En utbildningsgaranti

En utbildningsgaranti möjligheter på regional nivå Jonas Olofsson Malmö högskolan Institutionen för hälso- och välfärdsstudier Alexandru Panican Socialhögskolan Lunds universitet December 2014

Förord Syftet med denna rapport är att teckna en översiktlig bild av stödinsatser för unga och ungas etableringsvillkor i Sverige. Syftet är också att ge en bild av hur ungdomsarbetslösheten utvecklat sig i Skåne den senaste tiden eftersom den höga ungdomsarbetslösheten varit ett återkommande ämne i den svenska välfärdspolitiska debatten under senare decennier. Oavsett politik och oberoende av konjunktursvängningar på arbetsmarknaden har arbetslösheten i åldrarna under 25 år utvecklats ogynnsamt. Ungdomsarbetslösheten i Skåne har haft en sämre utveckling än andra delar av landet. Andelen arbetslösa är nästan dubbelt så stor som i Stockholms län. Andelen unga som varken studerar eller förvärvsarbetar ( unga utanför ) är också högre i Skåne än i andra delar av landet. En fullbordad gymnasieutbildning är av avgörande betydelse för individens etablering och försörjning. Det är också den utgångspunkten som ligger till grund för förslaget till en utbildningsgaranti. Denna rapport är en del av Region Skånes uppdrag att arbeta för att främja tillväxt och utveckling i Skåne. Rapporten är ett kunskapsunderlag och skall bidra till en djupare insikt om vilka faktorer som påverkar utvecklingen i regionen och stödjer det strategiska utvecklingsarbetet för ungas inträde på arbetsmarknaden. Rapporten har utarbetats av Jonas Olofsson, Malmö Högskolan och Alexandru Panican, Socialhögskolan Lunds Universitet. Carin Peters har varit Region Skånes projektledare. Pontus Lindberg Ordförande i Regionala tillväxtnämnden Region Skåne Bodil Rosvall Jönsson Näringslivschef Region Skåne 2 Förord

Innehåll Sammanfattning... 2 1. Inledning... 4 Rapportens uppläggning... 5 2. Bakgrund om insatser för unga... 5 Arbetsförmedlingens ungdomsinsatser... 6 Kommunala insatser... 9 Finansiell samordning och samordningsförbund... 12 Daglig verksamhet... 12 Ersättning för unga vid arbetslöshet... 13 3. Om ungas etableringsvillkor... 16 Etableringsvillkor utbildning och arbetsmarknad... 17 Ungdomsarbetslösheten i Skåne... 23 Unga inaktiva... 24 Unga med aktivitetsersättning... 25 Unga vuxna och försörjningsstöd... 26 4. Från en ungdomsgaranti till en utbildningsgaranti erfarenheter och möjligheter... 29 EU och ungdomsgarantin... 29 Ungdomsgarantin i Danmark... 32 Ungdomsgarantin i Finland... 34 Ungdomsgarantin i Nederländerna... 35 Allt mer av en utbildningsgaranti förslag på nationell och regional nivå... 38 Referenser... 42 Innehåll 3

