Alkohol och näringslivsintresse i Finland under 1990-talet

Mika Alavaikko & Esa Österberg Alkohol och näringslivsintresse i Finland under 1990-talet Från år 1932 fram till år 1995 vilade alkoholsystemet i Finland på det mäktiga och statsägda alkoholbolaget Alko. Dess monopolställning ifråga om produktion, import och export av alkoholdrycker samt parti- och detaljhandeln var inskriven både i alkohollagen från år 1932, som ersatte den tidigare förbudslagen, och i alkohollagen respektive mellanöls lagen från år 1968. Alkohollagstiftningen gav därtill Alkos förvaltningsråd rätt att besluta om detaljhandels- och utskänkningspriser (Alkohollagen 9.2.1932/45; Alkohollagen 26.7.1968/459; Lagen om mellanöl 26.7. 1968/462). Syftet med Alkos monopol var att eliminera det privata vinstintresset i tillverkningen av och handeln med alkohol. I praktiken gjorde man emellertid genast från början avsteg från denna princip. Alkohollagen från år 1932 gav Alko rätten att överlåta produktion och utskänkning av alkoholdrycker till privata företag och personer. Principen om att eliminera det privata vinstintresset har vidare luckrats upp i mellanölslagen från 1968 och alkohollagen från 1994. I dag är såväl alkoholproduktionen som alkoholhandeln underkastade fri konkurrens, med undantag av detaljhandeln med drycker vars alkoholhalt överstiger 4,7 volymprocent (Alkohollagen 8.12.1994/1143). Det privata näringslivsintresset har med andra ord spelat en mer eller mindre betydande roll inom det finländska alkoholsystemet ända sedan förbudslagen upphävdes. Vi skall i den här artikeln ändå i första hand koncentrera oss på att granska situationen under 1990-talet. Den hypotes vi utgick ifrån var att näringslivsintresset på alkoholområdet i Finland har blivit starkare under det gångna decenniet. Vi skall testa detta påstående genom att granska de avtal Finland ingått med Europe- 250

iska unionen, beredningen och riksdagsbehandlingen av 1994 års alkohollag samt det som skett under den tid den nya alkohollagen varit i kraft. När det gäller näringslivet består vårt material av de olika branschorganisationernas offentliga ställningstaganden, intervjuer med olika aktörer samt företagens och organisationernas årsberättelser. I analysen av lagberedningen och riksdagsbehandlingen stöder vi oss på officiella dokument och tidigare forskning. 1 Näringslivets intressebevakning Bryggeri- och läskedrycksindustriförbundet har sedan år 1902 bevakat den finländska bryggerinäringens intressen. En annan som bevakar alkoholbranschens intressen är vin- och likörsektionen inom Livsmedelsindustriförbundet, som inledde sin verksamhet år 1954. I samband med EU-medlemskapet utvidgade den år 1995 sin verksamhet till att omfatta även spritdrycker, och ändrade sitt namn till Finlands alkoholdrycksindustriförening. Tillverkarna av sahti (ett traditionellt, hembryggt öl) och restaurangbryggerierna har inte hört till Bryggeri- och läskedrycksindustriförbundet. Sahtitillverkarna är veterligen helt oorganiserade medan Suomen Pienpanimoliitto (Finlands Småbryggeriförbund) 2, som grundades år 1996, har hållit en låg profil. I mitten av år 1994 grundades Suomen viiniyrittäjät (Finlands vinföretagare), med uppgift att bevaka de framväxande vingårdarnas intressen. Lantbruksproducenternas centralorganisation MTK har i sin tur hört till dem som bevakat de näringars intressen som producerar olika insatsfaktorer för alkoholindustrin. Fram till år 1992 hörde intressebevakningen på alkoholhandelns område till Handelns centralutskott, men man har i alkoholpolitiska frågor inbegärt utlåtanden också av Centralhandelskammaren. Detaljhandelns intressen har sedan år 1992 bevakats av Finlands dagligvaruhandel r.f. Detaljhandlarna hör, tillsammans med Föreningen för Finlands alkoholdryckshandel r.f., som grundades år 1994, till Handelns centralförbund. Importörernas intressen bevakas av Utrikeshandelns agentförbund r.f:s vinsektion, grundad år 1945, som trots sitt namn också har representanter för spritdrycks- och ölbranschen. År 1997 grundades Itsenäiset Alkoholitukkurit, en organisation för självständiga partihandlare inom alkoholbranschen. Också Kioskiliitto (Kioskförbundet) avgav utlåtande om propositionen till ny alkohollag år 1994. Det fanns tre förbund som i början av 1990-talet bevakade hotell- och restaurangnäringens intressen: Hotell-, restaurang- och caféarbetsgivarnas förbund, Hotell- och restaurangrådet samt Hotell-, restaurang- och caféföretagarförbundet. År 1998 gick de samman i Finlands hotell- och restaurangförbund, som driver både arbetsmarknads- och näringslivspolitiska frågor inom branschen. Utlåtanden speciellt ifråga om alkoholreklam har givits av delegationen för alkoholreklam, Reklam-TV, Annonsörernas förbund, Reklambyråernas förbund r.f., Tidningarnas förbund samt Tidskrifternas förbund. Turistnäringens alkoholpolitiska intressen har företrätts av Centralen för turistfrämjande och Finlands turistförbund, medan rederiernas intressen bevakats av Finlands rederiförening och Ålands Redarförening. Av arbetstagarorganisationerna har det framförts ställningstaganden av Hotell- och restaurangpersonalens förbund, Handelsbranschens fackförbund och Finlands livsmedelsarbetarförbund samt Alkon Toimihenkilöt (Alkos funktionärer), Alkon Liiketyöntekijät, Alkon Liikeväen liitto (två numera sammanslagna fackorganisationer som företräder Alkos affärsanställda), samt anställda vid Alkos fabrik i Rajamäki. 251

Näringslivets alkoholpolitiska intressen Samtliga aktörer inom alkoholnäringen strävar givetvis efter att, på kortare eller längre sikt, maximera sin vinst, oberoende av hur denna är definierad. Eftersom de inte har fullständig information om vare sig marknaden eller framtiden, och de till sin karaktär och sina värderingar varierar sinsemellan, kan det också inom ett enda bryggeriföretag finnas helt olikartade uppfattningar om vilka mål man borde eftersträva med verksamheten, och vilka medel man kan tillgripa för att uppnå dem. De här åsiktsskillnaderna blir självfallet större om vi betraktar hela bryggerinäringen, och de målsättningar och verksamhetsprinciper som vägleder alkoholnäringen som helhet. Emedan mängden försåld alkohol ökar ju lägre prisnivån är, antar vi att nästan alla som driver alkoholnäringens intressen eftersträvar en sänkning av priserna genom en sänkning av alkoholbeskattningen eller att de åtminstone förhåller sig gynnsamt till det. Man kan visserligen anta att rederierna motsätter sig en skattesänkning, oberoende av om den görs i Finland eller Sverige, eftersom det skulle tvinga dem att sänka priserna inom tax freehandeln, och därmed leda till lägre täckning inom tax free-försäljningen. Det här är emellertid en ståndpunkt som varken rederiföreningarna eller de enskilda rederierna offentligt har företrätt. Man kunde också tro att de olika aktörerna skulle ha olika uppfattning om vilka kategorier av alkoholdrycker som i första hand borde beröras av skattesänkningen, och i vilken takt den borde genomföras. Om man utgår från alkoholhandelns struktur förefaller det t.ex. uppenbart att dagligvaruhandeln borde vara en större förespråkare för skattesänkningar än restaurangnäringen, eftersom sänkt skatt relativt sett sänker alkoholpriserna inom detaljhandeln mer än motsvarande utskänkningspriser. Vidare antar vi att dagligvaruhandeln, jämfört med de övriga alkoholnäringarna, är mest intresserad av att bryta Alkos detaljhandelsmonopol, eftersom det i praktiken med mycket stor sannolikhet skulle leda till att en del av omsättningen flyttar över från Alkos butiker till dagligvaruhandeln. På denna punkt bör man emellertid tillfoga ett frågetecken, eftersom dagligvaruhandeln i dag genomgår en betydande rationalisering och centralisering, och centralaffärerna och de olika kedjorna hela tiden bygger större köpcentra och gallerior. Invid eller i dessa köpcentra har man nämligen i slutet av 1980-talet allt oftare placerat också en Alkobutik. Det gör att de stora marketar och mindre specialbutiker som finns koncenterade i samma gallerior får en extra förmån genom att Alkos butik drar till sig kunder. Därför tror vi att de som relativt sett vinner mest på en nedmontering av detaljhandelsmonopolet skulle vara de livsme delsaffärer som finns i glesbygden, och antagligen även då enbart i det fall att Alko blir tvunget att ge ifrån sig monopolet också för spritdryckernas del. Vinkonsumtionen är nämligen inte i dagens läge speciellt stor ute på landsbygden. Det vore helt i bryggerinäringens intresse att man inom dagligvaruhandeln skulle få sälja starköl och andra drycker med motsvarande alkoholstyrka. Man kan därför anta att bryggeriindustrin är reserverad i sitt stöd för ett slopande av detaljhandelsmonopolet ifråga om såväl svaga viner som övriga alkoholdrycker, eftersom försäljning av svaga viner och spritdrycker inom dagligvaruhandeln eventuellt kunde hota efterfrågan på öl. Eftersom restaurangerna redan i dag har rätt att sälja samtliga alkoholdrycker kan man ur restaurangnäringens synvinkel betrakta ett eventuellt slopande av detaljhandelsmonopolet som en negativ snarare än en positiv åtgärd såvida detta nu inte förknippas med att man också får rätt till minutförsäljning av alkoholdrycker. Eftersom uppluckrade eller helt slopade restriktioner oftast leder till hårdare konkurrens, 252

