Miljösanktionsavgifter Förslag till nya belopp Redovisning av ett regeringsuppdrag (M2003/1489/R) etapp 1 Rapport 5331 oktober 2003
Miljösanktionsavgifter Förslag till nya belopp NATURVÅRDSVERKET
BESTÄLLNINGAR Ordertelefon: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se Postadress: CM-Gruppen Box 110 93 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln NATURVÅRDSVERKET Tel: Internet: Postadress: 08-698 10 00 (växel) www.naturvardsverket.se Naturvårdsverket,106 48 Stockholm ISBN 91-620-5331-0.pdf ISSN 0282-7298 Elektronisk publikation Naturvårdsverket 2003
Förord Naturvårdsverket har fått i uppdrag av regeringen att göra en översyn av bilagan till förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter och lämna förslag till ändringar av denna. Arbetet ska bedrivas i två etapper. I den första etappen ska Naturvårdsverket lämna förslag till ändringar av beloppen i bilagan till förordningen om miljösanktionsavgifter för att anpassa denna till ändringen av 30 kap. 2 miljöbalken, dvs. att lägsta möjliga belopp för miljösanktionsavgift har sänkts från 5 000 kr till 1 000 kr. I den andra etappen ska Naturvårdsverket göra en utvärdering av vilka överträdelser som motiverar miljösanktionsavgift och vilka som inte gör det. Denna rapport är en redovisning av uppdragets första etapp. De centrala tillsynsvägledande myndigheterna för tillsyn enligt miljöbalken har givits tillfälle att föreslå och motivera förändrade belopp i enlighet med regeringsuppdraget. Även Svenska Kommunförbundet och länsstyrelserna, genom nätverket för tillsynsvägledare, har givits tillfälle att komma in med förslag och synpunkter. Samråd har skett med Miljöbalkskommittén. Stockholm i oktober 2003 Naturvårdsverket 3
4
Innehållsförteckning Förord... 3 Sammanfattning... 6 1 Inledning... 7 1.1 Uppdrag... 7 1.2 Bakgrund... 7 1.2.1 Miljöbalken under utveckling. Ett principbetänkande (SOU 2002:50)... 7 1.2.2 Proposition 2002/03:54, Tillsyn och sanktioner på miljörättens område... 8 2 Naturvårdsverkets utgångspunkter... 10 2.1 Överträdelser som bör ha en lägre miljösanktionsavgift... 10 2.2 Höjd miljösanktionsavgift vid försening och upprepad överträdelse... 10 2.3 Differentiering av avgifter utifrån omsättning eller omfattning... 11 3 Naturvårdsverkets slutsatser och förslag... 12 3.1 Slutsats - överträdelser som rör bestämmelser av administrativ karaktär... 12 3.2 Slutsats - successivt höjd avgift vid försening... 14 3.3 Slutsats - differentiering av avgifter utifrån verksamheters omfattning... 15 3.4 Förslag till ändringar av beloppen i bilagan till förordningen om miljösanktionsavgifter... 16 3.5 Förslag till ändring i förordning (1998:950) om miljösanktionsavgift... 21 4 Konsekvensanalys... 22 4.1 Konsekvensanalys för små företags villkor... 22 5
Sammanfattning Naturvårdsverket föreslår följande ändringar av beloppen i bilagan till förordningen om miljösanktionsavgifter. Beloppet för ej utförd anmälan innan lokal där allmänheten erbjuds hygienisk behandling tas i bruk (38 förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd) sänks från 5 000 kr till 1 000 kr. Beloppen för ej i tid inlämnad miljörapport (6 Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2000:13) om miljörapport för tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter) ändras enligt följande. Nuvarande belopp: A-verksamhet 10 000 kr B-verksamhet 5 000 kr Förslag nya belopp: Miljörapport som lämnats in inom sju dagar efter det datum den skulle ha ingivits 1 000 kr Miljörapport som inte lämnats in inom sju dagar efter det datum den skulle ha ingivits A-verksamhet 5 000 kr B-verksamhet 2 500 kr Om miljörapporten inte har lämnats in inom 30 dagar efter beslut om avgift 5 000 kr för A-verksamhet och 2 500 kr för B-verksamhet, utgår ytterligare en avgift om A-verksamhet 10 000 kr B-verksamhet 5 000 kr Beloppet för den som åsidosätter skyldighet att årligen till Länsstyrelsen lämna uppgift om produktionen enligt föreskrifter som har meddelats av Naturvårdsverket (5 förordningen (1998:904) om täkter och anmälan för samråd) ändras enligt följande. Nuvarande belopp: Förslag nya belopp: 5 000 kr Uppgift om produktion som lämnats in inom sju dagar efter det datum den skulle ha ingivits 1 000 kr Uppgift om produktion som inte lämnats in inom sju dagar efter det datum den skulle ha ingivits 2 500 kr Om uppgift om produktionen inte lämnats inom 30 dagar efter beslut om avgift 2 500 kr, utgår ytterligare en avgift om 5 000 kr. Beloppet för den som underlåter att på föreskrivet sätt rapportera den årliga kontrollen (16 Statens naturvårdsverks kungörelse (SNFS 1992:16) med föreskrifter om kyl- och värmepumpanläggningar innehållande CFC, HCFC och HFC (''köldmediekungörelsen'') ändras enligt följande. Nuvarande belopp: Förslag nya belopp: 5 000 kr Om rapportering har fullgjorts inom sju dagar efter det datum den skulle ha fullgjorts 1 000 kr Om rapportering inte har fullgjorts inom sju dagar efter det datum den skulle ha fullgjorts 2 500 kr Om rapportering inte fullgjorts inom 30 dagar efter beslut om avgift 2 500 kr, utgår ytterligare en avgift om 5 000 kr 6