Sammanfattning Trots att gymnasiekompetensen är stark sammanlänkad med ungdomarnas framtida försörjnings- och etableringsmöjligheter framträder det i Skåne en dyster bild gällande ungdomarnas studieresultat (dock stora skillnader mellan kommunerna). Nästan hälften av Skånes kommuner ligger under riksgenomsnittet. När det gäller andelen elever som i årskurs 9 har uppnått målen i samtliga ämnen under våren 2013 är bilden inte lika nedslående. Skåne hävdar sig på ett positivt sätt i ett nationellt perspektiv och visar även bättre resultat jämfört med Stockholms län och Västra Götaland. Slutsatsen är att Skåne uppvisar tillfredsställande resultat på grundskolenivå dock betydligt sämre resultat på gymnasienivå. Glappet mellan Skåne och andra delar av landet är stort gällande ungdomsarbetslöshet. För åldersgruppen 18-24 år uppgick arbetslösheten till nästan 21 procent i Skåne jämfört med drygt 17 procent i Sverige. Andelen arbetslösa är nästan dubbelt så stor som i Stockholms län. Andelen unga som varken studerar eller förvärvsarbetar ( unga utanför ) är högre i Skåne än i andra delar av landet. Det totala antalet ungdomar i åldersgruppen 20-24 med aktivitetsersättning (förtidspension) ökar i Skåne såväl som på riksnivå. Andelen unga vuxna med försörjningsstöd i befolkningen 18-24 år är något högre i Skåne jämfört med riket och nästan dubbelt så hög jämfört med Stockholms län (återigen stora skillnader mellan kommunerna i Skåne). Sysselsättningen förväntas öka i Skåne både under 2014 och 2015. Efterfrågan på arbetskraft kommer framför allt att öka bland arbetstagare med längre eftergymnasial utbildning. Mycket talar för att en eftergymnasial utbildning blir allt viktigare för en framgångsrik etablering på arbetsmarknaden. Det kommer att bli ett överskott på arbetskraft inom yrken som kräver kortare utbildning. Små och medelstora företag inom byggverksamhet, IT, teknik och industri kommer att drabbas av rekryteringsproblem när det gäller yrkesutbildad arbetskraft. En fullbordad gymnasieutbildning är av avgörande betydelse för individens etablering och försörjning. Det är också den utgångspunkten som ligger till grund för förslaget till en utbildningsgaranti. 4 Sammanfattning

Förändringar på nationell nivå: Förlängd skolplikt för att underlätta för ungdomar att uppnå fullbordad gymnasieutbildning. Viktigast diskutera former och innehåll för insatser som avser unga som inte uppnår de grundläggande kvalifikationskraven för inträde på arbetsmarknaden. Ett reglerat aktivitetsansvar som omfattar unga upp till 25 års ålder. Särskild riktad statlig finansiering för att möjliggöra insatserna. Avtal med huvudorganisationerna på arbetsmarknaden om gemensamma åtaganden kopplat till arbetslösa ungdomar och lärlingsplatser. Ett utbildnings- och sysselsättningskontrakt. Ökat och riktat stöd till vuxenutbildning (permanenta statsbidraget för yrkesinriktad vuxenutbildning och stöd till folkhögskolor). Utvidgat inflytande för arbetslivets parter. De nationella programråden bör få en starkare och friare ställning i förhållande till Skolverket. Ökat och riktat stöd till lärlingsutbildning både inom gymnasieskolan och inom vuxenutbildningen samt i form av arbetslivsreglerad utbildning (yrkesintroduktion). Starkare och tydligare reglerade åtaganden gällande vägledning (Skollagen). Ett nytt ämne under grundskolans sista två år: utbildnings- och arbetslivskunskap. Förändringar på regionall nivå: Formulera mål för genomströmningen i gymnasieskolan på regional och lokal nivå med en tidshorisont på fem år. Utse en sysselsättnings- och utbildningsambassadör i regionen med ansvar för att samla alla berörda parter för att uppnå målen. Inled förhandlingar med parter, företrädare för branscher och företag om rekryteringsbehov, kvalifikationskrav, praktikplatser och utbildningsmöjligheter. Eftersträva överenskommelser om erkända kvalifikationer. Formalisera utbytet mellan arbetslivet och enskilda skolor på regional nivå. Kommunerna bör tillsammans med Arbetsförmedlingen och Region Skåne etablera ett gemensamt organ för att förtäta utbytet med arbetslivet. Inför ett regionalt lärlingsråd med ansvar för lärlingsutbildning inom och utanför gymnasieskolan. Majoriteten i lärlingsrådet ska företräda arbetslivet. Upprätta ett regionalt utbildningscenter för att samordna vuxenutbildningen i olika kommuner och för att stärka banden till arbetslivet. Utbildningscentret bör bistå med kompetens och stöd vad gäller validering (mot erkända kvalifikationer och etablerade kurser). Sammanfattning 5

