Tjänstepensioner och utträde från arbetslivet

Tjänstepensioner och utträde från arbetslivet UNDERLAGSRAPPORT TILL PENSIONSÅLDERSUTREDNINGEN Pensionsåldersutredningen (S 2011:05)

Tjänstepensioner och utträde från arbetslivet Pensionsåldersutredningen (S 2011:05)

1 Tjänstepensioner och utträde från arbetslivet Förord... 5 1.1 Sammanfattning... 7 1.2 Inledning... 12 1.2.1 Tjänstepensionernas roll och omfattning... 13 1.2.2 Utträde från arbetsmarknaden via tjänstepension... 16 1.3 Åldersgränser... 18 1.4 Utformning av pensionsreglerna och ekonomiska incitament till arbete... 22 1.4.1 Avgiftsbestämda tjänstepensioner... 22 1.4.2 Förmånsbestämda tjänstepensioner... 24 1.4.3 Ekonomiskt utbyte av pensionering, typfallsberäkningar... 31 1.5 Konsekvenser av minskad arbetstid under de sista förvärvsaktiva åren... 56 1.6 Förkortad utbetalningstid för pensionsförmåner... 60 1.7 Delpension... 61 1.8 Kompletterande ersättningar vid sjukdom och arbetsskada... 63 1.9 Arbetsutbudsbegränsningar vid uttag av tjänstepension... 66 1.10 Samordning mellan olika avtalsområden... 66 3

1.11 Tjänstepensionskostnader och efterfrågan på äldre arbetskraft... 67 1.11.1 Skatteregler avseende tjänstepensionssparande... 70 1.11.2 Typfallsberäkningar tjänstepensionskostnader... 71 1.11.3 Tjänstepensionspremier och extra löneökningar... 77 1.11.4 Tjänstetidens betydelse för tjänstepensionspremier... 81 1.12 Regler kring förtida avgång via tjänstepension... 83 1.12.1 Den statliga sektorn... 83 1.12.2 Kommunal- och landstingssektorn... 86 1.12.3 Privatanställda tjänstemän... 88 1.12.4 Privatanställda arbetare... 90 1.13 Arbetsgivarens kostnader vid olika typer av förtida avgång... 90 Bilaga 1 Sammanställning av regelverk... 96 Bilaga 2 Beräkningsförutsättningar... 118 Referenser... 121 4

Förord Pensionsåldersutredningens uppdrag är att analysera hinder för ett längre arbetsliv samt föreslå förändringar som kan leda till att fler äldre arbetar längre. Hindren kan vara åldersgränser i trygghetssystemen men också arbetsförhållanden och attityder i samhället. Målet är att höja den faktiska pensionsåldern och att öka antalet arbetade timmar i ekonomin. För att inbjuda till debatt och för att bidra till utredningens kunskaps- och analysunderlag har ett antal underlagsrapporter beställts av forskare och experter. Författarna ansvarar för innehåll och bedömningar i rapporterna men de utgör ett värdefullt underlag till utredningens analyser. Underlagsrapporten har utarbetats av Anna Hessel, sekreterare i utredningen, Daniel Hallberg (Inspektionen för socialförsäkringen) och Marcela Cohen Birman (Inspektionen för socialförsäkringen). Pensionsmyndigheten har bidragit med typfallsmodell för pensionsberäkningar. Pensionsåldersutredningen har fått värdefull hjälp inom området från både forskare och experter inom tjänstepensionsområdet. Stort tack till samtliga som har bidragit med värdefull kunskap. 1 Anna Hessel och Viktoria Bergström, sekreterare i utredningen, har ansvarat för arbetet med underlagsrapporterna. Marja Lemne har biträtt utredningen med redaktionell granskning. Utredningsarbetet kan följas på www.pensionsaldersutredningen.blogspot.com Ingemar Eriksson, Särskild utredare 1 Stort tack till Pehr Öberg (Alecta), Hans Gidhagen (Svenskt Näringsliv), Lars Gellner (Svenskt Näringsliv), Per-Olof Westerlund (PTK), Jana Fromm (TCO), Renée Andersson (LO), Magnus Furbring (LO), Anne-Maria Carlsgård, (Kommunal), Catharina Bäck (SKL), Thomas Månsson (KPA), Åsa Forsberg, (OFR), Ossian Wennström, (Saco), Åsa Krook (Arbetsgivarverket), Hans Norin (OFR), Stefan Sjödin (SPV), Gabriella Sjögren Lindquist. Catarina Eklundh-Ahlgren, Lennart Flood, Iida Häkkinen Skans, Maria Kain, Thomas Lindh, Dan Ljunggren, Per Molander, Håkan Selin och Eskil Wadensjö. Ett särskilt tack riktas till de personer som har bidragit med typfallsberäkningar inom respektive avtalsområde och synpunkter på beskrivningen av den institutionella bakgrunden: Tommy Lowén (Pensionsmyndigheten), Pehr Östberg, Fredrik Palm och Tomas Jürisoo (Alecta), Per-Ola Carlén, Jenny Kling, Andreas Lundin och Stefan Sjödin (SPV), och Anders Karlsson och Kerstin Strand (KPA). 5

1.1 Sammanfattning Ungefär 3,2 miljoner personer, motsvarande drygt 90 procent av de anställda, omfattas av de fyra stora tjänstepensionsavtalen. Det innebär att deras konstruktion har stor betydelse både för äldres välfärd och för samhällsekonomin. Vid analysen av hur pensionsreglerna påverkar äldres arbetsutbud måste hänsyn tas till samspelet mellan regelverket i det allmänna systemet och avtalsförsäkringarna. Detta avgör vilken den totala ersättningen till de försäkrade blir och hur drivkrafterna i systemet som helhet ser ut. Pensionsrelaterade åldersgränser kan påverka den faktiska pensionsåldern och andelen äldre i sysselsättning på flera sätt. Åldersgränserna kan vara helt styrande, som t.ex. lägsta respektive högsta ålder för uttag av pension. De kan påverka det ekonomiska utbytet av fortsatt arbete, exempelvis genom att göra det mer eller mindre lönsamt att arbeta efter en viss ålder. Den viktigaste effekten kan dock vara normerande. Ett viktigt mål med det nuvarande pensionssystemet är att det ska leda till ett ändrat pensionsbeteende och därmed en högre faktisk pensionsålder. 2 Pensionsreformen medförde flera förändringar av olika lagfästa åldersgränser. Den formella pensionsåldern avskaffades. Den lägsta åldern för uttag av pension höjdes från 60 till 61 år. Den lägsta åldern för när grundskyddet 3 kan tas ut höjdes från 60 till 65 år. Sedan 2001 (efter övergångsbestämmelse i praktiken 2003) gäller rätten att kvarstå i anställningen till 67 års ålder (prop. 2000/01:78). Det reformerade pensionssystemet möjliggör en flexibel övergång från arbete till pensionering. Ålderspension kan tas ut samtidigt som man fortsätter att förvärvsarbeta. Det finns inga begränsningar för arbetets omfattning. Samtidigt gäller inom ett flertal avtalsområden att avtalspension bara kan tas ut före 65 års ålder om syftet är att sluta arbeta. Det finns en risk att flera av tjänstepensionernas egenskaper, dvs. regler och bestämmelser, motverkar de ekonomiska fördelarna med att senarelägga pensionsuttag i det reformerade allmänna pensionssystemet. I de flesta fall förutsätter tjänstepensionsavtalen en ordinarie pension vid 65 års ålder. Normer kring pensioneringsålder finns således inbyggda i systemen. 2 Prop. 1994/95. 3 Tidigare folkpension och det särskilda grundavdraget numera garantipension. 7

