DOM 2011-03-04 Meddelad i Stockholm Mål nr 35062-10 Enhet 11 1 KLAGANDE Se klagandeförteckning bilaga 1 MOTPART Stockholms stad Stadshuset 105 35 Stockholm ÖVERKLAGAT BESLUT Kommunfullmäktiges beslut 2010-06-21, 23 SAKEN Laglighetsprövning enligt kommunallagen (1991:900) - KL DOMSLUT 1. Förvaltningsrätten avvisar GRAF, Gröna Folkaktionens överklagande. Dess överklagande tas därmed inte upp till prövning. 2. Förvaltningsrätten avslår övriga överklaganden, vilket innebär att kommunfullmäktiges beslut kvarstår. Dok.Id 102325 Postadress Besöksadress Telefon Telefax Expeditionstid Tegeluddsvägen 1 08-561 680 00 08-561 680 01 måndag fredag 115 76 Stockholm E-post: 09:00-15:00 forvaltningsrattenistockholm@dom.se
2 ÖVERKLAGAT BESLUT Kommunfullmäktige i Stockholms stad beslutade den 21 juni 2010, 23, följande. 1. Exploateringsnämnden medges rätt att, med beaktande av vad föredragande borgarrådet anfört, fortsätta genomförandet av projekt Slussen omfattande totala investeringsutgifter om 8 000,0 miljoner kronor. 2. Trafik- och renhållningsnämnden ges i uppdrag att delta i genomförandet av projekt Slussen. 3. Exploateringsnämnden medges en utökad budgetram för 2010 med 110.0 miljoner kronor för projekt Slussen. Finansiering sker ut Central medelsreserv: 4. Till kommunfullmäktiges förfogande för oförutsedda investeringsutgifter i 2010 års budget. Finansiering för kommande år får beaktas i samband med budget för år 2011. YRKANDEN 79 stycken kommunmedlemmar, se bilaga 1, överklagar kommunfullmäktiges beslut och yrkar att det upphävs. Den grund som uttryckligen åberopas är att beslutet strider mot lag, nämligen mot 1 kap., 2 kap. 1-2 och 5 kap. 27 plan- och bygglagen (PBL), 1 kap. 1, 3 kap. 1 och 6 kap. 7 (särskilt punkt 4) och 12 (särskilt punkt 8) miljöbalken (MB), 3 kap. 1 lagen om skydd mot olyckor samt 8 kap. 1 och 2 KL. Klagandena får också anses åberopa att beslutet inte tillkommit i laga ordning. Några klagande uppehåller sig också vid hur själva ombyggnaden av Slussen enligt deras mening bör ske. Till utveckling av sin talan anför klagandena bl.a. följande. I utlåtandet som låg till grund för kommunfullmäktiges beslut anför borgarrådet Sten Nordin bl.a.: Med detta beslut sätter kommunfullmäktige upp ramarna för projektets fortskridande och därmed för hur 2000-talets Slussen ska bli. Med detta beslut slås också Slussens funktion samt trafiklösning definitivt fast. Den grundläggande strukturen för trafiken är således fastlagd och inte föremål för vidare utredning eller beslut. Nordin och kommunfullmäktige bekräftar sålunda uttryckligen att kommunmedlemmarna i Stockholm betas möjligheten att påverka Slussenprojektet med
3 alternativ när förslag till detaljplan väl läggs fram, vilket beräknas dröja ganska lång tid. PBL och MB förutsätter ett stort samråd mellan kommunmedlemmarna innan funktioner och trafiklösningar, som omfattas av detaljplaner, definitivt slås fast. De ska faktiskt inte slås definitivt fast förrän i detaljplanen. Enligt 5 kap. 27 PBL ska under samrådet inkomna synpunkter biläggas ärendets beslutsunderlag. Detta har inte skett. I utlåtandet anges vidare att de ekonomiska ramarna med ett negativt nuvärde 4,5 miljarder kronor är fastställt. Detta strider mot de samhällsekonomiska krav som finns i PBL och KL. En förutsättning för projektet Nya Slussen är att det blir nödvändigt att få dispens för avsteg från regelverket rörande skydd mot tunnelbränder. Eftersom beslutet låser trafiklösningen noteras att trafiklösningen inte uppfyller regelverket för tunnlar inom EU, som har skärpts 2006-2007 till följd av stora och förödande tunnelbränder. Mot denna bakgrund