FÖLJEFORSKNING PILOTLÄN FÖR GRÖN UTVECKLING UTVÄRDERING TILL REGERINGEN M2013/1545/KL 2013-05-30 Best Praxis för grön utveckling PACTA GUIDELINE AB KONSULTBOLAGET FÖR SVERIGES KOMMUNER, LANDSTING OCH STATEN BEST PRAXIS SVUF SVENSKA UTVÄRDERAR- FÖRENINGEN UNITED KINGDOM EVALUTION SOCIETY THE AMERICAN SOCIETY FOR QUALITY DIVISION FOR QUALITY MANAGEMENT KRONHUSGATAN 11 411 05 GÖTEBORG BENGT.LORENTZON@PACTAGUIDELINE.SE RECEPTION KL. 08.00 16.30 WWW.PACTAGUIDELINE.SE VÄXEL 031-775 00 25 MOBIL 0709-75 70 25 FAX 031-724 27 01 BG 5536-7148 PG 110701-0 ORG. NR. 556593-7710
INNEHÅLL SAMMANFATTNING 3 PILOTLÄN FÖR GRÖN UTVECKLING 3 Alla länsstyrelser har ett klimat- och energiuppdrag 3 Pilotlän för grön utveckling 4 Nationella myndigheters expert- och kompetensstöd 5 Följeforskning 5 Best Praxis 5 PROCESSER OCH METODER I PILOTUPPDRAGET 6 1 Utveckla 7 2 Vägleda 8 3 Analysera 9 4 Kommunicera 10 5 Samverka/sammanhålla 11 GRÖNARE KLIMAT- OCH ENERGIARBETE I LÄNEN 12 En regional framgångsfaktor 14 Ett nationellt mönster 15 Ett utvecklingsarbete som kopplas samman 16 FIGURFÖRTECKNING FIGUR 1 REGERINGSUPPDRAG, PILOTLÄN FÖR GRÖN UTVECKLING 4 FIGUR 2 BEST PRAXIS 5 FIGUR 3 INDIKATIONER PILOTLÄNEN, HÖSTEN 2011OCH VÅREN 2012 6 FIGUR 4 REGIONAL KLIMAT- OCH ENERGISAMORDNING 8 FIGUR 5 PILOTLÄNENS OCH DE NATIONELLA MYNDIGHETERNAS BEDÖMNING AV KOMPETENSSTÖDET 9 FIGUR 6 PILOTLÄNENS OCH DE NATIONELLA MYNDIGHETERNAS BEDÖMNING AV DE NATIONELLA MYNDIGHETERNAS INSATSER FÖR EXPERTKOMPETENS AVSEENDE STYRMEDELS- OCH SYSTEMANALYSER TILL PILOTLÄNEN 10 FIGUR 7 SAKOMRÅDEN VID LÄNSSTYRELSERNA I PILOTLÄNEN, KLIMAT- OCH ENERGIARBETET 12 FIGUR 8 KLIMAT- OCH ENERGIARBETET I LÄNEN 13 FIGUR 9 SAMVERKAN MELLAN LÄNSSTYRELSER OCH ANDRA LÄNSSTYRELSER SAMT MED PILOTLÄNEN 15 FIGUR 10 LÄNSSTYRELSERNAS OCH DE NATIONELLA MYNDIGHETERNAS BEDÖMNING AV DE NATIONELLA MYNDIGHETERNAS INSATSER 16 FIGUR 11 HUR LEVERANTÖRER OCH MOTTAGARE BEDÖMER RESULTATET AV SAMVERKAN 17 FOTO, PHOTOSTUDIOS 2013 Pacta Guideline för Sveriges kommuner, landsting och staten 2 (17)
Sammanfattning Regeringen utsåg i augusti 2010 Dalarna, Norrbotten och Skåne till pilotlän för grön utveckling. Alla länsstyrelser ska enligt regeringens regleringsbrev arbeta med klimat- och energifrågor. Sju nationella myndigheter har särskilda klimat- och energiuppdrag. Pacta Guideline har pilotlänens uppdrag som följeforskare och redovisar sin utvärderingsrapport till regeringen senast 2013-06-30 1. Följeforskningen baseras på Best Praxis teori och metod. handlar om vägen till målet grön utveckling utifrån uppdragets förutsättningar. Underlag för följeforskningen är de bedömningar som pilotlän, länsstyrelser och nationella myndigheter själva har gjort och som ligger till grund för ett fortsatt utvecklingsarbete för grön utveckling. Pilotlänen har samverkat i sina regioner med kommuner, universitet, näringsliv, intresseorganisationer och bilateralt med andra myndigheter för att länka samman ett målmedvetet utvecklingsarbete. Samverkanstankegången bör i högre grad utvidgas till att bilda team med företrädare från både nationell och regional nivå. Kluster med nationellaoch regionala myndigheter, företag, universitet m.fl. kan använda kapacitet och resurser på ett nytt vis för att ta fram lösningar som alla har ett intresse av. De flesta länsstyrelser värderar att de är en sammanhållande länk, att de har tidssatta, kvantifierbara och specificerade klimat- och energimål samt att målen leder till grön tillväxt som skapar arbete och konkurrenskraft. Dessa länsstyrelser indikerar att de följer upp planer och mål för att säkerställa måluppfyllelse och önskade effekter. Resultaten visar att kvaliteten har höjts på det klimat- och energistrategiska arbete som efterfrågades i regeringens uppdrag. Kartan för grön tillväxt har blivit grönare. Detta var idén med regeringsuppdraget. För att lyckas med best praxis i regeringens uppdrag till pilotlänen, länsstyrelserna och de nationella myndigheterna krävs samverkan. Myndigheterna värderar övervägande sin samverkan enligt regeringsuppdraget som otillräcklig. Främst saknas samverkan mellan regional och nationell nivå. Statens Energimyndighet är ett undantag och mönster för nationella myndigheter. Samverkan bör utformas som öppna koncept där alla kan delta för att bidra till minskad klimatpåverkan och energiomställning. Följeforskningen visar att de länsstyrelser som i högre grad samverkar också har bättre förutsättningar till att lyckas med sina uppdrag. Pilotlän för grön utveckling Alla länsstyrelser har ett klimat- och energiuppdrag Samtliga länsstyrelser har regeringens uppdrag 2 att ta fram klimat- och energistrategier för 1 Tre återföringsrapporter har redovisats för pilotlänen. Dessa är Nulägesanalys, 2011-04-21, Pilotlän för grön utveckling, 2011-10-30 samt Följeforskning pilotlän för grön utveckling 2012-08-29. En folder, redovisning av följeforskningens resultat har tagits fram november 2012 och spridits av pilotlänen 2 Regeringens regleringsbrev 2008 Pacta Guideline för Sveriges kommuner, landsting och staten 3 (17)
