2.2.5 DEN EUROPEISKE BORGMÄSTAREN OCH EUROPAS FULLMÄKTIGELEDAMÖTER DAVID KARLSSON Att göra internationella komparativa studier på ämnet lokal demokrati och politik är en utmaning eftersom olika länder har valt att organisera sina flernivåsystem på så många olika sätt. I vissa länder har den kommunala nivån begränsade och huvudsakligen administrativa ansvarsområden, medan man i andra länder, inte minst i Norden, har valt att låta den lokala nivån få ett huvudansvar för produktionen av de offentliga välfärdstjänsterna. På vissa håll styrs kommunerna av direktvalda borgmästare med mycket stora individuella befogenheter, medan man på andra håll har valt modeller där makten är spridd på fler händer och politiska beslut fattas kollektivt. Trots olikheterna finns många faktorer som är gemensamma för den lokala politiken runt om i världen. Den lokala politiska ledningen har en närhet till både medborgare och förvaltning på ett sätt som knappast är fallet på den nationella nivån. Utmaningarna att upprätthålla lokalt självstyre och samtidigt hantera krav från högre politiska nivåer är något som kommunpolitiker i alla länder tampas med. Managementtrender som marknadisering och nätverksstyre sveper över Europa. Politiker rekryteras, demokratiska system och nya ideal för politiskt ledarskap utvecklas. Oavsett vilka utgångspunkter som olika kommunsystem har så kan man inte undgå att beröras av dessa utvecklingsströmningar. Under 2000-talet har två på varandra följande projekt Den europeiske borgmästaren och Europas fullmäktigeledamöter, strävat efter att jämföra hur villkoren för den lokala demokratin ter sig ur de förtroendevaldas ögon. I båda fallen har datamaterialet bestått av enkäter till kommunpolitiker i en lång rad länder. Forskarteam i varje land har genomfört nationella studier som sedermera har lagts samman. I båda projekten har man valt att studera politiker i kommuners som har fler än 10 000 invånare. Projektet Den Europeiske borgmästaren (Political Leaders in European Cities) koordinerades från universitetet i Florens. Enkätundersökningarna genomfördes år 2003 och totalt inkom svar från 2 700 borgmästare i 17 länder: Belgien, Danmark, Frankrike, Grekland, Italien, Irland, Nederländerna, Polen, Portugal, Schweiz, Spanien, Storbritannien, Sverige, Tjeckien, Tyskland, Ungern och Österrike. Under 2005 och 2006 publicerades resultaten från dessa undersökningar i olika former. Den främsta publikationen är en antologi 72
redigerad av Henry Bäck, Hubert Heinelt och Annick Magnier: The European Mayor (2006). En direkt fortsättning på borgmästarprojektet är Europas fullmäktigeledamöter - Municipal Assemblies in European Local Governance (MAELG). Forskare i samma nätverk men i delvis nya konstellationer har här samlats för att studera ledamöter i Europas fullmäktigeförsamlingar. Enkätundersökningar genomfördes perioden 2007-2009 och sammanlagt har omkring 12 000 fullmäktigeledamöter svarat på enkäten i 16 länder: Belgien, Frankrike, Grekland, Israel, Italien, Kroatien, Nederländerna, Norge, Polen, Schweiz, Spanien, Storbritannien, Sverige, Tjeckien, Tyskland och Österrike. Resultaten från MAELGenkäten är för närvarande under analys. De första publikationerna, inklusive en komparativ antologi, från denna studie väntas under hösten 2011. BORGMÄSTARSTUDIEN OCH FULLMÄKTIGESTUDIEN BIDRAG FRÅN SVERIGE För både borgmästar- och fullmäktigestudien utgjordes det svenska teamet av forskare vid Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet. Under 2003 skickades en post- och web-enkät ut till alla de svenska "borgmästarna" det vill säga kommunstyrelseordförandena. Resultaten av den svenska delen av enkäten publicerades i en rapport av med titeln Den svenske borgmästaren (Karlsson 2006). Den svenska versionen av Europas fullmäktigeledamöter genomfördes 2008 gick och riktade sig till alla fullmäktigeledamöter i 60 kommuner som är ett representativt urval av alla kommuner i Sverige. Publikationerna från undersökningen har i första hand berört dimensioner i rollen som borgmästare, och omvandlingen av den politiska representationen och karriären i kommunerna. Två kapitel i den Europeiska antologin som summerade borgmästarprojektet hade svenska författare. I kapitlet Does Recruitment Matter? Selecting Path and Role Definition granskade Henry Bäck om det sätt på vilket borgmästare rekryteras har