kan man anta att de företagare som redan verkar inom alkoholbranschen rentav motsätter sig vissa av liberaliseringsåtgärderna. Att Alkos butiker var stängda på lördagar var t.ex. förenligt med dagligvaruhandelns intressen, medan det att också kiosker och bensinstationer fick rätt att sälja mellanöl inte gynnade de butiksägare som redan hade den rätten. Den hårdnande konkurrensen inom restaurangnäringen gör i sin tur att man kan förvänta sig att de som redan har utskänkningsrättigheter förhåller sig skeptiska till att man alltför generöst beviljar nya. Om man betraktar avregleringen med utgångspunkt i alkoholsystemets uppbyggnad förefaller det som om de olika näringarnas alkoholpolitiska intressen skulle vara en aning splittrade. I vilken mån vår analys motsvarar verkligheten är en fråga vi försöker belysa genom att mer i detalj granska beredningen och riksdagsbehandlingen av 1994 års alkohollag. Lagens bakgrund och beredning Social- och hälsovårdsministeriet tillsatte i mars 1992 en arbetsgrupp för att bereda en reform av alkohollagstiftningen, den s.k. von Hertzenska arbetsgruppen. Dess uppgift var att utreda de konsekvenser EES-avtalet och ett eventuellt EU-medlemskap skulle ha för vår alkohollagstiftning, och göra förslag till de ändringar som borde göras. Arbetsgruppens mellanrapport blev klar i november 1992 och det egentliga betänkandet överlämnades i juni 1993 (Alkoholilain uudistamistyöryhmän..., 1992 och 1993). I det egentliga betänkandet tänjde man i någon mån på tidtabellen för avvecklingen av monopolrättigheterna. Dess formulering kom också att ligga till grund för regeringens proposition till ny alkohollag i juni 1994, och motsvarade även den för alkoholfrågorna ansvarige ministerns, Toimi Kankaanniemis (kristl.), uppfattning. Den största förändringen jämfört med den tidigare alkohollagstiftningen från 1968 var att regeringen föreslog att monopolen ifråga om produktion, import, export och partihandel skulle slopas. Till den delen låg regeringens lagförslag alltså helt i linje med de synpunkter som framfördes från näringslivets sida. Motiveringarna var emellertid olika. Regeringen motiverade sin proposition i första hand med de konkurrenspolitiska krav som EES-avtalet och ett EU-medlemskap medförde, medan näringslivet i sina utlåtanden till lagförslaget i första hand betonade den inhemska industrins konkurrenskraft, dvs. industri- och näringslivspolitiska synpunkter. Regeringen hade alltså strävat till att beakta de nödvändiga förändringar som EES-avtalet och ett EU-medlemskap medförde, och föreslagit att samtliga monopol förutom detaljhandelsmonopolet skulle avvecklas, dock så att man i det första skedet skulle slopa import- och exportmonopolen samt produktions- och partihandelsmonopolet ifråga om svaga viner och likörer. I juli år 1994 fick regeringen av Efta Surveillance Authority en officiell anmärkning angående tidtabellen för avvecklingen av monopolen och angående Alkos struktur (Letter of..., 1994). Det fick regeringen att ändra sin ursprungliga proposition, och föreslå att samtliga alkoholmonopol förutom detaljhandelsmonopolet skulle avvecklas från början av år 1995 (Social- och hälsovårdsministeriets brev 3/337/94). Om man frånser avvecklingen av monopolen utgick regeringen i sin proposition från att det inte förelåg några skäl att revidera de centrala social- och hälsopolitiska utgångspunkterna för alkoholpolitiken. Man föreslog t.ex. att detaljhandelsmonopolet skulle kvarstå i den form det hade i 1968 års alkohollag. Det var en lösning som inte fann understöd inom näringslivet, och inte heller riksdagen godkände den till alla delar. Såhär i efterhand betraktat skulle den lösning regeringen föreslog ha räckt till för EU, vilket utslaget i det s.k. 253

Franzénmålet i EG-domstolen hösten 1997 visade. Domstolen ansåg ju att Systembolagets detaljhandelsmonopol var förenligt med EU:s lagstiftning (Holder et al. 1998). Det var en på många sätt öppen fråga vad integrationen egentligen krävde av Finland i juridiskt och politiskt avseende, och från vilka utgångspunkter man sist och slutligen satt sig ner vid förhandlingsbordet. När det gäller det alkoholpolitiska fältet fick man en vetenskaplig bedömning i och med publiceringen av Elena Savias bok (Savia 1993). Hon jämförde Finlands lagstiftning med konkurrenslagstiftningen inom EU och EFTA, och drog av det slutsatser som såhär i efterhand visade sig vara riktiga. Man skulle enligt henne under följande förutsättningar kunna bevara detaljhandelsmonopolet: att övervakningsuppgifterna lösgjordes från Alko; att man inte med hjälp av överskottet från detaljhandelsmonopolet subventionerar övriga delar av Alko, och att detaljhandelsmonopolet handlar konkurrenspolitiskt korrekt, dvs. inte gynnar inhemsk produktion på den utländska produktionens bekostnad. Det är svårt att bedöma de politiska effekterna av Savias bok. Den innehöll emellertid utan tvivel ny kunskap både om integrationens betydelse i allmänhet och om det förändringstryck som alkoholmonopolen av den orsaken är utsatta för. Boken fick antagligen ännu större betydelse genom det faktum att den von Hertzenska arbetsgruppen de facto hade övergett försöken att finna en gemensam nordisk strategi. Förutom de förändringar som EES-avtalet och EU-medlemskapet framtvingade föreslog regeringen i sin proposition också några andra ändringar i alkohollagen, vilket medförde en diskussion i riksdagen om vilka delar av lagstiftningen som skulle kvarstå oförändrade. Emedan de olika intresseorganisationerna i samband med utskottsbehandlingen av lagförslaget hade möjlighet att framföra sina egna synpunkter utgör stiftandet av 1994 års alkohollag en process som man kan studera i syfte att få en bättre uppfattning om i vilken riktning alkoholsystemet enligt dem borde utvecklas. Samtidigt är det skäl att minnas att åsikterna gick isär redan i den von Hertzenska arbetsgruppen. Medan de aktörer som representerade de privatekonomiska intressena försökte påverka kommitténs ställningstaganden var Alko också internt uppdelad i två olika läger, av vilka det ena betonade folkhälsoaspekterna, medan det andra betonade de ekonomiska. Vissa av medlemmarna i arbetsgruppen var beredda att slopa också detaljhandelsmonopolet. Som en motvikt mot detta fanns det medlemmar av arbetsgruppen som inlämnade avvikande åsikt till betänkandet. I riksdagen gick lagförslaget på remiss till både ekonomiutskottet och social- och hälsovårdsutskottet. I det följande koncentrerar vi oss enbart på behandlingen i det sistnämnda. Det motiverar vi med att ekonomiutskottets betänkande fungerade som utgångspunkt för behandlingen i social- och hälsovårdsutskottet, och att samtliga parter som blivit hörda i ekonomiutskottet också avgav sitt utlåtande till social- och hälsovårdsutskottet. Det innebär att behandlingen i det sistnämnda på ett utmärkt sätt återspeglar de intressen som vid denna tidpunkt förekom på det alkoholpolitiska fältet, och som bidrog till att ge alkohollagen den utformning den slutligen fick. Lagreformen i riksdagens social- och hälsovårdsutskott Av de förslag som behandlades i social- och hälsovårdsutskottet var näringslivets intresseorganisationer mest intresserade av slopandet av förbudet mot alkoholreklam, försäljningen av andra alkoholdrycker än mellanöl i dagligvarubutikerna, detaljhandeln med gårdsvin och sahti, samt de organisatoriska förändringarna inom alkoholförvaltningen. Också endel 254