1 Inledning 1.1 Uppdrag Regeringen har gett Naturvårdsverket i uppdrag att göra en översyn av bilagan till förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter och lämna förslag till ändringar av denna. Enligt uppdragets första etapp, vilket denna rapport avser, skall Naturvårdsverket lämna förslag till ändringar av beloppen i bilagan till förordningen om miljösanktionsavgifter. Detta för att avpassa dessa till den beslutade ändringen av 30 kap. 2 miljöbalken, dvs. att beloppet för lägsta möjliga miljösanktionsavgift har sänkts från 5 000 kr till 1 000 kr. 1.2 Bakgrund 1.2.1 Miljöbalken under utveckling. Ett principbetänkande (SOU 2002:50) Miljöbalkskommittén föreslog i Miljöbalken under utveckling. Ett principbetänkande, SOU 2002:50, att det lägsta beloppet för miljösanktionsavgift (MSA) skulle sänkas från 5 000 kr till 1 000 kr, och att MSA för uppgifter eller underrättelser som lämnas för sent bör utformas med ett lägsta belopp som är lägre än idag och därefter successivt högre belopp vid fortsatt försening. Kommittén konstaterade att beloppet 5 000 kr upplevs som anmärkningsvärt högt för de typer av överträdelser som främst har administrativ karaktär, som till exempel vissa rapporterings- och anmälningsskyldigheter. Som exempel nämner Miljöbalkskommittén att det kan drabba en näringsidkare med liten omsättning en deltidsarbetande fotvårdare eller hårfrisör oskäligt hårt att tvingas betala 5 000 kr för en underlåten anmälan. I övrigt skrev Miljöbalkskommittén bl.a. följande. När det gäller rapporteringsskyldighet kan en jämförelse göras med förseningsavgifter på skatterättens område där 1 000 kr i dag utgår för aktiebolag vid för sent inlämnad självdeklaration enligt 5 kap. taxeringslagen. Har den skattskyldige fortfarande inte efter fyra månader givit in en deklaration utgår ytterligare ett belopp som är fyra gånger högre. Denna konstruktion, ett lägre belopp än i dag vid enkel försening och sedan allt högre belopp ju längre tiden går, framstår som lämpligt även för uppgifter och rapporter på hälso- och miljöområdet som givits in för sent. Intresset av att få in rapporterna motiverar att avgiften höjs kraftigt efter en tids försening samt att ytterligare en höjning av avgiften sker vid en senare tidpunkt. Den som anspråket riktar sig mot skall enligt förvaltningslagen beredas tillfälle att yttra sig. Om myndigheterna vid detta tillfälle dessutom lämnar upplysning 7
om att förhöjd avgift kan komma att utgå vid ytterligare försening kan en sådan förhöjning inte anses oskälig. En föreskrift bör därför införas, till exempel i förordningen om miljösanktionsavgifter, om att den som anspråket riktar sig mot vid samma tillfälle även skall upplysas om de förhöjda beloppen som kan komma att utgå vid fortsatt försening. En sådan upplysning bör vara en förutsättning för att ett förhöjt belopp skall kunna tas ut. Vi föreslår att miljösanktionsavgifter skall kunna utgå med 1 000 kr som lägst samt att den som efter beslut om avgift fortfarande inte efter viss tid inkommit med uppgift skall kunna åläggas nya höjda avgiftsbelopp. En lämplig modell skulle kunna vara att efter två månader dubblera avgiften till 2 000 kronor och efter ytterligare två månader höja avgiften till 4 000 kronor om uppgifterna fortfarande inte kommit in. Miljöbalkskommittén tog även upp möjligheten att differentiera miljösanktionsavgifterna utifrån verksamheternas omsättning eller omfattning. En del av den kritik som framförts mot miljösanktionsavgifterna synes bottna i att regleringen av vilka belopp som skall tas ut blivit alltför trubbig; miljösanktionsavgift på visst belopp kan åläggas verksamhetsutövare av mycket olika storlek med helt skilda förutsättningar. För att komma till rätta med detta problem har det framförts att miljösanktionsavgifterna bör sättas i relation till verksamhetens omsättning. Om denna lösning väljs frångås dock en av huvudtankarna bakom den nuvarande konstruktionen av miljösanktionsavgifter att systemet skall vara enkelt, tydligt, schabloniserat och handläggningen snabb. En koppling till verksamhetens omsättning förutsätter att ytterligare uppgifter måste hämtas in av beslutsmyndigheten och bedömningar måste göras i denna del. Storleken på avgifterna bör sättas utifrån verksamhetens omfattning och dess påverkan på omgivningen. I den mån avgifterna i dessa hänseenden framstår som orättvisa förespråkar vi i stället att regleringen av avgifterna ändras så att fler steg införs och beloppen i de olika stegen varieras mer. 1.2.2 Proposition 2002/03:54, Tillsyn och sanktioner på miljörättens område I prop. 2002/03:54 Tillsyn och sanktioner på miljörättens område, föreslog regeringen att det lägsta beloppet för miljösanktionsavgift skulle sänkas från 5 000 kr till 1 000 kr. Regeringen förde fram följande skäl för förslaget. Det nuvarande lägsta beloppet 5 000 kr upplevs som anmärkningsvärt högt för de typer av överträdelser som rör bestämmelser av administrativ karaktär som till exempel vissa rapporterings- och anmälningsskyldigheter. Flera remissinstanser har anfört att handläggningskostnaderna överstiger miljösanktionsavgiften eller att avgiftens storlek måste ligga på en viss nivå för att vara verkningsfull. Regeringen bedömer att avgiften blir tillräckligt kännbar för de små företag som kommer att drabbas av det föreslagna lägsta beloppet. Reger- 8
