Erik Thornström Områdesansvarig styrmedel, kraftvärme och EU-samordning Svensk Fjärrvärme 101 53 Stockholm Per e-post till: erik.thornstrom@svenskfjarrvarme.se Stockholm, den 10 december 2014 Ärende: 25382113 RÄTTSUTLÅTANDE AVSEENDE PRIMÄRENERGIFAKTORER GENOMFÖRANDE I SVENSK RÄTT UPPDRAGET OCH SLUTSATSER 1. Svensk Fjärrvärme har gett Advokatfirman Öberg & Associés AB ( Öberg & Associés ) i uppdrag att avge ett rättsutlåtande angående genomförandet i svensk rätt av regleringen om primärenergianvändning i direktiv 2010/31/EU om byggnaders energiprestanda ( energiprestandadirektivet ). 1 2. Boverket tycks inte anse att den nämnda regleringen behöver genomföras genom ytterligare uttryckliga bestämmelser i svensk rätt. Svensk Fjärrvärme önskar en utredning av huruvida de krav som följer av direktivet gällande primärenergianvändning och primärenergifaktorer har genomförts i svensk rätt på ett tillräckligt sätt. 3. Föreliggande utlåtande utgör redovisning av uppdraget. Våra slutsatser är följande. 1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/31/EU av den 19 maj 2010 om byggnaders energiprestanda, EUT L 153, s. 13.
2(17) Genomförandet i Sverige av den gemensamma allmänna ram för beräkning av byggnaders energiprestanda som föreskrivs i energiprestandadirektivet uppfyller inte de uttryckliga krav som ställs i direktivet. Sverige bryter därmed mot sina EU-rättsliga skyldigheter att genomföra energiprestandadirektivet på ett korrekt och fyllestgörande sätt. Boverkets föreskrifter ställer endast krav på att byggnadens levererade eller köpta energi ska anges. Den gemensamma allmänna ramen för beräkning av byggnaders energiprestanda ställer emellertid även krav på att byggnaders primärenergianvändning ska anges. Mätning av byggnaders primärenergianvändning går mycket förenklat ut på att beräkna hur mycket energi som totalt sett går åt för att producera, transportera och leverera den till byggnaden levererade eller köpta energin. Primärenergianvändningen skiljer sig från energislag till energislag. För att kunna jämföra byggnaders primärenergianvändning föreskriver energiprestandadirektivet att en numerisk indikator ska anges som grundas på en primärenergifaktor per energibärare. Eftersom energislaget el är allmänt känt för att ge stora energiförluster i samband med produktion och överföring, är t.ex. en i olika sammanhang använd viktningsfaktor mellan levererad el och levererad fjärrvärme 2,5. Mätning av byggnaders primärenergianvändning är en viktig del av energiprestandadirektivet och nödvändigt för att direktivets syften ska uppnås. Mätning av primärenergianvändningen möjliggör nämligen en jämförelse mellan det totala samhälleliga, nationella och globala energibehovet för en byggnad (också kallat energisystemperspektiv). Endast genom att också mäta byggnaders energianvändning i detta bredare perspektiv, kan en rättvis och ickekonkurrenssnedvridande jämförelse mellan uppvärmning med olika energislag uppnås. Att Boverket i viss mån tagit hänsyn till primärenergifaktorer vid fastställande av reglerna om högsta tillåtna energianvändning för bostäder och lokaler kan inte avhjälpa att primärenergianvändning inte ingår på ett klart och tydligt sätt i beskrivningen av byggnaders energiprestanda. Ett av syftena med att ange sådan primärenergianvändning är att få ett klart jämförelseunderlag, vilket varken Boverkets klassningssystem eller regler om högsta tillåtna energianvändning ger. Beskrivningen av byggnaders primärenergianvändning ska vara grundad på primärenergifaktorer per energibärare också just för att skapa klarhet kring de använda primärenergifaktorerna.
3(17) Energiprestandadirektivet ställer inte krav om att medlemsstaterna ska använda vissa specifika primärenergifaktorer, men enligt vår bedömning måste dessa åtminstone kunna förklaras på ett objektivt sätt. I dagsläget finns enligt uppgift ingen medveten strategi för skillnaden mellan nivåerna för högsta tillåtna energianvändning i byggnader som värms med el respektive byggnader som inte värms med el. Även detta utgör enligt vår uppfattning en brist i det svenska införlivandet av energiprestandadirektivet. Vår slutsats är således att det inte är förenligt med energiprestandadirektivet och energiprestandaförordningen att en byggnads energiprestanda uttrycks i energideklarationer m.m. helt utan angivande av en numerisk indikator för primärenergianvändning, grundad på primärenergifaktorer per energibärare. Att sätta en enda primärenergifaktor för ett helt land, oavsett energislag, står uttryckligen i strid med energiprestandadirektivets ordalydelse, innehåll och syften. Olika energislag har olika primärenergifaktorer och att sätta en enda allmän primärenergifaktor för alla energislag kan endast ses som ett försök på att kringgå energiprestandadirektivets krav. Sverige har därför inte bara brustit i sina skyldigheter vad gäller införlivandet av begreppet byggnaders energiprestanda, utan detta har också allvarliga och konkurrenssnedvridande konsekvenser och i slutänden mycket negativa effekter för hur man i Sverige förstår och kan beräkna landets totala energibehov för byggnader. UNIONSRÄTTEN Energiprestandadirektivet, energiprestandaförordningen och primärenergifaktorer 4. Energiprestandadirektivet ålägger medlemsstaterna att anta minimikrav avseende byggnaders eller byggnadsenheters energiprestanda i avsikt att uppnå kostnadsoptimala nivåer. 2 En byggnads 2 Artikel 4 i energiprestandadirektivet.