mindre frågor väckte en viss diskussion (se närmare Alavaikko 1996). Uppluckringen av reklamförbudet Med tanke på försöken att uppluckra det reklamförbud mot alkoholdrycker som hade införts år 1976 är det betänkande som alkohol- och tobaksreklamarbetsgruppen avgav år 1989 ett intressant dokument. Enligt det hade reklamförbudet dämpat konsumtionen, samtidigt som rätten att göra reklam för ettans öl (max 2.8 volymprocent alkohol) närmast betraktades som smygreklam för starkoch mellanöl, och som direkt missvisande i sin ensidighet (Alkoholi ja tupakka..., 1989, 70). Arbetsgruppen föreslog att man under en viss tid, och under vissa förutsättningar, skulle tillåta marknadsföring av vissa svagare alkoholdrycker, i kombination med upplysning om deras skadeeffekter. Detta reklamexperiment genomfördes emellertid aldrig. I regeringens proposition till ny alkohollag år 1994 föreslog man inte att restriktionerna ifråga om alkoholreklam skulle luckras upp eller slopas. Frågan togs emellertid upp på agendan i social- och hälsovårdsutskottet. Näringslivets intresseorganisationer spelade i det sammanhanget en central roll. Den inhemska alkoholindustrin och -handeln ansåg det vara nödvändigt att tillåta reklam för att garantera internationell konkurrenskraft och en jämlik ställning på marknaden. Också reklambranschens och pressens intresseorganisationer understödde ett antingen omedelbart eller gradvist slopande av reklamförbudet. I flera utlåtanden föreslogs att man i ett första skede skulle tillåta reklam för svaga alkoholdrycker, dvs. med mindre än 22 volymprocent alkohol. Social- och hälsovårdsutskottet ansåg i sitt utlåtande att alkoholreklamen både ökar totalkonsumtionen och påverkar fördelningen av konsumtionen mellan olika dryckesgrupper och -kategorier. Utskottet var emellertid redo att tillåta reklam för svaga alkoholdrycker, i syfte att styra konsumtionsmönstret och upprätthålla den inhemska alkoholindustrins konkurrenskraft. Det här var också den ståndpunkt som segrade i plenum. Helt fri blev reklamen för svaga alkoholdrycker emellertid inte, eftersom den är underkastad oerhört stränga och komplicerade bestämmelser. EU påverkade såtillvida innehållet i direktiven att de i hög grad påminner om den 15 artikeln i det direktiv om harmoniseringen av televisionsproduktionen som EU utfärdade år 1989 (se närmare Alavaikko 1996, 49-52). Den praxis som råder inom EU torde också ha bidragit till att restriktionerna ifråga om alkoholreklam sedan år 1995 har gällt alla alkoholdrycker vars alkoholhalt överstiger 1,2 volymprocent med andra ord även lättöl, trots att 1994 års alkohollag inte ens klassificerar det som en alkoholdryck. Detaljhandelsmonopolet Regeringens förslag om att detalhandelsmonopolet skulle kvarstå i den form det hade i lagen från år 1968 lyftes, på initiativ från flera olika håll, upp till diskussion i social- och hälsovårdsutskottet. Bl.a. Centralhandelskammaren, Industrins och Arbetsgivarnas centralförbund samt Finlands dagligvaruhandel r.f. föreslog att Alkos detaljhandelsmonopol helt skulle slopas. Dagligvaruhandelns intresseorganisation betonade att monopolet bör slopas gradvis, börjande med de svaga alkoholdryckerna, medan Centralhandelskammaren konstaterade att man nog vid behov också kunde tänka sig att slopa monopolet gradvis. Däremot framställdes inga krav i den här riktningen i de utlåtanden som gavs av Hotell- och restaurangrådet, Utrikeshandelns Agentförbunds vinsektion och Bryggeriförbundet. Social- och hälsovårdsutskottet visade inte heller något större intresse för såpass stora förändringar. En annan konflikt som berörde detaljhandelsmonopolet gällde dess förhållande 255

till de övriga delarna i det nya alkoholbolag som var under bildande, dvs. Alko-Bolagen. Eftersom regeringen föreslog (och riksdagen senare godkände) att produktions-, import-, export- och partihandelsmonopolen avvecklas, skulle Alkos produktion från år 1995 vara konkurrensutsatt på samma villkor som andra alkoholproducenter. Därför frågade man sig om detaljhandelsmonopolet faktiskt skulle kunna fungera på lika villkor, och i enlighet med de social- och hälsopolitiska riktlinjerna, ifall de övriga delarna inom samma koncern är tvungna att fungera på marknadens villkor. De som framförde avvikande åsikter var handels- och industriministeriet, Konkurrensverket och Utrikeshandelns Agentförbunds vinsektion. Den som kraftfullast försvarade den föreslagna strukturen var Alko själv, och det var också den struktur som trädde i kraft från den 1.1.1995. Kraven på försäljning av svaga alkoholdrycker inom dagligvaruhandeln Kraven på en mer omfattande avveckling av Alkos detaljhandelsmonopol fick alltså inte riksdagen att ändra på regeringens proposition. Däremot godkände man delvis de krav som framfördes av Utrikeshandelns Agentförbunds vinsektion, vin- och likörsektionen inom Livsmedelsindustriförbundet och Bryggeriförbundet, enligt vilka också andra alkoholdrycker än mellanöl (med högst 4,7 volymprocent alkohol) skall få säljas i dagligvarubutiker och på caféer. Det här förslaget motiverades både med argument som rör definieringen av öl och med jämlikhetskrav av vilka fr.a. de sistnämnda förefaller att i EU- Finland vara effektiva argument. Den föreslagna förändringen skulle inte heller medföra några större konsekvenser för konsumtionsstrukturen, vilket kunde ha gett upphov till konflikter inom alkoholindustrin, eftersom också de produkter som konkurrerar med ölet, dvs. cider och long drinks, hör till bryggeri- och läskedrycksindustrins samt vin- och likörfabrikernas sortiment. Full jämlikhet uppnåddes emellertid inte, eftersom riksdagen gick in för att tillåta endast de alkoholdrycker med en alkoholhalt på max. 4,7 volymprocent, som tillverkats genom jäsning. I mellanölslagen hade man uttryckligen förbjudit försäljning av mellanöl i kiosker. Nu ville regeringen inte längre ha med den restriktionen. Kioskförbundet stödde självfallet en uppluckring av restriktionerna ifråga om försäljning av alkoholdrycker med max. 4,7 volymprocent, medan Handelsbranschens fackförbund motsatte sig en sådan. Slutresultatet var att 1994 års lag tillät försäljning av alkoholdrycker med max. 4,7 volymprocent, förutsatt att de tillverkats genom jäsning. Detta tolkades och preciserades genom ett beslut av social- och hälsovårdsministeriet, enligt vilket kioskförsäljningen av alkoholdrycker bör ske inomhus. Försäljningstillstånd beviljas inte om försäljningen sker enbart genom en lucka. Enligt mellanölslagen kunde bensinstationer na få rätt att sälja mellanöl, förutsatt att man säljer också livsmedel. Den nya alkohollagen förändrade inte i sig bensinstationernas möjligheter att få rätt att sälja mellanöl. Efter år 1994 har emellertid allt fler bensinstationer börjat sälja också livsmedel, vilket har inneburit att de också fått rätt att sälja svaga alkoholdrycker i den utsträckning den nya lagen medger. Försäljning av viner och sahti Regeringen föreslog att vingårdar och sahtiproducenter överhuvudtaget inte skulle beviljas rätt att sälja några alkoholdrycker. Man har sedan år 1987 tillverkat sahti i försäljningssyfte, och det såldes fram till år 1995 via Alkos detaljhandelsnät. Då den nya alkohollagen bereddes fanns det inte ännu några vingårdar i Finland, men man visste att dylika skulle uppstå så snart Alkos produktionsmonopol 256