att föra ut den nationella politiken. Länsstyrelserna ska svara för strategisk samordning och ledning för att förverkliga och genomföra den nationella politiken för klimat och energi 3. I uppdragen till länsstyrelserna ingår att verka för att öka andelen förnybar energi samt att stödja näringslivets och kommunernas klimat- och energiarbete. Länsstyrelserna ska samverka med regionala självstyrelse- och samverkansorgan samt med kommunerna i länen. Regeringen uppmärksammar även betydelsen av en politisk förankring av mål, strategier och handlingsplaner på lokal och regional nivå. Pilotlän för grön utveckling I regeringsuppdraget, Pilotlän för grön utveckling 4, uttrycks att resultaten för länsstyrelserna är olika avseende graden av samverkan, förankring, tydlighet i handlings- och åtgärdsprogram samt avseende om klimat- och energistrategier har kopplats till de regionala utvecklingsprogrammen och tillväxtarbetet. Regeringen ansåg att kvaliteten på det energi- och klimatstrategiska arbetet måste höjas för att resultat ska uppnås. De framgångsrika metoderna måste därför spridas till alla län. Regeringen utsåg i augusti 2010 Dalarna, Norrbotten och Skåne till pilotlän för minskad klimatpåverkan och energiomställning. Det ska ge grön tillväxt i form av fler arbetstillfällen och konkurrenskraft. Pilotlänen ska utveckla metoder och dela med sig av sina erfarenheter till andra län. Pilotlänen ska slutredovisa genomförda åtgärder och resultat senast den 30 juni 2013. Uppdraget ska utföras i samarbete med det kommunala samverkansorganet Region Dalarna respektive det regionala självstyrelseorganet Region Skåne samt med övriga berörda aktörer, såsom kommuner, landsting, privata och offentliga företag så väl som högskolor och ideella organisationer i respektive län. På regional nivå ska pilotlänen analysera nationella styrmedel. Syftet är att identifiera hinder och möjligheter för minskad klimatpåverkan och energiomställning. Pilotlänen ska tillvarata nyttan av att samordna klimat- och energiarbetet och det regionala tillväxtarbetet. Figur 1 Regeringsuppdrag, pilotlän för grön utveckling Regeringsuppdrag 1 Utveckla och analysera olika arbetsmetoder och verktyg som stimulerar en minskad klimatpåverkan och energiomställning regionalt och samtidigt bidrar till att främja en grön utveckling. Utifrån dessa erfarenheter ska en vägledning till stöd för övriga län tas fram. 2 Aktivt arbeta för att inspirera, stödja samt sprida vägledning och erfarenheter till andra län i deras arbete med att utveckla arbetet med klimat- och energistrategier och därigenom omställningen till en grön utveckling. 3 Genomföra fördjupade analyser av konsekvenser av nationella styrmedel för minskad klimatpåverkan och energiomställning på regional nivå för att identifiera brister, hinder och möjligheter och behov av justeringar och kompletteringar av dessa. 4 Vara regional kontaktyta och dialogpart för regeringen och nationella myndigheter under arbetets gång för att påvisa hinder och föreslå prioriteringar och förbättringsmöjligheter ur ett regionalt perspektiv beträffande nationella insatser och åtgärder för klimat- och energiutmaningarna och för hur de kan främja en grön utveckling. 5 Utgöra en sammanhållande länk mellan olika regionala och lokala aktörer inom näringsliv, offentlig sektor och ideella organisationer för att fånga upp och stödja idéer som kan ingå i pilotlänssatsningen. 6 Samverka med Köpenhamnsregionen inom områdena bebyggelse, energisystem och transporter i syfte att skapa nya jobb och ökad konkurrenskraft för Öresundsregionen (avser Skåne län). 3 Regeringens regleringsbrev 2010 4 Regeringsbeslut, Miljödepartementet, Pilotlän för grön utveckling, 2010-08-26, M2010/3478/H Pacta Guideline för Sveriges kommuner, landsting och staten 4 (17)
Nationella myndigheters expert- och kompetensstöd Boverket, Energimyndigheten, Jordbruksverket, Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Tillväxtverket och Trafikverket ska enligt regeringsuppdraget stödja pilotlänen med expertoch kompetensstöd samt underlätta dialog och erfarenhetsåterföring. Myndigheterna ska inom ramen för den egna verksamheten samverka och hjälpa andra myndigheter 5. Följeforskning Följeforskning är kopplad till pilotlänen för att återföra erfarenheter och bidra med en samhällsorienterad analys samt svara för utvärderingsrapport till regeringen 6. Följeforskningens uppdrag inleddes den 1 april 2011 och avslutas den 30 juni 2013. Best Praxis Följeforskningen utgår från evidensbaserad teori om Best Praxis där det ingår en förutbestämd värderings- och utvecklingsmodell. Pacta Guideline 7 har utvecklat teorin i följeforsknings- och utvärderingsuppdrag under 13 år. Tillämpat handlar best praxis om vägen till målet grön utveckling utifrån uppdragets förutsättningar. är något som ständigt förändras, är dynamiskt och utvecklas i jämförelse med mål som är mer beständiga. Att best praxis är dynamiskt är nödvändigt då förutsättningarna och omgivningen också är föränderliga. Detta är särskilt tydligt inom klimatpåverkan och energiomställning. Genom att värderings- och utvecklingsmodellen är förutbestämd kan följeforskningen återföra erfarenheter och samtidigt bidra till pilotuppdragets utveckling. Följeforskningen går ut på att tidigt se det som ingen annan ännu har sett 8 och konstruktivt undersöka hur dessa iakttagelser kan användas för att förbättra pilotlänens möjligheter att nå sina mål. Till best praxis-teorin har indikatorer anslutits, vilka utgår från de fem gemensamma uppdragspunkterna till pilotlänen 9. Uppdragsformuleringen har förenklats till fem representativa begrepp. Förenklingen ökar följbarhet och transparens. Indikatorerna är utveckla, vägleda, analysera, kommunicera och samverka. Begreppet indikation används för att ge uttryck för att resultaten är dynamiska i motsats till statiska eller oföränderliga. Figur 2 Best Praxis Pilotlän för grön utveckling Teori för Best Praxis 0-2 3-5 Process- och tidsaxel 6-9 Utveckla Best Praxis 9-10 Indikatorer för. Indikator 1. Utveckla Indikator 2. Vägleda Indikator 3. Analysera Indikator 4. Kommunicera Indikator 5. Samverka Pilotuppdrag 5 Förvaltningslagen 1986:223 6 6 Nulägesrapport, 2011-02-28, Pilotlän Skåne, sidan 4 7 www.pactaguideline.se 8 Ur skriften Guidelines för följeforskning, Pacta Guideline 9 Det särskilda uppdraget till pilotlänet Skåne, samverkan i Köpenhamnsregionen, har inte tagits med i figur 1. Pacta Guideline för Sveriges kommuner, landsting och staten 5 (17)
