VAD ÄR SVENSK UTRIKESPOLITIK?

Almedalen 2010 EN JÄMFÖRELSE AV SVERIGES UTRIKESDEKLARATIONER 2000-2010: VAD ÄR SVENSK UTRIKESPOLITIK? Daniel Engström daniel.engstrom@fores.se Petter Hojem petter.hojem@fores.se Sarah Schulman sarah.schulman@ui.se Utrikespolitiska Institutet The Swedish Institute of International Affairs Postal address: Box 27035, SE-102 51 Stockholm Visiting address: Drottning Kristinas väg 37 Tel: +46 8 511 768 00 Fax: +46 8 511 768 99 info@ui.se www.ui.seinfo@ui.se www.ui.se

Sammanfattning Goda värden som demokrati, folkrätt och mänskliga rättigheter fortsätter att prägla svensk utrikespolitik Migration- och asylrätt försvinner ur utrikesdeklarationerna efter 2006 Sverige går från neutralitetspolitik till europeisk solidaritet FN har en viktig, men förminskad roll, till förmån för EU, och måste reformeras för att bibehålla sin legitimitet EU intar i slutet av tiotalet en särställning i svensk utrikespolitik; europeisk utrikespolitik ses som en förlängning av svensk utrikespolitik Utvidgningen av EU är en av Sveriges främsta säkerhetspolitiska prioriteringar; Norden utvidgas till att inbegripa Baltikum En högre acceptans för att delta i NATO-ledda insatser Sveriges linje förändras i och med regeringsbyte från betoning på bistånd och enprocentsmålet till fattigdomsbekämpning och effektivitet Kärnvapen utgör ett av de allvarligaste globala och nationella hoten och nedrustning fortsätter att vara en högprioriterad säkerhetspolitisk fråga Frihandelsprincipen fortsätter att utgöra en grundsten för svensk utrikes-, närings- och utvecklingspolitik. Går dock från att handla om EU:s specifika jordbrukssubventioner till vikten av ökad konkurrens Hållbar utveckling och klimatfrågan blir allt viktigare och är 2009 en av Sveriges främsta utrikespolitiska prioriteringar Utrikesministrar Anna Lindh: 2000-7 oktober 1998-11 september 2003 Jan O. Karlsson (tf): 11 september 2003-10 oktober 2003 Laila Freivalds: 10 oktober 2003-21 mars 2006 Bosse Ringholm (tf): 21 mars 2006-27 mars 2006 Carin Jämtin (tf): 27 mars 2006-24 april 2006 Jan Eliasson: 24 april 2006-6 oktober 2006 Regeringar Göran Persson, Socialdemokraterna, 22 mars 1996-6 oktober 2006 Fredrik Reinfeldt, Moderata Samlingspartiet, 6 oktober 2006- Carl Bildt: 6 oktober 2006-1

Tema I jämförelsen av utrikesdeklarationerna mellan år 2000-2010 framträder återkommande teman som vi valt att kategorisera på följande sätt för att underlätta jämförelsen: i. Värdegrund, ii. Säkerhetspolitisk linje, iii. FN, iv. EU, v. Internationella insatser, vi. Nedrustning, vii. Utvecklingspolitik, viii. Frihandel, ix. Fokusfrågor och trendkänslighet. En gemensam värdegrund: Demokrati, folkrätt och mänskliga rättigheter Svensk utrikespolitik har i det senaste decenniets utrikesdeklarationer genomgående understrukit vikten av att främja demokrati, folkrättens principer och mänskliga rättigheter (MR). Sverige har återkommande påtalat brott mot mänskliga rättigheter i Zimbabwe, Burma, Kuba och Vitryssland. Man har kontinuerligt framfört kritik mot att demokratiska principer bryts och mänskliga rättigheter kränks i Ryssland. År 2005 fastställdes att en av regeringens viktigaste utrikespolitiska prioriteringar var att medverka till skapandet av ett FN-råd för mänskliga rättigheter. År 2006 betonades att folkrätten, humanitärrätten och mänskliga rättigheter är vägledande för Sveriges politik i Mellanöstern. År 2007 beslutade man att öka biståndet för projekt rörande demokrati och mänskliga rättigheter i Vitryssland. År 2008 välkomnade man FN:s resolution mot dödsstraff. År 2009 deklarerades att Sverige skulle använda sitt ordförandeskap i EU:s ministerråd för att förstärka EU:s arbete för mänskliga rättigheter. Sveriges säkerhetspolitiska linje: Från neutralitet till europeisk solidaritet År 2000 fastställdes i utrikesdeklarationen, i enlighet med 1992 års säkerhetspolitiska linje, att "Sveriges militära alliansfrihet, syftande till att vårt land skall kunna vara neutralt i händelse av krig i vårt närområde, består." 