avvecklas. Både lagberedarna och regeringen utgick uppenbarligen ifrån att de nya vingårdarnas produkter skulle kunna säljas på samma sätt som sahti. Frågan om detaljhandelsförsäljningen av viner och sahti togs upp i riksdagsbehandlingen på initiativ av Finlands vinföretagare samt lantbrukarcentralen MTK. De förra motiverade rätten att direkt sälja sina egna produkter med konkurrensargument, eftersom Alko- Bolagen i egenskap av vinproducent skulle komma att fungera både som konkurrent till och distributör av vingårdarnas produkter. Lantbrukarcentralen hänvisade i sin tur till behovet av stimulans och sysselsättning på landsbygden. Social- och hälsovårdsministeriet motsatte sig att vingårdarna skulle få försäljningsrättigheter, eftersom det skulle ha inneburit ett ingrepp i detaljhandelsmonopolet, och därmed erbjuda en möjlighet att argumentera mot den del av detaljhandelsmonopolet som blir kvar. Det är en aning överraskande att ingen annan deltog i den diskussionen (Alavaikko 1996). Riksdagen ställde sig bakom den ståndpunkt som fick majoritet inom social- och hälsovårdsutskottet, och gav vingårdar och sahtiproducenter rätt att sälja sina egna alkoholdrycker (med mindre än 13 volymprocent alkohol) direkt till konsumenterna, förutsatt att det sker i anslutning till den plats där de producerats, utanför tätorterna. Man kan säga att det bakom denna förändring låg en ideologiskt präglad och näringspolitisk uppfattning om att produktionsstrukturen på landsbygden borde göras mångsidigare, samtidigt som sysselsättningen stimuleras. Organisatoriska arrangemang Tillståndsförfarandet i alkoholfrågor var både i 1932 och 1968 års alkohollag koncentrerat till Alko. Den partiella avvecklingen av Alkos monopolrättigheter innebar att man blev tvungen att omorganisera alkoholförvaltningen. I organisatoriskt avseende fanns det två grundläggande alternativ. Tillståndsbeviljandet och övervakningen kunde antingen skötas centralt, dvs. överflyttas från Alko till någon myndighet inom den statliga centralförvaltningen, eller så kunde hela licensförfarandet delegeras till länen och kommunerna. Det senare alternativet var uppe till diskussion i den Hertzenska arbetsgruppen. Regeringen gjorde emellertid inte något förslag i den här riktningen, på grund av motstånd från Kommunförbundets sida, även om en decentralisering av det här slaget skulle ha legat helt i linje med den övriga decentraliseringen av förvaltningen (Temmes & Kiviniemi 1997). Regeringen föreslog att tillståndsförvaltningen koncentreras till Produkttillsynscentralen, och att beviljandet av tillstånd till försäljning av alkoholdrycker med max. 4,7 volymprocent alkohol överförs till länsstyrelserna. Också detta förslag blev föremål för diskussion i riksdagen. Företrädarna för näringslivet var främst oroade över att näringsidkarna inte skulle bli jämlikt behandlade i alla delar av landet, och ville för att garantera tillräcklig jämlikhet koncentrera myndighetsfunktionerna ytterligare. Slutresultatet blev emellertid ändå att regeringens förslag om ett centraliserat tillståndsförfarande godkändes, med undantag för beviljandet av detaljhandels- och utskänkningstillstånd för drycker med mindre än 4,7 volymprocent alkohol, vilka tillverkats genom jäsning. Den samhällsvetenskapliga alkoholforskningen, alkoholbiblioteket, redaktionerna för tre tidskrifter på alkoholområdet samt alkoholupplysningen och alkoholstatistiken flyttades alla från Alko till Forsknings- och utvecklingscentralen för social- och hälsovården, Stakes. Den biomedicinska alkoholforskningen flyttades i sin tur till Folkhälso institutet. Dessa förflyttningar skedde administrativt, och till största delen också fysiskt, under våren 1996. Alkos alkoholpolitiska funktioner 257

hade emellertid redan från början av år 1995 finansierats direkt ur statens budget. Omorganiseringen av Alko Omorganiseringen av Alko-Bolagen, dvs. den koncern som hade bildats år 1995, återspeglar förutom förändringarna på alkoholfältet också en ny policy ifråga om statsbolagen. Till en början delades de funktioner som blev kvar i Alko-Bolagen upp i tre olika bolag: Primalco, Alko och Arctia. Skillnaden i sättet att förhålla sig till alkoholkontrollen jämfört med det tidigare Alko kommer tydligt fram i det sätt på vilket man i den nya koncernen formulerar verksamhetsprinciperna: Alko-Bolagen är en mångbranschkoncern som skapar kundbelåtenhet och trevnad genom sina högklassiga märkesvaror och sina överlägsna tjänster. /.../ Primalco skapar internationella alkoholmärken och utvecklar innovativa, miljövänliga produkter. Produktutvecklingen tar hänsyn till kundernas konsumtionsbehov och det miljöperspektiv som konsumenterna förutsätter. Alko är ett serviceinriktat handelsföretag som skapar positiva upplevelser genom att erbjuda sakkunnig, kundcentrerad betjäning. Arctia erbjuder hotell- och restaurangtjänster med konceptet att hotellens och restaurangernas lokaler, mat och övriga service skall utgöra en högklassig, av varm omsorg präglad helhet. (Alko- Bolagens årsberättelse 1995, 4). Generaldirektören uppgav dessutom i sin översikt att: Vårt mål är att globalt ge ytterligare ökad tyngd åt märkesprodukten Finlandia samt att i Östersjöregionen bli ett betydande företag i vår bransch vad gäller tillverkning av och handel med alkoholdrycker samt inom ramen för hotell- och restaurangbranschen. (a.a., 5) Alko-Bolagen har förändrats på många sätt sedan början av år 1995. Verksamheten breddades genom att man på hösten år 1994 grundade Cool Drinks International, ett företag som till lika delar ägs av Primalco och läskedrycks- och öltillverkaren Hartwall. Å andra sidan sålde Primalco år 1995 Finska Jäst Ab, engineering-enheten samt den enhet som tillverkar teknokemiska konsumentprodukter. Följande år sålde man, i samband med att man ytterligare koncentrerade verksamheten till de egentliga funktionerna, alla sina aktieposter i de företag som marknadsför foder. I december 1996 grundades logistikföretaget Havistra, som fick till uppgift att ombesörja partihandeln och distributionen i Finland och det övriga Östersjöområdet. Hösten 1994 hade Alko köpt det estniska bolaget Ofelia, som tillverkade och marknadsförde alkoholdrycker. I december 1996 inleddes produktionen vid Jaunalko, det samföretag som bildats tillsammans med det lettiska Jaunpagasts SIA. Den här internationaliseringen fortsatte år 1997, då man inledde produktion i Polen, tillsammans med företaget Polmos Zyrandow. Samma år inleddes tillverkningen av alkoholdrycker med låg alkoholhalt i den ryska läskedrycksfabriken Ustjuzha. I årsberättelsen från år 1997 uppger generaldirektören i sin översikt att den viktigaste målsättningen är att börja med produktion också i Asien och Sydamerika. Omorganiseringen av Alko-koncernen fortsatte åren 1997 och 1998. I december 1997 fattade man beslut om en försäljning av Arctia till det svenska företaget Skandic. Den egentliga överflyttningen skedde i april 1998. I januari år 1998 fattade regeringens ekonomisk-politiska utskott ett principbeslut om att Alko-Bolagen bör spjälkas upp. Beslutet förverkligades i januari följande år, varvid detaljhandelsmonopolet blev självständigt och underställdes social- och hälsovårdsministeriet. Primalco och Havistra kvarstod inom Alko-koncernen, som fick namnet Altia Group och underställdes handels- och industriministeriet. Samtidigt överflyttades 258

