1 (10) JURIDISKA VILLKOR förutsättningar och Bilaga 6 Anders Natander, Söderhamns kommun Anja Helldal, Ockelbo kommun Elenor Svensson, Söderhamns kommun Eva Lindelöw Sjöö, Gävle kommun, sammankallande Kerstin Olsson, Ockelbo kommun Lennart Nyman, Bollnäs kommun Lotta Sen Thakuri, Ockelbo kommun Marie Sundman, Söderhamns kommun Tommie Floreus, Sandvikens kommun Åke Hansson, Bollnäs kommun Sambruk 2011. Dokumentet får dock spridas enligt Creative Commons CC-BY-3.0
2 (10) INNEHÅLL SAMMANFATTNING... 3 JURIDISKA VILLKOR FÖRUTSÄTTNINGAR OCH KONSEKVENSER... 4 GRUNDLÄGGANDE REGLER OCH LOKALA STYRDOKUMENT... 5 KOMMUNALA FÖRUTSÄTTNINGAR... 6 ARKIVREDOVISNING I EN KOMMUN... 7 ARKIVMYNDIGHETENS TILLSYNSUPPDRAG... 7 ANSVAR FÖR ARKIVET... 8 INFORMATIONSÄGARE... 8 SYSTEMÄGARE... 9 GEMENSAM FÖRVALTNING...10 INFORMATIONSUTBYTE OCH SEKRETESS...10
3 (10) SAMMANFATTNING Nedan följer en sammanställning av särskilda problemställningar i samband med införande av e-arkiv i en kommun. Viktigt att lokalt bestämma sig för en gemensam begreppsapparat. Fastställa en tydlig lokal ansvarsfördelning kring hantering av allmänna handlingar mellan kommunens arkivmyndighet och dess övriga nämnder och företag. Görs i fullmäktige. Tydligt fastställa arkivmyndighetens befogenheter och uppdrag. Fastställa arkivredovisningsprinciper. Vår rekommendation är att övergå till processinriktad arkivredovisning i likhet med statliga myndigheter. Fastställa genomtänkta gallringsbeslut som underlättar planering för den information som ska sparas länge eller bevaras för framtiden. Ska göras senast innan överföring till ett system för bevarande (e-arkivet). Planera överföringen av information från myndigheterna till arkivmyndigheten i syfte att bl a undvika eventuella sekretessgränser.
4 (10) JURIDISKA VILLKOR FÖRUTSÄTTNINGAR OCH KONSEKVENSER Inför arbetet med projektet Elektroniskt bevarande, etapp 2, noterades ett antal problemområden som behövde belysas särskilt. Ett av dessa är juridiken kring hantering av allmänna handlingar och då särskilt i en kommun. Syftet med gruppens arbete har varit att lyfta fram vilka eventuella juridiska förutsättningar som föreligger eller som kan uppstå när man inför ett system för bevarande i en kommun. Metod: Med utgångspunkt från Riksarkivets förstudie om e-arkiv och e-diarium, på uppdrag av E- delegationen, och dess bilagor som utkom efter årsskiftet 2011 och studier av aktuell lagstiftning har vi under några möten kommit fram till att nedan uppräknade problemområden bör uppmärksammas: Kommunala förutsättningar, bl a styrdokument, kompetens, ansvarsfördelning och organisation Arkivmyndighetens tillsynsuppdrag Förutsättningar för förvaltning av ett system för bevarande i en kommun Ansvar för informationen och informationsutbyte Vi har under våra sammanlagt 3 lokala möten samt 2 gemensamma möten inom Sambruk också behandlat de frågeställningar som funnits i delprojekten Mellanarkiv och Gemensamt elektroniskt arkiv. Vissa kompletteringar i dessa sammanhang tas upp nedan. Begränsningar Eftersom vi så lyckosamt kunnat dra nytta av det arbete som Riksarkivet med flera inblandade myndigheter lagt ner rörande förstudien vill vi undvika att göra upprepningar i vår delrapport. I förekommande fall hänvisas direkt till förstudien. I stället har vi valt att kommentera det som är av intresse i kommunala sammanhang och i de delar vi uppfattar det motiverat att förtydliga rapportens resultat då kommunala myndigheter har annorlunda förutsättningar i vissa fall.