betydelse för hur de senare utför sina uppdrag. Han fann att partiernas roll i rekryteringen varierar i Europa (Bäck 2006a). I Sverige och Danmark, men även vissa sydeuropeiska länder som Spanien och Portugal, är partiernas roll avgörande i rekryteringen. I sådana länder betyder det mindre hur starkt stöd borgmästarna hade hos sina partier när de kandiderade. I länder där partier inte har samma centrala roll i rekryteringsprocessen verkar dock stödet från partierna ha stor betydelse för hur borgmästare prioriterar mellan olika frågor. Det är påfallande hur få av borgmästarna i Europa som är kvinnor. Vicki Johansson har i sitt kapitel Gendered Roads to Mayorship in Different Welfare States noterat att andelen kvinnor är något högre i länder som kan klassifice- 73
ras som skandinaviska eller liberala välfärdsstater (som England och Irland) än i länder med andra typer av välfärdstatsmodeller (Johansson 2006). Johansson finner vidare att vilka resurser som är viktigast för kvinnor i rekryteringsprocessen varierar mellan olika välfärdsstatsregimer. Det visar sig till exempel i Johanssons resultat att kvinnliga borgmästare i Skandinaviska välfärdsstater i högre utsträckning har en bakgrund som kommunalanställda. De teorier som brukar användas för att förklara könsojämlikheter i politiken har byggt på forskning från just skandinaviska och liberala välfärdsstater. Men Johanssons resultat visar att det verkar vara andra faktorer som påverkar könsrepresentativiteten i Syd- och Östeuropa. En av poängerna med komparativ forskning är att de förhållanden och villkor som man tar förgivet på hemmaplan sätts i ett nytt ljus. Från ett svenskt perspektiv är resultaten i borgmästar- och fullmäktigestudien upplysande på flera olika sätt. Bland annat har Henry Bäck visat i sin artikel Borgmästarens makt att svenska kommunfullmäktigeordförande är lika inflytelserika i relation till den kommunala förvaltningen som sina kollegor på kontinenten (Bäck 2005). Detta kan tyckas förvånande eftersom de svenska kommunstyrelseordförandena på papperet saknar formellt inflytande. Men all makt är inte formell svenska borgmästares makt är i hög grad informell och därför också i högre grad knuten till lokala traditioner och personliga egenskaper hos den som innehar ämbetet. En annan fördom som uppkommit genom att den svenska lokala politiken definierats i relation till den nationella nivån, är att kommunpolitik i Sverige skulle vara särskilt samförståndsinriktad och öppen för deltagardemokratiska processer. I ett europeiskt sammanhang är dock svenska borgmästare närmast extremistiskt valdemokratiskt orienterade, och tillsammans med danska borgmästare så är man också mest skeptiska till deltagardemokratiska reformer och samförståndsdemokrati (se figur 1). 74
FIGUR 1: INSTÄLLNING TILL SAMFÖRSTÅNDS-DELTAGARDEMOKRATI RESPEKTIVE LIBERAL VAL- DEMOKRATI BLAND EUROPAS BORGMÄSTARE (MEDELVÄRDE PÅ INDEX 0-20) Samförstånds-deltagardemokrati 20 18 16 14 Schweiz England Grekland 12 Polen Tyskland Europa Ungern Nederländerna Portugal Frankrike Tjeckien Irland Österrike Spanien Italien 10 Belgien Danmark Sverige 8 10 11 12 13 14 15 16 17 Liberal valdemokrati Kommentar: Figuren visar hur borgmästare i 17 länder förhåller sig till två dimensioner av demokrati. Varje dimension har bildats av ett index av enkätfrågor. Källa: Karlsson 2006: 18. PUBLIKATIONER I URVAL Bäck, Henry, 2005, Borgmästarens makt. Kommunal ekonomi och politik, 9(1): 7-36. Bäck, Henry, 2006a, Does Recruitment Matter? Selecting Path and Role Definition. I Bäck, Henry, Hubert Heinelt och Annick Magnier (red) The European Mayor. Political leaders in the Changing Context of Local Democracy. Wiesbaden: Verlag für Sozialwissenshaften. Bäck, Henry, Hubert Heinelt och Annick Magnier (red), 2006, The European Mayor. Political Leaders in the Changing Context of Local Democracy. Wiesbaden: Verlag für Sozialwissenschaften. 75
Johansson, Vicki, 2006, Gendered Roads to Mayorship in Different States. I Bäck, Henry, Hubert Heinelt och Annick Magnier (red) The European Mayor. Political Leaders in the Changing Context of Local Democracy. Wiesbaden: VS Verlag Für Socialwissenschaften. Karlsson, David, 2006, Den svenske Borgmästaren. Kommunstyrelsens ordförande i den lokala demokratin. Förvaltningshögskolans rapporter nr 36. Göteborg: Förvaltningshögskolan, Göteborgs Universitet. 76