egendom som tillhört det tidigare Alko till det fastighetsbolag som är underställt finansministeriet. Sommaren 1998 upphörde Primalco med tillverkningen av alkoholdrycker i Ustjuzha-fabriken. Den finanspolitik och ekonomiska politik man anammade under den ekonomiska depressionen bidrog, tillsammans med den starka politisk-ekonomiska integrationen i Europa, till att skapa en ny policy ifråga om statsbolagen, vars konsekvenser är fullt synliga också på alkoholsektorn. Statens strävan att omforma de tidigare statsbolagen till självbärande och vinstproducerande enheter har förändrat hela nationalekonomin i en mera konkurrenspräglad riktning. De enda undantagen utgörs av de bolag där staten har ett s.k. särintresse (se närmare Omistajaohjaustyöryhmän muistio, 1997). Samtidigt har också den privata sektorn blivit alltmer beroende av internationell konkurrenskraft. Samtliga aktörer, inklusive den affärsverksamhet som bedrivs av den offentliga sektorn, präglas av samma shareholder-tänkande, enligt vilket affärsverksamheten ytterst syftar till att producera vinst åt sina ägare. Näringslivets aktivitet sedan lagen trädde i kraft Alkohollagen från år 1994 har sist och slutligen inte gett näringslivet så mycket mer inflytande, jämfört med lagen från år 1968. De alkoholpolitiska befogenheter Alko tidigare hade haft överflyttades nu till stor del till statsförvaltningen, och efter att den nya maktfördelningen har stabiliserat sig kan det rentav hända att de privata alkoholnäringarnas ställning blivit osäkrare än förut. Före år 1995 var Alkos alkoholpolitiska inflytande obestridligt, vilket självfallet begränsade den privata alkoholnäringens rörelsefrihet. Alko var säkert också ofta en besvärlig förhandlingspartner. Man pressade t.ex. ner priserna på det öl man köpte från bryggerierna genom att betala åt dem en ersättning som grundade sig på ett medeltal uträknat på basis av samtliga bryggeriers produktionskostnader (se Österberg 1974). Å andra sidan skötte Alko ofta betydligt bättre om sina avtalspartners än dagens marknadskrafter. Det finns väl knappast någon som förnekar att det tidigare Alko t.ex. på många sätt gynnade den inhemska produktionen på de importerade produkternas bekostnad. Efter att Finland undertecknat EES-avtalet och blivit medlem av EU var sådant inte längre möjligt. I själva verket kan en del av de ilskna uttalanden som fälldes från näringslivets sida år 1994 snarare tolkas som överslag med anledning av den nya och osäkra situationen, än som övervägda programförklaringar med anledning av att man uppnått en ny och mer inflytelserik ställning (se t.ex. Raja se on..., 1994, 3) Från näringslivets sida har man också, sedan den nya lagen trädde i kraft, fortsatt med att framföra de synpunkter man framförde i samband med riksdagsbehandlingen. Man har emellertid också framfört nya motiveringar och krav, och också uppnått en del resultat. Den principiellt kanske viktigaste förändringen är att vingårdarna från juli år 1998 fått rätt att minutförsälja sina viner också på söndagar. Man har från näringslivets sida också flera gånger krävt en sänkning av alkoholskatterna. På Bryggeriförbundets initiativ har man gett ytterligare stöd för dessa krav dels genom att låta göra en undersökning som kartlagt konsekvenserna av en alkoholskattesänkning, dels genom att låta finska Gallup kartlägga alkoholinförseln bland resande (se t.ex. Mankinen 1996; Hella & Mankinen 1997). I rapporten Med behärskade steg mot en sänkning av alkoholskatten (Hallitut askeleet...) ställde Bryggeri- och läskedrycksindustriförbundet upp som mål att skattenivån skulle sänkas med 45 procent från 1998 års nivå till år 1999, därefter med en fjärdedel till år 2000 och ännu med 8 procent till år 259

2004. Det skulle innebära att ölet år 2000 är 40 procent och år 2004 ungefär 50 procent billigare än i dag.vin- och likörtillverkaren Marli publicerade år 1996 ett scenario där man utgick ifrån att vinernas skattenivå skulle sänkas med minst hälften i början av år 1997 (Suomi marja- ja hedelmäviinimaaksi, 1996). Allmänt taget kan man konstatera att de olika aktörerna i första hand varit intresserade av att skatterna på deras egna produkter sänks, vilket man sedan ofta kombinerat med krav på en generell sänkning av acciserna. Kraven på en betydande sänkning av alkoholskatterna har tillsvidare inte fått något större gensvar från statsmaktens sida. Under den tid 1994 års lag har varit i kraft har man sänkt acciserna endast på viner och mellanprodukter. Det här skedde i början av år 1998, och sänkningen var då kring 17 procent. I övrigt har acciserna bibehållits på 1995 års nivå. Den bästa förklaringen till detta ligger i statsfinansernas tillstånd, som förutsätter att skattenivån fortfarande hålls hög. Det är också uppenbart att de starkaste kraven på en sänkning av skatterna riktas in på försöken att stimulera den ekonomiska tillväxten och att förbättra sysselsättningen. Enligt den nuvarande regeringens (Lipponens andra) prog ram är detta något som kan nås genom att man använder merparten av den breddade skattebasen till att lindra löneinkomstbeskattningen samtidigt som man, så länge det är möjligt, skjuter upp den sänkning av acciserna som EU:s inre marknad kräver. Det innebär, med andra ord, att alkoholdryckernas acciser kan antas sjunka först då vi närmar oss år 2004. Försöken att bryta Alkos detaljhandelsmonopol ifråga om spritdrycker, viner och starköl har inte heller de lett till några som helst resultat, även om man haft stort upplagda kampanjer, anordnat hearing-tillställningar och gjort olika uttalanden som alla fått stor publicitet. Finlands dagligvaruhandel r.f. arrangerade t.ex. den 10 juni 1996 en offentlig hearing, där man förde fram handelns viktigaste alkoholpolitiska målsättningar, dvs. en avveckling av detaljhandelsmonopolet och sänkta alkoholskatter (Raportti 10.6.1996, 2). Man ville att försäljningen av alkoholdrycker med mindre än 15 volymprocent alkohol (som tillverkats genom jäsning) skulle släppas fri inom utgången av år 1997, och att samtliga alkoholdrycker skulle släppas fria fr.o.m. början av år 1999. Alkoholskatterna skulle enligt detaljhandelns krav sänkas till dansk nivå till år 1999. Till kraven hörde också en ökad satsning på upplysningsverksamhet. Av de inlägg som framfördes i samband med hearingen i juni 1996 fäster man sig speciellt vid att både Bryggeriförbundet och Marlis vd Heikki Elo, i egenskap av representant för alkoholtillverkarna, krävde att alkoholmonopolet skulle slopas. Något sådant krav fanns inte på den lista som framfördes av Utrikeshandelns Agentförbunds vinsektion respektive Hotell- och restaurangrådet. Hotell-, restaurang- och caféföretagarförbundet underströk visserligen att en eventuell avreglering av detaljhandeln också bör utsträckas till att gälla restaurangernas rätt till minutförsäljning av alkoholdrycker. I november 1996 anordnades en andra hearing, som klart koncentrerade sig på temat vin i butikerna. Nu var deltagarna emellertid inte lika representativa som på den föregående hearingen. Därpåföljande hearing arrangerades den 4 mars 1997, och var förlagd till en konsthall, under rubriken Vinprovning och alkoholpolitik i Konsthallen. Den 18 oktober 1996 överlämnades en petition till minister Terttu Huttu-Juntunen (vänsterförbundet), som var undertecknad av 59 riksdagsledamöter och 79 kandidater till EU-parlamentet, och som i form av en helsidesannons publicerades följande dag i landets största tidning Helsingin Sanomat. Annonsen bekostades av Bryggeri- och läskedrycksindustriförbundet samt Finlands alkoholdrycks- 260