1 Inledning Den höga ungdomsarbetslösheten har varit ett återkommande ämne i den svenska välfärdspolitiska debatten under senare decennier. Oavsett politik och oberoende av konjunktursvängningar på arbetsmarknaden har arbetslösheten i åldrarna under 25 år utvecklats ogynnsamt (Olofsson & Wadensjö 2007). Förutsättningarna för ungdomars arbetsmarknadsetablering och försörjning har förändrats påtaglig sedan 1990-talets inledande krisår. Den svenska arbetsmarknaden utvecklas i riktning mot ett kunskapsbaserat arbetsliv präglat av höga kvalifikationskrav i ett ideologiskt klimat som betonar den enskildes eget ansvar, kompetens och valfrihet. Utbildningsperioderna har förlängts. Generellt sett tar det allt längre tid att etablera sig på arbetsmarknaden och det har blivit svårare för ungdomar att få varaktiga arbetstillfällen. En stor grupp ungdomar lever i relativ fattigdom, uppbär försörjningsstöd, drabbas av ohälsoproblem och fastnar i långvarigt utanförskap (Olofsson & Panican 2013). Situationen för utrikes födda är svårare än för inrikes födda. Det är t.ex. väl känt att utrikes födda har större svårigheter att fullborda skolan (SOU 2012:80). Det finns mycket nationell och internationell forskning som visar att arbetslöshet förknippas med låga inkomster, psykisk och fysisk ohälsa. Forskare brukar framhålla att arbetslöshet i unga år leder till bestående negativa effekter, för individen såväl som samhället (så kallad ärrbildning). Arbetslöshet i unga år genererar överrisker för arbetslöshet och låga inkomster längre fram i livet. För unga som kommer från mer gynnade socioekonomiska förhållanden och som är arbetslösa under kortare perioder behöver naturligtvis inte konsekvenserna bli så svåra. Flertalet unga är också arbetslösa under ganska korta perioder. Gruppen arbetslösa är ingen homogen grupp och de insatser som krävs för att möta arbetslösheten måste därför vara av flera olika slag. I internationella jämförelser utmärker sig Sverige på ett negativt sätt gällande ungdomsarbetslöshet. Ibland hänvisas till att sättet att mäta ungdomsarbetslösheten leder till att arbetslösheten i Sverige överdrivs (för en kritisk diskussion på detta tema se Forslund 2014; Wadensjö 2014; Oscarsson 2013). Sedan oktober 2007 har Statistiska centralbyrån (SCB) redovisat arbetslöshetsstatistiken (arbetskraftsundersökningarna - AKU) i enlighet med ILO:s rekommendationer och EU:s statistiksystem. Det innebär bland annat att ungdomar som är heltidsstuderande och söker jobb kan räknas som arbetslösa. En betydande andel av de arbetslösa svenska ungdomarna under 25 år är också studerande. I en rapport där SCB (2013) analyserar sättet att jämföra ungdomsarbetslösheten mellan länder som följer samma beräkningssystem dras slutsaten att jämförbarheten i statistiken är mycket god. Däremot påverkar institutionella faktorer såsom utbildningssystemets utformning jämförbarheten i statistiken mellan länder. Länder med omfattande lärlingssystem får en lägre arbetslöshet eftersom en större andel av de studerande definieras som sysselsatta och därmed inte kan räknas som arbetslösa. Även studiemedelssystemets utformning kan påverka arbetslöshetstalen i olika länder på olika sätt. I länder där studiemedel även betalas ut under sommarmånaderna minskar den säsongsbetingade arbetslösheten bland ungdomar. 6 Inledning