2001 togs denna formulering upp till diskussion i syfte att bättre beskriva den säkerhetspolitiska linjen. Diskussionerna resulterade i att man 2002 fastställde att den svenska säkerhetspolitiken "syftar till att bevara fred och självständighet för vårt land, bidra till stabilitet och säkerhet i vårt närområde, samt stärka internationell fred och säkerhet". Den militära alliansfriheten, med möjlighet att föra en neutralitetspolitik i Sveriges närområde sades ha "tjänat oss väl". Vikten av samverkan och gemenskap med andra länder, liksom med FN och EU underströks. 2003 och 2004 betonades dock återigen vikten av militär alliansfrihet med tillägget år 2004 att alliansfriheten inte bara har tjänat, utan tjänar oss väl. Vidare fastställdes att Sverige aktivt strävar efter att stärka den gemensamma europeiska säkerhets- och försvarspolitiken och att det däri inte föreligger någon motsättning till den militära alliansfriheten. År 2005 belystes och fördjupades samarbetet mellan Sverige och Nato: "Sverige är militärt alliansfritt. Samtidigt är Nato en viktig partner till Sverige när det gäller insatser i krisområden." Relationen mellan Sverige och Nato förtydligades dock 2006 då det fastslogs att Nato-samarbetet värdesätts men att ett svenskt Nato-medlemskap inte är aktuellt för den sittande regeringen. Man uppmärksammade att två ledande oppositionspartier börjat förespråka ett Nato-medlemskap och att den tidigare enade säkerhetspolitiska linjen därmed uppluckrats. År 2007, i samband med regeringsskiftet, återupptogs debatten från 2002 kring neutralitetspolitikens funktionalitet i en förändrad global kontext. Den militära alliansfriheten underströks, men det betonades också att Sverige ingått medlemskap i en "politisk allians" genom den Europeiska Unionen. Den neutralitetspolitik som Sverige fört är en politik som "i allt väsentligt tjänade oss väl", men som i och med det kalla krigets slut och EU:s fördjupade integrationsprocess inte är lika relevant. Man betonade avslutningsvis att samarbetet inom den Europeiska Unionen "intar en särställning i svensk utrikes- och säkerhetspolitik". I deklarationen från 2009 beskrevs samarbetet med Nato som av "strategisk betydelse". Stoltenberg-rapporten och ett utökat nordiskt försvarspolitiskt samarbete nämndes som en möjlig framtida försvarspolitisk satsning. År 2010 fastställdes i starkare ordalag att Sverige ingår i den Europeiska unionens politiska allians och att man därmed tar ett "solidariskt ansvar för Europas säkerhet". För första gången citerades Sveriges solidaritetsförklaring från den 16:e juni 2009: "Sverige kommer inte att förhålla sig passivt om en katastrof eller 2