Värderingsmodellen är ett förutbestämt system för bedömning av de resultat som görs i följeforskningens studier. Intervjupersonerna bedömer frågeställningar på en skala från 0 10 poäng. Utvecklingsmodellen är ett framåtsyftande och utvecklingsstödjande underlag för prioriteringar. Utvecklingsmodellen fungerar på följande vis. Frågeställningar som får högre värden bör prioriteras lägre i utvecklingsarbete då resultaten redan är goda. Insatser ger här mindre eller ingen effekt och är dessutom jämförelsevis dyra. Det är viktigt att framhålla detta då det kan vara lockande att satsa mer där det redan går bra, medan satsningarna i själva verket behövs bättre där resultaten inte är lika goda. I följeforskningens studier är det myndigheterna själva som värderar de olika frågeställningarna. Detta gör det möjligt för följeforskningen att öppet använda resultaten i redovisning och analys, något som förstärker möjligheterna till styrning och utveckling. Processer och metoder i pilotuppdraget Under 2011 10 gjordes studier i de tre pilotlänen med företrädare för länsstyrelserna, samverkanspartners, samverkansorgan, kommuner, näringsliv och intressenter. Intervjupersonerna värderade hur långt pilotlänen hade kommit med de olika punkterna i uppdraget. Syftet var att få fram indikationer som underlag för pilotlänens styrning. Indikatorerna utveckla, vägleda, analysera, kommunicera och samverka speglar innehållet i regeringsuppdraget. Utvecklingsmodellen visar i 2011 års regionala intervjustudie att indikationerna utveckla, vägleda och analysera är positiva utvecklingsområden som behöver prioriteras, medan kommunicera och samverka indikerar för hållbar utveckling. Under våren 2012 11 gjordes en ny studie med pilotlänen. Denna studie besvarades på pilotlänens vägnar. Pilotlänen har fortsatt att utveckla såväl metoder som vägledning, har levererat resultat avseende analysera som underlag till Färdplan 2050 och har arbetat med att vägleda. erna har då höjts till genomgående hållbar utveckling. Figur 3 er pilotlänen, hösten 2011och våren 2012 Uppdragspunkter och indikatorer Pilotlänens regioner Hösten 2011 1 Utveckla Utveckla och analysera olika arbetsmetoder och verktyg som stimulerar en minskad klimatpåverkan och energiomställning regionalt och samtidigt bidrar till att främja en grön utveckling. Utifrån dessa erfarenheter ta fram en vägledning till stöd för övriga län. 2 Vägleda Aktivt arbeta för att inspirera, stödja samt sprida vägledning och erfarenheter till andra län i deras arbete med att utveckla arbetet med klimat- och energistrategier och därigenom omställningen till en grön utveckling. Pilotlänen Våren 2012 10 2011-10-30 Följeforskningens rapport, Grön utveckling 11 2012-08-20, Pilotlän för grön utveckling, följeforskningens arbetsmaterial. Frågorna skickades till pilotlänen 2012-03-23. Pacta Guideline för Sveriges kommuner, landsting och staten 6 (17)
Uppdragspunkter och indikatorer 3 Analysera Genomföra fördjupade analyser av konsekvenser av nationella styrmedel för minskad klimatpåverkan och energiomställning på regional nivå för att identifiera brister, hinder och möjligheter och behov av justeringar och kompletteringar av dessa. 4 Kommunicera Vara regional kontaktyta och dialogpart för regeringen och nationella myndigheter under arbetets gång för att påvisa hinder och föreslå prioriteringar och förbättringsmöjligheter ur ett regionalt perspektiv beträffande nationella insatser och åtgärder för klimatoch energiutmaningarna, och för hur de kan främja en grön utveckling. 5 Samverka/sammanhålla Utgöra en sammanhållande länk mellan olika regionala och lokala aktörer inom näringsliv, offentlig sektor och ideella organisationer för att fånga upp och stödja idéer som kan ingå i pilotlänssatsningen. Pilotlänens regioner Hösten 2011 Pilotlänen Våren 2012 0 2 Värderings- och utvecklingsmodell 3 5 6 9 Utveckla 9 10 1 Utveckla Pilotlänen hade genomgående planer som omfattade de olika uppdragspunkterna 12. De projektkataloger som pilotlänen har presenterat och fortfarande utvecklar är omfattande när det gäller minskad klimatpåverkan och energiomställning. Pilotlänen har genomfört, genomför och planerar för nya konkreta åtgärder för grön utveckling. Fokus var ledning, samverkan, processer, organisation och implementering av teknikrelaterade projekt för grön utveckling. I pilotlänens regioner var aktiviteterna intensiva men effekterna märktes mindre utåt. Pilotlänen var redan modeller. Erfarenhetsunderlaget 13 var således välfyllt och det fanns därför utrymme för att tidigt lägga tyngdpunkten på att utforma vägledning till stöd för andra länsstyrelser. Avsikten med regeringsuppdraget var att ge spridningseffekter och öka verkningsgraden i länsstyrelsernas klimat- och energiarbete. Det mediala och professionella intresse som fanns vid utnämningen av pilotlänen kunde utnyttjas till att samla Sveriges länsstyrelser och de nationella myndigheterna för att operationalisera pilotuppdraget och regeringens regleringsbrev till länsstyrelserna. En projektplan med milstolpar för vad var och en skulle leverera kunde vara produkten av mötet. Introduktionen av pilotlänen kom istället i mars 2011 14 vid Energiutblick. 12 2011-04-21 Nulägesanalys, Pacta Guideline 13 2011-10-30 Följeforskningens rapport, Grön utveckling 14 Energiutblick 15-17 mars 2011 i Göteborg, Energimyndigheten Pacta Guideline för Sveriges kommuner, landsting och staten 7 (17)