5 (10) GRUNDLÄGGANDE REGLER OCH LOKALA STYRDOKUMENT Arkiv definieras i arkivlagen som myndigheternas allmänna handlingar. I kommunala sammanhang avses med arkiv de allmänna handlingar som förekommer inom en nämnds eller ett kommunalt företags verksamhetsområde. Hantering av allmänna handlingar regleras i flera lagar som allmänt benämns offentlighetslagstiftningen. Det är framför allt tryckfrihetsförordningen, offentlighets- och sekretesslagen, arkivlagen, arkivförordningen. Utöver detta finns normalt lokala arkivbestämmelser utfärdade av fullmäktige ofta kallade arkivreglementen. I en kommun eller ett landsting är det varje nämnd eller styrelse som har ansvar för de handlingar som ingår i respektive arkiv. Lagstiftningen gör ingen skillnad på tekniken eller metoderna att presentera innehållet i handlingarna. Istället är det juridiska definitioner som avgör om handlingar hos en myndighet är att betrakta som allmänna handlingar och därmed myndighetens arkiv. I de kommunala verksamheterna används till vardags en rad olika begrepp som, trots tydliga definitioner i lagstiftningen, är förvirrande. Det kan därför vara motiverat att här definiera olika termer och uttryck. Se särskild ordlista i huvudrapporten. Till exempel är det idag mer befogat använda sig av begreppet informationsförvaltning än arkivvård men i praktiken är det samma sak. För att generalisera något kan man säga att för den vanlige tjänstemannen innebär ordet arkiv en lokal, ett utrymme där man förvarar pappershandlingar. En sådan tolkning kan leda till missförstånd och att inte alla informationsmedier uppmärksammas i samband med organisering av arkiv- eller informationsstrategier. Riksarkivet redogör i sin rapport för begreppet informationsförsörjning och att inrättande av e-arkiv ska ses som ett sätt att långsiktigt säkerställa informationsförsörjningen i samhället. 1 De kommunala myndigheternas ansvar, enligt arkivlagen och offentlighets- och sekretesslagen, innebär att redan från början säkerställa återsökning och kvalitet som garanterar att informationen kan läsas och förstås så länge det är tänkt att den ska sparas. För delar av myndigheternas information innebär det att den ska bevaras för framtiden något som ställer särskilt höga krav på återsökning och val av metod. Med stöd av arkivlagen finns i varje kommun en arkivmyndighet. Arkivmyndighetens lagbundna uppdrag är att ta emot och förvalta arkiv från upphörda myndigheter och att utöva tillsyn över övriga myndigheter och berörda företag inom respektive kommunkoncern. Arkivlagens syfte är att säkerställa att allmänna handlingar bevaras för att tillgodose dess syften som främst handlar om medborgarnas insyn och rättssäkerhet men också för återanvändning, forskning och det faktum att arkiv är en del av vårt gemensamma kulturarv. Därför tillåter arkivlagen gallring (förstöring) endast om den kan motiveras och inte utgör något hinder för de syften lagen är till för att skydda. I arkivlagen föreskrivs också tillsyn med syftet att bevaka de olika myndigheterna och på så sätt säkerställa en ändamålsenlig dokumenthantering i enlighet med lagstiftningen. Då arkivmyndigheternas tillsynsuppgift finns föreskriven i arkivlagen uppfattas rättsläget som oklart huruvida tillsynen kan sägas omfatta de registreringsregler (normalt kallad diarieföring) som finns i offentlighets- och sekretesslagen. 2 Hur handlingar registreras och i övrigt ordnas har stor betydelse 1 Riksarkivet. Förstudie om e-arkiv och e-diarium. 2011-01-31, kapitel 6 E-arkiv. 2 Offentlighets- och sekretesslagen kapitel 5.