industriförening. Undertecknarna krävde en höjning av EU-ländernas låga alkoholskattenivå och en sänkning av Finlands höga alkoholskattenivå. Man krävde också att detaljhandelsmonopolet slopas, utom för spritdryckernas del. Vidare krävde man att den inhemska industrins konkurrenskraft förbättras genom skattepolitiska åtgärder. Stöd för odling av korn och bär ansågs viktigt, som en del av försöken att bibehålla en levande landsbygd. Samtidigt krävde man satsningar på effektivare kontroll för att förhindra försäljning av alkoholdrycker till minderåriga, samt utökade resurser både för upplysning och behandling i allmänhet, och för prevention och behandling på lokal nivå i synnerhet. Absolut värt att nämna är också det skriftliga spörsmål som riksdagsman Paula Kokkonen (samlingspartiet) gjorde den 8 april 1997 angående en avveckling av detaljhandelsmonopolet för svaga alkoholdrycker (Kokkonen, skriftligt spörsmål 303/1997 rd). I spörsmålet, som var riktat till statsministern och undertecknat av 101 av sammanlagt 200 riksdagsledamöter, frågades vilka åtgärder rege ringen tänkte vidta för att tillåta minutförsäljning av svaga alkoholdrycker inom dagligvaruhandeln, och om regeringen har för avsikt att avge någon redogörelse i saken till riksdagen ännu under 1997 års riksdag (se även Suomen Kuvalehti 42/1998, 97). I svaret, undertecknat av minister Terttu Huttu-Juntunen, konstaterade regeringen bl.a. att man den 27.3.1996 hade behandlat alkoholpolitiken, och att man då beslöt att det av folkhälsoskäl är motiverat att bevara detaljhandelsmonopolet. Det händer visserligen ännu i dag att det framförs krav på ett slopande av detaljhandelsmonopolet, men de är nu kanske något mildare i tonen. Man kan i själva verket påstå att EG-domstolens utslag i det s.k. Franzénmålet hösten 1997 utgjorde en form av vändpunkt. Det här beslutet har definitivt förstärkt detaljhandelsmonopolets ställning, eftersom man efter det klart har kunnat konstatera att monopolet inte står i strid med EU-lagstiftningen (se t.ex. Edgren-Henrichson 1997). Samtidigt har tillverkarna av gårdsviner och sahti genom rätten att minutförsälja sina egna produkter otvivelaktigt gett också andra producenter inom det egna landet och i alla andra EU-länder en möjlighet att argumentera mot det finländska detaljhandelssystemet. Så har emellertid inte skett i praktiken. I själva verket har det inom denna sektor inte höjts några röster för att jämlikheten borde utökas. Vingårdarna har däremot nog för egen del krävt ytterligare undantagsrättigheter; då de hade fått sina detaljhandelstillstånd började de kräva att få rätt att sälja också på söndagar, och då de hade fått den rätten började de kräva att få rätt också till försäljning av sina likörer. Förbudet mot reklam för svaga alkoholdrycker slopades år 1995. Enligt uppgifter från Suomen Gallup-Mainostieto Oy uppgick värdet på reklamen för öl och cider under åren 1994-1996 till ungefär 24 miljoner mk om året. År 1997 steg summan till 35 miljoner. Av dessa reklampengar stod öl av klass I år 1994 för 23 miljoner mk. I praktiken var reklamen för ettans öl en smygreklam för mellan- och starköl. Eftersom reklam för alkoholdrycker i massmedier var förbjuden, med undantag av branschens egna tidningar, stod utgifterna för de egentliga alkoholdryckerna det året för en försvinnande liten del. År 1995 var värdet på mediereklamen för alkoholdrycker enligt Suomen Gallup-Mainostieto Oy nästan 11 miljoner mk, år 1996 ungefär 10 miljoner och år 1997 ungefär 8 miljoner mk. Det är helt klart att alkoholreklamen ökade år 1995 jämfört med året innan. Det är emellertid på grund av smygreklamen omöjligt att bedöma tillväxtprocenten; om man inkluderar reklam för ettans öl ökade reklamutgifterna för öl, cider och övriga alkoholdrycker med 50 procent från år 1994 till år 1995. Det är också värt att notera att reklamen för drycker med mer än 4,7 volymprocent alkohol efter år 261

1994 till sin volym är bara omkring en tredjedel av reklamen för drycker med högst 4,7 volymprocent. År 1997 stod ölet för ungefär 70 procent av reklamen för drycker med högst 4,7 volymprocent alkohol. Räknat i mark gjorde man mest alkoholreklam i TV, därefter i dagstidningar och i form av utereklam. Sammandrag och diskussion Vi utgick från hypotesen att de näringslivsintressen som har kopplingar till alkoholen har stärkt sina ställningar i Finland under 1990-talet. Det datamaterial vi presenterat tyder på att det här faktiskt är vad som skett. De privata företagarna på alkoholområdet har emellertid inte under 1990-talet utökat sitt inflytande på något rätlinjigt sätt. I samband med riksdagsbehandlingen av 1994 års alkohollag gavs det privata näringslivet en möjlighet att påverka sina kommande verksamhetsbetingelser, och de lyckades också utnyttja tillfället genom att få igenom många av sina krav. Efter det förefaller näringslivets alkoholpolitiska inflytande emellertid att i någon mån ha minskat. De olika sätt på vilka näringslivets intressegrupper påverkar alkoholpolitiken har också förändrats. Tidigare var man framför allt tvungen att påverka Alko och den just då aktuella statliga kommittén, eller i fall av en lagberedning ifrågavarande ministerium och riksdagen. Nu är möjligheterna betydligt flera. Av det forna Alko återstår som alkoholpolitisk aktör endast detaljhandelsmonopolet, underställt social- och hälsovårdsministeriet. De övriga kvarblivna delarna av Alko är statsägda affärsföretag utan särskilda alkoholpolitiska uppgifter. Det innebär att alkoholfrågan har splittrats i olika specialfrågor som delats upp på olika ministerier, ämbetsverk och också lokalplanet. Man kan därför inte längre skönja något enskilt maktcentrum eller någon samlande politisk kraft. Till allt detta kommer den helt nya europeiska dimensionen, med bl.a. EG-domstolen och olika lobbyorganisationer. Man kan därför fråga sig om det i dag överhuvudtaget längre finns någon enhetlig alkoholpolitisk linje (se t.ex. Tigerstedt 1999). Betraktar vi frågan ur ett statligt perspektiv kan vi konstatera att den grundläggande förändringen ligger i att de uppgifter som tidigare sköttes av Alko numera hör till social- och hälsovårdsministeriets samt några andra ministeriers förvaltningsområde. Det kan i dag i vissa sammanhang vara lättare att påverka politiskt än tidigare, eftersom Alkos alkoholpolitiska linjedragningar delvis var sammankopplade med bolagets egna affärsmässiga strävanden, och Alko hade ett avsevärt inflytande över såväl ministerier som riksdagen. Dess utom var situationen då betydligt mer statisk, eftersom Alkos monopolrättigheter och ingångna avtal skapade en entydig situation på fältet, vilket garanterade den privata alkoholindustrin och utskänkningen väldefinierade verksamhetsförutsättningar, och vanligen också rimliga vinstmarginaler. Alkoholfältet var därigenom en del av det s.k. Tupo-Finland (där Tupo är den finska förkortningen för det korporativa system av s.k. inkomstpolitiska helhetsavtal mellan arbetsgivarna, arbetstagarna och statsmakten, som präglade det politiska klimatet på 70- och 80-talet; ö.a.). Det innebar att det rådde allmän konsensus, och att besluten fattades med intresseorganisationernas och statsmaktens välsignelse. Det var endast massmedierna som med sin liberalare linje då och då kunde ruska om alkoholfältet. Däremot har det i andra avseenden blivit svårare att påverka emedan det centraliserade systemet har ersatts av ett instabilt nät bestående av olika ministerier, ämbetsverk, domstolar, marknader, medier och EU. Det här gör att den alkoholpolitiska makten är svårare att personifiera, och att det blivit besvärligare för en enda part att tackla större frågeställningar. Den alkoholpolitiska situationen på det nationalstatliga planet kan därför bäst beskrivas med ordet labil. 262

