Tjänstepensioner och utträde från arbetslivet

Transkript

1 Tjänstepensioner och utträde från arbetslivet Pensionsåldersutredningen (S 2011:05)

2 Pensionsåldersutredningen Stockholm Tfn Omslag: Elanders Sverige AB Tryckt av Elanders Sverige AB Stockholm 2012

3 Innehåll Förord... 5 Sammanfattning Inledning Tjänstepensionernas roll och omfattning Utträde från arbetsmarknaden via tjänstepension Åldersgränser Utformning av pensionsreglerna och ekonomiska incitament till arbete Avgiftsbestämda tjänstepensioner Förmånsbestämda tjänstepensioner Ekonomiskt utbyte av pensionering, typfallsberäkningar Hur mycket ökar bruttopensionen vid längre arbete och uppskjuten pension? Förändring av bruttopensionsnivån vid tidigare eller uppskjuten pensionering Hur mycket ökar ersättningsgrader vid längre arbete och uppskjuten pension? Skillnaden i disponibel inkomst jämfört med pension vid 65 års ålder Förändring av återstående disponibel livsinkomst (vid ett års extra arbete) Konsekvenser av minskad arbetstid under de sista förvärvsaktiva åren

4 6 Förkortad utbetalningstid för pensionsförmåner Delpension Kompletterande ersättningar vid sjukdom och arbetsskada Arbetsutbudsbegränsningar vid uttag av tjänstepension Samordning mellan olika avtalsområden Tjänstepensionskostnader och efterfrågan på äldre arbetskraft Skatteregler avseende tjänstepensionssparande Typfallsberäkningar tjänstepensionskostnader Tjänstepensionspremier och extra löneökningar Tjänstetidens betydelse för tjänstepensionspremier Regler kring förtida avgång via tjänstepension Den statliga sektorn Kommunal- och landstingssektorn Privatanställda tjänstemän Privatanställda arbetare Arbetsgivarens kostnader vid olika typer av förtida avgång Typfallsberäkningar avgångspension för privatanställda tjänstemän Typfallsberäkningar pensionsersättning för anställda inom staten Referenser Bilagor Bilaga 1 Sammanställning av regelverk Bilaga 2 Beräkningsförutsättningar

5 Förord Pensionsåldersutredningens uppdrag är att analysera hinder för ett längre arbetsliv samt föreslå förändringar som kan leda till att fler äldre arbetar längre. Hindren kan vara åldersgränser i trygghetssystemen men också arbetsförhållanden och attityder i samhället. Målet är att höja den faktiska pensionsåldern och att öka antalet arbetade timmar i ekonomin. För att inbjuda till debatt och för att bidra till utredningens kunskaps- och analysunderlag har ett antal underlagsrapporter beställts av forskare och experter. Författarna ansvarar för innehåll och bedömningar i rapporterna och de utgör ett värdefullt underlag till utredningens analyser. Underlagsrapporten har utarbetats av Anna Hessel, sekreterare i utredningen, Daniel Hallberg, utvärderings- och forskningschef, Inspektionen för socialförsäkringen och Marcela Cohen Birman, utredare, Inspektionen för socialförsäkringen. Pensionsmyndigheten har bidragit med sin typfallsmodell för pensionsberäkningar. Pensionsåldersutredningen har fått värdefull hjälp inom området från både forskare och experter inom tjänstepensionsområdet. Stort tack till samtliga som har bidragit med värdefull kunskap. 1 Anna Hessel och Viktoria Bergström, sekreterare i utredningen, har ansvarat för arbetet med underlagsrapporterna. Marja Lemne har biträtt utredningen med redaktionell granskning. Utredningsarbetet kan följas på Ingemar Eriksson, Särskild utredare 1 Stort tack till Pehr Öberg (Alecta), Hans Gidhagen (Svenskt Näringsliv), Lars Gellner 5