6 (10) för den framtida återsökningen. Riksarkivet som statlig arkivmyndighet konstaterar att de saknar föreskrivningsrätt på området som faller inom offentlighets- och sekretesslagen och därmed mandat att utöva tillsyn utifrån den lagstiftningen. För statliga myndigheter utövas den tillsynen av justitiekanslern och justitieombudsmannen. Riksarkivet föreslår att Riksarkivet ska ges ett tydligare ansvar som myndighet att närmare utfärda föreskrifter kring registrering av allmänna handlingar då detta skulle tydliggöra det nära sambandet mellan registrering och arkivredovisning. 3 Ett förslag, som om det skulle antas, vi tror kan komma att gynna även den kommunala sektorn. En kommun har möjlighet att inom ramen för lagstiftningen organisera ansvar och hantering. Övergripande lokala bestämmelser framgår av arkivreglementet som antas av fullmäktige Här finns t ex frihet att låta en annan nämnd få utöva arkivmyndighetens ansvar, något som flera kommuner också valt att göra. Av arkivreglementet kan även andra avvikelser framgå som var i kommunen gallring beslutas, t ex att det är arkivmyndighetens uppgift. Utöver arkivreglementet, som i vissa kommuner kan ha antagits under andra benämningar, upprättas vanligen tillämpningsanvisningar till arkivreglementet och dokumenthanteringsplaner som i detalj visar hur olika handlingstyper hanteras avseende medium, förvaring och åtkomst. Det är normalt i dokumenthanteringsplanerna som gallringsfrister anges och på så sätt blir planerna underlag för gallringsbeslut. Av Riksarkivets rapport framgår behovet av att Riksarkivet får ett överinseende över hanteringen att säkerställa att den elektroniska informationen överlämnas till arkivmyndigheten med minsta möjliga åtgärder även i ett längre tidsperspektiv. 4 Till skillnad från tidigare, finns när det gäller elektronisk information, ett stort behov av att reglera urvalet t ex genom gallring och vad som ska överlämnas till arkivmyndigheten i ett mycket tidigare skede. Samma behov måste anses finnas för de kommunala arkivmyndigheterna och det är därför av stor vikt att det upprättas och uppdateras dokumenthanteringsplaner och att ansvaret för vem som gör vad i denna process tydligt framgår i kommunens styrdokument (arkivreglementet). Oavsett hur man i en kommun har valt att organisera arkivverksamheten eller informationsförsörjningen är det lätt att konstatera att när det gäller hantering av pappersarkiv är det inte alltid givet att det praktiska arbetet verkligen utförs efter den ansvarsfördelning som arkivreglementet avser. Ofta hamnar uppgifter, för vilka andra myndigheter har ansvar, på den kommunala arkivfunktionen. I praktiken innebär det att myndigheterna fråntas sitt eget ansvar och på så sätt även deras kompetens, deras kunskap om informationen. I samband med elektronisk arkivering är det inte godtagbart eftersom en samverkan mellan arkivfunktionen och verksamheten måste ske så mycket tidigare, redan när ett verksamhetsstöd införs. Det är därför nödvändigt att varje kommun har ett tydligt regelverk som följs upp och att myndigheternas ledningsorgan är medvetna om sitt ansvar i dessa frågor. KOMMUNALA FÖRUTSÄTTNINGAR En kommunal myndighet har sitt eget arkivansvar, informationsansvar. Utan att vår arbetsgrupp egentligen har undersökt hur det verkligen förhåller sig tror vi oss, utifrån våra egna erfarenheter, kunna uttala oss om att kunskapen kring arkivregler och sambandet mellan hantering av allmänna handlingar och en strategisk långsiktig informationsförsörjning är förhållandevis liten i många kommuner. Om det saknas tillräcklig kompetens på arkivområdet i en kommun samt även resurser 3 Riksarkivet. Förstudie om e-arkiv och e-diarium. 2011-01-31, kapitel 7 sid 13, 17. E-arkiv 4 Riksarkivet. Förstudie om e-arkiv och e-diarium, s 16.