4(17) energiprestanda definieras som den beräknade eller uppmätta energimängd som behövs för att uppfylla det energibehov som är knutet till normalt bruk av byggnaden. 3 5. Energiprestanda ska beräknas enligt den metod som anges i artikel 3 i energiprestandadirektivet. 6. Artikel 3 i energiprestandadirektivet slår fast att medlemsstaterna ska tillämpa en metod för beräkning av byggnaders energiprestanda i enlighet med den gemensamma allmänna ram som finns i bilaga I till energiprestandadirektivet. 7. Enligt bilaga I till energiprestandadirektivet ska en byggnads energiprestanda bestämmas på grundval av den beräknade eller faktiska energi som förbrukas för att uppfylla olika behov som är knutna till normalt bruk av byggnaden och ska avspegla energibehoven för uppvärmning och kylning för att bibehålla de temperaturförhållanden som byggnaden är avsedd för och hushållens behov av varmvatten. 4 8. Enligt bilagan ska en byggnads energiprestanda uttryckas klart och tydligt och ska inkludera en energiprestandaindikator och en numerisk indikator för primärenergianvändning, vilken ska vara grundad på primärenergifaktorer per energibärare. Dessa kan bygga på nationella eller regionala viktade årsmedelvärden eller ett särskilt värde för lokal produktion. 5 Vidare bör metoden ta hänsyn till europeiska standarder och den ska vara förenlig med tillämplig unionslagstiftningen. 9. Primärenergi är energi från förnybara och icke-förnybara energikällor som inte har genomgått någon omvandling. 6 I kommissionens riktlinjer 7 till kommissionens delegerade förordning 244/2012 om komplettering av Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/31/EU om byggnaders energiprestanda genom fastställande av en ram för jämförelsemetod för beräkning av kostnadsoptimala nivåer för 3 Artikel 2.4 i energiprestandadirektivet. 4 Bilaga I.1till energiprestandadirektivet. 5 Bilaga I.2 till energiprestandadirektivet. 6 Artikel 2.5 i energiprestandadirektivet. 7 Riktlinjer bifogade till kommissionens delegerade förordning (EU) nr 244/2012 av den 16 januari 2012 om komplettering av Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/31/EU om byggnaders energiprestanda genom att fastställa en ram för jämförbara metoder för beräkning av kostnadsoptimala nivåer för minimikrav avseende byggnaders och byggnadselements energiprestanda, EUT C 115, s. 1.
5(17) minimikrav avseende energiprestanda för byggnader och byggnadselement 8 ( energiprestandaförordningen ) definieras primärenergi på följande sätt: Primärenergi för en byggnad är den energi som krävs för produktion av den energi som levereras till byggnaden. Denna beräknas ur mängderna av tillförda och bortförda energibärare, med användning av omvandlingsfaktorer för primärenergi. Primärenergi innefattar icke-förnybar och förnybar energi. Om båda dessa tas med i beräkningen så kan detta kallas total primärenergi. 10. En byggnads energiprestanda ska alltså enligt bilaga I i energiprestandadirektivet uttryckas med en numerisk indikator och denna ska vara grundad på en primärenergifaktor uttryckt för varje energibärare, såsom elektricitet eller varmvatten i ett fjärrvärmenät. 11. Som anförs ovan ska medlemsstaterna uppställa minimikrav avseende byggnaders energiprestanda i syfte att uppnå kostnadsoptimala nivåer. Dessa kostnadsoptimala nivåer beräknas enligt den ram för jämförbara metoder för beräkning av kostnadsoptimala metoder som kommissionen ställt upp i energiprestandaförordningen. 9 Medlemsstaterna är sedan skyldiga att jämföra sina minimikrav med de kostnadsoptimala nivåerna. För det fall det framkommer att medlemsstatens gällande minimikrav är betydligt mindre energieffektiva än de kostnadsoptimala nivåerna, måste medlemsstaten motivera denna skillnad för kommissionen i den rapport som med jämna mellanrum ska överlämnas enligt artikel 5.2 i energiprestandadirektivet. 10 En avvikelse bör motiveras om skillnaden mellan de kostnadsoptimala nivåerna och de gällande minimikraven är över 15 %. 11 12. Enligt artikel 3 i energiprestandaförordningen ska medlemsstaterna vid beräkning av kostnadsoptimala nivåer använda den ram för jämförelsemetod som fastställts i bilaga I till energiprestandaförordningen. 13. Artikel 3.3 i energiprestandaförordningen anger att medlemsstaterna ska komplettera kommissionens ram för jämförelsemetod genom att för beräkningarna fastställa bl.a. primära energifaktorer. 14. Medlemsstaterna är enligt artikel 6 i energiprestandaförordningen skyldiga att rapportera alla indata och antaganden som använts vid beräkningen av de kostnadsoptimala nivåerna samt resultaten av dessa till 8 EUT L 81, s. 18. 9 Se artiklarna 2.14 och 5.1 i energiprestandadirektivet samt dess bilaga III. 10 Artikel 5.3 i energiprestandadirektivet. 11 Se skäl 14 i energiprestandadirektivet.
