www.pwc.se Revisionsrapport Sofia Regnell Styrning och uppföljning av fritidshemsverksamheten Pwx Salems kommun
Innehållsförteckning Sammanfattande bedömning och rekommendationer... 1 1. Inledning... 2 1.1. Bakgrund... 2 1.2. Revisionsfråga... 2 1.3. Avgränsning och metod... 3 2. Styrdokument... 4 2.1. Vad säger skollagen?... 4 2.2. Vad säger läroplanen?... 4 3. Granskningsiakttagelser... 6 3.1. Fritidshemsverksamhetens organisation... 6 3.2. Kvalitetsredovisning... 6 3.2.1. Vår bedömning och kommentarer... 7 3.3. Pedagogiskt komplement till skolan... 8 3.3.1. Vår bedömning och kommentarer... 8 3.4. Nämndens styrning och uppföljning... 8 3.4.1. Vår bedömning och kommentarer... 9
Sammanfattande bedömning och rekommendationer De förtroendevalda revisorerna i Botkyrka har gett i uppdrag att granska fritidshemsverksamheten. Revisorernas bedömning av väsentlighet och risk samt en genomgång av kommunens invärlds- och omvärldsanalys har legat till grund för valet av granskningsinriktning. Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Bedriver utbildningsnämnden en ändamålsenlig fritidshemsverksamhet med tillräcklig intern kontroll? Efter genomförd granskning är vår samlade bedömning att utbildningsnämnden inte fullt ut bedriver en ändamålsenlig fritidshemsverksamhet med tillräcklig intern kontroll. Nedan utvecklas bedömningen och i detta sammanhang lämnas även rekommendationer för att utveckla styrning och uppföljning av verksamheten Vår bedömning är att det finns en ändamålsenlig kvalitetsredovisning på enhetsnivå för fritidshemsverksamheten. Det finns goda rutiner för arbete med det systematiska kvalitetsarbetet på respektive enhet och en god dialog mellan förvaltning och verksamhet. Vi bedömer dock att fritidshemsverksamheten bör ta en större plats i utbildningsnämndens sammanfattade kvalitetsredovisning för utbildningsverksamheten. Vi bedömer att fritidshemsverksamheten inte fullt ut utgör ett pedagogiskt komplement till skolan. Detta beror främst på en brist på utbildade fritidspedagoger i verksamheten. Det finns ett behov för nämnden av att ytterligare förstärka insatserna för att åtgärda detta. Vi bedömer att utbildningsnämnden till viss del har en strukturerad uppföljning och styrning av verksamheten. Det finns tydliga rutiner för kvalitetsredovisningen och en god dialog mellan förvaltning och verksamhet. Vi bedömer att det bör göras en tydligare koppling samt redogörelse av måluppfyllelse till de generella mål som finns för grundskolan i fritidshemsverksamhetens kvalitetsredovisning. Vi bedömer också att nyckeltal såsom gruppstorlekar och personaltäthet bör följas upp på ett tydligare sätt i utbildningsnämndens årsredovisning. Vi bedömer också att dagens resursfördelningssystem för fritidshemsverksamheten, där möjlighet till extra resurser till barn i behov av särskilt stöd inte finns, bör ses över. 1 av 9
1. Inledning 1.1. Bakgrund Innan och efter skoldagen och på lov kan barn och elever vistas på fritidshem. Fritidshemmet är ett frivilligt komplement till skolan men är ofta samordnat med skolan. Samordningen kan gälla personal, lokaler och den pedagogiska verksamheten. Fritidshemsverksamheten styrs av skollagen (2010:800) och ska även så långt som möjligt tillämpa den läroplan som gäller för förskoleklassen och det obligatoriska skolväsendet. I skollagen sägs bl.a. att: Barngrupperna ska ha lämplig sammansättning och storlek. Lokalerna ska vara ändamålsenliga. Det ska finnas personal med sådan utbildning eller erfarenhet att barnens behov av omsorg och en god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses. Verksamheten ska utgå från varje barns behov. Det tidigare obligatoriska kravet på att varje skola ska upprätta kvalitetsredovisning togs bort i den nya skollagen från år 2010. I den nya lagen finns det däremot krav på att det ska finnas ett kvalitetssystem med för att på ett systematiskt sätt kunna planera, följa upp och utveckla utbildningen. Det är huvudmannens ansvar att detta arbete genomförs och att sätta in åtgärder om det kommer fram att det finns brister i verksamheten. Därutöver har Skolverket utfärdat allmänna råd för fritidshem. De allmänna råden bör följas såvida verksamheten inte kan visa att man handlar på andra sätt som leder till att kraven i bestämmelserna uppnås. Interkommunala jämförelser visar att har låg personaltäthet i verksamheten. Med stora barngrupper och låg personaltäthet föreligger enligt Skolverket en risk att en planerad, god pedagogisk verksamhet inte kan upprätthållas. 