2 Vägleda Pilotlänen har i pilotuppdraget 15 haft gemensamma huvudaktiviteter för vägledning till andra länsstyrelser. Generella metoder behövdes för att vägleda 18 länsstyrelser. Exempel är rundabordskonferenser och webbportal för regional klimat- och energisamordning. Pilotlänen har även haft bilaterala kontakter för samråd och samverkan med andra länsstyrelser. Viktigt initiativ av pilotlänen har även varit att visa på hur länsstyrelsernas egna verktyg kan användas i klimat- och energiarbetet 16. Rundabordskonferenser har genomförts tillsammans med länsstyrelserna. Länsledningarna har i hög grad varit representerade vid konferenserna. I uttrycket rundabordskonferenser ligger att deltagarna delger varandra erfarenheter vilket också är betydelsefullt för att öka pilotlänens erfarenheter. Utgångspunkten är att de olika länen själva anger vilka frågeställningar de har. Beroende på hur långt de övriga länen har kommit i olika avseenden har det handlat både om frågeställningar som rör klimat- och energistrategier, mätbara mål, genomförande av dessa och om konkreta exempel på teknikrelaterade processer för minskad klimatpåverkan och energiomställning, d.v.s. både vad- och hur-frågor. Figur 4 Regional klimat- och energisamordning 17 Rubriker i webbportalen Om regional klimat- och energisamordning Regional samverkan Regionala klimat- och energistrategier Klimatpåverkan från markanvändning Miljödriven tillväxt Konsumtion Verktyg och arbetsmetoder Energitillförsel Energidistribution Färdplan 2050 Energianvändning/effektivisering Internt miljöledningssystem Den tidiga signalen under 2011 från följeforskningens regionala studie med de tre pilotlänen visade på behov att i pilotlänen prioritera utveckla, vägleda och analysera. I den uppföljande studien 2012 anser pilotlänen att deras vägledning motsvarade en hållbar utveckling. Följeforskningens nationella studier från 2012 med alla länsstyrelser visar att fyra länsstyrelser av 18 anser att de fått tillräcklig inspiration från pilotlänen. Uppdragspunkten att vägleda andra länsstyrelser var ny för pilotlänen i jämförelse med tidigare erfarenheter. Samtidigt efterfrågade länsstyrelsernas i låg grad pilotlänens erfarenheter. I pilotlänen fanns det erfarenheter som var fria att hämta hem och anpassa till de egna förutsättningarna om bl.a. organisation, projektmodeller, processer, samverkan och praktiska erfarenheter om insatser för minskad klimatpåverkan och energiomställning. Kan länsstyrelserna i större utsträckning ta del av en kultur där erfarenheter efterfrågas finns det potential till snabbare utveckling. Verkningsgraden var således enligt länsstyrelserna låg och följeforskningen ser detta också som en konsekvens av att vägledningen kom igång sent. En bidragande orsak 18 var att 15 Aktivt arbeta för att inspirera, stödja samt sprida vägledning och erfarenheter till andra län i deras arbete med att utveckla arbetet med klimat- och energistrategier och därigenom omställningen till en grön utveckling. 16 Dalarna har t.ex. utvecklat en metod för att använda tillsynen som ett verktyg i klimat- och energiarbetet. 17 http://projektwebbar.lansstyrelsen.se/energi/sv/pages/default.aspx Pacta Guideline för Sveriges kommuner, landsting och staten 8 (17)
kompetensstödet från de sju nationella myndigheterna, utifrån regeringsuppdraget var svagt och otillräckligt enligt pilotlänen. De nationella myndigheterna delar i stort sett pilotlänens bedömningar. Följeforskningen återkommer till frågeställningen i rapporten. Energimyndigheten utmärkte sig väsentligt jämfört med de andra nationella myndigheterna. Pilotlänen värderade att kompetensstödet från Energimyndigheten motsvarade hållbar utveckling. De andra nationella myndigheterna bör dels undersöka vad som gör Energimyndigheten framgångsrik, dels göra anpassningar i de egna verksamheterna. Situationen var således den att det i praktiken saknades en gemensam agenda. I detta läge behövde pilotlänen, länsstyrelser och nationella myndigheter samlas för att diskutera strategi, processer och fördelning av uppgifter. I uppdraget fanns det inget som sa att pilotlänen skulle göra allt själva. En annan arbetsordning hade gett en rimlig situation för pilotlänen. Figur 5 Pilotlänens och de nationella myndigheternas bedömning av kompetensstödet De nationella myndigheternas kompetensstöd Pilotlänen till pilotlänen i klimat- och energifrågor Nationella myndigheter Boverket Energimyndigheten Jordbruksverket Naturvårdsverket Skogsstyrelsen Tillväxtverket Trafikverket 0 2 Värderings- och utvecklingsmodell 3 5 6 9 Utveckla 9 10 3 Analysera Uppdragspunkten är omfattande och handlar om analys av konsekvenser och verkningsgrad av nationella styrmedel för minskad klimatpåverkan och energiomställning 19. Pilotlänen har redovisat sina analyser i underlag till Färdplan 2050 20. Pilotlänen bedömer att de egna analysinsatserna motsvarar hållbar utveckling. Boverket, Energimyndigheten, Jordbruksverket, Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Tillväxtverket och Trafikverket har regeringens uppdrag att svara för expertstöd till pilotlänen avseende system- och styrmedelsanalyser samt expertstöd till pilotlänet Skåne avseende Öresundsregionen. Pilotlänen värderar i följeforskningens studie 2012 att de nationella myndigheternas insatser var otillräckliga utifrån regeringsuppdraget. Det betyder att de nationella myndigheterna i 18 Följeforskningens nationella studie 2012 19 Genomföra fördjupade analyser av konsekvenser av nationella styrmedel för minskad klimatpåverkan och energiomställning på regional nivå för att identifiera brister, hinder och möjligheter och behov av justeringar och kompletteringar av dessa 20 PM 2012:07 Färdplan 2050, Dalarnas förslag till åtgärder och styrmedel, Regionalt underlag till Färdplan 2050 Norrbotten samt Underlag från Länsstyrelsen i Skåne län avseende Färdplan 2050, 2012-03-30 Pacta Guideline för Sveriges kommuner, landsting och staten 9 (17)