6(17) kommissionen. Rapporten ska enligt samma bestämmelse innehålla uppgifter om de primära energiomvandlingsfaktorer som använts, resultaten av beräkningarna på makroekonomisk och finansiell nivå, en känslighetsanalys och de förmodade energiprisutvecklingarna. 15. I energiprestandaförordningens bilaga I anges hur beräkning av primärenergibehovet ska gå till. Där anges att energiprestanda ska beräknas i enlighet med de ramar som anges i bilaga I till energiprestandadirektivet. Medlemsstaterna ska enligt bilagan använda antingen relevanta befintliga CEN-standarder för beräkning av energiprestanda, eller en nationell beräkningsmetod, förutsatt att den är i enlighet med bilaga I och artikel 2.4 i energiprestandadirektivet. Energiprestandaresultat ska, för beräkningen av kostnadsoptimala nivåer, uttryckas i kvadratmeter användbar golvyta i en referensbyggnad och hänvisa till behovet av primärenergi. 12 16. I kommissionens riktlinjer bifogade till energiprestandaförordningen föreskriver kommissionen accepterade principer för de kostnadsberäkningar medlemsstaterna ska göra enligt energiprestandaförordningen. För beräkning av primärenergi bör enligt kommissionens riktlinjer de senaste nationella omräkningsfaktorerna användas, med hänsyn tagen till bilaga II till energieffektiviseringsdirektivet. 13 De nationella omräkningsfaktorerna måste rapporteras till kommissionen som en del av rapporteringen enligt artikel 5 i energiprestandadirektivet. 17. Det finns ingen praxis från EU-domstolen som direkt rör energiprestandadirektivet. Talan har väckts av kommissionen gentemot Belgien och Finland 14 avseende bristfälligt införlivande av vissa artiklar eller underlåtelse att anmäla införlivandebestämmelserna till kommissionen. Ingen talan avser dock frågan om primärenergiindikatorer, tolkningen av artikel 3 eller 9 i energiprestandadirektivet, eller tolkningen av bilaga I. 12 Avsnitt 3, bilaga I till energiprestandaförordningen. 13 Bilaga II till energieffektiviseringsdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/32/EG av den 5 april 2006 om effektiv användning av energi och om energitjänster och om upphävande av rådets direktiv 93/76/EEG, EUT L 114, s. 64) fastställer en metod för att fastställa kraftvärmeprocessers effektivitet. Direktiv 2006/32 har numera upphävts genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012 om energieffektivitet, om ändring av direktiven 2009/125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven 2004/8/EG och 2006/32/EG, EUT L 315, s. 1 ( nya energieffektiviseringsdirektivet). Bilaga II till detta direktiv fastställer dock fortfarande en metod för att fastställa kraftvärmeprocessens effektivitet. 14 Se talan väckt den 24 juni 2014, kommissionen mot Konungariket Belgien (mål C-302/14), och talan väckt den 7 juli 2014, kommission mot Republiken Finland (mål C-329/14).