1.2. Revisionsfråga Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Bedriver utbildningsnämnden en ändamålsenlig fritidshemsverksamhet med tillräcklig intern kontroll? För att besvara revisionsfrågan har granskningen haft följande revisionskriterier: Det finns en ändamålsenlig kvalitetsredovisning för fritidshemsverksamheten. Fritidshemsverksamheten uppfyller kravet som pedagogiskt komplement till skolan. Nämnden har en strukturerad uppföljning och styrning av fritidshemsverksamheten. 2 av 9
1.3. Avgränsning och metod Granskningen omfattar utbildningsnämnden och genomförs genom: Intervjuer med chef för utbildningsförvaltningen samt ansvariga för fritidshemmen på två utvalda skolor i kommunen. Granskning av har gjorts av styrdokument såsom utbildningsförvaltningens ettårsplan samt dokumenterat kvalitetsarbete. 3 av 9
2. Styrdokument 2.1. Vad säger skollagen? Skollagen (2010:800, kapitel 1-6 samt 14) fastslår att fritidshemmet kompletterar utbildningen i förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan samt särskilda utbildningsformer som skolplikt kan fullgöras i. Fritidshemmet ska utgå från en helhetssyn på eleven och elevens behov samt stimulera elevernas utveckling och lärande samt erbjuda dem en meningsfull fritid och rekreation. I fritidshemmets uppdrag ligger även att främja allsidiga kontakter och social gemenskap. Fritidshem ska erbjudas den del av dagen som är skolfri tid. Skollagen ställer inga krav på att fritidshem ska erbjudas under kvällar, helger eller nätter. Skollagen fastslår att varje kommun ska erbjuda fritidshem för elever i kommunens förskoleklass, grundskola och grundsärskola. Hemkommunen ska även erbjuda utbildning i fritidshem för elever som går i fristående skolor i de fall huvudmannen inte erbjuder sådan utbildning. Det ligger i huvudmannens ansvar att säkerställa att elevgrupperna har en lämplig sammansättning och storlek. Det är också huvudmannen som ansvarar för att personalen har den utbildning som är avsedd för den undervisning som personalen ska bedriva. Utbildning i fritidshem ska erbjudas en elev så snart det framkommit att eleven har behov av en sådan plats och i sådan omfattning som behövs med hänsyn till vårdnadshavarnas förvärvsarbete eller studier, om eleven har ett behov på grund av familjens situation i övrigt, eller om en elev på grund av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver stöd i sin utveckling i form av utbildning i fritidshem. Enligt skollagen ska utbildning i fritidshem erbjudas vid, eller så nära som möjligt, den skolenhet där eleven får utbildning. Enligt skollagen ska fritidshem erbjudas till och med vårterminen det år eleven fylller 13 år. Skollagen medger att öppen fritidsverksamhet får erbjudas elever från och med höstterminen det år då eleven fyller 10 år, om eleven inte av något särskilt skäl behöver stöd som endast kan erbjudas i fritidshem. Skollagen tillåter kommunen att ta ut avgift för utbildning i fritidshem, dock ska avgifterna vara skäliga. Varje huvudman ska på huvudmannanivå och varje enhet ska på enhetsnivå systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla verksamheten s.k. systematiskt kvalitetsarbete. Syftet är kontinuerligt identifiera vilka förutsättningar som är nödvändiga för arbetet mot de nationella målen, att utveckla arbetsprocesser, att bedöma resultat och måluppfyllelse och att vidta lämpliga åtgärder. 2.2. Vad säger läroplanen? Utöver skollagen ska fritidshemmet tillämpa tillämpliga delar av läroplanen för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet (SKOLFS 2010:37) som rör skolans värdegrund och uppdrag samt övergripande mål och riktlinjer. Läroplanen anger utbildningens värdegrund, uppdrag, mål samt riktlinjer. När de gäller de mer 4 av 9