ett angrepp skulle drabba ett annat medlemsland eller nordiskt land. Vi förväntar oss att dessa länder agerar på samma sätt om Sverige drabbas". Till skillnad från tidigare år nämndes den militära alliansfriheten varken i Utrikesdeklarationerna från 2009 eller 2010, men det fastslogs istället något diffust i dessa båda att den svenska säkerhetspolitiska linjen kvarligger. FN, reformer och dödläge I den för FN mycket positiva deklarationen från 2003 fastslås att Sveriges säkerhet förutsätter ett starkt FN; Bara FN har den bredd och den legitimitet som krävs för den globala säkerheten. FN är ett oumbärligt forum, en oumbärlig normbildare och en garant för folkrätten. Vidare betonades att Sveriges starka stöd till FN är det främsta uttrycket för våra ansträngningar att värna internationell fred, säkerhet och utveckling samt att FN uppvisade en resolut handlingskraft efter den 11 september. Att världssamfundet nått en samsyn om hållbar utveckling genom millenniedeklarationen innebar att de politiska förutsättningarna för att nå resultat aldrig tidigare varit bättre. De efterföljande åren kännetecknas dock av en försvagad tilltro till FN. I deklarationen från 2004 efterfrågas en starkare roll för FN inom global krishantering. Jubileumsåret 2006 för FN:s sextioårsfirande återspeglas i en tresidig vision om ett reformerat FN; ett legitimt och effektivt säkerhetsråd som bättre återspeglar FN:s medlemsstater, ett starkare åtagande för att skydda människors säkerhet och förhindra etnisk rensning och folkmord, ett kraftfullt agerande mot internationell terrorism utan att grundläggande principer om individens rättigheter frångås, ett kollektivt ansvar mot massförstörelsevapen, förverkligandet av millenniemålen genom reformering av FN:s ekonomiska och sociala råd, en stärkt kortsiktig och långsiktig krishanteringsförmåga inom FN, en stärkt internationell rättsordning osv. Det betonas att FN:s roll för den globala säkerheten är central, men att FN varken kan eller bör göra allt. Det regionala samarbetet ges en allt viktigare roll. År 2006 framhålls FN:s internationella insatser i Afrika, bl.a. i Liberia och Elfenbenskusten, och det betonas att FN spelar en unik roll för den internationella fred och säkerheten. Till regeringens främsta prioriteringar hör att bidra till reformeringen av FN. År 2007 märks en besvikelse i utvecklingen av reformarbetet och FN uppmanas att vara en klar och tydlig kraft för mänskliga rättigheter och demokrati. År 2008 är det istället Sverige som ska utgöra en kraft för att förbättra arbetet inom FN. Man efterfrågar en reformering av sanktionsinstrumenten i säkerhetsrådet men gläds åt FN:s deklaration för mänskliga rättigheter. Avslutningsvis fastslås 2010 att ett starkt och välfungerande FN är en förutsättning för den effektiva multilateralism som utgör hörnstenen inom svensk och europeisk utrikespolitik. Sverige avser att vara pådrivande för att finna vägar bort från de politiska låsningar som idag försvårar för FN att utföra sitt arbete. Detta stycke åtföljs dock av en paragraf om att Sverige bör söka inflytande även i andra multilaterala forum såsom G20, vilket ytterligare tyder på FN:s försvagade roll. Ett stärkt och utvidgat EU EU:s roll i svensk utrikespolitik har gradvis stärkts från att vara en av fler organisationer där Sverige har möjlighet att bedriva en aktiv utrikespolitik (2003) till att inta en särställning i svensk utrikespolitik (2009). År 2005 efterfrågas ett fördjupat europeiskt samarbete för att handskas med gränsöverskridande hot såsom narkotika- och sexhandel. Man efterfrågar också en större krisberedskap inom EU, i synnerhet snabbinsatsstyrkor för att bistå medborgare vid kriser och katastrofer utomlands. I samma deklaration förklarar man att EU, vid sidan av FN, har utvecklats till Sveriges viktigaste forum för att påverka den globala agendan. År 2006 efterfrågas en starkare roll för EU som global utrikes- och säkerhetspolitisk aktör. EU:s utrikespolitik beskrivs som en