De flesta tjänstepensionssystem har förändrats och har numera en avgiftsbestämd konstruktion. Avgiftsbestämda system har fördelar, exempelvis blir arbetskraftskostnaden tydlig för arbetsgivaren. De förmånsbestämda pensionerna kommer dock att finnas kvar under lång tid, eftersom övergången är utsträckt under lång tid framöver. I vissa fall, som för offentligt anställda, fortsätter de förmånsbaserade pensionerna att gälla för alla personer med inkomster över intjänandetaket även fortsättningsvis. Det gamla pensionssystemet reformerades dels av finansieringsskäl, dels för att vissa systemegenskaper i ATP-systemet bedömdes ha negativa effekter på arbetsutbudet. Koppling mellan inbetalda avgifter och utbetalda förmåner var relativt svag. Det finns ett flertal påtagliga likheter mellan systemegenskaper hos det gamla ATP-systemet och de avtalade tjänstepensionerna. Både 30-årsregeln, begränsningen av antalet intjänande år till 65 års ålder och det faktum att endast vissa inkomster ligger till grund för pensionsförmåner finns kvar inom tjänstepensionssystemen. Dessa egenskaper försvagar det ekonomiska utbytet av att förlänga det förvärvsaktiva livet. Det är i vissa fall oförmånligt ur tjänstepensionssynpunkt att minska arbetstiden under åren närmast före pensioneringen, eftersom förmånen baseras på de sista lönerna. I stället för att trappa ned skulle det då vara risk att man slutar i förtid helt och hållet. För offentligt anställda är dock effekten liten eller ingen alls pga. specialbestämmelser. För privatanställda tjänstemän gäller att konsekvenserna för tjänstepensionen av lönesänkningen åren närmast pensioneringen under vissa förutsättningar kan undvikas genom ett så kallat lönesänkningsfribrev (LSFB). Metoden avser dock en tillämpningsrutin som varken finns inskriven i avtalen eller i de försäkringstekniska riktlinjerna, men enligt uppgifter från Alecta varit känd hos parterna under en längre tid. Att delpensionslösningar (som gäller för offentligt anställda) har mindre konsekvenser för allmän ålderspension för höginkomsttagare kan påverka arbetsutbudet negativt. Eftersom höginkomsttagare har ett högre arbetskraftsdeltagande i högre åldrar är det rimligt att anta att majoriteten av dessa individer skulle ha fortsatt att arbeta heltid om delpensionsförmånen inte 8

funnits. Detta skulle då betyda att delpension fungerar som en subvention av fritid och bidrar till att minska arbetsutbudet Inom samtliga tjänstepensionsområden finns möjlighet att ta ut tjänstepension under en kortare tid än livsvarigt. Inkomster från avtalspensionen kan då medföra att det blir möjligt att sluta arbeta även om den allmänna ålderspensionen inte bedöms vara tillräcklig. Tjänstepension skapar ett ekonomiskt utrymme för äldre att tidigarelägga pensionsbeslut, detta gäller framför allt höginkomsttagare inom tjänstemannayrken. För tjänstemän i privat sektor och anställda inom kommun och landsting gäller att man endast får ta ut sin tjänstepension före 65 års ålder om syftet är att man ska sluta arbeta i motsvarande grad. Arbetsutbudsbegränsningen gäller i dessa fall vid uttag av den förmånsbestämda pensionen. De krav som då ställs på privatanställda tjänstemän är att personen inte uppbär arbetslöshetsersättning, förvärvsarbetar under högst 20 procent av veckan samt har för avsikt att bli en yngre pensionär, dvs. att inte stå till arbetsmarknadens förfogande. 4 För anställda inom kommuner och landsting gäller att tjänstepensionen kan tas ut partiellt motsvarande arbetstidsminskningen hos arbetsgivaren. Avtalens utformning bedöms motverka rörligheten på arbetsmarknaden, eftersom kostnaderna för förmånerna i de förmånsbestämda delarna i hög utsträckning kommer att belasta den sista arbetsgivaren. Detta gäller speciellt byten inom samma sektor. Avtalen och skattelagstiftningen underlättar tidigt utträde. Inom flera avtal finns möjligheten att ge avgångspension eller andra pensionslösningar på grund av arbetsbrist, kompetensväxling etc., som till vissa delar subventioneras av kollektivet och genom förmånliga skatteregler. Att arbetsgivaren kan påverka pensionsutfallet har påpekats i exempelvis den ekonomiska forskningen, även om denna aspekt är relativt mindre väl undersökt. Om arbetsgivaren styr över de pensionsmöjligheter som ges den äldre i form av alternativ till fortsatt anställning, är det naturligt att tänka sig att arbetsgivarens kostnad för de olika alternativen spelar roll. Man kan diskutera om de ekonomiska 4 http://www.unionen.se 9

incitament som finns i samband med avgångspension är tillräckliga för att en enskild arbetsgivare ska erbjuda avgångspension. Beräkningarna i denna rapport visar dock att arbetsgivarens incitament ökar dramatiskt vid vissa bestämda åldersgränser. Vid en given anställningsbarhet (såsom arbetsproduktivitet), är det därmed troligt att nuvarande incitament faktiskt ökar sannolikheten för pensionering. När det totala socialförsäkringsskyddet sköts av flera intressenter kan det skapas omotiverade och samhällsekonomiskt skadliga incitament för såväl individ som arbetsgivare. Exempelvis skapar avtalen incitament att inte kombinera arbeten hos flera arbetsgivare inom olika sektorer, även om det skulle finnas skäl att göra så för den enskilde. Även om den sammanlagda lönen blir densamma, kan pensionen bli markant lägre än heltidsarbete hos bara en arbetsgivare. Ett annat exempel är att arbetsgivarens lönekostnader och kostnader för avgångspension påverkas dramatiskt av vissa åldersgränser som är fastställda i avtalen. För SAF-LO-kollektivet är pensionen helt avgiftsbestämd, men eftersom premierna är högre för inkomster över taket och lönerna vanligtvis stiger med ålder, kommer premiebetalningarna i genomsnitt att vara högre för äldre. Man kan dock notera att det är få inom denna grupp som har lön över taket. Inom ITP-kollektivet, för statligt anställda och landstings- och kommunalanställda finns däremot förmånsbestämda pensioner kvar för inkomster över taket. Pensionspremierna beror därmed på arbetstagarens lön, ålder, tid kvar till pensionering samt eventuellt avtal om förtida avgång. Kostnaden beror även på tidigare inbetalda premier. Speciellt ökar dessa premier dramatiskt för lönesegment över taket, allt annat lika. För ITPområdet upphör dock förmånsbestämd pension helt för dem födda 1979 eller senare. Äldres lönekostnader anges ofta som en viktig faktor som verkar till nackdel för efterfrågan på äldre arbetskraft. Huvudorsaken till att arbetskraftskostnaderna stiger med åldern, upp till 65 års ålder, är att äldre vanligtvis har högre lön än yngre men även att pensionspremierna som andel av lönen stiger med åldern. Anledningen är att arbetsgivaren inom ramen för tjänstepensionsavtalen betalar pensionspremier till förmånsbestämda 10