6 Sammanfattning Ungefär 3,2 miljoner personer, motsvarande drygt 90 procent av samtliga anställda, omfattas av de fyra stora tjänstepensionsavtalen. Det innebär att avtalens konstruktion har stor betydelse både för de äldres välfärd och för samhällsekonomin. Tjänstepensionerna utgör en allt viktigare inkomstkälla för äldre. Den andel av pensionsinkomsten som kommer från tjänstepension ökar kraftigt över åren för både män och kvinnor i åldern år. För män födda på 40-talet kommer ungefär en tredjedel av den totala pensionen från tjänstepensionen, en ökning med elva procentenheter jämfört med män födda under tidigt 30-tal. För kvinnor är motsvarande ökning 7 procentenheter. Tjänstepensionsavtalet har betydelse för vilka möjligheter och alternativ till utträde från arbetsmarknaden som erbjuds den äldre arbetskraften. Exempelvis har var tionde 63-åring, motsvarande personer, tjänstepension som huvudsaklig försörjningskälla. Cirka personer i åldern år har varken tagit ut allmän ålderspension eller arbetat, dvs. försörjde sig enbart på sin tjänstepension. 2 Ett viktigt mål med det nuvarande pensionssystemet är att det ska leda till ett ändrat pensionsbeteende och därmed en högre faktisk pensionsålder. 3 Pensionsreformen medförde flera förändringar av olika lagfästa åldersgränser. Bland annat avskaffades den tidigare övre åldersgränsen för intjänande av nya pensionsrätter och den högsta åldern för uttag av ålderspension. Det finns fyra stora avtal för tjänstepension: privatanställda arbetare (Avtalspension SAF-LO), privatanställda tjänstemän (ITP), statligt anställda (PA03) samt landstings- och kommunanställda (KAP-KL). Det finns dessutom ett antal mindre avtal som täcker mindre områden på arbetsmarknaden. Det finns ett flertal påtagliga likheter mellan systemegenskaperna hos det gamla ATP-systemet och de avtalade tjänstepensionerna. Både 30-årsregeln, begränsningen av antalet intjänandeår till 65 års ålder och det faktum att endast vissa inkomster ligger till grund för pensionsförmåner finns kvar inom tjänstepensionssystemen. Dessa egenskaper försvagar det ekonomiska utbytet av att förlänga det förvärvsaktiva livet. Samtliga avtal för tjänstepensionerna förutom de för de anställda inom kommuner och landsting har en formell 2 LISA-data. Bygger på beräkningar som togs fram i samband med Ds 2011:42. 3 Prop. 1994/95. 7

7 pensionsålder vid 65 års ålder. Detta innebär att cirka 70 procent av dem som är berättigade till tjänstepension har en formell pensionsålder, vilket rimligen i hög grad styr pensionsbeteendet. För samtliga avtalsområden (förutom för den del som är avgiftsbestämd för anställda inom KAP-KL) gäller att intjänandet begränsas till 65 års ålder. För privatanställda arbetare och tjänstemän krävs det en överenskommelse mellan arbetsgivaren och den anställde om premien ska betalas efter 65 års ålder. Lägsta ålder för uttag av tjänstepension inom framför allt privat sektor är 55 år, dvs. 6 år före åldersgränsen i det allmänna systemet. Åldersgränsen återfinns även inom ersättning till äldre som riskerar att bli uppsagda. För anställda inom staten som riskerar att bli uppsagda gäller särskild pensionsersättning från 55 års ålder. Ersättningen uppgår till 65 procent av pensionsunderlaget plus 36 procent av inkomstbasbeloppet från året före avgången och betalas ut fram till 65 års ålder. Det är i vissa fall oförmånligt ur tjänstepensionssynpunkt att minska arbetstiden under åren närmast före pensioneringen, eftersom förmånen baseras på de sista lönerna. Det finns därför en risk att den person som egentligen vill trappa ned helt slutar i förtid. För offentligt anställda är dock effekten liten eller ingen alls till följd av specialbestämmelser. Det reformerade pensionssystemet möjliggör en flexibel övergång från arbete till pensionering. Ålderspension kan tas ut samtidigt som man fortsätter att förvärvsarbeta. Det finns inga begränsningar för arbetets omfattning. Samtidigt gäller inom ett flertal avtalsområden att avtalspension bara kan tas ut före 65 års ålder om syftet är att sluta arbeta. För tjänstemän i privat sektor och anställda inom kommuner och landsting gäller att man endast får ta ut sin tjänstepension före 65 års ålder om syftet är att man ska sluta arbeta i motsvarande grad. Arbetsutbudsbegränsningen gäller i dessa fall vid uttag av den förmånsbestämda pensionen. De krav som då ställs på privatanställda tjänstemän är att personen inte uppbär arbetslöshetsersättning, inte förvärvsarbetar i större omfattning än 20 procent av veckan samt har för avsikt att bli en yngre pensionär, dvs. att inte stå till arbetsmarknadens förfogande. 4 För anställda inom kommuner och landsting gäller att tjänstepensionen kan tas ut partiellt motsvarande arbetstidsminskningen hos arbetsgivaren