praktiken inte har gjort några insatser enligt pilotlänen. Överensstämmelse finns i stort med de nationella myndigheternas egna bedömningar. Följeforskningens utgångspunkt är att avsaknaden av de sju nationella expertmyndigheternas bidrag till analysarbetet är väsentligt och minskade betydelsen av den genomlysning som efterfrågats av regeringen. De nationella myndigheterna har i praktiken underskattat betydelsen av regionalt arbete för minskad klimatpåverkan och energiomställning. Figur 6 Pilotlänens och de nationella myndigheternas bedömning av de nationella myndigheternas insatser för expertkompetens avseende styrmedels- och systemanalyser till pilotlänen De nationella myndigheternas expertstöd till Pilotlänen pilotlänen i styrmedels- och systemanalyser Nationella myndigheter Boverket Startförutsättning Energimyndigheten Startförutsättning Jordbruksverket Startförutsättning Startförutsättning Naturvårdsverket Startförutsättning Startförutsättning Skogsstyrelsen Startförutsättning Tillväxtverket Startförutsättning Startförutsättning Trafikverket Startförutsättning Startförutsättning 0 2 Värderings- och utvecklingsmodell 3 5 6 9 Utveckla 9 10 4 Kommunicera I uppdraget 21 har pilotlänen kontinuerligt haft separata avstämningar med Regeringskansliet och med de nationella myndigheterna 22. Följeforskningen har medverkat vid pilotlänens möten med Regeringskansliet och de särskilda mötena med de nationella myndigheterna. Följeforskningen uppmärksammade i rapport 2011-10-30 23 att mötena i stor utsträckning handlade om ömsesidigt informationsutbyte och avstämning av insatser avseende teknikrelaterade vad- och processfrågor inom klimat- och energipolitiken. I lägre grad har mötena diskuterat hur-frågor rörande genomförandet av regeringens politik om minskad klimatpåverkan och energiomställning samt hur förväntade resultat ska nås om grön tillväxt som ger fler jobb och ökad konkurrenskraft. Teman har saknats vid dessa möten avseende ledarskap, organisation, processer, strategi och kommunikation samt pedagogiska metoder för att föra ut och genomföra den nationella politiken på regional nivå i alla län. Dessa teman förstärks om fler medverkande har dessa profiler. I följeforskningens regionala studie 2011 och i den nationella studien 2012 indikerar pilotlänen för hållbar utveckling på området för sin kommunikation. 21 Vara regional kontaktyta och dialogpart för regeringen och nationella myndigheter under arbetets gång för att påvisa hinder och föreslå prioriteringar och förbättringsmöjligheter ur ett regionalt perspektiv beträffande nationella insatser och åtgärder för klimat- och energiutmaningarna, samt för hur de kan främja en grön utveckling. 22 Regeringsbeslut 10, Pilotlän för grön utveckling, M2010/3478/H, 2010-08-26 sidan 4 23 Följeforskningens rapport, Grön utveckling 2011-10-30 Pacta Guideline för Sveriges kommuner, landsting och staten 10 (17)
5 Samverka/sammanhålla Norrbotten har sedan 2006 i bred samverkan tagit fram och genomför fortlöpande sin klimat- och energistrategi. Energisamverkan Norr startade 2009 24. Energiintelligent Dalarna 25 är en regional samverkansorganisation som startade 2003. Klimatsamverkan Skåne 26 bildades år 2010 och föregicks av Region Skånes Klimatberedningen som bildades 2007. Som bakgrund och motiv till regeringens beslut 27 uttrycks att uppdraget ska utföras med berörda aktörer såsom kommuner, landsting, privata och offentliga företag samt högskolor och ideella organisationer. Av uppdraget framgår vidare att en grön utveckling förutsätter bred delaktighet av samhällets olika aktörer och att det sker en regional förankring på lokal och regional nivå. Pilotlänen ska enligt uppdraget även vara en sammanhållande länk för att fånga upp och stödja idéer som kan ingå i pilotlänssatsningen. Pilotlänen har genomgående lagt ned ett omfattande arbete på att initiera och samråda om pilotlänsuppdraget i de nätverk som pilotlänen ingår, samt andra berörda regionala och nationella nätverk. Pilotlänen har här visat på sin styrka som organisatörer. Pilotlänens olika modeller för samverkan, organisation och sammanhållning är imponerande mönster som är värdefulla att studera av länsstyrelser, regionala samverkansorgan och nationella myndigheter. Det vore också intressant att jämföra pilotmodellerna med europeiska motsvarigheter för regionalt klimat- och energiarbete. Av följeforskningens regionala studie 2011 och 2012 framgår att pilotlänens insatser indikerar ett hållbart sammanhållande värde. Det finns en gemensam syn mellan aktörerna inom respektive pilotlän för hur klimat- och energifrågorna värderas. Samtidigt finns det skillnader mellan hur regionala och lokala organ prioriterar frågeställningarna. Det är ofta svårare att driva långsiktiga klimatpolitiska frågor i lokala organ jämfört med regionala organ. Många kommuner behöver prioritera dagspolitiska frågor och hantera resurser i förhållande till frågor som upplevs som mer angelägna av kommuninvånarna. På motsvarande vis måste företag ta hänsyn till konkurrenssituationen. Det är därför nödvändigt att kommuner och företag ser vinster med sina klimat- och energisatsningar. Exempel finns på kommuner som är nationella förebilder avseende energiomställning och åtgärder för minskad klimatpåverkan. Det är en framgångsfaktor att lyfta fram förebilder då dessa får spridningseffekter. Pilotlänen har i hög grad medverkat till att ta fram förebilder på olika nivåer och områden. Detta är en erfarenhet som själva pilotlänsidén grundas på och som bör plockas upp av andra län, regioner och av nationella myndigheter. Följeforskningen förslår att en extern utvärdering görs av det klimat- och energipolitiska arbetet i kommunerna. Inriktningen bör vara förutsättningar till att planera, samverka och genomföra klimat- och energipolitiken. Stödet till kommunerna bör kartläggas. 24 http://www.energisamverkannorr.se/ 25 www.energiintelligendalarna.se 26 http://www.klimatsamverkanskane.se/ 27 Utgöra en sammanhållande länk mellan olika regionala och lokala aktörer inom näringsliv, offentlig sektor och ideella organisationer för att fånga upp och stödja idéer som kan ingå i pilotlänssatsningen. Pacta Guideline för Sveriges kommuner, landsting och staten 11 (17)