ingen avser att förstärka reglerna om en successiv höjning av avgiften vid upprepade fall och kommer därför att se över hur detta kan göras. Avgiftens syfte skall vara att den är avskräckande och kännbar. I fråga om avgiftens storlek och tillsynsmyndigheternas handläggningskostnader måste man komma ihåg att sanktionsavgiften inte kan betraktas som en finansieringskälla. Tillsynsarbetet skall ju leda till att inga överträdelser inträffar och följaktligen att inga avgifter beslutas. Beträffande en koppling av miljösanktionsavgifterna till verksamheternas omsättning uttalade regeringen att om denna lösning väljs frångås dock några av huvudtankarna bakom den nuvarande konstruktionen av miljösanktionsavgifter, dvs. att systemet skall vara enkelt, tydligt, schabloniserat och handläggningen snabb. En koppling till verksamhetens omsättning förutsätter att ytterligare uppgifter måste hämtas in av beslutsmyndigheten och att bedömningar måste göras i denna del. 9
2 Naturvårdsverkets utgångspunkter Följande har varit Naturvårdsverkets utgångspunkter i arbetet med regeringsuppdraget. 2.1 Överträdelser som bör ha en lägre miljösanktionsavgift Miljöbalkskommittén och regeringen har angett att 5 000 kr upplevs som anmärkningsvärt högt för de typer av överträdelser som rör bestämmelser av administrativ karaktär som t.ex. vissa rapporterings- och anmälningsskyldigheter. Man har bl.a. pekat på förseelser som underlåtenhet att inkomma med miljörapport och så kallad köldmedierapport samt underlåtenhet att göra anmälningar i vissa fall, t.ex. de anmälningar som avser lokaler där allmänheten erbjuds hygienbehandlingar. Naturvårdsverket har utgått från att de belopp som nu är aktuella att ändras avser de typer av överträdelser som regeringen och Miljöbalkskommittén har lyft fram. Främst är det de överträdelser av administrativ karaktär som rör rapporterings- och anmälningsskyldigheter och som idag har en avgift på 5 000 kr. För dessa har det tidigare inte varit möjligt att i bilagan sätta en lägre avgift även om detta hade varit önskvärt. Det kan även bli nödvändigt att justera ned beloppen för överträdelser som har avgifter högre än 5 000 kronor i de fall det i bilagan finns en koppling till verksamhetens omfattning och där verksamheterna med den minsta omfattningen föreslås få en minskad avgift. Skillnaden i beloppen får inte bli omotiverat stor för samma typ av överträdelse mellan den grupp av verksamheter som har den minsta omfattningen på verksamheten och övriga verksamheter. 2.2 Höjd miljösanktionsavgift vid försening och upprepad överträdelse Miljöbalkskommittén föreslog ett system där miljösanktionsavgifterna för rapporteringsskyldigheter utgår med ett lägre belopp vid en enkel försening och sedan med ett allt högre belopp ju längre tiden går. Kommittén ansåg att en föreskrift bör införas, till exempel i förordningen om miljösanktionsavgifter, om att den som anspråket riktar sig mot vid samma tillfälle även skall upplysas om de förhöjda beloppen som kan komma att utgå vid fortsatt försening. En sådan upplysning bör vara en förutsättning för att ett förhöjt belopp skall kunna tas ut. Regeringen har inte kommenterat detta närmare i propositionen. Man har däremot sagt att man avser att förstärka reglerna om en successiv höjning av avgiften vid upprepade fall och kommer därför att se över hur detta kan göras. 10
Naturvårdsverket har utgått från att det inom uppdraget är möjligt att föreslå belopp som successivt höjs vid en fortsatt försening vid rapporterings- eller anmälningsskyldighet. Däremot utgår verket från att återkommande nya överträdelser av en och samma verksamhetsutövare inte bör omfattas av successivt höjda belopp. Här förtjänas att peka på den möjlighet som redan idag finns enligt 3 förordningen om miljösanktionsavgifter; Om en överträdelse upprepas eller fortfarande pågår inom två år från ett beslut om miljösanktionsavgift, skall avgift tas ut med dubbla det belopp som anges i bilagan till denna förordning, dock högst en miljon kronor vid varje tillfälle. 2.3 Differentiering av avgifter utifrån omsättning eller omfattning Regeringen och Miljöbalkskommittén anser att avgifterna inte kan differentieras utifrån verksamheternas omsättning eftersom det skulle frångå några av huvudtankarna bakom den nuvarande konstruktionen av miljösanktionsavgifterna. Miljöbalkskommittén har framhållit att storleken på avgifterna bör sättas utifrån verksamhetens omfattning och dess påverkan på omgivningen. I den mån avgifterna i dessa hänseenden framstår som orättvisa förespråkar kommittén att fler steg införs och beloppen i de olika stegen varieras mer. Regeringen har inte kommenterat Miljöbalkskommitténs resonemang om avgifternas storlek utifrån verksamhetens omfattning i annan mening än omsättning. Naturvårdsverket utgår från att det inom uppdraget är möjligt att undersöka möjligheten att ytterligare differentiera avgifterna utifrån verksamheternas omfattning (dock ej omsättning) och påverkan på miljön. 11