Trots att sättet att mäta arbetslöshet påverkar jämförbarheten måste det ändå betonas att arbetslösheten är ett mycket stort problem. Arbetslöshetstalen är tvåsiffriga bland unga även om vi sorterar bort de som är studerande. Det är också viktigt att betona att de arbetslösa inte utgör någon homogen grupp. Som vi kommer att framhålla i den här rapporten är det särskilt viktigt att beakta etableringsförutsättningarna för unga med svag utbildningsbakgrund. Vi menar att en av de största utmaningarna framöver är att stödja den stora grupp unga som idag inte uppfyller de grundläggande kvalifikationskrav som ställs för varaktig sysselsättning på svensk arbetsmarknad. Det är i detta sammanhang vi kommer att diskutera erfarenheter av ungdomsgarantier och möjligheter att utforma särskilda utbildningsgarantier. Vad kan göras på nationell nivå och vilka möjligheter finns på regional nivå? Rapportens uppläggning Rapporten består av tre huvuddelar. I det första avsnittet efter inledningen fokuserar vi på institutionella förhållanden. I avsnittet presenteras de insatser som görs för unga inom ramen för statlig och kommunal arbetsmarknadspolitik. Översikten begränsas inte enbart till traditionell arbetsmarknadspolitik utan omfattar också insatser för unga med ohälsoproblem och aktivitetsersättning. Både konkreta verksamheter och försörjningsfrågor blir föremål för diskussion. I det andra avsnittet ges en bild av förutsättningarna på arbetsmarknaden. Förutsättningarna för ungas etablering och försörjning diskuteras och förhållandena i Skåne relateras till andra delar av landet. I det tredje avsnittet, slutligen, diskuterar vi förutsättningarna för en utbildningsgaranti. Avsnittet inleds med en ganska ingående redogörelse för diskussionerna om en ungdomsgaranti inom EU och utformningen av garantier i tre utvalda länder: Danmark, Finland och Nederländerna. Utgångspunkten är återigen att det behövs kraftfulla insatser för gruppen unga med svag utbildningsbakgrund och unga som saknar yrkesutbildning. Ungdomsgarantierna bör vidareutvecklas till en utbildningsgaranti. I slutet av avsnittet lyfts några förslag om vilka initiativ som kan tas i Sverige och i Skåne för att förverkliga en sådan utbildningsgaranti. Inledning 7

2 Bakgrund om insatser för unga I detta avsnitt redogör vi för huvudinnehållet i statlig och kommunal arbetsmarknadspolitik som riktar sig till arbetslösa ungdomar. Vi avrundar avsnittet med att redogöra för de ersättningsformer som erbjuds ungdomar kopplat till arbetsmarknadspolitiken i stat och kommun. Vi vidgar beskrivningen till att också omfatta unga utan sysselsättning som sysselsätts i socialpolitiskt motiverade verksamheter och som försörjs via aktivitetsersättning (aktivitetsersättning kallades fram till år 2003 för förtidspension ). Arbetsförmedlingens ungdomsinsatser Enligt Arbetsförmedlingens allmänna instruktioner (SFS 2007:1030) ska personer som befinner sig långt från arbetsmarknaden ges särskild prioritet inom ramen för Arbetsförmedlingens verksamhet. Två tydligt definierade ansvarsområden pekas ut. Arbetsförmedlingen har ett sektorsansvar för handikappfrågor (5 ) och ett särskilt ansvar för nyanlända invandrares inslussning på arbetsmarknaden (6 ). Ungdomar eller unga vuxna ges ingen särskild uppmärksamhet i detta sammanhang, med undantag för gruppen unga med funktionshinder. Arbetsförmedlingen ska samverka med skola och Försäkringskassa för att underlätta unga funktionshindrades etablering i arbetslivet. I Förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten sägs att Arbetsförmedlingen ska samverka med skolan i frågor gällande vägledning och information för att underlätta övergången från skola till arbetsliv för den som har ett funktionshinder och har fyllt 16 år men inte 30 år (12 ). Det framhålls också att Arbetsförmedlingen ska delta i finansiella samordningsprojekt (Finsamprojekt) med Försäkringskassan, kommuner och landsting med särskilt fokus på rehabiliteringsinsatser (SFS 2007:1030 15 ). Syftet ska bland annat vara att underlätta för unga med aktivitetsersättning att få jobb och ge möjligheter till egenförsörjning (SFS 2000:628 12 ). Individuella handlingsplaner Den individuella handlingsplanen spelar en avgörande roll i Arbetsförmedlingens arbete. Enligt förordningen för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (SFS 2000:628) ska en individuell handlingsplan upprättas senast 30 dagar efter det att en arbetssökande registrerat sig på förmedlingen. För personer under 25 år gäller att en handlingsplan ska ha upprättats snabbare än så (6 ). Handlingsplanen ska upprättas i samverkan mellan handläggaren och den arbetssökande. Arbetslösa är skyldiga att acceptera anvisningar från handläggaren som är i linje med innehållet i den individuella handlingsplanen. Om handläggaren uppfattar att en arbetslös inte gör det, ska denne avstängas från allt vidare stöd. Uppföljningar tyder emellertid på att såväl kvaliteten på handlingsplanerna som den tid som det tar att upprätta en första handlingsplan varierar påtagligt (Ura 2011:3). Detta gäller också för de uppdaterade handlingsplaner som ska tas fram senast sex månader efter den ursprungliga handlingsplanen. Det framgår av Arbetsförmedlingens egen uppföljning att ungdomar (16 24 år) i allmänhet har en registrerad handlingsplan i enlighet med riktlinjerna (dvs. inom 30 dagar). Av samma undersökning framgår, att ungdomar utan fullgjord gymnasieutbildning, funktionshindrade och utrikes födda i mindre utsträckning har en registrerad handlingsplan än inrikes födda utan funktionshinder och med en fullgjord gymnasieutbildning (ibid.). Det tar också längre tid för dessa mindre gynnade grupper att få en handlingsplan. 8 Bakgrund om insatser för unga