I följeforskningens rapport 2011 diskuterades möjligheten till att göra klimat- och energifrågor till en gemensam angelägenhet för alla medarbetare vid länsstyrelserna. I 2012 års studie visar pilotlänen att ansvaret vid länsledningar, avdelningar för näringsliv, miljö, landsbygdsutveckling och fysisk planering motsvarar en hållbar utveckling och best praxis. Detta är en modell som är intressant att sprida till andra länsstyrelser och nationella myndigheter. Pilotlänet Skåne fick ett särskilt uppdrag att samverka med Köpenhamnsregionen inom områdena bebyggelse, energisystem och transporter i syfte att skapa nya jobb och ökad konkurrenskraft för Öresundsregionen. Pilotlänet Skåne bedömer att dessa insatser motsvarar hållbar utveckling. Några liknande uppdrag gavs inte till pilotlänen Dalarna och Norrbotten avseende gränssamverkan med motsvarande län och kommuner i Norge och Finland för att skapa nya jobb och ökad konkurrenskraft. Pilotlänen har dock tagit initiativ till att arbeta med klimatoch energifrågor inom dessa områden. Ett exempel är samverkan avseende klimat- och energismart besöksnäring i gränsområdena mellan Dalarna och Norge. Figur 7 Sakområden vid länsstyrelserna i pilotlänen, klimat- och energiarbetet Pilotlänet, sakområden/motsvarande vid länsstyrelsen som medverkar i klimat- och energiarbetet Pilotlän Dalarna Norrbotten Skåne Fysisk planering Landsbygdsutveckling Länsledning Miljö Näringsliv 0 2 Värderings- och utvecklingsmodell 3 5 6 9 Utveckla 9 10 Grönare klimat- och energiarbete i länen Det flesta länsstyrelser bedömer i följeforskningens nationella studie 2012 sitt klimat- och energiarbete som hållbart eller som best praxis. Av 21 länsstyrelser, inklusive pilotlänsstyrelserna är det 19 länsstyrelser 28 som anser att de är en sammanhållande länk 29. Resultatet är särskilt betydelsefullt då det ger förutsättningar till grön utveckling. Följeforskningen anser att delfrågan om hur länsstyrelserna är en sammanhållande länk till lokala och regionala aktörer inom näringslivet bör följas och utvärderas för att återföra metoder och erfarenheter till samtliga län. Vidare anser 14 länsstyrelser att de har tidssatta, kvantifierbara och specificerade klimatoch energimål. Det har i följeforskningen inte funnits utrymme för att undersöka målens kvalitet och hur dessa genomförs i praktiken. 28 Figur 8, redovisar även länsstyrelser som inte svarat på någon frågeställning. 29 Följeforskningens frågeställning; I vilken grad utgör Länsstyrelsen en sammanhållande länk mellan olika regionala och lokala aktörer inom näringsliv, offentlig sektor och ideella organisationer för att stimulera en minskad klimatpåverkan och energiomställning regionalt som samtidigt bidrar till en grön utveckling? Pacta Guideline för Sveriges kommuner, landsting och staten 12 (17)
Det är 16 länsstyrelser som anser att deras mål leder till grön tillväxt som skapar arbete och konkurrenskraft. Av länsstyrelserna är det 17 som anser att de genomför strategiska handlingsplaner som är kopplade till angivna mål och som ger grön tillväxt. Slutligen är det 16 länsstyrelser som följer upp planer och mål för att säkerställa resultat och effekter. Resultaten visar att kvaliteten har höjts på det klimat- och energistrategiska arbete som efterfrågades i regeringens uppdrag. Kartan för grön tillväxt har blivit grönare. Detta var idén med regeringsuppdraget. Samtidigt finns det två länsstyrelser som anser att de i otillräcklig grad är en sammanhållande länk, sex länsstyrelser som inte har tidssatta, kvantifierbara och specificerad klimatmål, fyra länsstyrelser som anser att deras mål inte i tillräcklig grad leder till grön tillväxt som skapar arbete och konkurrenskraft, fyra länsstyrelser som otillräckligt genomför handlingsplaner och fyra länsstyrelser som inte tillräckligt följer upp och säkrar resultat. Denna redovisning förklarar emellertid inte avvikelserna i levererade resultat. Resultaten blir istället ett underlag för länsstyrelserna utifrån vilket de själva kan styra sitt klimat- och energistrategiska arbete och leverera efterfrågade resultat. En extern utvärdering bör göras av klimat- och energiarbetet i samtliga länsstyrelser i syfte att säkerställa resultaten och effekterna av grön tillväxt. Figur 8 Klimat- och energiarbetet i länen Länsstyrelser och pilotlänsstyrelser värderar sitt klimat- och energiarbete Länsstyrelser som anser att de är en sammanhållande länk: Dalarna, Gävleborg, Stockholm och Värmland Blekinge, Gotland, Halland, Jämtland, Jönköping, Kalmar, Kronoberg, Norrbotten, Uppsala, Västerbotten, Västernorrland, Västmanland, Västra Götaland, Örebro och Östergötland Länsstyrelser som anser att deras mål leder till grön tillväxt som skapar arbete och konkurrenskraft: Gotland, Jämtland, Norrbotten och Västmanland Halland, Jönköping, Kronoberg, Skåne, Stockholm, Södermanland, Värmland, Västerbotten, Västernorrland, Västra Götaland, Örebro och Östergötland Länsstyrelser som anser att deras genomförande av strategiska handlingsplaner som är kopplade till målen ger grön tillväxt: Gotland, Jämtland, Norrbotten och Västerbotten Dalarna, Gävleborg, Halland, Jönköping, Kalmar, Skåne, Stockholm, Södermanland, Västernorrland, Västmanland, Västra Götaland, Örebro och Östergötland Länsstyrelser som anser att de följer upp genomförande av planer och mål för att säkerställa resultat och effekter: Gotland, Norrbotten, Skåne, Stockholm, Värmland och Västmanland Blekinge, Gävleborg, Halland, Jämtland, Jönköping, Kalmar, Västernorrland, Västra Götaland, Örebro och Östergötland Länsstyrelser som anser att de har tidssatta, kvantifierbara, specificerade klimat- och energimål: Följeforskningen har inte gjort någon kvalitativ värdering av målen. Gotland, Gävleborg, Jämtland, Jönköping, Kalmar, Norrbotten, Skåne, Stockholm, Värmland, Västernorrland, Västmanland, Västra Götaland, Örebro och Östergötland Länsstyrelser som anser att de inte i tillräcklig grad är en sammanhållande länk: Skåne och Södermanland Länsstyrelser som anser att deras mål inte i tillräcklig grad leder till grön tillväxt som skapar arbete och konkurrenskraft: Blekinge, Gävleborg, Kalmar och Uppsala Dalarna Länsstyrelser som anser att deras genomförande av strategiska - Inte svarat Pacta Guideline för Sveriges kommuner, landsting och staten 13 (17)