3 Naturvårdsverkets slutsatser och förslag 3.1 Slutsats - överträdelser som rör bestämmelser av administrativ karaktär Följande överträdelser i bilagan till förordningen om miljösanktionsavgifter medför en avgift på 5 000 kronor samt bedöms vara av sådan administrativ karaktär som regeringen och Miljöbalkskommittén har angivit. Naturvårdsverkets slutsats är att det är dessa som nu är aktuella för justering mot bakgrund av att det lägsta möjliga beloppet för miljösanktionsavgift har sänkts till 1 000 kr. 1. Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd 1.1 Förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd Överträdelse: Innan anmälan har gjorts tar i bruk byggnader, lokaler eller anläggningar, i fall där det är föreskrivet att anmälan skall göras (38 ) Avgiftsbelopp: Lokaler där allmänheten yrkesmässigt erbjuds hygienisk behandling 5 000 kr Övrigt 10 000 kr 1.5 Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2000:13) om miljörapport för tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter Överträdelse: Åsidosätter skyldighet att ge in miljörapport senast tre månader från utgången av det kalenderår som miljörapporten avser eller den tidpunkt som bestämts i ett skriftligt beslut om anstånd (6 ). Avgiftsbelopp: A-verksamhet 10 000 kr B-verksamhet 5 000 kr 1.6 Förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll Överträdelse: Som har beteckningen A, B eller C i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd åsidosätter kravet att omgående underrätta tillsynsmyndigheten vid driftsstörning eller liknande händelse som kan leda till olägenheter för människors hälsa eller miljön (6 ), Avgiftsbelopp: A-verksamhet 20 000 kr B-verksamhet 10 000 kr C-verksamhet 5 000 kr 12
3. Täkter, jordbruk m.m. 3.2 Förordningen (1998:904) om täkter och anmälan för samråd Överträdelse: Åsidosätter föreskriven skyldighet för den som exploaterar en täkt eller bedriver en stenkrossrörelse att årligen till länsstyrelsen lämna uppgift om produktionen enligt föreskrifter som har meddelats av Naturvårdsverket (5 ) Avgiftsbelopp: 5 000 kr 5. Kemiska produkter och biotekniska organismer 5.1 Förordningen (1998:941) om kemiska produkter och biotekniska organismer Överträdelse: Tillverkar eller inför kemiska produkter och biotekniska organismer utan att göra föreskriven produktanmälan till Kemikalieinspektionens produktregister (10 ) Avgiftsbelopp: < 5 produkter 5 000 kr 5-50 produkter 25 000 kr > 50 produkter 100 000 kr 5.4 Kemikalieinspektionens föreskrifter (KIFS 1998:8) om kemiska produkter och biotekniska organismer Överträdelse: Påbörjar tillverkning eller införsel av kemiska produkter utan att göra verksamhetsanmälan till Kemikalieinspektionens produktregister, och inte samtidigt har åsidosatt sin skyldighet att göra produktanmälan (7 kap. 1 ) Har gjort produktanmälan men inte lämnar kompletterande uppgifter om de mängder som har tillverkats eller förts in till Sverige under föregående kalenderår (7 kap. 8 ) Avgiftsbelopp: 5 000 kr 5 000 kr 5.6 Statens naturvårdsverks kungörelse (SNFS 1992:16) med föreskrifter om kyl- och värmepumpanläggningar innehållande CFC, HCFC och HFC ( köldmediekungörelsen ) Överträdelse: Underlåter att fullgöra föreskriven rapporteringsskyldighet från den återkommande kontrollen (16 ) Avgiftsbelopp: 5 000 kr 13
3.2 Slutsats - successivt höjd avgift vid försening Höjd avgift för ytterligare försening bedöms vara möjligt och önskvärt att införa för de överträdelser som avser årlig rapportering eller uppgiftslämnande. Visserligen finns en risk att tillsynen och tillsynsmyndighetens vidare rapportering av uppgifter till regionala och nationella myndigheter försvåras om exempelvis köldmedierapporter eller miljörapporter inte ges in i tid. Det finns dock normalt inte någon risk för att skador på människors hälsa eller miljön ska uppstå. Tillsynsmyndigheterna känner i de flesta fall till vilka verksamhetsutövare som ska ge in rapporter eller uppgifter och kan vidta åtgärder om de inte kommer in. De rapporter eller uppgifter som endast lämnas någon eller några enstaka dagar för sent bör omfattas av den lägsta avgiftsnivån eftersom dessa kortare förseningar inte kan anses försvåra tillsynsmyndighetens arbete i någon större utsträckning. Naturvårdsverket anser att upp till en veckas försening bör ha de lägsta beloppen. Blir förseningen längre bör det vara ett högre belopp. Den operativa tillsynsmyndigheten kan alltså en vecka efter det att en rapport eller uppgifter skulle ha ingivits, konstatera vilket belopp som ska utgå som miljösanktionsavgift - det lägsta möjliga beloppet eller det högre beloppet. Om det trots att miljösanktionsavgift har utgått sker en ytterligare försening bör det efter en viss tid vara möjligt att ta ut en fördubblad avgift. Det är viktigt att avgiftskonstruktionen och beloppens storlek är sådana att de ger tillräckligt incitament för verksamhetsutövaren att komma in med de rapporter eller uppgifter som ska lämnas till tillsynsmyndigheten. Tillsynsmyndigheten ska inte onödigtvis behöva nyttja resurserna till att på olika sätt motivera verksamhetsutövarna att lämna in rapporter eller uppgifter. De knappa resurserna ska användas till mer ändamålsenlig tillsyn. För överträdelser som avser någon form av anmälan eller underrättelseskyldighet, där detta ska ske innan eller i samband med att något inträffar, bedöms det inte vara lämpligt med successivt höjd avgift för försening. Anmälan eller underrättelseskyldigheten i dessa fall är till för att upplysa framför allt den operativa tillsynsmyndigheten om att något avses ske eller har skett. Detta för att tillsynsmyndigheten