8 Det finns en risk att flera av tjänstepensionernas egenskaper, dvs. regler och bestämmelser, motverkar de ekonomiska fördelarna med att senarelägga pensionsuttag i det reformerade allmänna pensionssystemet. Det gäller såväl för den enskilde som för samhället. Äldres lönekostnader anges ofta som en viktig faktor som verkar till nackdel för efterfrågan på äldre arbetskraft. Huvudorsaken till detta är att arbetskraftskostnaderna stiger med åldern, upp till 65 års ålder, att äldre vanligtvis har högre lön än yngre men även att pensionspremierna som andel av lönen stiger med åldern. Anledningen är att arbetsgivaren inom ramen för tjänstepensionsavtalen betalar pensionspremier till förmånsbestämda pensioner som är progressiva i förhållande till den anställdes ålder och lön. Särskilt lönedelar över taket är kopplade till höga premier. Inom ITPkollektivet, för statligt anställda och landstings- och kommunanställda finns förmånsbestämda pensioner kvar för inkomster över taket. Pensionspremierna beror därmed på arbetstagarens lön, ålder, tid kvar till pensionering samt eventuellt avtal om förtida avgång. Kostnaden beror även på tidigare inbetalda premier. I dag beräknas cirka personer omfattas av de förmånsbestämda reglerna, varav majoriteten omfattas av ITP-avtalet. Speciellt ökar tjänstepensionspremierna för förmånsbestämda system för lönesegment över intjänandetaket. För ITP-området upphör dock förmånsbestämd pension helt för dem födda 1979 eller senare. Ett antal typfall har beräknats för att undersöka tjänstepensionspremierna och lönekostnaderna för arbetsgivaren. Sammantaget kan konstateras, att pensionspremierna ökar med såväl lön som ålder. För de äldsta och mest välbetalda blir premien ganska betydande i dessa beräkningar. Premien är i allmänhet något lägre i KAP-KL och PA 03 än i ITP. För KAP-KL beror detta delvis på att en större del av KAP-KL-kollektivet har avgiftsbaserade pensioner. Inom två av avtalsområdena, ITP och KAP-KL, finns det en tydlig effekt på premien av tidigare tjänstetid vid nyanställning av en äldre person. Ju kortare samordningsbar tjänstetid personen har, desto lägre blir den premie som den nye arbetsgivaren ska betala. Inom staten finns inte samma tydliga skillnad. För den statliga arbetsgivaren är det i princip likvärdigt i premiehänseende om en nyanställd 60-åring har noll eller tio år av tidigare statlig tjänstetid. En löneökning får störst effekt på tjänstepensionspremien ju färre år som återstår till ordinarie pensionsålder. Med fler år kvar kan premieökningen till följd av den höjda lönen betalas under många år. Är det däremot relativt få år kvar till pension, får samma 9

9 löneökning en större effekt på pensionspremien, eftersom ökningen av förmånen ska betalas under en kortare tid. Regelverket kring tjänstepensionspremier för de förmånsbestämda pensionerna bedöms motverka rörligheten på arbetsmarknaden, eftersom kostnaderna för förmånerna i hög utsträckning kommer att belasta den sista arbetsgivaren. Detta gäller speciellt byten inom samma sektor. De flesta tjänstepensionssystemen har förändrats och har numera en avgiftsbestämd konstruktion. Avgiftsbestämda pensionssystem är mer förutsägbara för arbetsgivaren, men innebär en större osäkerhet för den enskilde om den framtida pensionens storlek. Övergång till avgiftsbestämda regler, så som nu sker t.ex. i och med det nya ITPsystemet, minskar en del av dessa incitamentsproblem. De förmånsbestämda pensionerna kommer dock att finnas kvar under lång tid, eftersom övergången är utsträckt under lång tid framöver. I vissa fall, som för offentligt anställda, fortsätter de förmånsbaserade pensionerna att gälla för alla personer med inkomster över intjänandetaket även fortsättningsvis. 10

10 1 Inledning I direktiven till Pensionsåldersutredningen (dir. 2011:34) framgår att särskilt fokus ska riktas mot tjänstepensionernas konstruktion och hur de bidrar till pensionsbeteenden. Utformningen av tjänstepensionsavtalen är en av de viktigaste faktorerna som påverkar både arbetsgivarens vilja att anställa och behålla äldre personer och den enskildes drivkrafter till ett längre arbetsliv. Syftet med denna rapport är för det första att beskriva dels avtalsförmåner för äldre arbetstagare och kostnader för arbetsgivaren för äldre arbetskraft, dels arbetstagarens möjligheter att erbjuda tidig pensionering till äldre anställda. För det andra syftar denna rapport att genom typfallsberäkningar belysa systemeffekter av arbetsgivarens lönekostnader genom pensionspremiernas konstruktion för de tre avtal som har förmånsbestämd ålderspension, dvs. avtalen för privatanställda tjänstemän (ITP), statligt anställda (PA 03) och landstings- och kommunanställda (KAP-KL). Tidigare utredning på området (SOU 2003:85) redovisar ålderns och lönens inverkan på premieberäkningen enbart för statlig sektor. Det stora bidraget med denna rapport är således systemjämförelsen mellan samtliga relevanta sektorer. En rad reformer har genomförts under senare tid som gör att man bör förvänta sig ökade ekonomiska drivkrafter hos äldre personer såväl som arbetsgivare till fortsatt arbete efter 65 års ålder. Sedan 2001 (pga. övergångsbestämmelser i praktiken 2003) gäller rätten att kvarstå i anställningen till 67 års ålder (prop. 2000/01:78). Jobbskatteavdraget som infördes 2007 innebär att den som har inkomster från arbete får göra avdrag på inkomstskatten, men även att den som är 65 år eller äldre (vid årets början) får s.k. dubbla jobbskatteavdrag. Sedan 2009 är personer som är 65 år eller äldre dessutom berättigade till ett förhöjt grundavdrag. Samtidigt sänktes arbetsgivaravgifterna för samma åldersgrupp. Sedan införandet har allt fler dessutom fått sin ålderspension från det nya pensionssystemet som har starkare koppling mellan ett förlängt arbetsliv och bättre pension. Tjänstepensionssystemen har reformerats i samma riktning som den allmänna pensionen, dvs. från att vara förmånsbestämda till att i större utsträckning ha inslag av avgiftsbestämda pensioner. Övergångsregler gäller dock under en relativt lång period och för exempelvis offentlig anställda gäller de förmånsbestämda reglerna även fortsättningsvis för inkomster överstigande intjänandetaket. 11