Länsstyrelser och pilotlänsstyrelser värderar sitt klimat- och energiarbete handlingsplaner som är kopplade till målen inte i tillräcklig grad ger grön tillväxt: Blekinge, Kronoberg, Uppsala och Värmland Länsstyrelser som anser att de inte i tillräcklig grad följer upp genomförande av planer och mål för att säkerställa resultat och effekter: Dalarna, Kronoberg, Södermanland och Uppsala Dalarna och Västerbotten Länsstyrelser som inte har angivit tidssatta, kvantifierbara, specificerade klimat- och energimål: Följeforskningen har inte gjort någon kvalitativ värdering av målen. Blekinge, Halland, Kronoberg, Södermanland, Uppsala och Västerbotten Dalarna Inte svarat - Inte svarat 0 2 Värderings- och utvecklingsmodell 3 5 6 9 Utveckla 9 10 En regional framgångsfaktor Det är fyra av 18 länsstyrelser, exklusive pilotlänen som anser att de i tillräcklig grad har fått inspiration av pilotlänen i klimat- och energiarbetet på minst hållbar nivå. Sammantaget indikerar länsstyrelserna att pilotlänens insatser varit otillräckliga. En bidragande förklaring till att få länsstyrelser anser att de inte fått tillräckligt stöd är att pilotlänen prioriterat vägledning i senare delen av uppdraget. Samtidigt är det 13 länsstyrelser som anser att de stöttat andra länsstyrelser på en hållbar nivå. Tio länsstyrelser anser att de fått tillräckligt stöd av andra länsstyrelser. Fem länsstyrelser anser att de i otillräcklig grad har gett stöd till andra länsstyrelser i klimat- och energiarbetet. Samtliga länsstyrelser har självklart större kontaktyta med geografiskt närliggande länsstyrelser än vad tre pilotlän har med alla länsstyrelser. Detta är en anledning till att samverkan är större mellan länsstyrelser jämfört med samverkan mellan länsstyrelser och pilotlän. De länsstyrelser som har bidragit till varandras klimat- och energiarbete har gjort det utifrån tidigare goda erfarenheter av samverkan. Av tio länsstyrelser som både har bidragit och fått stöd från andra länsstyrelser är det sju länsstyrelser som på samtliga punkter indikerar att de är en regional sammanhållande länk, har mål som ger grön tillväxt, genomför målen samt följer upp mål och säkrar resultat. Av fem länsstyrelser som varken har bidragit, eller anser sig ha fått stöd från andra länsstyrelser, är det tre länsstyrelser som indikerar att de inte i tillräcklig grad motsvarar ovanstående resultatkedja. erna visar att samverkan är en regional framgångsfaktor för grön utveckling. Pilotlänen har initierat ett nytt samverkansorgan 30 för länsstyrelsernas energi- och klimatarbete. Detta har förutsättningar att sprida erfarenheter mellan länen. 30 Samverkansorgan, LEKS Pacta Guideline för Sveriges kommuner, landsting och staten 14 (17)
Länsstyrelsernas indikationer på samverkan och support med andra länsstyrelser ligger till grund för de insatser som bör erbjudas och efterfrågas. Klimat- och energiarbetet i länsstyrelserna bör följas upp och utvärderas externt för att säkerställa en hållbar utveckling. Figur 9 Samverkan mellan länsstyrelser och andra länsstyrelser samt med pilotlänen Länsstyrelsers bedömning av samverkan med andra länsstyrelser och med pilotlänen Länsstyrelser som anser att de fått inspiration från pilotlänen: Gävleborg, Halland, Värmland och Västerbotten Länsstyrelser som anser att de stöttat andra länsstyrelser: Gävleborg Gotland, Halland, Jämtland, Kalmar, Stockholm, Södermanland, Uppsala, Värmland, Västernorrland, Västmanland, Örebro och Östergötland Länsstyrelser som anser att de fått stöd från andra länsstyrelser: Gotland, Gävleborg, Halland, Jämtland, Stockholm, Södermanland, Uppsala, Västernorrland, Västmanland och Östergötland Länsstyrelser som anser att de inte i tillräcklig grad fått inspiration från pilotlänen: Blekinge, Gotland, Jämtland, Jönköping, Kronoberg, Stockholm, Södermanland, Uppsala, Västernorrland, Västra Götaland, Örebro och Östergötland Kalmar och Västmanland Startförutsättning Länsstyrelser som anser att de inte tillräckligt har stöttat andra länsstyrelser: Blekinge, Jönköping, Kronoberg, Västerbotten och Västra Götaland Länsstyrelser som anser att de inte i tillräcklig grad fått stöd från andra länsstyrelser: Blekinge, Kalmar, Kronoberg, Värmland, Västerbotten, Västra Götaland och Örebro Jönköping Startförutsättning 0 2 Värderings- och utvecklingsmodell 3 5 6 9 Utveckla 9 10 Ett nationellt mönster Länsstyrelserna bedömer sammantaget att Energimyndighetens insatser motsvarar hållbar utveckling. Såsom redovisats tidigare har pilotlänen också bedömt Energimyndighetens kompetensstöd för hållbar utveckling. Energimyndighetens erfarenheter av organisation och metod är ett nationellt mönster som bör studeras. Länsstyrelserna bedömer att Boverket, Jordbruksverket, Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Tillväxtverket och Trafikverket i otillräcklig grad har bistått med stöd och kompetens i klimat- och energifrågor. De nationella myndigheterna och pilotlänen delar i princip länsstyrelsernas bedömning, dock med ett par avvikelser. De nationella myndigheterna har enligt indikationerna inte till fullo insett sin regionala betydelse när det gäller minskad klimatpåverkan och energiomställning som ger grön tillväxt med fler jobb och ökad konkurrenskraft. erna ger en bild av att de nationella myndigheterna jobbar nationellt och har ett nationellt perspektiv medan länsstyrelserna arbetar regionalt. Detta förhållande är en suboptimering som påtagligt minskar verkningsgraden av de samlade statliga resurserna. När det inte handlar om enstaka avvikelser är det ett systemfel. De nationella myndigheterna bör därför i dessa avseenden ompröva sina strategier. Pacta Guideline för Sveriges kommuner, landsting och staten 15 (17)