pensioner som är progressiva i förhållande till den anställdes ålder och lön. Speciellt lönedelar över taket är kopplade till höga premier. Ett antal typfall har beräknats för att undersöka tjänstepensionspremierna och lönekostnaderna för arbetsgivaren. Sammantaget kan konstateras att pensionspremierna ökar med såväl lön som ålder. För de äldsta och mest välbetalda blir premien ganska betydande i dessa beräkningar. Premien är i allmänhet något lägre i KAP-KL och PA 03 än i ITP. För KAP-KL beror detta delvis på att en större del av KAP-KL-kollektivet har avgiftsbaserade pensioner. En löneökning får störst effekt på tjänstepensionspremien ju färre år som återstår till ordinarie pensionsålder. Med fler år kvar kan premieökningen till följd av den höjda lönen betalas under många år. Är det däremot relativt få år kvar till pension, får samma löneökning en större effekt på pensionspremien, eftersom ökningen av förmånen ska betalas under en kortare tid. Inom två av avtalsområdena, ITP och KAP-KL, finns det en tydlig effekt på premien av tidigare tjänstetid vid nyanställning av en äldre person. Ju kortare samordningsbar tjänstetid personen har, desto lägre blir den premie som den nye arbetsgivaren ska betala. Inom staten finns inte samma tydliga skillnad. För den statliga arbetsgivaren är det i princip likvärdigt i premiehänseende om en nyanställd 60-åring har noll eller tio år av tidigare statlig tjänstetid. Vidare visar typfallsberäkningarna att kostnaden för avgång genom pension uppgår till ungefär hälften av kostnaden för fortsatt anställning. Inom ITP-området är det mycket mer förmånligt för arbetsgivaren att ge avgångspension vid avgångsåldern 62 år eller senare jämfört med avgångsåldern 61 år. Till största delen beror det på att arbetsgivaren slipper att stå för slutbetalningen av premierna, istället är det försäkringskollektivet som står för kostnaden. Avgiftsbestämda pensionssystem är mer förutsägbara för arbetsgivaren, men innebär en större osäkerhet för den enskilde om den framtida pensionens storlek. Övergång till avgiftsbestämda regler, så som nu sker t.ex. i och med det nya ITP-systemet, minskar en del incitamentsproblem. Men eftersom premierna i de 11

avgiftsbestämda systemen är högre för inkomster över taket och lönen vanligtvis stiger med åldern, kommer premiebetalningarna fortsättningsvis att vara högre för äldre. Vidare är de långa övergångstiderna problematiska. I det nuvarande ålderspensionssystemet finns det tydliga ekonomiska drivkrafter att skjuta upp pensioneringen. För stora delar av arbetskraften finns dock motverkade effekter genom existerande tjänstepensionssystem. De största effekterna av höga pensionspremier föreligger för äldre med löner över taket i socialförsäkringen. Det är särskilt problematiskt, eftersom dessa grupper oftast är högutbildade och har yrken och hälsa som gör dem speciellt lämpliga för fortsatt arbete. 1.2 Inledning I direktiven till Pensionsåldersutredningen (dir. 2011:34) framgår att särskilt fokus ska riktas mot tjänstepensionernas konstruktion och hur de bidrar till pensionsbeteenden. Utformning av tjänstepensionsavtalen är en av de viktigaste faktorerna som påverkar både arbetsgivarens vilja att anställa och behålla äldre personer och den enskildes drivkrafter till ett längre arbetsliv. Syftet med denna rapport är för det första att beskriva dels avtalsförmåner för äldre arbetstagare och kostnader för arbetsgivaren för äldre arbetskraft, dels arbetstagarens möjligheter att erbjuda tidig pensionering till äldre anställda. För det andra syftar denna rapport att genom typfallsberäkningar belysa systemeffekter av arbetsgivarens lönekostnader genom pensionspremiernas konstruktion för de tre avtal som har förmånsbestämd ålderspension, dvs. avtalen för privatanställda tjänstemän (ITP), statligt anställda (PA 03) och landstings- och kommunalanställda (KAP- KL). Tidigare utredning på området (SOU 2003:85) redovisar ålderns och lönens inverkan på premieberäkningen enbart för statlig sektor. Det stora bidraget med denna rapport är således systemjämförelsen mellan samtliga relevanta sektorer. En rad reformer har genomförts under senare tid som gör att man bör förvänta sig ökade ekonomiska drivkrafter hos äldre personer såväl som arbetsgivare till fortsatt arbete efter 65 års ålder. Sedan 2001 (efter övergångsbestämmelse i praktiken 2003) gäller rätten att kvarstå i anställningen till 67 års ålder (prop. 2000/01:78). Jobbskatteavdraget som infördes 2007 innebär att den som har 12