I och med det gamla Alkos sorti försvann också det maktcentrum och den aktör som tidigare dominerat alkoholfältet. I dagens ministeriestyrda Finland är det i första hand social- och hälsovårdsministeriet samt finansministeriet som har ambitionen att dominera i alkoholfrågor. Att riksdagen som institution har en tämligen motsägelsefull roll som alkoholpolitisk aktör återspeglas tydligt av det faktum att det i den förra riksdagen samtidigt fanns en majoritet både för kravet på att viner skall få säljas inom dagligvaruhandeln och för kraven på åtgärder i syfte att minska de ungas alkoholbruk. På en europeisk nivå innehas den alkoholpolitiska makten av EU:s tjänstemän och av lobbare, samt av EG-domstolen, eftersom EU-lagstiftningen kan kullkasta ett beslut fattat på nationell nivå, i enlighet med Finlands lagstiftning. Finland är en del av EU:s gemensamma marknad, vilket gör att de stora alkoholproducenterna kan vara intresserade också av Finlands hemmamarknad. Tillsvidare har de stora alkoholproducenternas inflytande fått sitt politiska uttryck närmast i aktivitet från konkurrensverkets sida. Labiliteten på alkoholfältet har ökat också som ett resultat av domstolarnas beslut. Det viktigaste av dessa är högsta förvaltningsdomstolens beslut om att ändamålsenlighetssynpunkter inte får beaktas när man beviljar serveringstillstånd. Det här innebär att Produkttillsynscentralen i dagens läge har ytterst begränsade möjligheter att reglera utskänkningslokalernas placering och antal. Ett av de kanske mest överraskande resultaten i vår studie är näringslivets passivitet i början av 1990-talet. Man kunde ju ha trott att dess aktörer skulle ha varit aktivare, eftersom de åtminstone i viss mån redan under 1990-talets första år borde ha varit medvetna om vilka argument och påverkningsmöjligheter integrationsutvecklingen erbjöd. Det förefaller emellertid uppenbart att de intressegrupper som har anknytning till alkoholsektorn först i samband med behandlingen av den nya lagen år 1994 på fullt allvar började framföra krav på mera långtgående förändringar. Betecknande för situationen är att reformen av alkoholbeskattningen ännu i juli 1994 gick igenom i den form den beredande arbetsgruppen hade föreslagit, och att reformen genomfördes utan att minska de totala skatteintäkterna. Det innebar alltså i praktiken att övergången från en beskattning av värdet till en beskattning av alkoholinnehållet genomfördes så, att man sänkte skatten på vissa produkter och i stället höjde den på andra. Det riktades visserligen kritik mot arbetsgruppens förslag, men denna riktades nästan uteslutande mot den relativa skillnaden i beskattningen av olika dryckeskategorier. I det här skedet framfördes alltså inga krav på att man generellt borde sänka den höga alkoholskattenivån i Finland. Det förefaller således som om de starkaste kraven på en förändring av det finländska alkoholsystemet ända fram till början av år 1994 kom utifrån, dvs. att utgångspunkten låg i de förändringar som EES-avtalet och EU-medlemskapet hade tvingat fram. Det att man år 1995 gick längre i liberaliseringen än vad EU-medlemskapet skulle ha förutsatt är en påminnelse om att det förvisso också, redan innan Finland blev EU-medlem, fanns ett visst inre förändringstryck (jfr Kurzer 1998). Är det så att det privata näringslivet helt enkelt försenade sig, eller ligger förklaringen till deras passivitet och relativt anspråkslösa krav i början av 1990-talet i det faktum att Alkos maktposition ännu under förra hälften av 1990-talet var obestridlig? Vi är själva benägna att tro på den senare förklaringen, även om vi nog vill understryka också den betydelse det hade att integrationsprocessen var så snabb och genomgripande. Då den politiska eliten gick in för att integrera Finland med den Europeiska unionen tog man säkert i beaktande de konsekvenser detta skulle få 263

för de olika regionerna, näringsgrenarna, industrisektorerna och politikens olika sektorer. Man var emellertid antagligen tvungen att göra dessa bedömningar på en högst generell nivå, vilket gör att man först i efterhand, efter att EES-avtalet hade ingåtts och EUmedlemskapet redan var en realitet, fick ett svar på de mer konkreta alkoholfrågorna. Det är med andra ord helt möjligt att man aldrig, då man förhandlade om EES-avtalet och EUmedlemskapet, lyckades eller hann ta upp på agendan många av de frågor som intresserade den privata alkoholsektorn takten var helt enkelt för hög och antalet frågor för stort. Det fanns säkert också många frågor som man aldrig ens förmådde eller förstod att ta upp vid förhandlingsbordet. Man kan sammanfattningsvis säga att de privata aktörerna på alkoholfältet byggde upp sin egen alkoholpolitiska linje först i samband med den process vi här försökt belysa. Man bör också beakta de förändringar som då skedde i hela det ekonomiska systemet: det fria flödet av kapital och konsumtionsvaror, krisen inom banksektorn samt bristen på offentliga medel. Den fria konkurrens man plötsligt befann sig i kom kanske som en överraskning t.o.m. för de ekonomiska aktörerna, som hade vant sig vid att agera inom ett till hälften slutet system, och med åtminstone delvis garanterade förmåner. Det återstår för den kommande forskningen att mer i detalj analysera på vilket sätt inte bara dessa faktorer inverkat, utan också den mer allmänna politisk-ideologiska förändringen i Finland, den nya policyn ifråga om statsbolagen samt förändringarna på nykterhetsorganisationsfältet. Det faktum att näringslivets intresseorganisationer i början av 1990-talet var så passiva döljer samtidigt den aspekt som lyftes fram i början av artikeln, dvs. att man inbördes var en aning splittrade. Men eftersom den huvudsakliga trenden inom politiken och den offentliga förvaltningen gick mot en allt liberalare syn på alkoholfrågorna, i takt med den ekonomiska integrationen och anammandet av de nya och mer affärsekonomiska principerna, ledde det faktum att de enskilda aktörerna på alkoholfältet hade så motstridiga intressen ändå inte till något större korsdrag. De inbördes konflikterna kom kanske tydligast fram i offentligheten i samband med restaurangnäringens krav på att tax free-handeln bör upphöra. Man kan alltså säga att stiftandet av 1994 års alkohollag innebar att man bröt ner den makttriangel som Alko, social- och hälsovårdsministeriet samt nykterhetsorganisatio -n erna tidigare hade utgjort, och för en kort tid lämnade fältet fritt för näringslivets intressegrupper. Dessa försökte nu påverka alkoholförhållandena inte bara via de traditionella kanalerna utan också, och framför allt, via massmedierna och genom direktkontakt till riksdagsmännen. Det här är inga nya påverkningsmetoder, men man använde dem nu mer systematiskt och öppet, och inte bara genom att förlita sig på tidigare nätverk av typ bästa-bror och bästa-syster. Ett ypperligt exempel på detta är den aktivitet Finlands vinföretagare utvecklade, och som ledde till att rätten till minutförsäljning av gårdsviner och sahti blev inskriven i alkohollagen. Översättning: Thomas Rosenberg NOTER 1. Vi skickade i januari 1999 ett första, längre manuskript till trettio personer som representerade alkoholnäringen, statsförvaltningen och forskningen, och bad dem kommentera texten. Hälften skickade ett svar. Ett varmt tack till er alla. 2. De organisationer som saknar ett officiellt svenskt namn har i det följande en inofficiell översättning inom parentes; ö.a. 264