är det uppenbart att trafiklösningen inte är godtagbar. Det strider också mot lagen om skydd mot olyckor att bygga en tunnel på dispens. I utlåtandet noteras att Mälarens avbördning behöver ökas p.g.a. de översvämningsrisker som finns redan idag. Man underlåter att nämna de i stadens egen risk- och sårbarhetsutredning den 11 december 2009 konstaterade riskerna för översvämning i tunnelbanan år 2030. I stället hänvisar man till att de berörda stadskontoren låtit SMHI utreda framtida vattenstånd i Saltsjön och vilka bedömda effekter det har på Mälaren samt att SMHI bedömer att föreslagen avbördningskapacitet minskar översvämningsriskerna på 50 års sikt. På längre sikt är osäkerheten större till följd av stigande vattenstånd. Det kan konstateras att kommunfullmäktiges beslut inte eliminerar riskerna helt. Den Nya Slussen uppfyller inte kravet på hantering av vatten såvitt gäller mål och måluppfyllelse, nämligen att det inte ska vara någon översvämning eller översvämningsrisk. Det finns ett alternativ som definitivt eliminerar översvämningsriskerna i tunnelbanan.
4 Idag finns inga miljökonsekvensbeskrivningar alls och det finns inte någon detaljplan. Beslutsunderlaget för ifrågasatt beslut är alltså bristfälligt. Beslutet har helt föregripit detaljplanen som förutsätts exakt följa kommunfullmäktige beslut, trots att hela lagstiftningen bygger på det omvända förhållandet, att det ska vara detaljplanen som styr. I ärendet redovisas att man inte har beaktat kostnaden för drift och underhåll vid den ekonomiska bedömningen utan de bedöms vara i storleksordningen 40-45 mnkr/år under anläggningens livstid. Det anges inte hur lång livstiden beräknas bli men längre fram anges driftkostnaderna, som bedöms vara 10 20 % av totalkostnaden. Detta innebär att enbart driftkostnaderna, med bortseende från underhållskostnaderna, bedöms vara 800-1600 mnkr. Nettonuvärdet av utgifter inkl. driftkostnader och inkomster är alltså mer negativt än tidigare angivna 4 500,0 mnkr, mellan 5,3-7,1 miljarder kronor. Beslutet strider därför mot 2 kap. 1-2 PBL. Användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning ska ges företräde. Det gör inte projektet Nya Slussen i dess nuvarande form. Beslutet strider i denna del även mot 8 kap. 1-2 KL. Vid beslutsfattandet har man dessutom inte tagit hänsyn till estetiska och kulturella värden. Beslutet kommer att resultera i att en del av Sveriges kulturarv förstörs. YTTRANDE M.M. Kommunstyrelsen bestrider yrkandena och anför i huvudsak följande. Det överklagade beslutet är ett genomförandebeslut avseende projekt Slussen. Innebörden av första punkten i beslutet är att genomförandet ska fortsätta och att det tillåts omfatta en viss investeringskostnad. Anledningen till att ett dylikt beslut fattas är att genomförandet av ett projekt av den aktuella storleken innebär stora investeringar och är av strategisk vikt för
5 staden. Enligt 8 kap. 3 KL ska kommunfullmäktige meddela föreskrifter för medelsförvaltning. I enlighet med de av kommunfullmäktige meddelade föreskrifterna ska kommunfullmäktige bl.a. fatta beslut rörande investeringar överstigande ett visst värde. I förevarande fall innebär genomförandebeslutet att investeringen i sig tillåts och att utgiften kommer att beaktas i stadens budget. Beslutet ersätter inte prövningar enligt tillämpliga bestämmelser på planoch bygg- eller miljöområdet. Arbete med att planera för en ombyggnad av Slussen har pågått i flera år. Beslut har tagits om att nybyggnationen ska ske och i maj 2009 beslutades vilken principiell utformning som den nya Slussen ska ha. Detta beslut har fått ligga till grund för det