inkomster från arbete får göra avdrag på inkomstskatten, men även att den som är 65 år eller äldre (vid årets början) får s.k. dubbla jobbskatteavdrag. Sedan 2009 är personer som är 65 år eller äldre dessutom berättigade till ett förhöjt grundavdrag. Samtidigt sänktes arbetsgivaravgifterna för samma åldersgrupp. Sedan införandet har allt fler dessutom fått sin ålderspension från det nya pensionssystemet som har starkare koppling mellan ett förlängt arbetsliv och bättre pension. Tjänstepensionssystemen har reformerats i samma riktning som den allmänna pensionen, dvs. från att vara förmånsbestämda till att i större utsträckning ha inslag av avgiftsbestämda pensioner. Övergångsregler gäller dock under en relativt lång period och för exempelvis offentlig anställda gäller de förmånsbestämda reglerna även fortsättningsvis för inkomster överstigande intjänandetaket. Tjänstepensionernas systemegenskaper kan innebära starka drivkrafter att lämna arbetslivet både före och vid 65 års ålder. Genom tjänstepensionerna har stora grupper möjligheten att helt eller delvis gå i tidig pension. Systemens utformning varierar över sektorer, men för det mesta medges rätt för den anställde och arbetsgivaren att teckna specialavtal vid sidan av de reguljära reglerna om tidig pensionering. Därtill finns särskilda regler för äldre att få olika typer av ersättningar vid arbetsbrist genom omställningsavtal, vilket i praktiken fungerar som arbetslöshetsersättning. 1.2.1 Tjänstepensionernas roll och omfattning Kollektivavtalade tjänstepensioner förhandlas fram av de centrala arbetsmarknadsparterna och utgör ett komplement till det allmänna pensionssystemet. Cirka 3,2 miljoner personer, motsvarande drygt 90 procent av de anställda, omfattas av de fyra stora tjänstepensionsavtalen. Tjänstepensionerna varierar i utformning mellan olika arbetsmarknadssektorer. Det finns fyra stora avtal för tjänstepension för fyra stora grupper av anställda: privatanställda arbetare (Avtalspension SAF- LO), privatanställda tjänstemän (ITP), statligt anställda (PA03) samt landsting- och kommunalanställda (KAP-KL). Det finns dessutom ett flertal mindre avtal som täcker mindre områden på arbetsmarknaden. Tjänstepensionerna har störst betydelse för dem med inkomster som ligger över taket i socialförsäkringen, dvs. 13

7,5 inkomstbasbelopp (under 2011 motsvarar det 390 750 kr/år). Tjänstepensionernas betydelse skiljer sig därmed mycket mellan arbetstagare i olika sektorer. Källa: SCB/AKU, Pensionsåldersutredningens enkät till avtalsparterna, egna beräkningar. Drygt 22 procent av de anställda som omfattas av kollektivavtalade pensionsförsäkringar (motsvarande cirka 790 000 personer) är 55 år eller äldre. Cirka hälften av dessa äldre arbetar inom den offentliga sektorn. Andelen offentligt anställda bland äldre är högre än bland yngre kohorter. 14

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Tjänstemän i privat sektor (ITP) Arbetare i privat sektor (SAF-LO) Anställda i kommuner och landsting (KAP-KL) Anställda inom statlig sektor (PA03) 61-51-60 41-50 31-40 <30 år Källa: SCB/LINDA 09 och egna beräkningar. Tjänstepensioner utgör en allt viktigare inkomstkälla för äldre. Andelen av pensionsinkomsten som kommer från tjänstepension ökar kraftigt över åren för både män och kvinnor i åldern 65 69 år (tabell 1.2). För män födda på 40-talet kommer ungefär en tredjedel av den totala pensionen från tjänstepensionen, en ökning med elva procentenheter jämfört med män födda under tidigt 30- tal. För kvinnor är motsvarande ökning 7 procentenheter. Ökningen beror främst på att allt fler personer får inkomster som överstiger intjänandetaket i den allmänna pensionen, eftersom tjänstepensionerna framför allt försäkrar inkomster över intjänandetaket. Även den kraftiga ökningen av förvärvsdeltagandet bland kvinnor sedan 1970-talet har medfört att tjänstepensionernas betydelse har ökat. 15

Källa: Bearbetningar av HEK, SCB. 1.2.2 Utträde från arbetsmarknaden via tjänstepension Den genomsnittliga utträdesåldern 5 ur arbetslivet är idag cirka 63 år och utträdet sker som regel via andra ersättningssystem än den allmänna ålderspensionen. Tjänstepensionsavtalet har betydelse för vilka alternativ till utträde från arbetsmarknaden som gäller för äldre arbetskraft. År 2009 hade cirka 146 000 personer i ålder 55 64 år sin huvudsakliga försörjning från kollektivavtalade försäkringar och pensioner. Av dessa hade cirka 45 000 personer sjukdomsrelaterade ersättningar och cirka 1 900 personer arbetslöshetsrelaterad ersättning. Exempelvis hade var tionde 63-åring, motsvarande 12 000 personer, tjänstepension som huvudsaklig försörjningskälla. Cirka 20 000 personer i ålder 55 64 hade varken tagit ut allmän ålderspension eller arbetat, dvs. försörjde sig enbart på sin tjänstepension. 6 5 Utträdesålder mäter genomsnittsåldern då förvärvsarbetande lämnar arbetslivet, givet att de hör till arbetskraften vid 50 års ålder. 6 LISA-data. Bygger på beräkningar som togs fram i samband med Ds 2011:42. 16

14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 En tidigare studie pekar på att under konjunkturnedgångar ökar sannolikheten för tidig pensionering via tjänstepension. 7 Under konjunkturnedgångar verkar arbetsgivare mera benägna att erbjuda de äldre anställda olika typer av avgångspensionslösningar. Äldre personer som förlorar sitt arbete möter en svår arbetsmarknadssituation och har större risk att hamna i långtidsarbetslöshet jämfört med yngre personer. Därför kan det framstå som rationellt för en äldre person att lämna arbetsmarknaden genom att ta ut tjänstepension snarare än att vända sig till arbetsförmedlingen. Benägenheten att fortsätta förvärvsarbeta efter 65 års ålder är konjunkturkänslig. Enligt beräkningar i SOU 2010:85 fördubblar en ökning av den allmänna arbetslösheten med en procentenhet de äldres sannolikhet att sluta förvärvsarbeta. 7 Hallberg 2008 WP IFAU, ska vara Hallberg D (2011), Economic fluctuations and retirement of older employees, LABOUR: Review of Labour Economics and Industrial Relations, Vol. 25, Issue 3, pp. 287 307. 17

1.3 Åldersgränser En viktig fråga för Pensionsåldersutredningen är om det finns åldersrelaterade regler som påverkar utträdet från arbetslivet. Samtliga avtalspensioner förutom för anställda inom kommun och landsting har, enligt utredningens enkät till experter på avtalspensionerna, en formell pensionsålder vid 65 års ålder. Detta innebär att cirka 70 procent av dem som är berättigade till tjänstepensioner har en formell pensionsålder, vilket rimligen i hög grad styr pensionsbeteendet. För tjänstemän inom privat sektor finns även individuell möjlighet att komma överens med arbetsgivare om lägre pensionsålder. För anställda inom statlig sektor gäller fortfarande en lägre pensionsålder för vissa yrkesgrupper För officerare gäller exempelvis 61 år och för flygledare 60 år. 8 Förmånsbaserad tjänstepension för offentligt anställda (KAP- KL, PA03) kan tas ut från 61 års ålder, för privatanställda gäller 55 års ålder. Även den avgiftsbaserade delen av tjänstepensionen för anställda inom kommuner och landsting kan tas ut från 55 års ålder. Ju tidigare avtalspensionen tas ut, desto lägre blir den. För privatanställda tjänstemän finns det ett tak vid 70 års ålder för när man måste börja ta ut tjänstepension. För arbetare i privat sektor gäller taket enbart i den förmånsbestämda delen. För anställda inom statlig sektor gäller 70-årsgräns enbart kompletterande pension, s.k. Kåpan. 8 Pensionsåldersutredningens enkät till experter inom tjänstepensionsområdet. 18