7(17) BOVERKETS FÖRESKRIFTER OCH RAPPORT 18. Energiprestandadirektivet har i Sverige genomförts genom lag (2006:985) om energideklaration för byggnader. Enligt 9 2 stycket får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddela föreskrift om hur en byggnads energiprestanda ska fastställas. Genom 7 i förordning (2006:1592) om energideklaration har regeringen bemyndigat Boverket att meddela närmare föreskrifter om hur en byggnads energiprestanda ska anges i en energideklaration. 19. Boverket har antagit regler om energiprestanda genom Boverkets föreskrifter om ändring i verkets föreskrifter och allmänna råd (2007:4), ändrade genom BFS 2013:16 (BED 6). Där anges bl.a. att byggnaders energiprestanda ska anges som byggnadens energianvändning, 15 fördelad per A temp 16 uttryckt i kwh/m 2 och år. Klassningen av en byggnads energiprestanda ska anges i enlighet med 7a BED 6. Enligt denna bestämmelse sker klassningen enligt följande: Om byggnaden har en lägre energianvändning än de krav som ställs vid uppförandet av en ny byggnad utgör intervall A 50 procent av kravet vid uppförandet av en ny byggnad och intervall B > 50 procent och 75 procent. Intervall C utgör > 75 procent och 100 procent av kravet vid uppförandet av en ny byggnad. Om byggnaden har en högre energianvändning än de krav som ställs vid uppförandet av en ny byggnad utgör intervall D > 100 procent och 135 procent, intervall E > 135 procent och 180 procent, intervall F > 180 procent och 235 procent och intervall G > 235 procent. 20. Klassningen är alltså beroende av de krav som ställs vid uppförandet av en ny byggnad. Boverket har genom 10 kap. plan- och byggförordning (2011:338) (PBF) bemyndigats att anta föreskrifter om uppförandet av nya byggnader. 21. I avsnitt 9 i Boverkets föreskrifter om ändring i verkets byggregler (2011:6) föreskrifter och allmänna råd, ändrade genom BFS 2014:3 (BBR 21), finns regler om högsta tillåtna energianvändning för bostäder och lokaler. Bostäder och lokaler ska vara utformade så att byggnadens specifika 15 Den energi som, vid normalt brukande, under ett normalår behöver levereras till en byggnad (oftast benämnd köpt energi) för uppvärmning, komfortkyla, tappvarmvatten och byggnadens fastighetsenergi. Om golvvärme, handdukstork eller annan apparat för uppvärmning installeras, inräknas även dess energianvändning (BBR 21 9:12). Hänvisningen till energi som levereras innebär att boverket endast räknar in köpt energi, i motsats till exempelvis använd energi. 16 Arean av samtliga våningsplan, vindsplan och källarplan för temperaturreglerade utrymmen, avsedda att värmas till mer än 10ºC, som begränsas av klimatskärmens insida. Area som upptas av innerväggar, öppningar för trappa, schakt och dylikt, inräknas. Area för garage, inom byggnaden i bostadshus eller annan lokalbyggnad än garage, inräknas inte (BBR 21 9:12).
8(17) energianvändning, installerad eleffekt för uppvärmning och genomsnittlig värmegenomgångskoefficient (U m ) för de byggnadsdelar som omsluter byggnaden (A om ) högst uppgår till de värden som anges i Boverkets tabeller. Två av dessa tabeller har klippts in nedan. Värdena, uttryckta i kwh per m 2 A temp och år, är lägre för bostäder och lokaler med elvärme. Detta innebär att energianvändningen för byggnader som värms med el måste vara lägre än för byggnader som värms på andra sätt. För vissa byggnader finns också ett alternativt krav på energianvändning, vilket anges i avsnitt 9:4 BBR 21. 22. Nedan Boverkets tabell för de värden som bostäder som har annat uppvärmningssätt än elvärme högst får ha: 23. Nedan Boverkets tabell för de värden som bostäder med elvärme högst får ha: 24. I Boverkets rapport Optimala kostnader för energieffektivisering, en rapport som utgjorde underlag för regeringens rapport till kommissionen enligt artikel 5.2 i energiprestandadirektivet, anger Boverket att BBR:s regler, där strängare regler ställs på byggnadens energianvändning om en byggnad värms med el eller har eldriven komfortkyla, är ett sätt att ta hänsyn till olika energislag utan användning av
9(17) primärenergifaktorer. Här hänvisar Boverket till regeringens skrivelse 2011/13 Vägen till nära-nollenergibyggnader. 17 25. I Vägen till nära-nollenergibyggnader konstaterar regeringen att Boverkets byggregler beaktar primärenergiaspekter genom att ställa olika krav på energihushållning för elvärmda respektive icke elvärmda byggnader. 18 Regeringen menar att de strängare krav som ställs på energihushållning i elvärmda byggnader innebär att de svenska byggreglerna har en utformning som beaktar den högre grad av effektivitet som man kan bedöma att till exempelvis fjärrvärme har, i ett primärenergisammanhang. Enligt regeringen beaktar alltså Boverkets byggregler primärenergiaspekter, och det finns möjligheter att redovisa dessa aspekter i enlighet med det krav om numerisk indikator för primärenergi som ställs i energiprestandadirektivet. 19 26. Mot denna bakgrund anser också Boverket att ytterligare omräkning som förändrar värderingen av skilda energislag inte är påkallad. 20 Därför sätts primärenergifaktorn för Sverige till 1. Boverket hänvisar också till kommissionens riktlinjer till energiprestandaförordningen där följande anges: Vid utvärdering av kostnadsoptimalitet tas den icke-förnybara delen av primärenergin i beaktande. Det måste observeras att detta inte motsäger den definition av primärenergi som anges i energiprestandadirektivet för totala byggnadsprestanda ska både den icke-förnybara delen och den total [sic] mängden primärenergi som avser byggnadens drift anges. Motsvarande (omvandlings)faktorer för primärenergi ska fastställas på nationell nivå med hänsyn tagen till bilaga II till Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/32/EG 21 27. Enligt Boverket innebär detta att i exempelvis en byggnad med värmepump endast elenergin till värmepumpen ska beaktas. Detta överensstämmer enligt verket med det sätt som BBR definierar byggnadens energianvändning. 22 17 Regeringens skrivelse 2011/12:131 Vägen till nära-nollenergibyggnader. 18 Regeringens skrivelse 2011/12:131 Vägen till nära-nollenergibyggnader, s. 14. 19 Regeringens skrivelse 2011/12:131 Vägen till nära-nollenergibyggnader, s. 15. 20 Optimala kostnader för energieffektivisering, s. 20. 21 Riktlinjer bifogade till kommissionens delegerade förordning (EU) nr 244/2012 av den 16 januari 2012 om komplettering av Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/31/EU om byggnaders energiprestanda genom att fastställa en ram för jämförbara metoder för beräkning av kostnadsoptimala nivåer för minimikrav avseende byggnaders och byggnadselements energiprestanda, 2012/C 115/01, p. 2. 22 Optimala kostnader för energieffektivisering, 20.