snabbt ska kunna ta ställning till om tillsynsåtgärder ska vidtas eller inte. I dessa fall kan det vara risk för skador på miljö och hälsa, och det finns därför inget tidsutrymme för tillsynsmyndigheten att skjuta på ett beslut om eventuella tillsynsåtgärder. Tillsynsmyndigheten kan exempelvis snabbt behöva reagera på en uppenbart olämplig lokalisering och förelägga om förbud. Om successivt höjd avgift för försening införs i dessa fall kan det felaktigt uppfattas som att tillsynsmyndigheten och verksamhetsutövaren kan avvakta ytterligare en tid innan beslut om åtgärder vidtas. Om en anmälan eller underrättelse inte utförs när sådan krävs, och tillsynsmyndigheten får vetskap om det, bör myndigheten relativt snabbt ta beslut om tillsynsåtgärder, t.ex. att förelägga verksamhetsutövaren att komma in med de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Det är inte lämpligt att avvakta tills en ny tidsgräns passerat och då endast besluta om en ny höjd miljösanktionsavgift för ytterligare försenad anmälan. Införandet av höjd avgift för ytterligare försening kan innebära en ökad arbetsbelastning hos tillsynsmyndigheterna eftersom de kan få handlägga två beslut om miljösanktionsavgift för en och samma överträdelse. Besluten om avgifter för ytterligare försening 14
bör dock vara enkla att handlägga eftersom bl.a. kommunicering till stor del redan skett i ärendet. Dessutom bedömer Naturvårdsverket att incitamentet att undvika nya avgifter för ytterligare försening bör vara så stort hos verksamhetsutövaren att denna ökade arbetsbelastning bör bli marginell. Även myndighetens kontroll om rapporter eller uppgifter inkommit mer än en vecka för sent ger en viss ökad arbetsbelastning. De nya lägre avgifterna för kortare förseningar, som även många operativa tillsynsmyndigheter har efterlyst, bör dock uppväga detta eventuella merarbete genom att de bidrar till ett bättre och förenklat arbetsklimat mellan myndigheter och verksamhetsutövare. Miljöbalkskommittén föreslog ett system med successivt höjda belopp i flera steg vid ytterligare försening. För att inte riskera att belasta de operativa tillsynsmyndigheterna med allt för mycket administration kring uttag av miljösanktionsavgifter anser Naturvårdsverket att miljösanktionsavgift för ytterligare försening bör begränsas till fördubblad avgift i endast ett steg. Förordningen om miljösanktionsavgifter bör ändras så att den möjliggör och underlättar uttag av förhöjda belopp vid fortsatt försening vid inlämnade av uppgift eller rapport till myndighet. 3.3 Slutsats - differentiering av avgifter utifrån verksamheters omfattning För att motverka orättvisa kan fler steg införas utifrån verksamheternas omfattning och kan beloppen i de olika stegen varieras mer? För flera av de överträdelser som finns upptagna i bilagan till förordningen om miljösanktionsavgifter har avgifterna differentierats utifrån verksamheternas omfattning. Det gäller även de överträdelser som är av administrativ karaktär. Punkten 1.1 i förordningens bilaga gällande anmälan enligt 38 förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd omfattar byggnader, lokaler och anläggningar med verksamheter av mycket varierande omfattning. En ytterligare differentiering vore önskvärd. För närvarande genomför Socialstyrelsen en översyn av anmälningspliktens omfattning. En eventuell ytterligare differentiering bör därför vänta tills översynen är klar. Att ytterligare differentiera beloppen för punkterna 1.5 och 1.6 i bilagan är mycket svårt även om det kanske skulle vara önskvärt. Det skulle kräva ett mycket omfattande arbete eftersom varje typ av prövningspliktig eller anmälningspliktig verksamhet, enligt bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, behöver bedömas var för sig utifrån behovet av och möjligheten till en differentiering. För närvarande omfattar bilagan drygt 260 olika typer av A-, B- och C-verksamheter. Att få en rättvis differentiering för samtliga grupper och för grupperna sinsemellan bedöms som mycket svårt. Dessutom skulle en ytterligare differentiering medföra att tillsynsmyndigheterna sannolikt måste hämta in ytterligare uppgifter om verksamhetens omfattning från verksamhetsutövarna, vilket skulle medföra ett avsteg från att systemet ska vara enkelt, tydligt, schabloniserat och handläggningen snabb. Bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd kommer dessutom sannolikt att inom en inte 15
allt för avlägsen framtid, genomgå relativt stora förändringar eftersom Naturvårdsverket genomför en översyn av tillstånds- och anmälningsplikten. Någon ytterligare differentiering bör därför för närvarande inte göras för punkterna 1.5 och 1.6. Punkten 3.2 skulle kunna differentieras utifrån produktionens storlek. För att kunna göra den differentieringen krävs dock att tillsynsmyndigheten begär in uppgifter från verksamhetsutövaren som normalt ska ingå i den rapportering som överträdelsen omfattar. Att begära in dessa i förväg skulle medföra ett avsteg från att systemet ska vara enkelt, tydligt, schabloniserat och handläggningen snabb. Någon ytterligare differentiering bör därför inte göras. Punkten 5.1 har idag en differentiering utifrån antalet produkter. Den är möjlig att utvidga genom flera steg. Behovet av detta bedöms dock som mycket litet varför nuvarande differentiering bedöms som tillräcklig. För punkten 5.4 bedöms det inte föreligga något behov av differentiering av avgifter utifrån verksamheternas omfattning. Detsamma gäller punkten 5.6. 