11 Tjänstepensionernas systemegenskaper kan innebära starka drivkrafter att lämna arbetslivet både före och vid 65 års ålder. Genom tjänstepensionerna har stora grupper möjligheten att helt eller delvis gå i tidig pension. Systemens utformning varierar över sektorer, men för det mesta medges rätt för den anställde och arbetsgivaren att teckna specialavtal vid sidan av de reguljära reglerna om tidig pensionering. Därtill finns särskilda regler för äldre att få olika typer av ersättningar vid arbetsbrist genom omställningsavtal, vilket i praktiken fungerar som arbetslöshetsersättning. 1.1 Tjänstepensionernas roll och omfattning Kollektivavtalade tjänstepensioner förhandlas fram av de centrala arbetsmarknadsparterna och utgör ett komplement till det allmänna pensionssystemet. Cirka 3,2 miljoner personer, motsvarande drygt 90 procent av de anställda, omfattas av de fyra stora tjänstepensionsavtalen. Tjänstepensionerna varierar i utformning mellan olika arbetsmarknadssektorer. Det finns fyra stora avtal för tjänstepension för fyra stora grupper av anställda: privatanställda arbetare (Avtalspension SAF- LO), privatanställda tjänstemän (ITP), statligt anställda (PA03) samt landsting- och kommunanställda (KAP-KL). Det finns dessutom ett flertal mindre avtal som täcker mindre områden på arbetsmarknaden. Tjänstepensionerna har störst betydelse för dem med inkomster som ligger över taket i socialförsäkringen, dvs. 7,5 inkomstbasbelopp (under 2011 motsvarar det kr/år). Tjänstepensionernas betydelse skiljer sig därmed mycket mellan arbetstagare i olika sektorer. Källa: SCB/AKU, Pensionsåldersutredningens enkät till avtalsparterna, egna beräkningar. 12

12 Drygt 22 procent av de anställda som omfattas av kollektivavtalade pensionsförsäkringar (motsvarande cirka personer) är 55 år eller äldre. Cirka hälften av dessa äldre arbetar inom den offentliga sektorn. Andelen offentligt anställda bland äldre är högre än bland yngre kohorter. 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Tjänstemän i privat sektor (ITP) Arbetare i privat sektor (SAF-LO) Anställda i kommuner och landsting (KAP-KL) Anställda inom statlig sektor (PA03) <30 år Källa: SCB/LINDA 09 och egna beräkningar. Tjänstepensioner utgör en allt viktigare inkomstkälla för äldre. Andelen av pensionsinkomsten som kommer från tjänstepension ökar kraftigt över åren för både män och kvinnor i åldern år (tabell 2). För män födda på 40-talet kommer ungefär en tredjedel av den totala pensionen från tjänstepensionen, en ökning med elva procentenheter jämfört med män födda under tidigt 30-tal. För kvinnor är motsvarande ökning 7 procentenheter. Ökningen beror främst på att allt fler personer får inkomster som överstiger intjänandetaket i den allmänna pensionen, eftersom tjänstepensionerna framför allt försäkrar inkomster över intjänandetaket. Även den kraftiga ökningen av förvärvsdeltagandet bland kvinnor sedan 1970-talet har medfört att tjänstepensionernas betydelse har ökat. 13

13 Källa: Bearbetningar av HEK, SCB. 1.2 Utträde från arbetsmarknaden via tjänstepension Den genomsnittliga utträdesåldern 5 ur arbetslivet är i dag cirka 63 år och utträdet sker som regel via andra ersättningssystem än den allmänna ålderspensionen. Tjänstepensionsavtalet har betydelse för vilka alternativ till utträde från arbetsmarknaden som gäller för äldre arbetskraft. År 2009 hade cirka personer i ålder år inkomst från kollektivavtalade försäkringar och pensioner. Av dessa hade cirka personer sjukdomsrelaterade ersättningar och cirka personer arbetslöshetsrelaterad ersättning. Var tionde 63-åring, motsvarande personer, hade år 2009 tjänstepension som huvudsaklig försörjningskälla. Cirka personer i ålder hade varken tagit ut allmän ålderspension eller arbetat, dvs. försörjde sig enbart på sin tjänstepension. 6 5 Utträdesålder mäter genomsnittsåldern då förvärvsarbetande lämnar arbetslivet, givet att de hör till arbetskraften vid 50 års ålder. 6 LISA-data. Bygger på beräkningar som togs fram i samband med Ds 2011:42. 14