10(17) 28. Regeringens rapport till kommissionen Jämförande beräkning av kostnadsoptimala nivåer för minimikrav avseende byggnaders energiprestanda i Sverige, 23 som överlämnades till kommissionen i mars 2013, är i de delar som avser primärenergifaktorer identisk med Boverkets underlag. Kommissionen begärde genom en skrivelse som inkom till regeringen den 8 juli 2014 att de svenska myndigheterna skulle avhjälpa en del brister i rapporten. Bland annat ansåg kommissionen att Sverige inte lämnat tillräckliga uppgifter om kostnadsberäkningarna för byggnader som genomgår en större renovering. 24 Varken kommissionens frågor eller Sveriges svar 25 innehåller några uppgifter om primärenergifaktorer. ANALYS Allmänt om genomförande av direktiv 29. Enligt artikel 288 tredje stycket i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) ska ett direktiv med avseende på det resultat som ska uppnås vara bindande för varje medlemsstat till vilken det är riktat, men ska överlåta åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagånssätt för genomförandet. 30. Det följer av en väletablerad rättspraxis från EU-domstolen att varje medlemsstat som ett direktiv riktar sig till är skyldig att, inom ramen för sin nationella rättsordning, vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa direktivets fulla verkan i enlighet med det mål som det strävar efter att uppnå. 26 31. Den rättsliga situation som följer av nationella åtgärder för införlivande måste vara tillräckligt klar och precis och de personer som berörs måste ges möjlighet att få full kännedom om sina rättigheter och, i förekommande fall, ges möjlighet att göra dem gällande vid de nationella domstolarna. 27 23 Jämförande beräkning av kostnadsoptimala nivåer för minimikrav avseende byggnaders energiprestanda i Sverige, Rapportering i enlighet med artikel 5.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/31/EU 2010 om byggnaders energiprestanda. 24 EU-pilot, ref. nr 6719/14/ENER. 25 Svar på frågor i EU Pilot ref. nr 6719/14 ENER. 26 Se t.ex. dom kommissionen mot Italien, mål C-336/97, EU:C:1999:314, punkt 19, och dom kommissionen mot Frankrike, mål C-97/00, EU:C:2001:149, punkt 9.
11(17) Genomförande i det aktuella fallet 32. Energiprestandadirektivet kräver att en byggnads energiprestanda ska inkludera en energiprestandaindikator och en numerisk indikator för primärenergianvändning, och att denna numeriska indikator ska vara grundad på primärenergifaktorer per energibärare (vår kursivering). Enligt energiprestandaförordningen är medlemsstaterna också skyldiga att rapportera de primära omvandlingsfaktorer man tillämpat vid beräkningen av de kostnadsoptimala nivåerna mot vilka minimikraven ska jämföras. 33. Det är enligt vår uppfattning utan vidare klart att Sveriges genomförande av energiprestandadirektivet och energiprestandaförordningen inte uppfyller dessa krav som tydligt föreskrivs i bilagan till direktivet. 34. Energiprestanda ska i Sverige anges som byggnadens energianvändning uttryckt i kwh/m 2 per år (levererad eller köpt energi). Däremot omfattar det svenska genomförandet av metoden för beräkning av en byggnads energiprestanda inte andra delen av metoden i den allmänna ramen, nämligen kravet att det ska anges en en numerisk indikator för primärenergianvändning, grundad på primärenergifaktorer per energibärare. 35. Enligt vår uppfattning är det inte tillräckligt för genomförandet av direktivets krav avseende hur en byggnads energiprestanda ska beskrivas att Boverket har infört ett klassningssystem och i viss utsträckning tar hänsyn till primärenergianvändning genom att ställa upp olika gränsvärden för högsta tillåtna energianvändning för bostäder och lokaler beroende på om dessa är elvärmda eller icke elvärmda. 36. Syftet med energiprestandadirektivet är att förbättra byggnaders energiprestanda (skäl 33 till direktivet). Av övriga skäl till direktivet framgår att ytterligare syften med direktivet är att öka öppenheten kring byggnaders energiprestanda (skäl 31), att styra efterfrågan på energi i syfte att göra det möjligt för unionen att påverka den globala energimarknaden och öka försörjningstryggheten (skäl 4) samt att bidra 27 Se t.ex. dom kommissionen mot Grekland, mål C-365/93, EU:C:1995:76, punkt 9, dom kommissionen mot Nederländerna, mål C-144/99, EU:C:2001:257, punkt 17 och dom kommissionen mot Sverige, mål C-478/99, EU:C:2002:281, punkt 18.