De nationella myndigheterna bör samråda med varandra om utformningen av det regionala arbetet och konsultera den nya samverkansorganisation 31 som pilotlänen initierar för länsstyrelsearbetet i klimat- och energifrågor. Utgångspunkten är att gränser mellan organisationerna samt mellan regionalt och nationellt arbete måste elimineras i det praktiska arbetet. Länsstyrelserna har självklart ett eget ansvar att definiera och efterfråga kompetensstöd på samma vis som de nationella myndigheterna har ett ansvar att göra regionala uppföljningar och ta reda på var insatser behövs mest. Länsstyrelserna bör inventera sina behov av kompetens- och expertstöd i samverkan med bl.a. företag, kommuner och universitet, göra en genomgång tillsammans med de nationella myndigheterna och operationalisera genomförandet. En fördel är om detta arbete kan utföras i kluster av länsstyrelser och nationella myndigheter. Följeforskningen anser att de nationella myndigheternas fortsatta regionala arbete avseende klimat- och energipolitik bör följas upp och utvärderas externt för att säkra förutsättningarna för minskad klimatpåverkan och energiomställning som ger grön tillväxt. I samband med detta bör länsstyrelsernas samverkan med de nationella myndigheterna följas upp. Figur 10 Länsstyrelsernas och de nationella myndigheternas bedömning av de nationella myndigheternas insatser De nationella myndigheternas kompetensstöd Länsstyrelserna till länsstyrelserna i klimat- och energifrågor Nationella myndigheter Boverket Startförutsättning Energimyndigheten Jordbruksverket Naturvårdsverket Skogsstyrelsen Startförutsättning Tillväxtverket Startförutsättning Trafikverket 0 2 Värderings- och utvecklingsmodell 3 5 6 9 Utveckla 9 10 Ett utvecklingsarbete som kopplas samman För att lyckas med regeringens uppdrag för länsstyrelserna, pilotlänen och de nationella myndigheterna krävs samverkan. Samverkan ska ge ett värde som är större än vad var och en kan skapa. Myndigheterna bedömer övervägande sin samverkan enligt regeringsuppdraget som otillräcklig både i egenskap av leverantör och som mottagare. Brist eller frånvaro av samverkan är en hindrande struktur. Pilotlänen har samverkat i sina regioner med kommuner, universitet, näringsliv, intresseorganisationer och bilateralt med andra myndigheter o.s.v. för att länka samman ett målmedvetet utvecklingsarbete. Denna samverkan för utvecklingsarbete bör länsstyrelser och nationella myndigheter följa noga och ta till sig det bästa av. 31 LEKS Pacta Guideline för Sveriges kommuner, landsting och staten 16 (17)
Samverkanstankegången bör i högre grad utvidgas till att bilda team med företrädare från både nationell och regional nivå. Team med nationella- och regionala myndigheter, företag, universitet m.fl. kan använda kapacitet och resurser på ett nytt vis för att ta fram lösningar som alla har ett intresse av. Inom ramarna för samverkan finns det ett delat ansvar att agera, erbjuda och efterfråga. Samverkan måste utformas som ett öppet koncept där alla deltar. Det är inte möjligt att driva ett framgångsrikt klimat- och energiarbete som ensam aktör. Olika aktörer måste koppla samman sitt utvecklingsarbete för att bli mer framgångsrika. Följeforskningens erfarenhet är att flera mindre enheter som kopplas samman i utvecklingsprojekt får mer gjort och är kreativare än en större enhet. Detta har gjorts i för låg grad vilket tynger resultaten. Förväntade mervärden uteblir och verkningsgraden blir lägre än förväntat. Värdet av de sammanlagda resurserna har inte lagts till varandra utan energiläckor har i stället uppstått. Det handlar således om att öka fokus på samverkan med öppna koncept för berörda organisationer till att bidra och hämta hem erfarenheter för minskad klimatpåverkan och energiomställning. Piloterfarenheterna ger nya möjligheter för samverkan. En gemensam workshop 32 för pilotlän, länsstyrelser och nationella myndigheter ger förutsättningar och bör följas upp. Figur 11 Hur leverantörer och mottagare bedömer resultatet av samverkan Från Till av mottagare av leverantörer Nationella myndigheter, Länsstyrelser kompetensstöd Nationella myndigheter, Pilotlän Dalarna kompetensstöd Pilotlän Norrbotten Startförutsättning Nationella myndigheters expertstöd för system- och styrmedelsanalyser samt expertstöd till Öresundsregionen Nationella myndigheters stöd för erfarenhetsåterföring Pilotlän Skåne Startförutsättning Pilotlän Dalarna Startförutsättning Pilotlän Norrbotten Startförutsättning Startförutsättning Pilotlän Skåne Startförutsättning Startförutsättning Pilotlän Dalarna Inte svarat Pilotlän Norrbotten Pilotlän Skåne Pilotlänen som Pilotlän Dalarna Inte svarat dialogpartner med de Pilotlän Norrbotten Frågan inte ställd till nationella myndigheterna mottagarna Pilotlän Skåne Pilotlänen Länsstyrelser Länsstyrelser Länsstyrelser 0 2 Värderings- och utvecklingsmodell 3 5 6 9 Utveckla 9 10 32 Pilotlänen och Energimyndigheten, Regional workshop tema: Pilotlän för grön utveckling och strukturfonder, 28 29 maj 2013 Pacta Guideline för Sveriges kommuner, landsting och staten 17 (17)