fortsatta arbetet med projektet. Arbete med detaljplanen pågår och handläggs med normalt förfarande. Parallellt med detaljplanearbetet bedrivs utredningar som ska ligga till grund för miljödomar, dels för att få tillstånd för byggande i vatten och dels för att få en ny reglering av tappning av vatten från Mälaren. Även arbetet med att upprätta miljökonsekvensbeskrivningar pågår, dels inom ramen för detaljplanen och dels kopplat till miljödomen. Några slutgiltiga beslut har inte fattats. De av klagandena anförda skälen som rör Slussen utformning och tekniska lösningar, samrådsförfarandet enligt planoch bygglagen, miljöfrågor m.m. faller utanför vad som omfattas av det överklagade beslutet och utanför ramen för laglighetsprövningen. 3 kap. 1 lagen om skydd mot olyckor anger den övergripande målsättningen för kommunens olycks- och skadeförebyggande verksamhet och kan inte läggas till grund för domstolsprövning. För det fall förvaltningsrätten gör en annan bedömning anförs följande. Inom staden pågår ett övergripande och systematiskt arbete med klimatfrågor och klimatförändringar genom risk- och sårbarhetsanalyser. När det gäller Mälaren finns det redan idag en risk för översvämning, eftersom avtappningskapaciteten är för liten. Frågan om avtappningen är därför en viktig fråga även för Slussenprojektet. Inom ramen för projektet utreds frågan om hur stor av-
6 tappningskapaciteten bör vara för att minska risken för översvämningar i framtiden och som nämnts ovan kommer frågan att prövas i en miljödom längre fram. Enligt 8 kap. 1-2 Kl ska kommunerna ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och förvalta sina medel så att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. Bestämmelsen om god ekonomisk hushållning är en målsättningsregel och inte avsedd att ligga till grund för laglighetsprövning. Det överklagade beslutet strider dock inte mot bestämmelsen. Att projektet innebär en stor kostnad för staden är nödvändigt och medför inte att beslutet är olagligt. God ekonomisk hushållning innebär inte att kostnader inte får uppstå för staden. Staden har sedan länge konstaterat att det inte är ett realistiskt alternativ att avstå ifrån att göra aktuell investering i Slussen. Dess alltmer försämrade tekniska status, som även medför höga årliga underhållskostnader, kan få allvarliga ekonomiska och samhälleliga konsekvenser. I svar på kommunstyrelsens yttrande vidhåller Per Björkman, Margareta Cramér och Claes Trygger yrkandena och anför bl.a. följande. Det är inte ett normalt förfarande att ha plansamråd efter det att kommunfullmäktige i maj 2009 beslutade vilken principiell utformning som den nya Slussen ska ha. Det är olagligt. Det föregriper plansamråd och detaljplanearbete och kommunmedlemmarnas inflytande på detaljplanearbetet. Genom att beslutet i maj 2009 är olagligt är även nu ifrågasatt beslut olagligt såsom vilande på ett olagligt beslut. Att staden helt föregripit plansamråd och samrådsarbete, som förutsätts enligt plan- och bygglagen samt miljöbalken, framgår av stadens uttalande att en antagen detaljplan förväntas under första halvåret 2011, innan kommunmedlemmarna ens ha fått ta del av förslag till detaljplan. Beslutet är oförenligt med 6 kap. 16 MB som anger att synpunkter från samråd skall beaktas innan planen, programmet eller den principiella utformningen antas. Påståendet att de ekonomiska konsekvenserna är väl utredda är osant. Det gäller enbart stadens alternativ