renodlade kunskapsmålen kan fritidshemmet bidra genom sina erfarenheter av en utforskande och laborativ och praktisk metodik. I läroplanen framkommer att fritidshemmet, liksom andra skolformer, ska väcka elevernas lust att lära, uppmuntra dem att utforska och vara nyfikna, samt stimulera elevernas kreativitet och självförtroende. Läroplanen fastslår att det är rektor som har det övergripande ansvaret för att verksamheten inriktas mot de nationella målen, att kontakt upprättas mellan skola och hem, samt att samarbetsformer utvecklas mellan förskoleklassen, skolan och fritidshemmet. Skolan ska även vara tydlig med vilka mål, vilket innehåll och vilka arbetsformer som råder. Informationen är en förutsättning för elevernas och deras vårdnadshavares rätt till inflytande. Läroplanen är tydlig med att skolan ska vara ett stöd för elevernas vårdnadshavare i elevernas fostran och utveckling och det därmed måste finnas ett samarbete med hemmen. 5 av 9
3. Granskningsiakttagelser 3.1. Fritidshemsverksamhetens organisation Ansvaret för fritidshemmen i Botkyrka ligger hos utbildningsnämnden och de kommunala skolorna har fritidshem öppna för barn och elever mellan 6-10 år. Alla kommunala skolor med årskurserna f-3 har fritidshem. Dessa är vanligtvis öppna mellan kl 06.30-18.30 varje vardag. Undantaget är förskolan Natt och Dag som erbjuder verksamhet även under nätter, kvällar och fritidshem. Barn mellan 10-12 år erbjuds öppen fritidsverksamhet efter skoldagens slut. Att verksamheten är öppen innebär att ingen anmälan om närvaro behöver göras i förväg. Under hösten 2012 fanns cirka 3 370 elever i kommunens fritidshem. Avgiften för fritidshem tas ut för helåret (dvs. även under semester och annan ledighet) och beror på vårdnadshavarnas inkomst, samt hur många barn i familjen som har skol- eller barnomsorg. Avgiften begränsas av maxtaxan. Skollagen fastslår att fritidshemsverksamheten ska erbjudas elever i den omfattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier. Botkyrka kommun har sedan höstterminen 2011 erbjudit alla barn och elever heltid (35 h/vecka) på fritidshem. Tidigare har endast barn och elever till heltidsarbetande vårdnadshavare haft rätt till detta. Det finns också en möjlighet att skriva in barn och elever på fritidshem endast under de tidpunkter som skolorna har stäng för lov och studiedagar. Organisationen av fritidshemmen i kommunen ser olika ut. En av skolorna som ingått i denna granskning har organiserat fritidsverksamheten i tre arbetslag utifrån elevernas ålder i den andra skolan är arbetslagen organiserade utifrån blandade barngrupper. Enligt Skolverkets uppföljning från år 2011 är antalet inskrivna elever per årsarbetare samt per avdelning i fritidshemsverksamheten i högre än riksgenomsnittet. I intervju med förvaltningschef framkommer att insatser gjordes mellan åren 2008-2010 för att minska elevgrupper och öka personaltätheten men att besparingarna som varit nödvändiga de senaste åren har gjort att grupperna återigen är stora och personaltätheten låg. 3.2. Kvalitetsredovisning Enligt utbildningsförvaltningens ettårsplan inför 2013 ska alla enheter årligen upprätta en kvalitetsredovisning som ska innehålla en analys av verksamhetens resultat och en identifiering styrkor och utvecklingsområden. Detta görs i en kommungemensam mall och ska innehålla perspektiven resultat och pedagogiska effekter, personalkvalitet, lärmiljö samt individuellt stöd och särskilda insatser. Till stöd för analysen erhåller varje enhet en resultat- och indikatorpalett med en sammanställning av resultat och nyckeltal från samtliga enheter och som underlättar för jämförelser samt analys av den egna verksamheten. 6 av 9