förlängning av den svenska, samtidigt som Sverige inte tvekar att höja vår röst. År 2009 anses EU vara den bästa plattformen för Sverige att bedriva sin utrikespolitiska agenda. I deklarationen från 2010 fastslås att man i svensk utrikespolitik vill verka för ett Sverige som står starkare i Europa och ett Europa som står starkare i världen. Det framhävs att svensk utrikespolitik, genom EU, får tyngd och kraft som en del i den gemensamma säkerhets- och utrikespolitiken (GUSP) samt att Sverige, genom sitt medlemskap i EU:s politiska allians, därmed tar ett solidariskt ansvar för Europas säkerhet. Sverige har kontinuerligt förespråkat en öppen dörr-policy gentemot kandidatländer till EU, och aktivt drivit EU:s utvidgning österut. Inledningsvis prioriterar man utvidgning i närområdet, framför allt de baltiska länderna, 3

för att därefter visa stöd för Moldavien, Vitryssland, Ukraina och västra Balkan. År 2003 undertecknas fördragen om tio nya medlemmar. Den successiva utvidgningen av EU beskrivs i deklarationen från 2009 som en unikt framgångsrik process som Sverige fortsätter att stödja genom turkisk och kroatisk kandidatur. Särskilt Turkiets inträde i EU framhålls som viktigt, och utvidgningen definieras som EU:s främsta instrument för att skapa säkerhet, demokrati och välstånd i Europa. Höjda internationella insatser och krishanteringsförmåga Sverige agerar uteslutande i internationella insatser som medlemmar av EU och FN. År 2004 nämns det svenska deltagandet i internationella insatser i Liberia, Kongo, Afghanistan och Kosovo. År 2005 utökas anslaget till internationella insatser och Nato framhålls som en viktig partner vid insatser i krisområden. År 2006 höjer Sverige ytterligare ambitionen för deltagande i internationella insatser i Afghanistan, Liberia samt EU:s polisiära missioner i Bosnien, Palestina och Aceh-provinsen. Med Sveriges huvudansvar för EU:s roterande snabbinsatsstyrka Nordic Battle Group (NBG) 2008, prövas också möjligheten att ingå i Nato:s snabbinsatsstyrka. 2009 beslutas om att stärka de civila insatserna i Afghanistan, samtidigt som samarbetet med Nato gällande krishantering framhålls som fortsatt viktigt. 2010 legitimeras Sveriges insats i Afghanistan utifrån den hotbild som narkotikahandeln utgör och det understryks att utrikespolitiska risker saknar gränser i en globaliserad värld. En långsiktig europeisk krishanteringsapparat efterfrågas. Nedrustning och icke-spridningsavtal: en svensk hjärtefråga Kärnvapen definieras genomgående i samtliga deklarationer som ett av de allvarligaste säkerhetspolitiska hoten mot global fred och säkerhet. Sveriges nationella säkerhet förutsätter nedrustning, icke-spridningsavtal och IAEA:s expertkontroll. År 2003 uttrycker man särskild oro över Iraks potentiella massförstörelsevapen, samt Nordkoreas underminering av icke-spridningsregimen, vilket blir ett återkommande tema. År 2005 kräver man att kampen mot massförstörelsevapen intensifieras, och uttrycker särskild oro över Iran. Man beklagar den avbrutna icke-spridningskonferensen (Non Proliferation Treaty, NPT) 2006 och fastställer att Sverige kommer att arbeta för en förstärkt icke-spridningsregim med ett tydligare mandat att införa sanktioner. Inför NPTkonferensen i maj i New York 2010 understryks att Sverige fortsatt kommer att driva frågan om substrategiska och taktiska kärnvapen. Kärnvapennedrustning och icke-spridning är och förblir en av de viktigaste frågorna på Sveriges utrikes- och säkerhetspolitiska agenda. Från bistånd till fattigdomsbekämpning Under den socialdemokratiska