12(17) till att unionen uppnår sina åtaganden avseende bl.a. utveckling av energi från förnybara energikällor (skäl 5-6). Det framgår således klart av direktivet att detta har ett s.k. energisystemperspektiv, dvs. tar ett totalt samhällsperspektiv på energiförbrukning och inte endast fokuserar på enskilda byggnaders förbrukning. 37. En metodik som den som tillämpas i Sverige, enligt vilken byggnaders energiprestanda endast fastställs mot bakgrund av den energi som levereras till byggnaden i fråga och en klassning i förhållande till gällande krav för nya byggnader, är enligt vår bedömning inte tillräcklig för att ge ett sådant differentierat informationsunderlag som efterfrågas i direktivet. 38. Primärenergianvändning är ett mycket viktigt element vad avser byggnaders energiprestanda sett i ett bredare perspektiv och kompletterar måttstocken den levererade eller köpte energi genom att tydliggöra hur mycket energi som olika energislag använder eller förlorar i kedjan från utvinning fram till slutanvändning. Det är således endast mot bakgrund av en byggnads primärenergianvändning som information ges om det totala behovet av och efterfrågan på energi i det omgivande samhället, medlemsstaten och globalt. 39. Det uttryckliga kravet på information om en byggnads primärenergianvändning förekommer således inte av en tillfällighet utan är en viktig del av den information som bör fastställas vad gäller byggnaders energiprestanda för att uppfylla direktivets syften. 40. Sveriges bristande införlivande av denna del av energiprestandadirektivet försvårar således mätning av det totala energibehovet som en byggnad med ett visst energislag kräver. Det snedvrider också konkurrensen mellan olika energislag. Byggnader som värms med fjärrvärme kan således komma att ha en relativt hög energiprestandaindikator (mätt i köpt energi), men en motsvarande mycket lägre indikator för primärenergianvändning (mätt i totalt energibehov för produktion av den köpta energin). Byggnader som värms med el har däremot typisk sett en relativt låg energiprestandaindikator (mätt i köpt energi), men en motsvarande högre indikator för primärenergianvändning (mätt i totalt energibehov för produktion av den köpta energin), därför att produktion och överföring av el ger relativt stora energiförluster. 41. Om hänsyn endast tas till den i Sverige definierade energiprestandaindikatorn, kan det framstå som om byggnader som värms med el i stort sett alltid är mer energisnåla än byggnader som värms med t.ex.
13(17) fjärrvärme, trots att en mätning av primärenergianvändningen kan ge vid handen att byggnader som värms med fjärrvärme totalt sett, sett i ett system- eller samhälleligt perspektiv, är mer energisnåla än byggnader som värms med fjärrvärme. 42. Vår slutsats är därför att Sverige inte bara har brustit i sina skyldigheter vad gäller införlivandet av begreppet byggnaders energiprestanda, utan att detta också har allvarliga och konkurrenssnedvridande konsekvenser och i slutänden har mycket negativa effekter för hur man i Sverige förstår och kan beräkna landets totala energibehov för byggnader. 43. Mätningen av en byggnads primärenergianvändning måste nödvändigtvis, som föreskrivs i direktivet, baseras på primärenergifaktorer per energibärare. Begreppet primärenergifaktor definieras inte i direktivet, men faktorn har till syfte att möjliggöra en jämförelse mellan den totala energianvändningen vid användning av olika energislag från produktion och transport till leverans. Som anförs ovan råder allmän enighet om att produktion och överföring av el ger relativt stora energimässiga förluster, varemot dessa förluster är mindre vid användning av fjärrvärme. En allmänt använt viktningsfaktor mellan el och fjärrvärme är multiplikationsfaktorn 2,5. Att fastställa en primärenergifaktor till ett fast värde för alla energibärare och för alla energislag ger däremot överhuvudtaget inte mening 44. För att uppfylla direktivets krav måste det således, utöver angivandet av byggnadens faktiska eller levererade energianvändning, även företas en beräkning av byggnadens primärenergianvändning. Denna primärenergianvändning måste beräknas per energislag som den levererade energin multiplicerad med en primärenergifaktor för energislaget i fråga. 45. Endast på så sätt uppfylls direktivets krav om att beräkningen av byggnaders energiprestanda också ska omfatta den totala samhälleliga energiförbrukningen som byggnadens energibehov ger anledning till. 46. Regeringen medgav uttryckligen i samband med genomförandet av det omarbetade energiprestandadirektivet att [i] det svenska regelverket finns det inget uttryckligt krav på numerisk indikator för primärenergi. 28 Regeringen var således medveten om denna brist i genomförandet av direktivet. Regeringen tillade att [r]egeringens bedömningar när det gäller denna fråga framgår i en 28 Se proposition 2011/12:120 Vägen till mer effektiva energideklarationer, s. 34.