Källa: Pensionsåldersutredningens enkät till avtalsparterna. Anm.: DC står för avgiftsbestämd och DB för förmånsbestämd del. För samtliga avtalsområden (förutom anställda inom KAP-KL) gäller att intjänandet begränsas till 65 års ålder, vilket hänger samman med den formella pensionsåldern och med den ålder då tjänstepension normalt börjar betalas ut. För privatanställda 19

arbetare krävs det en överenskommelse mellan arbetsgivaren och den anställde om premien ska betalas efter 65. Observera dock att den minskade kostnaden för tjänstepensionspremier kan innebära att arbetsgivarens incitament att anställa äldre ökar. Pensionsåldern är 65 år och uppnås vid utgången av kalendermånaden före den månad då arbetstagaren fyller 65 år. En arbetstagare har laglig rätt att stanna kvar i sin anställning längst till och med den månaden då arbetstagaren fyllt 67 år. Om en arbetstagare väljer att ha kvar sin anställning efter fyllda 65 år, beräknas tjänstepensionen ändå utifrån intjänande fram till pensionsålder, dvs. fram till 65 års ålder. Delpension för anställda inom den statliga sektorn gäller fram till 65 års ålder. Vid 65 års ålder blir individen hänvisad till ålderspension eller till att gå upp till heltidsarbete. Delpension för kommun- och landstingsanställda (s.k. partiell särskild avtalspension) kan betalas ut till 67 års ålder. 9 Pensionsrelaterade åldersgränser bedöms kunna påverka den faktiska pensionsåldern och andelen äldre i sysselsättning på flera sätt. Åldersgränserna kan vara helt styrande, som t.ex. lägsta respektive högsta ålder för uttag av pension. De kan påverka det ekonomiska utbytet av fortsatt arbete, exempelvis genom att göra det mer eller mindre lönsamt att arbeta efter en viss ålder. Den viktigaste effekten kan dock vara normerande. Forskningen visat att pensionsförmögenhet, hälsa, familjeförhållanden m.fl. faktorer påverkar den enskildes beslut om pensionering. 10 Sådana faktorer visar sig dock bara kunna förklara en liten del av pensionsbeteendet. Det mesta talar enligt forskarna för att det är reglerna i pensionssystemen som framför allt styr den faktiska pensionsåldern. Kunskaperna om hur olika åldersgränser påverkar pensionsbeteendet är begränsad. Forskarna talar om att pensionsreglerna och reglerna i kringliggande system efterhand skapar pensioneringsnormer, en allmänt accepterad föreställning om när arbetslivet bör avslutas. Forskningen kan dock inte säga oss särskilt mycket om vilka pensionsrelaterade åldersgränser som spelar en stor roll för normerna resp. en begränsad roll. Vilken roll spelar exempelvis reglerna för allmänna pensioner jämfört med tjänstepensionerna? 9 Avtalsbestämda ersättningar, andra kompletterande ersättningar och arbetsutbudet. Gabriella Sjögren Lindquist och Eskil Wadensjö, Institutet för social forskning, ESO, 2011:4 10 Se bl.a. Daniel Hallberg (DS 2007:21) Äldres arbetsutbud och möjlighet till sysselsättning, en kunskapsöversikt. 20

Hur stor roll spelar pensionsregler i förhållande till andra kringliggande system, som skatter och arbetsrättsregler? Framför allt saknas kunskaper om på vilket sätt och efter hur lång tid ändrade regler kan väntas slå igenom i nya normer. Dessutom vet vi inte mycket om hur åldersgränser påverkar beslutet att ta ut pension respektive valet att fortsätta att arbeta längre. Regler och normer kan påverka dessa beslut på olika sätt. Bedömningen av tänkbara effekter av olika åldersgränser får därför göras efter schabloniserade kriterier. Det är t.ex. troligt att åldersgränser som omfattar många personer och har en stor ekonomisk betydelse för den enskilde påverkar normerna mer än regler med begränsad räckvidd. Det är rimligt att tänka sig att åldersgränser för de allmänna pensionerna är viktigast för normbildningen, bl.a. eftersom de formas efter öppna politiska processer och förhandlingar som medför en stor medial uppmärksamhet. För en stor andel äldre är dock tjänstepensionen ofta nästan lika viktiga för inkomsterna efter pensioneringen som den allmänna pensionen. Tjänstepensionernas åldersgränser bör därför antas ha en ganska stor betydelse för den enskildes beslut om när man ska gå i pension. Samtidigt samverkar olika åldersgränser på ett komplicerat sätt. Effekten av flexibla åldersgränser i ett system kan motverkas om regler i andra system inte är samordnade. Om många regelsystem använder 65-årsgränsen kan det försvaga den normerande effekten av flexibilitet i andra system. Pensionsreformen har medfört flera förändringar av olika lagfästa åldersgränser. Den lägsta åldern för uttag av pension höjdes från 60 till 61 år. Den lägsta åldern för uttag av garantipension höjdes från 60 till 65 år. Åldern för avgångsskyldighet i lagen om anställningsskydd (LAS) höjdes från 65 till 67 år. Formell pensionsålder och även högsta ålder för uttag av allmän ålderspension avskaffades. Vägledande bakom konstruktionen av det nuvarande pensionssystemet är att uppmuntra till att senarelägga pensioneringstidpunkten jämfört med de gamla reglerna. Pensionssystemet ska möjliggöra en flexibel övergång från arbete till pension. De flesta tjänstepensionssystemen har gått mot en avgiftsbestämd konstruktion. Avgiftsbestämda system har fördelar för exempelvis efterfrågan på äldre arbetskraft eftersom arbetskraftskostnaden blir tydlig för arbetsgivaren. Samtidigt har man i de flesta fall behållit de åldersgränser som fanns i de förmånsbestämda 21