7 (10) för till exempel en arkivmyndighet att bevaka informations-förvaltningen eller att kompetensen hålls utanför på grund av organisationen i sig eller otydlig arbetsfördelning så finns stora risker att eventuella brister inte upptäcks i tid. Det får på vilken information som sparas och hur den är åtkomlig i framtiden. Det kan innebära såväl informationsförluster som lägen där kommunen är i händerna på olika leverantörer som gärna vill ha bra betalt för att tillhandahålla kommunens egen information. Kommunen har ett ansvar att säkerställa tillgången till egen information på kort och lång sikt. Vad blir na om det inte finns tydliga avtal rörande så kallade molntjänster och användningen av sociala medier som Facebook? Det ska alltid vara lätt att byta leverantör av system för bevarande. ARKIVREDOVISNING I EN KOMMUN Av arkivlagen framgår att de allmänna handlingarna ska redovisas i dels en arkivbeskrivning och dels i en arkivförteckning. Utöver detta ska det finnas beslut på att gallring av olika handlingstyper är godkända. Varje nämnd och företagsstyrelse har ansvar för arkiven och fastställer gallring i enlighet med arkivlagens bestämmelser. Traditionell arkivredovisning har utgått från organisationen och de ansvariga myndigheterna. Man har i både kommunala och statliga sammanhang konstaterat att behovet av en verksamhetsinriktad arkivredovisning är nödvändig och mer hållbar. Riksarkivet har redan utfärdat föreskrifter för detta som de statliga myndigheterna har att följa. 5 Det är nödvändigt att även kommuner föreskriver om liknande principer inom respektive kommunkoncern. Vi uppfattar att det inte kommer att vara enkelt att genomföra utan samordning. Riksarkivet för i sin rapport ett resonemang kring sin roll att ge råd till kommunerna och att det idag sker genom Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor (Riksarkivet och SKL). Det borde därför vara lämpligt att SKL genom Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor tar fram rekommendationer för en verksamhets- eller processinriktad arkivredovisning lämplig för den kommunala sektorn. ARKIVMYNDIGHETENS TILLSYNSUPPDRAG Organisationen av kommuner utgår från kommunallagen. Kommunallagen ger kommuner en förhållandevis stor frihet att organisera sina verksamheter kring ansvar och befogenheter så länge de inte faller utanför kommunallagens begränsningar, den s.k. kommunala kompetensen. En kommunal myndighet är förhållandevis mycket självständig och den kommunala arkivmyndigheten har inte samma starka befogenhet att till exempel utfärda förelägganden som till exempel Riksarkivet har gentemot de statliga myndigheterna. Kommunerna har frihet att själva bestämma om vilken myndighet som ska vara arkivmyndighet. Om inget annat uttalats av fullmäktige följer av arkivlagen att det är kommunstyrelsen som fungerar som arkivmyndighet. Det kan vara viktigt att uppmärksamma betydelsen av att den kommunala arkivfunktionen finns strategiskt placerad i den kommunala organisationen både med tanke på dess roll som arkivmyndighetens verkställande enhet när det handlar om tillsyn och att arkivfunktionen förses med tillräcklig kompetens lämplig för ett kommunövergripande arbete kring informationsförsörjningen. Tillsynen i en kommun, i jämförelse med inom staten, kan möjligen mer liknas vid intern kontroll i syfte att säkerställa goda rutiner för att på ett tillfredsställande sätt tillgodose allmänhetens olika behov av information ur allmänna handlingar på kort såväl som lång sikt. Av arkivförordningen framgår att arkivmyndigheterna regelbundet ska inspektera arkiven. 6 Av samma förordning framgår att myndigheterna ska samråda med arkivmyndigheten vid större omorganisationer eller förändrade 5 Riksarkivets författningssamling, RA-FS 2008:4. 6 Arkivförordningen 5.