3.4 Förslag till ändringar av beloppen i bilagan till förordningen om miljösanktionsavgifter Naturvårdsverket föreslår: att beloppen för nedan angivna överträdelser i bilagan till förordningen om miljösanktionsavgifter, ändras enligt följande. 1. Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd 1.1 Förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd Överträdelse: Nuvarande belopp: Förslag nya belopp: Innan anmälan har gjorts tar i bruk byggnader, lokaler eller anläggningar, i fall där det är föreskrivet att anmälan skall göras (38 ) Lokaler där allmänheten yrkesmässigt erbjuds hygienisk behandling 5 000 kr Övrigt 10 000 kr Lokaler där allmänheten yrkesmässigt erbjuds hygienisk behandling 1 000 kr Övrigt 10 000 kr Motivering Beloppet för lokaler där allmänheten yrkesmässigt erbjuds hygienisk behandling har kritiserats för att vara för högt med tanke på den ringa omfattning som verksamheten kan ha och att avgiften vida överstiger överträdelsens allvar. Genom att sänka avgiften till 1 000 kr erhålls en avgift som mer står i proportion till överträdelsens allvar. Socialstyrelsen håller för närvarande på att se över 38 förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Avsikten med översynen är att ta bort anmäl- 16
ningsplikten för byggnader, lokaler och anläggningar som inte kan anses medföra sådana risker för människors hälsa att de bör vara anmälningspliktiga. De som även fortsättningsvis kommer att vara anmälningspliktiga är av stor betydelse för människors hälsa. Därför bör den högre nivån på 10 000 kr tillsvidare behållas. 1.5 Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2000:13) om miljörapport för tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter Överträdelse: Nuvarande belopp: Förslag nya belopp: Åsidosätter skyldighet att ge in miljörapport senast tre månader från utgången av det kalenderår som miljörapporten avser eller den tidpunkt som bestämts i ett skriftligt beslut om anstånd (6 ). A-verksamhet 10 000 kr B-verksamhet 5 000 kr Miljörapport som lämnats in inom sju dagar efter det datum den skulle ha ingivits 1 000 kr Miljörapport som inte lämnats in inom sju dagar efter det datum den skulle ha ingivits A-verksamhet 5 000 kr B-verksamhet 2 500 kr Om miljörapporten inte har givits in inom 30 dagar efter beslut om avgift 5 000 kr för A-verksamhet och 2 500 kr för B-verksamhet, utgår ytterligare en avgift om A-verksamhet 10 000 kr B-verksamhet 5 000 kr Motivering Beloppen för att åsidosätta skyldigheten att ge in en miljörapport har kritiserats för att vara för höga vid framför allt enklare förseningar. Endast en dags försening medför idag en avgift på 5 000 kr för B-verksamheter och 10 000 kr för A-verksamheter. Naturvårdsverket anser det lämpligt att sänka avgiften till 1 000 kr i de fall där rapporten endast är upp till en vecka försenad. Om förseningen blir längre bör den istället vara 5 000 kr för A-verksamheter och 2 500 kr för B-verksamheter. Genom de sänkta nivåerna erhålls avgifter som mer står i proportion till överträdelsens allvar. Eftersom de enskilda A-verksamheterna i allmänhet kräver mer tillsyn på grund av en mer omfattande verksamhet och en större påverkan på omgivningen, motiverar det en högre avgift för dessa än för B-verksamheterna. För att ändå ge verksamhetsutövarna, trots de väsentligt lägre miljösanktionsavgifterna, incitament att ge in miljörapporten, och därmed ge tillsynsmyndigheten nödvändigt underlag för tillsyn och rapportering, föreslås en fördubblad avgift vid ytterligare försening. Länsstyrelserna skall göra uppgifterna i miljörapporternas grunddelar och emissionsdeklarationer tillgängliga för Naturvårdsverket senast den 30 juni året efter det kalenderår som miljörapporterna avser (7 Naturvårdsverkets föreskrifter om miljörapport för tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter; NFS 2000:13). För att detta ska vara praktiskt möjligt bör inte tidsperioden fram till upptrappningen vara längre än 30 dagar. 17
3. Täkter, jordbruk m.m. 3.2 Förordningen (1998:904) om täkter och anmälan för samråd Överträdelse: Nuvarande belopp: Förslag till nytt belopp: Åsidosätter föreskriven skyldighet för den som exploaterar en täkt eller bedriver en stenkrossrörelse att årligen till länsstyrelsen lämna uppgift om produktionen enligt föreskrifter som har meddelats av Naturvårdsverket (5 ) 5 000 kr Uppgift om produktion som lämnats in inom sju dagar efter det datum den skulle ha ingivits 1 000 kr Uppgift om produktion som inte lämnats in inom sju dagar efter det datum den skulle ha ingivits 2 500 kr Om uppgift om produktionen inte lämnats inom 30 dagar efter beslut om avgift 2 500 kr, utgår ytterligare en avgift om 5 000 kr. Motivering Uppgifter om bedriven täktverksamheten ska lämnas till länsstyrelsen senast den 28 februari påföljande kalenderår. Länsstyrelsen ska i sin tur översända en kopia på uppgifterna till Sveriges Geologiska Undersökning, SGU. Överträdelsen bedöms vara jämförbar med att en B-verksamhet inte kommer in med miljörapporten i rätt tid. En försening på upp till sju dagar bör ha en avgift på 1 000 kr. Om förseningen blir längre bör den istället vara 2 500 kr. Genom att sänka avgiften erhålls ett belopp som mer står i proportion till överträdelsens allvar. För att ändå ge verksamhetsutövarna incitament att ge in uppgifterna, och därmed ge tillsynsmyndigheten nödvändigt underlag för tillsyn och rapportering, föreslås en upptrappning av avgiften vid ytterligare försening. 