Kvalitetsredovisningen och resultat- och indikatorpaletten utgör sedan en grund för en årlig kvalitetsdialog mellan förvaltningsledning och respektive enhet där enhetens utvecklingsområden inför kommande år identifieras. Därefter upprättas en arbetsplan på varje enhet där utvecklingsområden konkretiseras i mål och aktiviteter. Planerna följs upp under året. I genomförda intervjuer med ansvariga för fritidshemmen på två skolor i kommunen verifieras rutinerna för arbetet med upprättande av kvalitetsredovisning. Inför skrivandet av kvalitetsredovisningen deltar samtliga arbetslag, även de som finns inom fritidshemsverksamheten, i utvärderingar som är ett av underlagen till skrivandet av respektive enhets kvalitetsredovisning. Som underlag för redovisningen för fritidshemsverksamheten finns även en årlig enkätundersökning gällande uppfattningen hos eleverna i årskurs tre av fritidshemsverksamheten. I kvalitetsdialogerna mellan förvaltningsledning och skolledning ingår också redovisning av fritidshemsverksamheten som en del. I fritidsverksamhetens kvalitetsredovisning beskrivs styrkor och utvecklingsområden inom områdena personal, lärmiljö och undervisning, pedagogisk och social lärmiljö samt individuellt stöd och särskilda insatser. Även inom områdena normer och värden, utveckling och lärande, barnens inflytande samt jämställdhet redovisas resultat och utvecklingsområden. I en sammanställning som görs centralt av samtliga fritidshems kvalitetsredovisningar i kommunen presenteras varje enskilt fritidshems resultat inom dessa områden men däremot redovisas inte resultaten från enkätundersökningen för respektive skola i sammanställningen. Någon analys av de sammanställda resultaten och förslag till utveckling av verksamheten finns inte i denna sammanställning. Enligt den tillsyn av fritidshemsverksamheten som genomfördes av Skolinspektionen under hösten 2012 så borde kvalitetsredovisningen som gäller fritidshemsverksamheten få ta större del i den sammanställda kvalitetsredovisningen som görs för grundskolan. I intervju med förvaltningschef och ansvariga för fritidshemsverksamheten i två skolor i kommunen framkommer det att det finns tydliga rutiner för kvalitetsredovisningen och att dessa fungerar väl. Det framkommer även att dialogen mellan förvaltning och verksamhet fungerar väl. 3.2.1. Vår bedömning och kommentarer Vår samlade bedömning är att det i allt väsentligt finns en ändamålsenlig kvalitetsredovisning för fritidshemsverksamheten i kommunen som nämnden tar del. Det finns goda rutiner för framtagandet av redovisningen på respektive enhet och en god dialog mellan verksamheten och förvaltningen. I enlighet med Skolinspektionens synpunkt bedömer vi också att en större del av den sammanställda kvalitetsredovisningen borde beröra fritidshemsverksamheten. Vi bedömer också att måluppfyllelsen för fritidshemsverksamheten borde redovisas i den kvalitetsredovisningen för verksamheten. 7 av 9
3.3. Pedagogiskt komplement till skolan Av skolinspektionens rapport framgår att en stor del av personalen på fritidshemmen i kommunen saknar utbildning för att undervisa i fritidshem och tillgången på specialpedagog och handledning är dålig. Vid den tidigare tillsynen av fritidshemsverksamheten som gjordes år 2008 påpekades den låga andelen av personal med pedagogisk högskoleutbildning som då var 39 procent. En nationell undersökning som gjordes år 2011 visade att andelen personal med pedagogisk högskoleutbildning på fritidshemmen i Botkyrka hade minskat till 32 procent vilket är avsevärt lägre än i riket i stort där andelen ligger på 55 procent. Bristen på fritidspedagoger är idag stor i hela Stockholmsregionen. Kompetensutbildning av fritidshemspersonalen har genomförts under perioden 2008-2012 i det så kallade Kortlyftet. Under år 2009 planerades det också för att börja insatsen Långlyftet för att utbilda barnskötare till fritidspedagoger. I utbildningsförvaltningens ettårsplan för 2013 framgår dock att bara en handfull barnskötare som jobbar på fritidshem i Botkyrka har kommit i på denna utbildning. Detta beror delvis på att många av den outbildade fritidshemspersonalen