avtalen. Även i de avgiftsbestämda systemen begränsas intjänandet till 65 års ålder. Att möjligheten att tjäna in tjänstepensionsförmåner är begränsad för den som arbetar efter 65 års ålder motverkar de ekonomiska fördelarna med att senarelägga pensionsuttag i det reformerade allmänna pensionssystemet. Även det faktum att delpension har en åldersgräns på 65 år kan påskynda beslutet att gå i pension hos personer som inte orkar eller vill återgå till heltidsarbete. Det finns med andra ord en potentiell risk att åldersrelaterade systemegenskaper i vissa tjänstepensionsavtal motverkar enskildas ökade intresse att arbeta längre och trenden till ett längre arbetsliv. Inom samtliga avtalsområden (förutom anställda inom kommuner och landsting) finns det en formell pensionsålder vid 65 vilket kan ha en stark normerande effekt och leda till att individen lämnar arbetslivet för gott. Även det faktum att viss tjänstepension kan tas ut från 55 års ålder, dvs. 6 år tidigare än lägsta ålder för uttag av allmän ålderspension kan påverka arbetsutbudet negativt. I SOU 2010:85 konstateras att ha lämnat förvärvsarbetet är nästan en irreversibel process. Andelen som lämnar arbetsmarknaden för att aldrig återkomma är högre än 90 procent. 1.4 Utformning av pensionsreglerna och ekonomiska incitament till arbete Kollektivavtalade pensionsförsäkringar är som nämnts utformade enligt två huvudprinciper, förmånsbestämda eller premiebestämda pensionsförmåner. Den avgiftsbestämda pensionen bygger på inbetalda avgifter. Pensionens storlek beror på hur mycket pengar som har betalats in och vilken avkastning pengarna gett. Livsinkomsten för den anställde påverkar därför storleken på kommande pension. En förmånsbestämd pension bestäms i förväg till ett visst belopp, oftast en procentsats av pensionsunderlaget som består av den anställdes lön i slutet av arbetslivet. 1.4.1 Avgiftsbestämda tjänstepensioner Tjänstepensionssystemen har förändrats i samma riktning som den allmänna pensionen, dvs. från att vara förmånsbestämda till att i större utsträckning ha inslag av avgiftsbestämda system. I vissa fall 22

kombineras förmånsbestämda system med en avgiftsbestämd del. Detta är fallet med de statliga (PA03) och kommunala (KAP-KL) pensionsavtalen, men även med avtalet för privatanställda tjänstemän (ITP). Huvudpunkterna i de nya avgiftsbestämda avtalspensionerna visas i tabell 1.4. Källa: Pensionsåldersutredningen enkät till avtalsparterna. Avtal inom respektive avtalsområde. I Ds 2007:21 diskuteras det faktum att effekten på arbetsutbudet av att införa en helt avgiftsbestämd tjänstepension är osäker eftersom en helt avgiftsbestämd tjänstepension kan ha flera och ibland motverkande effekter på arbetsutbudet. Med en avgiftsbestämd tjänstepension ökar incitamenten att arbeta längre, eftersom ett större pensionsunderlag då betalas in. I de förmånsbestämda tjänstepensionssystemen finns en begränsning av den maximala tjänstetiden på 30 år. Är tjänstetiden kortare reduceras pensionsrätten proportionellt, men är den längre finns inte motsvarande uppräkning. Någon sådan regel finns inte i ett avgiftsbestämt system. Detta kan delvis motverkas av att en avgiftsbestämd pension vid en given pensionsålder sannolikt ger dels lägre pensionsnivå, dels större spridning i pensionsnivåerna, jämfört med en förmånsbestämd tjänstepension. Effekten av lägre pensioner bör vara en 23

senarelagd pensionering men kan variera kraftigt på grund av den ökade spridningen i fråga om pensionsnivåer. Eventuella interaktionseffekter med det övriga sociala inkomstskyddet genom t.ex. sjukförsäkringen bör också vägas in. Bland de grupper på arbetsmarknaden som redan i dag har en renodlad avgiftsbestämd tjänstepension (Avtalspension SAF-LO) är det mycket vanligare med förtida utträde från arbetsmarknaden via sjukersättningen. Man kan därför förvänta sig att trycket på alternativa pensioneringsvägar förutom genom ålderspension består eller till och med ökar. En mer långsiktig negativ effekt kan vara försämrade arbetsincitament tidigare under livet. I de förmånsbestämda systemen kan de äldre ibland känna sig tvungna att bibehålla sin arbetsintensitet ända fram till pension eftersom nivån på tjänstepensionen är bestämd av de sista årens löner. Avgiftsbestämda tjänstepensionssystem gör det fördelaktigare att gå ned i arbetstid under åren närmast pensionering eftersom pensionsnivån inte bestäms enbart av lönen närmast pensioneringen. 11 Inom exempelvis det nya avtalet för privatanställda tjänstemän (ITP1-planen) och Avtalspension SAF-LO är premierna högre för inkomster över taket, och eftersom lönerna vanligtvis stiger med åldern, kommer premiebetalningarna i genomsnitt att vara högre för äldre. 12 1.4.2 Förmånsbestämda tjänstepensioner Även om avgiftsbestämda pensioner efter hand och under lång tid införs i samtliga avtalade tjänstepensioner kommer reglerna för förmånsbestämda pensioner att till betydande del vara kvar framöver och påverka pensionsbeteendet under mycket lång tid. Främst för inkomster över den nivå som täcks av det allmänna systemet gäller i stor utsträckning förmånsbaserade regler. Enligt en grov uppskattning omfattas cirka 908 000 personer av dagens förvärvsaktiva i varierande mån av de förmånsbaserade tjänstepensionsreglerna. Majoriteten av dessa omfattas av förmånsbaserad pension för privatanställda tjänstemän (se tabell 1.5). 11 Daniel Hallberg (Ds 2007:21), Äldres arbetsutbud och möjligheter till sysselsättning, en kunskapsöversikt. 12 Enligt Svenskt Näringsliv är det är dock mindre vanligt att privatanställda arbetare har inkomster över taket alternativt har de högsta inkomsterna i slutet av lönekarriären jämfört med privatanställda tjänstemän. 24

600 80 % 0 % 9 % 71 % Källa: Pensionsåldersutredningen enkät till avtalsparterna. Avtal inom respektive avtalsområde. Egna beräkningar. Vad gäller privatanställda arbetare (Avtalspension SAF-LO) gäller de förmånsbaserade reglerna endast retroaktivt för tjänsteår före år 1996. Detta innebär att omfattningen av de förmånsbaserade reglerna för denna grupp är försumbar. För offentligt anställda (PA03 och KAP-KL) gäller de förmånsbestämda reglerna tillsvidare för anställda med inkomster över intjänandetaket. 13 Diagram 1.3 visar andelarna med pensionsgrundande inkomst över taket uppdelat på sektor. Störst andelar återfanns bland privatanställda tjänstemän och statsanställda, där 43 procent respektive 24 procent hade inkomster över taket i åldersgruppen 28 64 år. Motsvarande andelar bland privatanställda arbetare och kommunalanställda var 5 procent respektive 8 procent. Antalet och andelen anställda som även fortsättningsvis berörs av förmånsbestämda 13 För anställda inom staten även under taket för födda mellan 1942-1973. För anställda inom kommun och landsting gäller förmånsbestämda regler även på intjänande under taket per 1997-12-31. 25