14 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% Källa: SCB/LISA. Ett annat sätt att beskriva utträdet från arbetslivet är att undersöka när äldre slutar att försörja sig genom arbete. Vi har kartlagt de ekonomiska utträdesvägarna för personer födda , dvs. personer som har fyllt 70 år under 2010 och I analysen ingår personer som var förvärvsaktiva vid 55 års ålder. Bland tjänstemän som lämnar arbetsmarknaden med annan inkomstkälla än ålderspension före 65 års ålder är tjänstepensionen den vanligaste utträdesvägen både bland män och bland kvinnor. Exempelvis lämnar cirka var femte privatanställd tjänsteman arbetsmarknaden via tjänstepension (se tabell 3). 15

15 Kvinnor Män Källa: SCB, LINDA. En tidigare studie pekar på att under konjunkturnedgångar ökar sannolikheten för tidig pensionering via tjänstepension. 7 Under konjunkturnedgångar verkar arbetsgivare mera benägna att erbjuda de äldre anställda olika typer av avgångspensionslösningar. Äldre personer som förlorar sitt arbete möter en svår arbetsmarknadssituation och har större risk att hamna i långtidsarbetslöshet jämfört med yngre personer. Därför kan det framstå som rationellt för en äldre person att lämna arbetsmarknaden genom att ta ut tjänstepension snarare än att vända sig till arbetsförmedlingen. 7 Hallberg 2008 WP IFAU, ska vara Hallberg D (2011), Economic fluctuations and retirement of older employees, LABOUR: Review of Labour Economics and Industrial Relations, Vol. 25, Issue 3, pp

16 Benägenheten att fortsätta förvärvsarbeta efter 65 års ålder är konjunkturkänslig. Enligt beräkningar i SOU 2010:85 fördubblar en ökning av den allmänna arbetslösheten med en procentenhet de äldres sannolikhet att sluta förvärvsarbeta. 2 Åldersgränser En viktig fråga för Pensionsåldersutredningen är om det finns åldersrelaterade regler som påverkar utträdet från arbetslivet. Samtliga avtalspensioner förutom för anställda inom kommun och landsting har, enligt utredningens enkät till experter på avtalspensionerna, en formell pensionsålder vid 65 års ålder. Detta innebär att cirka 70 procent av dem som är berättigade till tjänstepensioner har en formell pensionsålder, vilket rimligen i hög grad styr pensionsbeteendet. För tjänstemän inom privat sektor finns även individuell möjlighet att komma överens med arbetsgivare om lägre pensionsålder. För anställda inom statlig sektor gäller fortfarande en lägre pensionsålder för vissa yrkesgrupper För officerare gäller exempelvis 61 år och för flygledare 60 år. 8 Förmånsbaserad tjänstepension för offentligt anställda (KAP- KL, PA03) kan tas ut från 61 års ålder, för privatanställda gäller 55 års ålder. Även den avgiftsbaserade delen av tjänstepensionen för anställda inom kommuner och landsting kan tas ut från 55 års ålder. Ju tidigare avtalspensionen tas ut, desto lägre blir den. För privatanställda tjänstemän finns det ett tak vid 70 års ålder för när man måste börja ta ut tjänstepension. För arbetare i privat sektor gäller taket enbart i den förmånsbestämda delen. För anställda inom statlig sektor gäller 70-årsgräns enbart kompletterande pension, s.k. Kåpan. 8 Pensionsåldersutredningens enkät till experter inom tjänstepensionsområdet. 17

17 Källa: Pensionsåldersutredningens enkät till avtalsparterna. Anm.: DC står för avgiftsbestämd och DB för förmånsbestämd del. För samtliga avtalsområden (förutom anställda inom KAP-KL) gäller att intjänandet begränsas till 65 års ålder, vilket hänger samman med den formella pensionsåldern och med den ålder då tjänstepension normalt börjar betalas ut. För privatanställda arbetare krävs 18