saknar grundläggande behörighet till högskolestudier samt att fritidspedagogerna inte omfattas av legitimationslagstiftningen och att det därför inte uppstått samma tryck på genomförs utbildning. I skolinspektionens tillsyn framkommer också att barngrupperna är stora och att personaltätheten är låg i verksamheten vilket innebär att barn i behov av särskilt stöd inte alltid får det. Enligt de två ansvariga för fritidshemsverksamheten i kommunen som intervjuats utgör verksamheten ett pedagogiskt komplement till skolan genom de olika aktiviteter som personalen utför med eleverna. De intervjuade pekar dock på att det finns utvecklingsmöjligheter inom detta område och att det kräver en kompetenshöjning hos personalen. I den skola där ansvarig ansåg att det fanns en brist på utbildade fritidshemspedagoger i verksamheten berodde detta främst på att det finns brist på den kompetensen i kommunen. 3.3.1. Vår bedömning och kommentarer Vår bedömning är att fritidshemsverksamheten inte fullt ut utgör ett komplement till skolan. Detta beror främst på brist på personal med pedagogisk högskoleutbildning som finns i verksamheten. Vår bedömning är att nämnden inte arbetar tillräckligt aktivt med att försäkra tillgången på högskoleutbildad personal i fritidshemsverksamheten. 3.4. Nämndens styrning och uppföljning Det finns inga direkta nämndmål kopplade till fritidshemsverksamheten utan verksamheten ska följa de mål som gäller för grundskoleverksamheten i stort. I utbildningsnämndens ettårsplan för år 2012 fanns dock indikatorn större andel med pedagogisk högskoleexamen i fritidsverksamheten med under målet om Effektiv organisation ökad kvalitet och rätt kompetens. 8 av 9
I utbildningsnämndens årsredovisning för 2011 finns åtagande kring att jämna ut skillnader i kvalité samt att fortsätta rekryteringsfokus på fritidspedagoger. Gruppstorlekar, personaltäthet eller andra nyckeltal inom fritidshemsverksamheten följs däremot inte upp i förvaltningens årsredovisning. Resurser fördelas till verksamheten med en så kallad Fritidspeng och i intervjuer med ansvariga för verksamheten framkommer att ingen särskilt stöd tillkommer för barn i behov av särskilt stöd. I intervju med en ansvarig för verksamheten vid en skola framkommer också att de resurser som fördelas till verksamheten genom Fritidspengen inte räcker för att få verksamheten att gå runt utan att det behövs omfördelas pengar från skolverksamheten, exempelvis gällande personalkostnader för öppettider under sommaren. Det framkommer också att det inte finns någon möjlighet att få extra stöd till fritidshemmen för barn i behov av särskilt stöd. Månatliga nätverksträffar för fritidshemspersonalen genomförs i syfte att utbyta erfarenheter och utveckla verksamheten. I intervjuer framkommer dock synpunkten att dessa träffar skulle kunna utvecklas för att bättre tjäna sitt syfte. 3.4.1. Vår bedömning och kommentarer Vår samlade bedömning är att nämnden till viss del har en strukturerad uppföljning och styrning av fritidshemsverksamheten. Tydliga rutiner finns för kvalitetsredovisningen av verksamheten och en bra dialog finns mellan verksamhet och förvaltning. Dock borde redovisningen av verksamheten ta mer utrymme i den samlade kvalitetsredovisningen som nämnden tar del av. Det finns inga nämndmål direkt kopplade till fritidshemsverksamheten men en tydligare koppling till de generella målen för grundskolan bör göras i verksamhetens kvalitetsredovisning. Vår bedömning är också att gruppstorlekar och personaltäthet bör följas upp på ett tydligare sätt i årsredovisningen. Vi bedömer dagens resursfördelningssystem till fritidshemsverksamheten är bristfälligt då det idag inte finns möjlighet till extra resurser till verksamheten för barn i behov av särskilt stöd. Kommunen har istället valt att lägga ut resurser för barn i behov av särskilt stöd i den påse som går ut till enheterna. Dessa resurser ska täcka såväl skoltid som fritidshemstid. 2013-03-31 SofiaRegnell Proojektledare Jan Nilsson Uppdragsansvarig 9 av 9