8 (10) arbetssätt som påverkar arkivbildningen eller informationsförvaltningen. 7 Om arkivmyndigheten inte får gehör för sina påpekanden hos den myndighet som granskats har arkivmyndigheten att vända sig till revisionen. Det är de som granskar nämnderna och styrelserna utifrån sitt ansvarsområde. Revisorerna prövar om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt sätt. 8 Riksarkivet föreslår i sin rapport att arkivmyndigheternas roll i e-förvaltningen bör utredas. 9 Vi stöder det förslaget för vi uppfattar att tillsynen borde få en ännu större betydelse i framtiden då vikten av att göra rätt från början blir ännu viktigare i en renodlad e-förvaltning om informationen ska garanteras åtkomlig på lång sikt. Det borde inte vara rimligt att arkivmyndigheten i efterhand talar om vad myndigheterna borde ha gjort. Samrådsskyldigheten som idag finns uttryckt i arkivförordningen bör också den göras mer tydlig till exempel i arkivreglementet. ANSVAR FÖR ARKIVET Ansvar för arkivet kan innebära två vitt skilda saker. Det kan dels handla om det tekniska ansvaret för ett IT-system, till exempel ett verksamhetssystem eller ett e-arkiv, men det kan även handla om det juridiska ansvaret för informationen i samma IT-system. INFORMATIONSÄGARE Varje kommunal myndighet ansvarar enligt arkivlagen för sitt eget arkiv. Det innebär att den information som finns i de verksamhetssystem som används inom myndigheten och är att betrakta som allmänna handlingar ägs av respektive nämnd, vi kan säga att de är informationsägare. Informationsägaren har en viktig roll och ansvarar bland annat för vården av handlingarna och för utlämnande såväl som sekretessbedömning i samband med det. Om handlingar lämnas över till arkivmyndigheten för slutarkivering går informationsägandeskapet och med det allt ansvar som det innebär över dit. Teoretiskt och förmodligen även praktiskt sett kommer alltså informationen efter överlämning att bli något mer svårtillgänglig för den verksamhet där den ursprungligen hanterats. Det är alltså viktigt för alla parter att överlämnandet till arkivmyndigheten sker vid ett väl genomtänkt tillfälle, till exempel när olika sekretesstider löpt ut. I vissa fall kanske det inte är möjligt eller lämpligt att hålla kvar informationen i det ursprungliga verksamhetssystemet, därför har alternativet mellanarkiv diskuterats. Mellanarkivet är tänkt som en lagringsplats för information som troligtvis levt klart sitt aktiva liv i verksamhetens processer men inte är redo att lämnas över till arkivmyndigheten utan behöver finnas kvar inom den ursprungliga verksamheten. När information lagras i mellanarkivet ska den inte betraktas som överlämnad till arkivmyndigheten, ansvaret som informationsägare ligger alltså formellt kvar inom den ursprungliga myndigheten. 7 Arkivförordningen 6. 8 Kommunallagen kap 9, 9. 9 Riksarkivet. Förstudie om e-arkiv och e-diarium. 2011-01-31, sid 6f. E-arkiv
9 (10) Fig 1. Ansvarig ägare vid informationsöverföring. Samma informationn kan därmed vara tillgänglig hos flera myndigheter somm samtliga därmed får ett åtföljande utlämningsansvar. 10 0 SYSTEMÄGAREE Ansvar för ett IT-system där information lagras kan vara kopplat till den som äger informationen i systemet. Det behöver dock inte vara så utan vi kan i stället prioritera till exempel vad som är mest kostnadseffektivt. Ansvaret för slutarkivet skulle med fördel ligga så centralt som möjligt, till exempel inom ett kommunalförbund. Dett vore även lämpligt omm det mellanarkiv som diskuteras inlemmas i samma tekniska lösning som e-arkivet. Detta för att inte göra två komplicerade överlämningar av arkivmaterialet. Det skulle kunna tänkas att den stora överlämningenn blir till mellanarkivet, i de fall ett sådant används, och att bara några attribut ändrass vid leverans till slutarkivet. Ligger mellan- respektive slutarkiv inom samma tekniska lösning torde det även bli samma systemägare för båda arkivsystem men. Fig 2. Systemägaransvar. Systemägarskapet innefattar ansvar för förvaltningenn av IT-systemet men bör också omfatta den tjänst som IT-systemet erbjude verksamheten. Systemägaren bör alltså även se till att det tas säkerhetskopior, att informationen i IT-systemet konverteras, attt rätt personer kommerr åt rätt information, att stöd för den som ska använda IT-systemet finnss och så vidare. Detta kräver att de 10 Tryckfrihetsförordningen 2 kap, 14.