18 det en överenskommelse mellan arbetsgivaren och den anställde om premien ska betalas efter 65års ålder. Observera dock att den minskade kostnaden för tjänstepensionspremier kan innebära att arbetsgivarens incitament att anställa äldre ökar. Pensionsåldern är 65 år och uppnås vid utgången av kalendermånaden före den månad då arbetstagaren fyller 65 år. En arbetstagare har laglig rätt att stanna kvar i sin anställning längst till och med den månaden då arbetstagaren fyllt 67 år. Om en arbetstagare väljer att ha kvar sin anställning efter fyllda 65 år, beräknas tjänstepensionen ändå utifrån intjänande fram till pensionsålder, dvs. fram till 65 års ålder. Delpension för anställda inom den statliga sektorn gäller fram till 65 års ålder. Vid 65 års ålder blir individen hänvisad till ålderspension eller till att gå upp till heltidsarbete. Delpension för kommun- och landstingsanställda (s.k. partiell särskild avtalspension) kan betalas ut till 67 års ålder. 9 Pensionsrelaterade åldersgränser bedöms kunna påverka den faktiska pensionsåldern och andelen äldre i sysselsättning på flera sätt. Åldersgränserna kan vara helt styrande, som t.ex. lägsta respektive högsta ålder för uttag av pension. De kan påverka det ekonomiska utbytet av fortsatt arbete, exempelvis genom att göra det mer eller mindre lönsamt att arbeta efter en viss ålder. Den viktigaste effekten kan dock vara normerande. Forskningen visat att pensionsförmögenhet, hälsa, familjeförhållanden m.fl. faktorer påverkar den enskildes beslut om pensionering.10 Sådana faktorer visar sig dock bara kunna förklara en liten del av pensionsbeteendet. Det mesta talar enligt forskarna för att det är reglerna i pensionssystemen som framför allt styr den faktiska pensionsåldern. Kunskaperna om hur olika åldersgränser påverkar pensionsbeteendet är begränsad. Forskarna talar om att pensionsreglerna och reglerna i kringliggande system efterhand skapar pensioneringsnormer, en allmänt accepterad föreställning om när arbetslivet bör avslutas. Forskningen kan dock inte säga oss särskilt mycket om vilka pensionsrelaterade åldersgränser som spelar en stor roll för normerna resp. en begränsad roll. Vilken roll spelar exempelvis reglerna för allmänna pensioner jämfört med tjänstepensionerna? 9 Avtalsbestämda ersättningar, andra kompletterande ersättningar och arbetsutbudet. Gabriella Sjögren Lindquist och Eskil Wadensjö, Institutet för social forskning, ESO, 2011:4 10 Se bl.a. Daniel Hallberg (DS 2007:21) Äldres arbetsutbud och möjlighet till sysselsättning, en kunskapsöversikt. 19

19 Hur stor roll spelar pensionsregler i förhållande till andra kringliggande system, som skatter och arbetsrättsregler? Framför allt saknas kunskaper om på vilket sätt och efter hur lång tid ändrade regler kan väntas slå igenom i nya normer. Dessutom vet vi inte mycket om hur åldersgränser påverkar beslutet att ta ut pension respektive valet att fortsätta att arbeta längre. Regler och normer kan påverka dessa beslut på olika sätt. Bedömningen av tänkbara effekter av olika åldersgränser får därför göras efter schabloniserade kriterier. Det är t.ex. troligt att åldersgränser som omfattar många personer och har en stor ekonomisk betydelse för den enskilde påverkar normerna mer än regler med begränsad räckvidd. Det är rimligt att tänka sig att åldersgränser för de allmänna pensionerna är viktigast för normbildningen, bl.a. eftersom de formas efter öppna politiska processer och förhandlingar som medför en stor medial uppmärksamhet. För en stor andel äldre är dock tjänstepensionen ofta nästan lika viktiga för inkomsterna efter pensioneringen som den allmänna pensionen. Tjänstepensionernas åldersgränser bör därför antas ha en ganska stor betydelse för den enskildes beslut om när man ska gå i pension. Samtidigt samverkar olika åldersgränser på ett komplicerat sätt. Effekten av flexibla åldersgränser i ett system kan motverkas om regler i andra system inte är samordnade. Om många regelsystem använder 65-årsgränsen kan det försvaga den normerande effekten av flexibilitet i andra system. Pensionsreformen har medfört flera förändringar av olika lagfästa åldersgränser. Den lägsta åldern för uttag av pension höjdes från 60 till 61 år. Den lägsta åldern för uttag av garantipension höjdes från 60 till 65 år. Åldern för avgångsskyldighet i lagen om anställningsskydd (LAS) höjdes från 65 till 67 år. Formell pensionsålder och även högsta ålder för uttag av allmän ålderspension avskaffades. Vägledande bakom konstruktionen av det nuvarande pensionssystemet är att uppmuntra till att senarelägga pensioneringstidpunkten jämfört med de gamla reglerna. Pensionssystemet ska möjliggöra en flexibel övergång från arbete till pension. De flesta tjänstepensionssystemen har gått mot en avgiftsbestämd konstruktion. Avgiftsbestämda system har fördelar för exempelvis efterfrågan på äldre arbetskraft eftersom arbetskraftskostnaden blir tydlig för arbetsgivaren. Samtidigt har man i de flesta fall behållit de åldersgränser som fanns i de förmånsbestämda avtalen. Även i de avgiftsbestämda systemen begränsas intjänandet 20