14(17) nationell handlingsplan om nära-nollenergibyggnader. Att regeringen gjort vissa bedömningar i frågan i handlingsplanen, kan dock inte avhjälpa bristen i svensk rätt att kravet på användning av primärenergifaktorer per energibärare inte uppfylls vad avser beräkningen av byggnaders energiprestanda. 47. Som anförs ovan är primärenergianvändningen en mycket viktig del av den information som bör fastställas för att byggnaders energiprestanda ska bedömas på ett korrekt sätt. Även om det för en potentiell förvärvare av en byggnad är mest intressant vad som är byggnadens faktiska förbrukning av levererad energi i ett direkt kostnadsperspektiv, är förbrukningen av primärenergi minst lika viktig i ett system- och samhällsperspektiv och för att nationella myndigheter och unionen kan träffa välinformerade beslut på energipolitikens område. 48. Det svenska genomförandet av kravet på energiprestanda för byggnader är således helt enkelt inte fyllestgörande. Utan en numerisk indikator för primärenergianvändning, grundad på primärenergifaktorer per energibärare, går viktig information rörande byggnadens totala energiförbrukning förlorat. Om levererad energi uttrycks på vanligt sätt (kwh levererad el, MWh bränslevärde i olja, MWh levererad fjärrvärme etc.), måste energislagen viktas, om de skall kunna summeras, eftersom de i kedjan från utvinning fram till slutanvändning har använt olika mängder energi. 49. Konsekvensen av bristen i införlivandet av energiprestandadirektivet blir att måttstocken levererad energiförbrukning jämför en eluppvärmd byggnad direkt med t.ex. en med fjärrvärme uppvärmd byggnad, trots det att de två byggnadernas primärenergianvändning skiljer sig åt på betydande sätt på grund av de större energiförlusterna vid produktion och överföring av el. Genom att endast använda byggnadens faktiska förbrukning av energi, mäts inte den totala samhälleliga energianvändningen, vilket det omarbetade direktivet just har till syfte att mäta och tydliggöra. 50. Att det svenska genomförandet av energiprestanda för byggnader är bristfälligt framgår även av föreliggande europeiska standarder på området. Utan att ha genomfört en detaljerat genomgång av standarderna, 29 vilka medlemsstaterna bör ta hänsyn till vad avser metoden för beräkning av 29 Standarderna SS EN 15217:2007 och SS EN 15603:2008.
15(17) byggnaders energiprestanda, 30 kan vi konstatera att det även i dessa anläggs ett systemperspektiv, där hänsyn tas till viktning av levererat energi och primärenergifaktorer per energibärare 51. Mot samma bakgrund kom utredningen i SOU 2005:67 Energideklarationer Metoder, utformning, register och expertkompetens också fram till att det svenska huvudmåttet för det samlade energiprestandavärdet borde utgöras av begreppet levererad energi och att frågan om viktning av de olika energislagen borde utredas vidare. 31 52. Vår slutsats är således att det inte är förenligt med energiprestandadirektivet och energiprestandaförordningen att en byggnads energiprestanda uttrycks i energideklarationer m.m. helt utan angivande av en numerisk indikator för primärenergianvändning, grundad på primärenergifaktorer per energibärare. 53. Däremot följer det inte av energiprestandadirektivet eller energiprestandaförordningen att medlemsstaterna är skyldiga att tillämpa en viss primärenergifaktor. 54. Enligt kommissionens riktlinjer som är bifogade till energiprestandaförordningen bör medlemsstaterna för beräkning av primärenergi ta hänsyn till de senaste nationella omräkningsfaktorerna, med hänsyn tagen till bilaga II till energieffektiviseringsdirektivet. 32 De nationella omräkningsfaktorerna måste rapporteras till kommissionen som en del av rapporteringen enligt artikel 5 i energiprestandadirektivet. Även detta indikerar att medlemsstaterna själva får sätta sina omräknings- eller omvandlingsfaktorer, men att dessa ska rapporteras till kommissionen. 55. Omvandlingsfaktorer för vissa bränslen har fastställts genom bilaga IV till energieffektiviseringsdirektivet. 33 Dessa omvandlingsfaktorer ska tillämpas under energieffektiviseringsdirektivet, d.v.s. vid jämförelse av energibesparing och omvandling till 30 Artikel 2 andra stycket i bilaga 1 till energiprestandadirektivet. 31 Se SOU 2005:67 Energideklarationer Metoder, utformning, register och expertkompetens, s. 34. 32 Bilaga II till såväl nya som gamla energieffektiviseringsdirektivet fastställer en metod för att fastställa kraftvärmeprocessers effektivitet. 33 Såväl nya som gamla energieffektiviseringsdirektivet.