7 enligt beslutet i maj 2009. Staden har genom detta beslut låst sig för ett alternativ och har inte seriöst utrett de ekonomiska konsekvenserna av olika andra alternativ. Lars Fryxell anför i ett svar även att redovisning av vid detaljplanesamrådet inkomna synpunkter inte har tillkännagetts enligt 5 kap 20 PBL. DOMSKÄL Tillämpliga bestämmelser Av 10 kap. 1 KL framgår att varje medlem av en kommun har rätt att få lagligheten av kommunens beslut prövad genom att överklaga till förvaltningsrätten. Enligt 10 kap. 8 KL ska ett överklagat beslut upphävas om 1. det inte har tillkommit i laga ordning 2. beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen, 3. det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, 4. beslutet strider mot lag eller annan författning. Något annat beslut får inte sättas i det överklagade beslutets ställe. Av 10 kap. 10 KL framgår att vid laglighetsprövning får inte beaktas andra omständigheter än sådana som klaganden hänvisat till före klagotidens utgång. Talerätt GRAF, Gröna Folkaktionen har i skrivelse överklagat Slussenbeslut. Av överklagandeskrivelsen, som inte är undertecknad och saknar adressuppgifter eller annan kontaktuppgift, kan enligt förvaltningsrättens mening inte
8 utläsas att GRAF är kommunmedlem. GRAF är därmed inte behörig att överklaga kommunfullmäktiges beslut. Överklagandet ska därför avvisas. Övriga överklaganden Vid en laglighetsprövning kan rätten inte bedöma om det överklagade beslutet är lämpligt och rimligt, utan prövning kan endast ske i den begränsade omfattning som anges i 10 kap. 8 KL. Förvaltningsrätten har således att endast att göra en formell prövning av det överklagade beslutet. Förvaltningsrätten kan följaktligen varken pröva om andra alternativa lösningar är att föredra eller annars ändra det överklagade beslutet. Klagandena har som grund för sin talan gjort gällande att det överklagade beslutet strider mot lag eller annan författning (punkten 4) och därvid åberopat bestämmelserna i 1 kap. 1, 2 kap. 1-2 och 5 kap. 27 PBL, 1 kap. 1, 3 kap. 1 och 6 kap. 7 och 12 MB, 3 kap. 1 lagen om skydd mot olyckor samt 8 kap. 1 och 2 KL. Dessutom har Per Björkman anfört att kommunfullmäktiges beslut strider mot 6 kap. 16 MB och Lars Fryxell åberopat bestämmelsen i 5 kap. 20 PBL. Förvaltningsrätten konstaterar att vad Per Björkman har anfört om att kommunfullmäktiges beslut är oförenligt med 6 kap. 16 MB och vad Lars Fryxell har anfört om att beslutet strider mot 5 kap. 20 PBL är sådana omständigheter som enligt 10 kap. 10 KL inte får beaktas, eftersom dessa omständigheter har åberopats efter klagotidens utgång. PBL och MB 1 kap. PBL (1987:10), som är tillämplig i målet, innehåller endast inledande bestämmelser till lagen. I 2 kap. PBL anges de allmänna intressen som ska beaktas vid planläggning och lokalisering av bebyggelse m.m. 5 kap. PBL innehåller bestämmelser om detaljplan och områdesbestämmelser. Enligt 27 i detta kapitel ska kommunen sammanställa de synpunkter som
9 senast under utställningstiden har framförts skriftligen och redovisa sina förslag med anledning av dem i ett utlåtande, som ska fogas till handlingarna i ärendet. Av 6 kap. 12 MB framgår att en miljökonsekvensbeskrivning ska upprättas när en myndighet eller kommun gör en miljöbedömning av en plan, ett program eller en ändrad plan. Vidare anges att rimliga alternativ med hänsyn till planens eller programmets syfte och geografiska räckvidd ska identifieras, beskrivas och bedömas. Vad som har åberopats i denna del kan inte anses innebära att kommunfullmäktiges beslut att medge exploateringsnämnden rätt att fortsätta genomförandet av projekt Slussen med vissa totala investeringsutgifter, att ge trafik- och renhållningsnämnden i uppdrag att delta i genomförandet av projektet och att medge exploateringsnämnden en utökad