20 till 65 års ålder. Att möjligheten att tjäna in tjänstepensionsförmåner är begränsad för den som arbetar efter 65 års ålder motverkar de ekonomiska fördelarna med att senarelägga pensionsuttag i det reformerade allmänna pensionssystemet. Även det faktum att delpension har en åldersgräns på 65 år kan påskynda beslutet att gå i pension hos personer som inte orkar eller vill återgå till heltidsarbete. Det finns med andra ord en potentiell risk att åldersrelaterade systemegenskaper i vissa tjänstepensionsavtal motverkar enskildas ökade intresse att arbeta längre och trenden till ett längre arbetsliv. Inom samtliga avtalsområden (förutom anställda inom kommuner och landsting) finns det en formell pensionsålder vid 65 år vilket kan ha en stark normerande effekt och leda till att individen lämnar arbetslivet för gott. Även det faktum att viss tjänstepension kan tas ut från 55 års ålder, dvs. 6 år tidigare än lägsta ålder för uttag av allmän ålderspension kan påverka arbetsutbudet negativt. I SOU 2010:85 konstateras att ha lämnat förvärvsarbetet är nästan en irreversibel process. Andelen som lämnar arbetsmarknaden för att aldrig återkomma är högre än 90 procent. 3 Utformning av pensionsreglerna och ekonomiska incitament till arbete Kollektivavtalade pensionsförsäkringar är som nämnts utformade enligt två huvudprinciper, förmånsbestämda eller premiebestämda pensionsförmåner. Den avgiftsbestämda pensionen bygger på inbetalda avgifter. Pensionens storlek beror på hur mycket pengar som har betalats in och vilken avkastning pengarna gett. Livsinkomsten för den anställde påverkar därför storleken på kommande pension. En förmånsbestämd pension bestäms i förväg till ett visst belopp, oftast en procentsats av pensionsunderlaget som består av den anställdes lön i slutet av arbetslivet. 3.1 Avgiftsbestämda tjänstepensioner Tjänstepensionssystemen har förändrats i samma riktning som den allmänna pensionen, dvs. från att vara förmånsbestämda till att i större utsträckning ha inslag av avgiftsbestämda system. I vissa fall kombineras förmånsbestämda system med en avgiftsbestämd del. 21

21 Detta är fallet med de statliga (PA03) och kommunala (KAP-KL) pensionsavtalen, men även med avtalet för privatanställda tjänstemän (ITP). Huvudpunkterna i de nya avgiftsbestämda avtalspensionerna visas i tabell 5. Källa: Pensionsåldersutredningen enkät till avtalsparterna. Avtal inom respektive avtalsområde. I Ds 2007:21 diskuteras det faktum att effekten på arbetsutbudet av att införa en helt avgiftsbestämd tjänstepension är osäker eftersom en helt avgiftsbestämd tjänstepension kan ha flera och ibland motverkande effekter på arbetsutbudet. Med en avgiftsbestämd tjänstepension ökar incitamenten att arbeta längre, eftersom ett större pensionsunderlag då betalas in. I de förmånsbestämda tjänstepensionssystemen finns en begränsning av den maximala tjänstetiden på 30 år. Är tjänstetiden kortare reduceras pensionsrätten proportionellt, men är den längre finns inte motsvarande uppräkning. Någon sådan regel finns inte i ett avgiftsbestämt system. Detta kan delvis motverkas av att en avgiftsbestämd pension vid en given pensionsålder sannolikt ger dels lägre pensionsnivå, dels större spridning i pensionsnivåerna, jämfört med en förmånsbestämd tjänstepension. Effekten av lägre pensioner bör vara en senarelagd pensionering men kan variera kraftigt på grund av den 22