30 dagar bedöms vara en lämplig tidsperiod. 5.6 Statens naturvårdsverks kungörelse (SNFS 1992:16) med föreskrifter om kyl- och värmepumpanläggningar innehållande CFC, HCFC och HFC (''köldmediekungörelsen'') Överträdelse: Nuvarande belopp: Förslag till nytt belopp: Underlåter att fullgöra föreskriven rapporteringsskyldighet från den återkommande kontrollen (16 ) 5 000 kr Om rapportering har fullgjorts inom sju dagar efter det datum den skulle ha fullgjorts 1 000 kr Om rapportering inte har fullgjorts inom sju dagar efter det datum den skulle ha fullgjorts 2 500 kr Om rapportering inte fullgjorts inom 30 dagar efter beslut om avgift 2 500 kr, utgår ytterligare en avgift om 5 000 kr 18
Motivering För stationära anläggningar gäller att resultaten från den återkommande årliga kontrollen skall rapporteras till tillsynsmyndigheten senast den 31 mars varje efterföljande år, om den sammanlagda köldmediemängden överstiger 10 kg. Rapporteringssystemet omfattar köldmedierna CFC, HCFC och HFC. Beloppet för att underlåta att rapportera har kritiserats för att vara för högt vid förseningar. Endast en eller några enstaka dagars försening medför en avgift på 5 000 kr. Genom att sänka avgiften till 1 000 kr vid upp till en veckas försening och 2 500 kr vid längre förseningar, erhålls avgifter som mer står i proportion till överträdelsens allvar. För att ge verksamhetsutövarna incitament att rapportera, och därmed ge tillsynsmyndigheten nödvändigt underlag för tillsyn och rapportering, föreslås en upptrappning av avgiften vid ytterligare försening. Tillsynsmyndigheten sammanställer dessa årsrapporter en gång per år och sänder in en redovisning till Naturvårdsverket senast den 1 september. Tidsperioden fram till upptrappningen bör därför inte vara längre än 30 dagar. Naturvårdsverket anser att nedanstående belopp för överträdelser av administrativ karaktär där det idag förekommer avgiftsbelopp på 5 000 kr, inte bör ändras. 1. Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd 1.6 Förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll Överträdelse: Som har beteckningen A, B eller C i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd åsidosätter kravet att omgående underrätta tillsynsmyndigheten vid driftsstörning eller liknande händelse som kan leda till olägenheter för människors hälsa eller miljön (6 ), Avgiftsbelopp: A-verksamhet 20 000 kr B-verksamhet 10 000 kr C-verksamhet 5 000 kr Motivering Det kan vara av väsentlig betydelse att verksamhetsutövarna omgående underrättar tillsynsmyndigheten vid driftsstörning eller liknande händelse som kan leda till olägenheter för människors hälsa eller miljön. De nu gällande avgiftsbeloppen bedöms stå i proportion till överträdelsens allvar. Ingen förändring föreslås. 5. Kemiska produkter och biotekniska organismer 5.1 Förordningen (1998:941) om kemiska produkter och biotekniska organismer Överträdelse: Tillverkar eller inför kemiska produkter och biotekniska organismer utan att göra föreskriven produktanmälan till Kemikalieinspektionens produktregister (10 ) Avgiftsbelopp: < 5 produkter 5 000 kr 5-50 produkter 25 000 kr > 50 produkter 100 000 kr 19
Motivering Alla företag som tillverkar eller för in anmälningspliktiga kemiska produkter är skyldiga att lämna uppgifter om produkterna till Kemikalieinspektionen om den årliga volymen är minst 100 kg. Som tillverkare räknas också företag som för vidare överlåtelse i eget namn förpackar, packar om eller ändrar namn på en kemisk produkt eller bioteknisk organism. Anmälan ska lämnas till Kemikalieinspektionen senast den 28 februari året efter att införseln eller tillverkningen startat. För att Kemikalieinspektion ska kunna bedriva en ändamålsenlig tillsyn är det väsentligt att anmälan sker. Nivån på de nuvarande miljösanktionsavgifterna bedöms vara riktig utifrån överträdelsernas allvar. Ingen förändring föreslås. 5.4 Kemikalieinspektionens föreskrifter (KIFS 1998:8) om kemiska produkter och biotekniska organismer Överträdelse: Påbörjar tillverkning eller införsel av kemiska produkter utan att göra verksamhetsanmälan till Kemikalieinspektionens produktregister, och inte samtidigt har åsidosatt sin skyldighet att göra produktanmälan (7 kap. 1 ) Har gjort produktanmälan men inte lämnar kompletterande uppgifter om de mängder som har tillverkats eller förts in till Sverige under föregående kalenderår (7 kap. 8 ) Avgiftsbelopp: 5 000 kr 5 000 kr Motivering När en verksamhetsutövare startar en kemisk verksamhet och produkterna är anmälningspliktiga, ska en verksamhetsanmälan lämnas in till Kemikalieinspektionens produktregister. Detta gäller oavsett hur mycket av en anmälningspliktig produkt som företaget hanterar. Verksamhetsanmälan ska innehålla uppgifter såsom verksamhetsutövarens namn, adress, organisationsnummer och vem som är kontaktperson. För att Kemikalieinspektion