budgetram för 2010 med 110,0 miljoner kr för projekt Slussen strider mot de åberopade bestämmelserna i PBL och MB. 8 kap. 1-2 KL Bestämmelserna i 8 kap. 1 och 2 KL är målsättningsregler och avsikten är inte att de ska ligga till grund för domstolsprövning av frågan om kommunala beslut är förenliga med god ekonomisk hushållning. Eftersom det inte finns något uttryckligt undantag från laglighetsprövning på detta område, finns det dock inte något hinder mot att upphäva ett beslut som påtagligt avviker från vad som betraktas som godtagbar ekonomisk hushållning och god avkastning och betryggande säkerhet. Enligt förvaltningsrättens bedömning har klagandena inte åberopat sådana omständigheter som visar att det överklagade beslutet innebär att kravet på god ekonomisk hushållning enligt 8 kap. 1 KL har åsidosatts. Det som klagandena har anfört visar inte heller att beslutet strider mot kravet på god avkastning och betryggande säkerhet enligt 8 kap. 2 KL.
10 Övrigt Vad klagandena anfört i övrigt innefattar inte heller någon omständighet som kan medföra att beslutet ska upphävas med stöd av 10 kap. 8 första stycket 1 eller 4. Sammanfattningsvis finner förvaltningsrätten att överklagandena ska avslås. HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (Dv 3109/1a) Richard Ljungqvist chefsrådman I avgörandet har även de särskilda ledamöterna Håkan Torngren och Lars-Erik Sojdelius deltagit. Föredragande har varit Ann-Kristin Rosén.
Bilaga 2 HUR MAN ÖVERKLAGAR - PRÖVNINGSTILLSTÅND DV 3109/1A 2007-08 Producerat av Domstolsverket Den som vill överklaga förvaltningsrättens beslut ska skriva till Kammarrätten i Stockholm. Skrivelsen ska dock skickas eller lämnas till förvaltningsrätten. Överklagandet ska ha kommit in till förvaltn ingsrätten inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet. Tiden för överklagandet för offentligpart räknas emellertid från den dag beslutet meddelades. Om sista dagen för överklagandet infaller på lördag, söndag eller helgdag, midsommarafton, julafton eller nyårsafton räcker det att skrivelsen kommer in nästa vardag. För att ett överklagande ska kunna tas upp i kammarrätten fordras att prövningstillstånd meddelas. Kammarrätten lämnar prövningstillstånd om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas, anledning förekommer till ändring i det slut vartill förvaltningsrätten kommit eller det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. Om prövningstillstånd inte meddelas står förvaltningsrättens beslut fast. Det är därför viktigt att det klart och tydligt framgår av överklagandet till kammarrätten varför man anser att prövningstillstånd bör meddelas. Skrivelsen med överklagande ska innehålla 1. den klagandes namn, personnummer, yrke, postadress och telefonnummer. Dessutom ska adress och telefonnummer till arbetsplatsen och eventuell annan plats där klaganden kan nås för delgivning lämnas om dessa uppgifter inte tidigare uppgetts i målet. Om någon person- eller adressuppgift ändras är det viktigt att anmälan snarast görs till kammarrätten, 2. det beslut som överklagas med uppgift om förvaltningsrättens namn, målnummer samt dagen för beslutet, 3. de skäl som klaganden anger till stöd för begäran om prövningstillstånd, 4. den ändring av förvaltningsrättens beslut som klaganden vill få till stånd, 5. de bevis som klaganden vill åberopa och vad han/hon vill styrka med varje särskilt bevis. Skrivelsen ska vara undertecknad av klaganden eller hans ombud. Adressen till förvaltningsrätten framgår av beslutet. Om klaganden anlitar ombud ska denne sända in fullmakt i original samt uppge sitt namn, adress och telefonnummer. www.domstol.se