22 ökade spridningen i fråga om pensionsnivåer. Eventuella interaktionseffekter med det övriga sociala inkomstskyddet genom t.ex. sjukförsäkringen bör också vägas in. Bland de grupper på arbetsmarknaden som redan i dag har en renodlad avgiftsbestämd tjänstepension (Avtalspension SAF-LO) är det mycket vanligare med förtida utträde från arbetsmarknaden via sjukersättningen. Man kan därför förvänta sig att trycket på alternativa pensioneringsvägar förutom genom ålderspension består eller till och med ökar. En mer långsiktig negativ effekt kan vara försämrade arbetsincitament tidigare under livet. I de förmånsbestämda systemen kan de äldre ibland känna sig tvungna att bibehålla sin arbetsintensitet ända fram till pension eftersom nivån på tjänstepensionen är bestämd av de sista årens löner. Avgiftsbestämda tjänstepensionssystem gör det fördelaktigare att gå ned i arbetstid under åren närmast pensionering eftersom pensionsnivån inte bestäms enbart av lönen närmast pensioneringen. 11 Inom exempelvis det nya avtalet för privatanställda tjänstemän (ITP1-planen) och Avtalspension SAF-LO är premierna högre för inkomster över taket, och eftersom lönerna vanligtvis stiger med åldern, kommer premiebetalningarna i genomsnitt att vara högre för äldre Förmånsbestämda tjänstepensioner Även om avgiftsbestämda pensioner efter hand och under lång tid införs i samtliga avtalade tjänstepensioner kommer reglerna för förmånsbestämda pensioner att till betydande del vara kvar framöver och påverka pensionsbeteendet under mycket lång tid. Främst för inkomster över den nivå som täcks av det allmänna systemet gäller i stor utsträckning förmånsbaserade regler. Enligt en grov uppskattning omfattas cirka personer av dagens förvärvsaktiva i varierande mån av de förmånsbaserade tjänstepensionsreglerna. Majoriteten av dessa omfattas av förmånsbaserad pension för privatanställda tjänstemän (se tabell 6). 11 Daniel Hallberg (Ds 2007:21), Äldres arbetsutbud och möjligheter till sysselsättning, en kunskapsöversikt. 12 Enligt Svenskt Näringsliv är det är dock mindre vanligt att privatanställda arbetare har inkomster över taket alternativt har de högsta inkomsterna i slutet av lönekarriären jämfört med privatanställda tjänstemän. 23

23 % 0 % 9 % 71 % Källa: Pensionsåldersutredningen enkät till avtalsparterna. Avtal inom respektive avtalsområde. Egna beräkningar. Vad gäller privatanställda arbetare (Avtalspension SAF-LO) gäller de förmånsbaserade reglerna endast retroaktivt för tjänsteår före år Detta innebär att omfattningen av de förmånsbaserade reglerna för denna grupp är försumbar. För offentligt anställda (PA03 och KAP-KL) gäller de förmånsbestämda reglerna tillsvidare för anställda med inkomster över intjänandetaket. 13 Diagram 3 visar andelarna med pensionsgrundande inkomst över taket uppdelat på sektor. Störst andelar återfanns bland privatanställda tjänstemän och statsanställda, där 43 procent respektive 24 procent hade inkomster över taket i åldersgruppen år. Motsvarande andelar bland privatanställda arbetare och kommunanställda var 5 procent respektive 8 procent. Antalet och andelen anställda som även fortsättningsvis berörs av förmånsbestämda pensionsregler bedöms öka framöver genom att inkomsterna över taket i det allmänna pensionssystemet kan väntas fortsätta att växa. 13 För anställda inom staten även under taket för födda mellan För anställda inom kommun och landsting gäller förmånsbestämda regler även på intjänande under taket per

24 Tjänstepensioner och utträde från arbetslivet Ålder Landsting och kommunalanst. Privatanst. tjm. Privatanst. arb. Statligt anst. Källa: SCB/LINDA För offentligt anställda gäller de förmånsbestämda reglerna för samtliga personer med inkomst över 7,5 inkomstbasbelopp. Cirka 10 procent av personerna i 50-årsåldern i kommuner och landsting och cirka 30 procent av åldersgruppen anställda inom statlig sektor har inkomster över intjänandetaket. För privatanställda tjänstemän gäller de förmånsbaserade reglerna för födda 1978 eller tidigare, dvs. de nya avgiftsbestämda reglerna gäller först personer som går i pension om cirka 30 år. 25

25 PA-03 KAP-KL ITP2 SAF-LO Tilläggspension Anm.: För PA03 gäller delvis även under intjänandetaket för vissa grupper. KAP-KL och PA03 avser inkomster över intjänandetaket. För ITP2 avser inkomster under och över intjänandetaket. För tilläggspensionen avser inkomster under intjänandetaket. Före 2007 bestod tjänstepensionen för privatanställda tjänstemän av en förmånsbestämd pension och en relativt liten del som var avgiftsbestämd (ITPK). I och med det nya avtalet som tecknades 2006 kommer privatanställda tjänstemän så småningom att få en helt avgiftsbestämd tjänstepension utan förmånsbestämda inslag. Övergångstiden är emellertid lång. De som är födda 1978 eller tidigare kvarstår helt i det gamla avtalet och får ålderspension helt enligt ITP2. Det betyder att förmånsbestämd pension genom ITP2 kommer att vara fortsatt betydelsefull under lång tid framöver. I det följande redovisas en stiliserad bild av de förmånsbaserade tjänstepensionernas konstruktion och hur denna förhåller sig till konstruktionen av det allmänna pensionssystemet. Exemplet gäller regler för en person född Inkomsten är utryckt i andel av inkomstbasbeloppet. Bilden illustrerar att de förmånsbaserade tjänstepensionerna är konstruerade i syfte att kompensera för inkomstbortfall över intjänandetaket i det allmänna pensionssystemet. 26