LITTERATUR Alavaikko, Mika (1996): Alkoholipoliittisen puheentavan muutos vuoden 1994 alkoholilaki eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunnassa (Förändringen i den alkoholpolitiska diskursen 1994 års alkohollag i riksdagens social- och hälsovårdsutskott). Pro gradu-arbete vid Helsingfors universitet, Institutionen för statslära, september 1996 Alkoholi- ja tupakkamainontatyöryhmän muistio (PM från alkohol- och tobaksreklamarbetsgruppen). Sosiaali- ja terveysministeriön työryhmämuistio 1989:9 Alkoholilain uudistamistyöryhmän muistio, osa I. (PM från arbetsgruppen för en revidering av alkohollagen, del I). Sosiaali- ja terveysministeriön työryhmämuistio 1992:15 Alkoholilain uudistamistyöryhmän muistio, osa II. (PM från arbetsgruppen för en revidering av alkohollagen, del II). Sosiaali- ja terveysministeriön työryhmämuistio 1993:21 Alkohollagen 9.2.1932/45 Alkohollagen 26.7.1968/459 Alkohollagen 8.12.1994/1143 Alko-Bolagens årsberättelse 1995 Edgren-Henrichson, Nina (1997): Rättprocessen kring fallet Franzén. Nordisk alkohol- och narkotikatidskrift 14 (2): 122-124 Hallitut askeleet alkoholiveron alentamiseksi (Med behärskade steg mot en sänkning av alkoholskatten). Panimoteollisuusliitto, odaterad Hella, Heikki & Mankinen, Reijo (1997): Alkoholiverotuksen vaihtoehtoja ja vaikutuksia (Alkoholbeskattningen; alternativ och konsekvenser). Elinkeinoelämän tutkimuslaitos, Sarja B 136. Helsinki Holder, Harold D. & Kühlhorn, Eckart & Nordlund, Sturla & Österberg, Esa & Romelsjö, Anders & Ugland, Trygve (1998): European Integration and Nordic Alcohol Policies. Changes in Alcohol Controls and Consequences in Finland, Norway and Sweden, 1980-1997. Aldershot: Ashgate Kokkonen, Paula et al.: Mietojen alkoholijuomien vähittäismyynnin vapauttamisesta (Om liberaliseringen av minutförsäljningen av svaga alkoholdrycker). Skriftligt spörsmål 303/1997 rd Kurzer, Paulette (1998): Har den nordiska alkoholpolitiken någon framtid? Nordisk Alkohol- och narkotikatidskrift 15 (4): 235-244 Lagen om mellanöl 26.7.1968/462 Letter of formal notice of 20 July 1994 on the Finnish alcohol monopoly. Efta Surveillance Authority Mankinen, Reijo (1996): Alkoholiveron alentamisen kansantaloudellisia vaikutuksia (Alkoholskattesänkningens nationalekonomiska effekter). Keskusteluaiheita No 552. Helsinki: Etla Omistajaohjaustyöryhmän muistio (PM från arbetsgruppen för utredande av ägarstyrning). Valtionvarainministeriön työryhmämuistioita 1997:13 Raja se on raittiudellakin. Yksityisen viini- ja likööriteollisuuden ajankohtaiset alkoholipoliittiset tavoitteet (Även nykterheten har sina gränser. Den privata vin- och likörindustrins aktuella alkoholpolitiska målsättningar) (1994). Painoprisma Raportti 10.6.1996 järjestetystä julkisesta kuulemistilaisuudesta. Kaupan alkoholipoliittiset tavoitteet (Rapport om offentlig hearing den 10.6.1996. Handelns alkoholpolitiska målsättningar). Finlands dagligvaruhandel r.f., odaterad Savia, Elena (1993): The Finnish Alcohol Monopoly and the European Integration. Helsingin yliopiston Kansainvälisen talousoikeuden instituutin julkaisuja 7. Helsinki: Yliopistopaino Social- och hälsovårdsministeriets brev 3/337/94 till riksdagens social- och hälsovårdsutskott Suomen Kuvalehti 48/1998 Suomi marja- ja hedelmäviinimaaksi. Suomalainen alkoholiteollisuus on pelastettava (Finland bör bli ett bär- och fruktvinland. Den finländska alkoholindustrin bör räddas) (1996). Marli, Hansaprint Temmes, Markku & Kiviniemi, Markku (1997): Suomen hallinnon muuttuminen 1987-1995 (Förändringarna i den finländska förvaltningen 1987-1995). Helsinki: Edita Tigerstedt, Christoffer (1999): Det finns inte längre någon alkoholpolitik. Nordisk alkohol- och narkotikatidskrift 16 (2): 79-91 Österberg, Esa (1974): Alkon panimopolitiikka vuosina 1948-1972 (Alkos bryggeripolitik åren 1948-1972). Tutkimusseloste 79. Helsinki: Alkoholipoliittinen tutkimuslaitos. 265

Summary Mika Alavaikko & Esa Österberg: Increased power of alcohol-related industries in Finland in the 1990s From 1932 to 1995, the Finnish alcohol control system was based on the State Alcohol Monopoly. The purpose of the monopoly was to prevent profit-making from the production and sales of alcoholic beverages; however, exceptions were made from the very beginning regarding beer and wine production and on-premises retail licences of alcoholic beverages. Consequently, the private profit-seeking sector played a part in the formation of Finnish alcohol policy right after the prohibition era. This article does not discuss the whole postprohibition period; it focuses on more recent trends, concentrating on the interests and alcohol policy measures of alcohol industries in Finland in the 1990s. It examines alcohol-related industries, their alcohol policy interests and the persons supervising those interests at the outset of the 1990s, before Finland signed the treaty of the European Economic Area and joined the European Union. The article also presents an analysis of the efforts of people representing alcohol business interests in the parliamentary discussion of the 1994 Alcohol Act. Finally, the article deals with alcohol industries and their alcohol policy interests during the time the 1994 Alcohol Act has been in force. We started with the hypothesis that the influence of alcohol-related business interests over alcohol policy has strengthened in Finland in the 1990s. The materials also lend support to this assumption. Private traders in the alcohol industry have not, however, increased their sway over alcohol policy in a straightforward way in the 1990s. The parliamentary proceedings on the 1994 Alcohol Act gave private economic interests an opportunity to influence the shape of the future area of operations, and in 1994 business interests succeeded in pushing through many proposals. Since then, their influence over alcohol policy seems to have weakened. Yhteenveto Mika Alavaikko & Esa Österberg: Alkoholiin kytkeytyvät elinkeinointressit Suomessa 1990- luvulla Vuodesta 1932 vuoteen 1995 Suomen alkoholijärjestelmä perustui Alkoon, eli valtiolliseen monopoliin. Tämän tarkoituksena oli estää yksityinen voitontavoittelu alkoholijuomien tuotannossa ja kaupassa. Tosin tästä poikettiin alusta lähtien sekä olut- ja viinituotannon että anniskelun kohdalla. Yksityiset, voittoa tavoittelevat alkoholi-intressit olivat siis heti kieltolain kumouduttua mukana luomassa Suomen alkoholipoliittista linjaa. Artikkelissa ei kuitenkaan tarkastella koko kieltolain jälkeistä aikaa, vaan keskitytään lähihistorian tapahtumiin, analysoimalla alkoholiin liittyvien elinkeinointressien toimia alkoholipoliittisella kentällä 1990-luvun alussa, eli ETAsopimusta sekä EU-jäsenyyttä edeltävänä aikakautena. Erityisesti tarkastellaan elinkeinointressien vaikutusta vuoden 1994 alkoholilakia koskevaan eduskuntakäsittelyyn. Lopuksi tarkastellaan elinkeinointressien alkoholipoliittisia toimia vuoden 1994 alkoholilain voimassaolon aikana. Lähdimme olettamuksesta, jonka mukaan alkoholiin liittyvien elinkeinointressien alkoholipoliittinen vaikutusvalta olisi lisääntynyt 1990-luvulla. Analysoidun aineiston perusteella näin näyttääkin tapahtuneen. Tämä ei kuitenkaan ole tapahtunut suoraviivaisesti. Vuoden 1994 alkoholilain eduskuntakäsittely antoi yksityisille alkoholi-intresseille mahdollisuuden vaikuttaa uuden käytännön muotoiluun, ja he saivatkin eräitä vaatimuksiaan kirjatuiksi lakiin. Senjälkeen heidän vaikutuksensa näyttää kuitenkin heikentyneen. Key words: Alcohol-related industries, alcohol business interests, alcohol monopoly, legislation, Alcohol Act, 1990s, Finland 266