regeringen introduceras enprocentsmålet i svensk biståndspolitik, en politik som får ett starkt genomslag i de socialdemokratiska deklarationerna och avser att återspegla både EU:s gemensamma biståndspolitik på 0,7 procent av BNP samt FN:s millenniemål rörande fattigdomsbekämpning. År 2004 presenteras fyra områden som svensk biståndspolitik ska prioritera; konfliktförebyggande projekt, kampen mot narkotika, HIV/aids-bekämpning samt sexuell och reproduktiv hälsa. År 2006 uppmärksammas att Sverige är det enda land i världen som uppnår enprocentsmålet. Det understryks att biståndspolitiken ska vägledas av mottagarlandets respekt för mänskliga rättigheter, god samhällsstyrning och demokratiska processer. I och med regeringsbytet märks en skillnad i Sveriges förhållandesätt till biståndspolitiken. År 2007 omnämns inte enprocentsmålet, istället betonas vikten av ökad kvalitet och effektivitet i bilateralt bistånd. För att effektivt möta fattigdomsbekämpningen enligt FN:s millenniemål vill regeringen koncentrera utvecklingssamarbetet till färre samarbetsländer och öka koordineringen mellan biståndsgivare. Områden som Sverige vill prioritera är demokrati, mänskliga rättigheter, miljö och klimat samt jämställdhet och kvinnors rättigheter. År 2009 fastställs att det övergripande målet för Sveriges utvecklingssamarbete är att skapa förutsättningar för att fattiga människor ska kunna förbättra sina levnadsvillkor, bl.a. genom förbättrad livsmedelsförsörjning. År 2010 4

betonas återigen att fattigdomsbekämpning utgör utgångspunkten för den samlade svenska utvecklingspolitiken och det poängteras att Sverige axlar rollen som en av världens viktigaste humanitära aktörer. Frihandel en hörnsten i svensk utrikespolitik Både 2006 och 2008 fastställs att en grundläggande komponent i svensk utrikespolitik är att skapa en friare handel. 2006 betonas att Sverige ska verka för att ett avtal om frihandel nås i Doharundan. Sveriges starka engagemang för frihandelsprincipen förklaras utifrån dess inverkan på utvecklingsländerna. Kritik riktas särksilt mot EU:s jordbrukssubventioner. 2008 understryks att handelsutvecklingen är en viktig drivkraft för den goda globaliseringen. En viss förskjutning i aktörsroller märks, Sverige ska nu vara pådrivande för att EU agerar konstruktivt i Doha. 2009 och 2010 understryks att regeringen kommer att verka för ett avslut av Doharundan under 2011, samt att kampen mot protektionism förblir en central uppgift för den globala handeln. Fokusfrågor och trendkänslighet En tydlig trend i decenniets utrikesdeklarationer är en förskjutning från en allmän rättvis och hållbar utveckling till specifika klimat-och miljöfrågor. År 2003 sägs det mer generellt att den globala säkerheten förutsätter en hållbar utveckling, medan 2007 års deklaration påtalar att klimatförändringar utgör en säkerhetspolitisk risk. Det fastställs att Sveriges klimat- och miljöpolitik ska föras genom EU. 2009 definieras klimatfrågan som en av Sveriges främsta prioriteringar och 2010 framhålls Sveriges aktiva roll för att få tillstånd en överenskommelse som säkrar tvågradersmålet. Internationell terrorism dyker upp som ett nytt tema i efterdyningarna av 11/9 2001, men minskar gradvis i betydelse. På samma sätt efterfrågades en dialog mellan kulturer efter 11/9, ett tema som återkommer i anslutning till Mohammedkarikatyrerna 2005, då med en starkare emfas på yttrandefriheten. En starkare efterfrågan på en förbättrad krishanteringsförmåga både i FN och EU är synlig i och med tsunami- katastrofen 2004 och den förvärrade