ska kunna bedriva en ändamålsenlig tillsyn är det väsentligt att anmälan sker. Nivån på den nuvarande miljösanktionsavgiften bedöms vara väl avvägd utifrån överträdelsens allvar. Ingen förändring föreslås. Kompletterande uppgifter om de mängder som har tillverkats eller förts in till Sverige under föregående kalenderår ska redovisas till Kemikalieinspektionen senast den 28 februari. I början av varje år skickar Kemikalieinspektionen ut en s.k. kvittenslista över de produkter som företaget anmält. Listan ska uppdateras och returneras. Mängduppgifterna behövs när Kemikalieinspektionen debiterar företagets årliga kemikalieavgifter som kan uppgå till betydande belopp. Sammanställda har uppgifterna en mångsidig användning i riskbedömningsarbetet och ger underlag i inspektionens verksamhet som statistikmyndighet. Miljösanktionsavgiftens nuvarande nivå bedöms vara välavvägd och ingen förändring föreslås. 20
3.5 Förslag till ändring i förordning (1998:950) om miljösanktionsavgift Naturvårdsverket föreslår: att nödvändiga föreskrifter införs i förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgift för att möjliggöra påförande av miljösanktionsavgift vid fortsatt försening avseende skyldighet att inkomma med rapport eller uppgift/uppgifter till myndighet. att föreskriften utformas så att den ger förutsättningar för en snabb och okomplicerad handläggning vid beslut om förhöjd avgift. Motivering Miljöbalkskommittén har konstaterat att en ny föreskrift bör införas i exempelvis förordningen om miljösanktionsavgifter för att möjliggöra uttag av förhöjd avgift vid ytterligare försening av uppgifter och rapporter. Naturvårdsverket gör samma bedömning. Enligt 30 kap. 3 miljöbalken skall den som anspråket riktas mot ges tillfälle att yttra sig innan tillsynsmyndigheten beslutar om avgift. Naturvårdsverket anser att den nya föreskriften bör reglera att verksamhetsutövaren, vid kommunicering inför det första beslutet om miljösanktionsavgift, ska upplysas om det förhöjda belopp som kan komma att utgå vid ytterligare försening. Avsikten är att möjliggöra uttag av förhöjd avgift och att skapa förutsättningar för en snabb och effektiv handläggning av beslut om förhöjd avgift. Kommunicering inför ett beslut om förhöjd avgift bör kunna göras snabbt och enkelt, t.ex. muntligt. 21
4 Konsekvensanalys Konsekvenserna av Naturvårdsverkets förslag analyseras direkt i texten i föregående kapitel. Det gäller t.ex. konsekvenserna för de operativa tillsynsmyndigheternas arbete. 4.1 Konsekvensanalys för små företags villkor Genom de föreslagna ändringarna kommer de som gjort sig skyldiga till överträdelser som medför miljösanktionsavgift, att i flera fall få betala en väsentligt lägre avgift än idag t.ex. 1 000 kr istället för 5 000 kr. Inte minst gäller det små företagen som driver exempelvis hårfriseringar och fotvård samt andra verksamheter där allmänheten erbjuds hygienisk behandling, och där verksamhetsutövaren har missat att inge anmälan innan lokalen tas i bruk. Även mindre allvarliga överträdelser som att inge en miljörapport eller en rapport om den årliga kontrollen av kyl- och värmepumpsanläggningar, någon eller några dagar för sent, kommer att få en väsentligt lägre miljösanktionsavgift än idag. Incitamentet för att verkligen lämna årliga uppgifter eller rapporter, trots de väsentligt lägre avgifterna, upprätthålls dock genom det föreslagna systemet med höjda avgifter vid ytterligare förseningar. De föreslagna lägre avgifterna gällande skyldigheten att årligen lämna uppgifter eller rapporter till tillsynsmyndigheten, gynnar relativt sett framför allt de små företagen. De föreslagna lägre avgifterna är väsentliga och måste anses vara av stor betydelse för en enskild småföretagare med liten omsättning. Genom de föreslagna sänkningarna av beloppen står de mer i proportion till överträdelsernas allvar och till andra motsvarande avgifter i samhället. Detta bör medverka till en ökad förståelse och acceptans för miljösanktionsavgifterna, både hos verksamhetsutövare och myndigheter. En acceptans och förståelse torde gynna en utveckling i linje med miljöbalkens syfte och för förtroendet för den svenska miljölagstiftningen. I regeringsuppdragets andra etapp avser Naturvårdsverket att närmare utreda möjliga förenklingar av regelsystemet. 22
Rapport 5331 Miljösanktionsavgifter Förslag till nya belopp Riksdagen har beslutat att lägsta belopp för miljösanktionsavgift ska vara 1 000 kr. Regeringen har därför uppdragit till Naturvårdsverket att göra en översyn av bilagan till förordningen om miljösanktionsavgifter och lämna förslag till ändringar av beloppen i bilagan så att de anpassas till den nya lägsta nivån 1 000 kr. I rapporten föreslår Naturvårdsverket att beloppet för missad anmälan av lokal för hygienisk behandling sänks till 1 000 kr. Lägre belopp föreslås också för försenad miljörapport, försenad rapportering av produktionsuppgifter från täkt eller stenkrossrörelse, samt för försenad rapportering från den återkommande kontrollen av köldmedier i kyl- och värmepumpsanläggningar. Överträdelser som avser krav om ingivande av rapport eller uppgifter till myndigheten föreslås få avgifter som successivt ökar vid ytterligare försening. ISBN 91-620-5331-0 ISSN 0282-7298 NATURVÅRDSVERKET