16(17) jämförbara enheter. Medlemsstaterna får dock tillämpa andra omvandlingsfaktorer, om det kan motiveras. 34 56. Eftersom energieffektiviseringsdirektivet och reglerna om energiprestanda är nära sammankopplade både vad avser målsättning, syfte och innehåll, vore det närliggande att tänka sig att de omvandlingsfaktorer som listas i bilaga IV också kan användas av medlemsstaterna vid beräkning av energiprestanda. Dock är Boverket inte heller under energieffektivitetsdirektivet skyldigt att tillämpa en viss faktor, även om avsteg från omvandlingstabellen i bilaga IV måste motiveras. 57. I samband med förberedelserna inför införandet av kraven för de s.k. nära-nollenergibyggnaderna har Boverket i januari 2013 gett uttryck för att primärenergifaktorn för Sverige kan sättas till 1. Att sätta en enda primärenergifaktor för ett helt land, oavsett energislag, står uttryckligen i strid med energiprestandadirektivets ordalydelse, innehåll och syften. Olika energislag har olika primärenergifaktorer och att sätta en enda allmän primärenergifaktor för alla energislag kan endast ses som ett försök på att kringgå energiprestandadirektivets krav. 58. Vi anser således att Sverige bryter mot energiprestandadirektivet genom att inte ställa krav om att det vid mätning av en byggnads energiprestanda enligt energiprestandadirektivet tas hänsyn till byggnadens primärenergianvändning, uttryckt i form av en numerisk indikator grundad på primärenergifaktorer per energibärare. 59. Att Boverket i samband med införandet av reglerna om högsta tillåtna energianvändning för bostäder och lokaler i viss omfattning beaktar primärenergiaspekter genom att ställa olika krav på energihushållning för elvärmda respektive icke elvärmda byggnader, är enligt vår uppfattning inte tillräckligt för att uppfylla direktivets krav. Direktivet har ju till syfte att säkerställa att just primärenergianvändningen framgår klart och tydligt av beskrivningen av byggnadens energiprestanda, således att olika byggnaders totala energibehov kan jämföras på ett rättvist sätt i ett system-perspektiv och detta sker inte i dagsläget. Boverkets klassningssystem ger inte heller denna information även om klassningssystemet i viss mån avspeglar reglerna om högsta tillåtna energianvändning. I 34 Artikel 21 i energieffektiviseringsdirektivet (såväl nya som gamla ). Se också bilaga IV till direktivet, särskilt fotnoterna 1 och 4.
17(17) klassningssystemet kan nämligen även andra faktorer spela in och det är således inte säkert att klassningen påverkas just av byggnadens primärenergianvändning. 60. Kravet på formulering av olika primärenergifaktorer i samband med beskrivningen av byggnaders energiprestanda har även till syfte att skapa öppenhet och transparens kring nationella myndigheters viktning av olika energibärare. I dagsläget finns det dock enligt uppgift från Svensk Fjärrvärme inte någon medveten strategi bakom de fastställda kraven för eluppvärmda respektive icke eluppvärmda byggnader. 61. Även detta är ett uttryck för det otillräckliga genomförande av direktivet. I bilaga 1 till direktivet anförs uttryckligen att de primärenergifaktorer per energibärare som ska fastställas, kan bygga på nationella eller regionala viktade årsmedelvärden eller ett särskilt värde för lokal produktion. Det måste alltså fastställas ett visst värde som i och för sig kan skilja sig åt i olika regioner och därmed även olika klimatzoner. Värdet måste dock fastställas på objektiv grund och kan inte bygga på en rent skönsmässig bedömning. Vi har inte haft möjlighet att inom ramen för detta uppdrag kontrollera om Boverkets nivåer för högsta tillåtna energianvändning för el uppvärmda respektive icke el uppvärmda byggnader vilar på en sådan tillräcklig objektiv grund, men vi noterar i sammanhanget att Svensk Fjärrvärme anser att så inte är fallet. Stockholm, dag som ovan Ida Otken Eriksson EU-advokat Hanna Pettersson Biträdande jurist