10 (10) informationsägare som har information i IT-systemet kan påverka förvaltningen och kravställa rörande hanteringen som faktiskt är informationsägarens ansvar. Alla informationsägare måste alltså involveras i systemförvaltningsorganisationen. GEMENSAM FÖRVALTNING I ett annat delprojekt har behandlats frågan kring hur ett system för bevarande skulle kunna förvaltas. Gruppen har föreslagit kommunalförbund som en lämplig lösning. Vi vill inte här upprepa vad de kommit fram till men vi vill däremot uppmärksamma om möjligheten att till ett kommunalförbund överlämna uppgiften som arkivmyndighet. Om vi skulle välja samarbetsformen kommunalförbund så är det intressant att tänka tanken att kommunalförbundet skulle kunna fungera som arkivmyndighet för alla anslutna kommuner. En sådan organisation skulle möjligen tydliggöra uppdraget och då också stärka arkivmyndighetens roll eftersom de ansvariga i kommunalförbundet på så sätt har ett avgränsat uppdrag och troligen vill göra det så bra som möjligt. Organisationen skulle medföra möjligheter till att koncentrera kompetens och övriga resurser som lagringskapacitet m.m. Att i ett kommunalförbund förena båda uppgifterna, tillsyn och förvalta arkiv (system för bevarande) är troligen att föredra i syfte att undvika diskussioner kring konkurrens och att kommunalförbundet skapats för att lösa en egentlig affärssituation. 11 Lösningen skulle bland annat innebära informationsägarskap för informationen i slutarkivet. Här behöver vi dock tänka efter vad som händer med informationen i de fall en kommun väljer att går ur samarbetet. INFORMATIONSUTBYTE OCH SEKRETESS Tekniken och utveckling av möjligheterna att utbyta och lagra information går i rasande fart. I kommunala sammanhang innebär det att informations som lämnas ut (expedieras) och att information som inkommer till kommunen eller görs tillgänglig blir allmänna handlingar. Det sker mer och mer automatiserat. Beslut om gallring ska avgöras i normal ordning oavsett hur informationen hämtas in. Funktionen Mina sidor är tänkt att användas som en samlande funktion för privatpersoner som söker aktuell information hos myndigheter, kommuner och landsting. Det synes därför naturligt att samma inloggning skulle kunna användas för att söka arkiverad information rörande en sökande privatperson. Detta ställer dock krav på att systemen för bevarande skall kunna hållas kopplade till Mina sidor. En följdfråga blir huruvida man kan automatisera sekretessprövningar i systemet. I bilagorna till RA:s förstudie presenteras kammarkollegiets ramavtal för e-tjänster och e-diarium, och där står det om system för bevarande att Tjänsten skall stödja individ- och rollbaserad behörighetshantering, och även kunna stödja identifiering via gränssnitt mot kontroll av elektroniska legitimationer. 12 Detsamma gäller för diarie- och ärendehanteringssystem. Systemet ska med andra ord kunna avgöra om den information som söks kan lämnas ut till den som söker. För att detta ska vara möjligt måste informationen redan från början ha getts tillräcklig metadata om tillgänglighet, sekretess och även om hur länge sekretessen gäller. Information som inte skyddas av sekretess bör ges metadata som gör den sökbar för alla som kan ha intresse för den. 11 SKL. Programmet för kommunal IT-samverkan i vård och omsorg. Samverkansanalys juridiska förutsättningar för interkommunalt systemsamarbete. Bilaga 03, s 24. 12 Riksarkivet. Förstudie om e-arkiv och e-diarium, bilagor s 73.