0.2.4.6 Tjänstepensioner och utträde från arbetslivet pensionsregler bedöms öka framöver genom att inkomsterna över taket i det allmänna pensionssystemet kan väntas fortsätta att växa. 20 30 40 50 60 70 Ålder Landsting och kommunalanst. Privatanst. tjm. Privatanst. arb. Statligt anst. Källa: SCB/LINDA 2009. För offentligt anställda gäller de förmånsbestämda reglerna för samtliga personer med inkomst över 7,5 inkomstbasbelopp. Cirka 10 procent av personerna i 50-årsåldern i kommuner och landsting och cirka 30 procent av åldersgruppen anställda inom statlig sektor har inkomster över intjänandetaket. För privatanställda tjänstemän gäller de förmånsbaserade reglerna för födda 1978 eller tidigare, dvs. de nya avgiftsbestämda reglerna gäller först personer som går i pension om cirka 30 år. 26

PA-03 KAP-KL ITP2 SAF-LO Tilläggspension 1938 1942 1946 1950 1954 1958 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2000 2004 2008 2012 Anm.: För PA03 gäller delvis även under intjänandetaket för vissa grupper. KAP-KL och PA03 avser inkomster över intjänandetaket. För ITP2 avser inkomster under och över intjänandetaket. För tilläggspensionen avser inkomster under intjänandetaket. Före 2007 bestod tjänstepensionen för privatanställda tjänstemän av en förmånsbestämd pension och en relativt liten del som var avgiftsbestämd (ITPK). I och med det nya avtalet som tecknades 2006 kommer privatanställda tjänstemän så småningom att få en helt avgiftsbestämd tjänstepension utan förmånsbestämda inslag. Övergångstiden är emellertid lång. De som är födda 1978 eller tidigare kvarstår helt i det gamla avtalet och får ålderspension helt enligt ITP2. Det betyder att förmånsbestämd pension genom ITP2 kommer att vara fortsatt betydelsefull under lång tid framöver. I det följande redovisas en stiliserad bild av de förmånsbaserade tjänstepensionernas konstruktion och hur denna förhåller sig till konstruktionen av det allmänna pensionssystemet. Exemplet gäller regler för en person född 1949. Inkomsten är utryckt i andel av inkomstbasbeloppet. Bilden illustrerar att de förmånsbaserade tjänstepensionerna är konstruerade i syfte att kompensera för inkomstbortfall över intjänandetaket i det allmänna pensionssystemet. 27

0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 ÅP PA03 KAP-KL ITP2 Anm.: ÅP står för allmän ålderspension. Observera att den inkomst som används för att beräkna pensionsförmånens storlek (inkomstgrundande lön) skiljer sig mellan olika pensionssystem. Exempelvis för tjänstemän anställda i privat sektor beräknas pensionen på slutinkomsten, för anställda inom staten utifrån de fem sista årsinkomsterna strax före pensioneringstidpunkten. Tjänstepensionsreglerna är konstruerade i syfte att försäkra inkomstbortfall över intjänandetaket (7,5 inkomstbasbelopp). Tjänstepensionernas konstruktion innebär i de flesta fall en pensionsförmån motsvarande 10 procent av pensionsunderlaget upp till 7,5 inkomstbasbelopp, 60 65 procent av underlaget mellan 7,5 och 20 inkomstbasbelopp samt cirka 30 32,5 procent för pensionsunderlaget mellan 20 och 30 inkomstbasbelopp. De förmånsbestämda tjänstepensionerna ökar med en viss procent för varje månad som pensionsuttaget skjuts upp. Den förmånsbestämda pensionen beror även på antalet tjänstgöringsår inom avtalsområdet. Inom samtliga tjänstepensionsavtal gäller huvudprincipen att ju längre man väntar med att ta ut sin tjänstepension, desto högre månadsbelopp betalas ut. Hur mycket som pensionen påverkas av senareläggning av pensioneringsbeslutet skiljer sig dock mellan olika avtalsområden. I tabell 1.6 sammanställs egenskaper dels för den förmånsbestämda delen av det allmänna pensionssystemet (s.k. tilläggspension som gäller för födda 1938 1953) dels för de förmånsbestämda tjänstepensionerna. 28

Källa: Pensionsåldersutredningen enkät till avtalsparterna. Avtal inom respektive avtalsområde. I de förmånsbestämda tjänstepensionssystemen bestäms pensionen till en viss andel av pensionsgrundande lön. Exempelvis för tjänstemän anställda i privat sektor beräknas pensionen på den lön som tjänstemannen har i direkt anslutning till sin pension, för anställda inom staten utifrån de fem sista årsinkomsterna före pensioneringstidpunkten. Det framgår av tabell 1.6 att det finns flertal påtagliga likheter mellan systemegenskaper hos ATP-systemet och de kollektiv- 29

avtalade pensionerna. Både 30-års regel, formell pensionsålder, automatisk utbetalning av pension vid 65 samt begränsning av antalet intjänandeår finns kvar inom de flesta tjänstepensionssystemen. Tilläggspensionen som gäller för övergångsgenerationerna (ATP-pensionen) är ett renodlat förmånsbaserat system. Det krävs 30 års arbete för full pension och de 15 åren med högst inkomst bestämmer pensionens storlek, givet antalet arbetsår. Systemet fortsätter att gälla för övergångsgenerationerna, dvs. födda 1938 1953. Andelen som beräknas enligt de gamla reglerna minskar för varje kohort och uppgår till 4/20 för födda 1953. Det allmänna pensionssystemet reformerades främst av finansieringsskäl. Ett annat viktigt motiv för pensionsreformen var systemegenskaper i ATP-systemet som bedömdes ha negativa effekter på människors arbetsutbud. 14 Eftersom ATP-pensionens storlek bestämdes av de 15 bästa inkomståren fram till 64 års ålder hade inkomstens storlek större betydelse än antalet arbetade år. Den s.k. 30-års regeln innebar att efter 30 år med pensionsgrundande inkomst fanns ur pensionshänseende inga incitament till ytterligare arbete så länge som individen inte räknade med att extra år skulle förbättra utfallet av de 15 bästa inkomståren. Konsekvensen blev en svag koppling mellan inbetalda avgifter och utbetalda förmåner, vilket i sin tur påverkade det ekonomiska utbytet av arbete. 15 I proposition 1993/94:250 påpekades att den s.k. 15-årsregeln gynnade personer med en brant inkomstutveckling, dvs. den var relativt förmånlig för män samt för anställda inom tjänstemannayrken. Övergången till ett avgiftsbestämt system syftade till att i högre grad ge pensionssystemet en försäkringsmässig karaktär och på det sättet stimulera arbetsutbudet. Att intjänandet begränsades till 65 års ålder ansågs påverka arbetsutbudet negativt genom att göra det mindre lönsamt att arbeta efter 65. Även det faktum att det fanns en formell pensionsålder vid 65, och att den allmänna pensionen betalades ut per automatik, ansågs ha ett starkt signalvärde som medförde en negativ inverkan på äldres arbetsutbud. I slutet av 1990-talet, dvs. i samband med reformarbetet kring det svenska pensionssystemet, publicerades en rad internationella forskningsrapporter som uppmärksammade negativa arbetsutbuds- 14 Ett reformerat pensionssystem- Bakgrund, principer och skiss. Ds 1992:89. s. 23. 15 Prop. 1993/94:250 Reformering av det allmänna pensionssystemet. 30