situationen i Afghanistan. Efter den kalla vintern 2009 och 2010 dyker energisäkehet och energifrågan upp på den utrikespolitiska agendan, liksom finanskrisen som definieras som ett globalt hot. Generellt kan också sägas att Sverige går från en betoning på unilateralism i början på decenniet till en starkare multilateralism genom EU. Fokus förskjuts också mot Kina som en viktig handelspolitisk aktör. Vad gäller regional fokus håller sig svensk utrikespolitik relativt konstant. I huvudsak fokuserar deklarationerna på Sveriges- och EU:s närområden, med särskilt fokus på västra Balkan och Baltikum. Relationen till Ryssland förblir ambivalent, då man i samtliga deklarationer säger sig vilja få tillstånd ett fördjupat samarbete samtidigt som man kritiserar Ryssland för brott mot mänskliga rättigheter. Utvecklingen i Afrika nämns som viktig för Sveriges säkerhet i huvudsak utifrån ett utvecklingsperspektiv och man följer särskilt utvecklingen i Västsahara, Kongo, Zimbabwe, Somalia, Sudan och Darfur. Efter 2008 och kriget mellan Ryssland och Georgien kan ett förstärkt intresse skönjas för utvecklingen i Kaukasus. Konflikten mellan Israel och Palestina uppmärksammas i samtliga deklarationer med ett snarlikt innehåll. Latin- och Sydamerika får ingen nämnvärd uppmärksamhet, med undantag av kritik mot Kuba, som tillsammans med Vitryssland, Burma och Zimbabwe återkommande kritiseras för brott mot mänskliga rättigheter. Även om tiotalets deklarationer bibehållit en gemensam värdegrund, har ledorden varierat något. Göran Persson introducerade mottot: Fred och säkerhet, mänskliga rättigheter och utveckling år 2005, medan Carl Bildt införde: Frihet, fred och försoning år 2007. FN:s resolution 1325 om kvinnor, fred och säkerhet som antogs 2000 dök först upp i deklarationen från 2004 och har sedan dess blivit ett återkommande inslag. Under den socialdemokratiska regeringen återkom specifika teman i utrikesdeklarationerna såsom tortyr och trafficking; ämnesområden som tonats ner under Reinfeldts regering. Flyktingpolitik, asylrätt och migration har helt försvunnit ur de senaste årens utrikesdeklarationer. Istället har begrepp som demokratibistånd introducerats och 5

fattigdomsbekämpning fått en allt viktigare plats. I Utrikesdeklarationen från 2000, under Persons regering, definieras fem mål för svensk utrikespolitik: 1. Mänskliga rättigheter och demokrati 2. Ekonomisk och social rättvisa 3. Internationell frihandel 4. En god miljö och hållbar utveckling 5. Nedrustning I utrikesdeklarationen från 2007, under Reinfeldts regering, ges prioritet till tio områden där svensk utrikespolitik ska verka: 1. Stärka EU:s roll som en global utrikespolitisk aktör 2. Främja EU:s utvidgning 3. Pådrivande för miljöarbete på internationell nivå 4. Understödja reformeringen av FN 5. Stärka arbetet för demokrati och mänskliga rättigheter i världen, särskilt i Östeuropa 6. Vara en röst för fred, frihet, folkrätt och försoning, särkskilt i Mellanöstern 7. Fortsatt engagemang i Västra Balkan 8. Reformera svenskt utvecklingssamarbete så att det präglas av kvalitet och effektivitet 9. Pådrivande för ökad frihandel och konkurrens 10. Förbättra samverkan mellan Sveriges utrikes-, utvecklings-, handels och säkerhetspolitik för att underlätta fattigdomsbekämpning Några punkter har tillkommit, särskilt EU:s framträdande roll, men i huvudsak ligger svensk utrikespolitisk linje fast, oavsett regeringsbyte, och de skillnader i prioritet som kan skönjas är skillnader som vuxit fram gradvis och tillsynes i samstämmighet över blockgränserna. 6