effekter kopplade till förmånsbestämda pensionssystem. 16 Världsbanken har exempelvis framhållit att förmånsbestämda pensionssystem har en negativ påverkan på äldres arbetsutbud och en orättvis fördelning av avgiftsbördan mellan olika personer jämfört med avgiftsbestämda system. 17 En övergång från ett förmånsbaserat till ett avgiftsbaserat pensionssystem måste få ta tid. Det är avgörande för systemets trovärdighet att pensionskontraktet mellan medborgarna och försäkringsgivaren respekteras. En alltför snabb övergång från ett förmånsbestämt till ett avgiftsbestämt system skulle innebära orimliga fördelningseffekter för äldre personer som förvärvsarbetar under de inledande reformåren. Förändringen av de avtalade tjänstepensionssystemen pågick mer eller mindre parallellt med införandet av det reformerade allmänna pensionssystemet. Övergångstiderna är mycket långa jämfört med det allmänna pensionssystemet. För privatanställda tjänstemän gäller förmånsbestämda regler i ytterligare 20 år. För offentligt anställda gäller de förmånsbestämda reglerna tillsvidare för inkomster över 7,5 inkomstbasbelopp. Drygt var fjärde anställd inom staten har inkomster överstigande intjänandetaket. Långa övergångstider och särregler för vissa inkomstgrupper kan därmed innebära att den allmänna pensionsreformen får begränsat genomslag på individernas pensionsbeteende. 1.4.3 Ekonomiskt utbyte av pensionering, typfallsberäkningar Frågan om hur ekonomiska drivkrafter påverkar pensionsbeslutet är ett återkommande tema inom forskningen. I ett flertal rapporter baserade på svensk data visas att de ekonomiska incitamenten oftast är positiva, dvs. ökade inkomster medför högre pensioner. För vissa grupper är ger högre inkomster dock ingen tillväxt av pensionsförmögenheten. Det innebär att dessa grupper saknar ekonomiska incitament till fortsatt förvärvsarbete. 18 Forskningen pekar även på att det ekonomiska utbytet bara förklarar en begränsad del av pensionsbeteendet. Exempelvis har 16 Se exempelvis Stock, J.H., och Wise, D.A. (1990), Borsch-Supan, A. (1992, 1998), Palme, M., och Svensson I. (1998). För senare analyser se Pang, Warshawsky och Weitzer (2008) 17 Averting the old age crisis : policies to protect the old and promote growth, World Bank, 1994. 18 Palme och Svensson (2003), Palme och Svensson (2004), Eklöf och Hallberg (2010). 31

forskningen svårt att förklara varför de flesta väljer att ta ut pension vid 65 års ålder. Detta talar för att äldre väljer pensionstidpunkt när det är socialt accepterat att lämna arbetslivet. 19 Indikatorer som mäter ekonomiska incitament måste med andra ord ses i sammanhang med andra faktorer som påverkar arbetskraftsdeltagandet, t.ex. utträde via avgångspensioner, åldersgränser och attityder i samhället. Utredningen har i samarbete med Pensionsmyndigheten, Inspektionen för socialförsäkringen och experter på avtalspensioner genomfört omfattande beräkningar av typfall för att belysa ekonomiska incitament. Typfallsberäkningar är den enda metoden för att i detalj analysera hur de olika transfereringarnas systemegenskaper formar de ekonomiska incitamenten. Beräkningarna har gjorts för olika inkomstnivåer och tänkbara pensioneringsalternativ. För att göra kalkylerna mer verklighetsnära bygger typfallen på faktiska genomsnittliga inkomstprofiler. Typfallen är beräknade för en person född 1949, för att spegla de ekonomiska incitament som påverkar pensionsbesluten för dagens äldre och under de närmaste åren. Hur de ekonomiska följderna av övergången från förvärvsarbete till pension ska mätas är inte självklart. Ett ofta använt mått på ekonomiskt utbyte är att pensionen uttrycks i procent av tidigare förvärvsinkomster. Resultatet är dock beroende av både prognosantaganden och av vald jämförelseinkomst. Utredningen bedömer att det behövs flera olika mått på de ekonomiska incitamenten, som speglar skilda systemegenskaper (se Faktarutan). För att belysa pensionssystemens egenskaper, dvs. den samlade effekten av allmänna och avtalade pensioner, behövs ett mått på bruttokompensationsgraden. Ett enkelt och intuitivt mått har använts, nämligen den årliga pensionen efter pensioneringen i procent av de genomsnittliga årsinkomsterna fem år före pensionen. Det ekonomiska utbytet av olika pensioneringsalternativ beror dock också i hög grad på utformningen av skatter och bidrag. För att beskriva systemens samlade effekter på de ekonomiska incitamenten används ett mått på ersättningsgrad. Det mäter den disponibla inkomsten efter pensioneringen i procent av den disponibla inkomsten i arbete. Det är rimligt att anta att detta mått speglar 19 Eklöf och Hallberg (2010). 32

den information den enskilde söker inför sitt beslut om längre arbetsliv eller pensionering. Framåtblickande äldre torde dock, inför beslutet att pensionera sig eller jobba vidare, egentligen vilja veta hur hela den disponibla inkomsten resten av livet påverkas av olika val. För att mäta detta beräknas också förändring av återstående disponibel livsinkomst vid ett års extra arbete. Ytterligare två mått beräknas för att visa hur pensionsnivåer och disponibel inkomst påverkas av tidig eller uppskjuten pension. I utredningens typfallsberäkningar utgår vi ifrån ordinarie avtalsvillkor för tjänstepension. En arbetsgivare kan dock bevilja en anställd förmånligare pensionsvillkor än vad som framgår av pensionsavtalet. Avtalen för statligt anställda medger rätt för arbetsgivaren när särskilda skäl föreligger att gå med på förmånligare villkor än vad som framgår av standardavtalet (se PA 03 33 och PA-91 45). 20 Likartade formuleringar finns i tjänstepensionsavtalen för privatanställda tjänstemän och kommunal och landstingsanställda. Den anställde och arbetsgivaren kan således teckna specialavtal vid sidan av de reguljära reglerna. Man kan t.ex. avtala om mer förmånliga ersättningsnivåer och/eller en annan pensionsålder. Dessa specialavtal finansieras vanligtvis inom ramen för det reguljära avtalet genom att mellanskillnaden betalas in som en klumppremie av arbetsgivaren. 20 Enligt Arbetsgivarverket är tillämpningen mycket sällan förekommande. 33