Jobbgaranti för ungdomar Inom ramen för Arbetsförmedlingens ungdomsinsatser dominerar Jobbgaranti för ungdomar. Insatsen riktar sig till arbetslösa mellan 16 år och 25 år. Enligt riktlinjerna görs en anvisning till programmet Jobbgaranti efter en sammanlagd arbetslöshetstid på 90 dagar inom en ramtid på fyra månader (SFS 2007:813 5 ). Vid särskilda omständigheter kan anvisningen ske snabbare. Jobbgarantin inleds med en fördjupad kartläggning av den arbetslöses behov, som i sin tur leder till en uppdatering av den individuella handlingsplanen (2 ). Deltagandet i programmet behöver inte vara på heltid utan kan ske på deltid, om personen deltidsarbetar, studerar på Komvux eller deltar i svenskundervisning för invandrare (sfi). I förordningen om Jobbgarantin för ungdomar framhålls att innehållet i garantin bör delas upp i två steg. Under den inledande perioden i normalfallet i minst tre månader sker en fördjupad kartläggning av den enskildes behov, yrkes- och studievägledning samt jobbsökaraktiviteter med coach (6 ). Därefter erbjuds arbetspraktik, utbildning, stöd till start av näringsverksamhet eller arbetslivsinriktad rehabilitering. Det betonas att minst fyra timmar per vecka ska reserveras för jobbsökande. Aktiviteterna ska följas upp av en ansvarig coach. I förordningen betonas att utbildningsinslagen i Jobbgarantin för ungdomar ska vara begränsade. Det handlar om kortare kurser, på Komvux eller folkhögskolor för personer utan fullgjord gymnasieutbildning, studiemotiverande kurser (8 ), men inte om fullständiga program. Även praktisk kompetensutveckling och arbetspraktik inom ramen för Jobbgarantin för ungdomar ska enligt förordningen tidsbegränsas till tre månader (7 ). Inskrivningstiden i Jobbgarantin för ungdomar är begränsad till 15 månader (10 ). Därefter sker inskrivning i Jobb- och utvecklingsgarantin. Jobb- och utvecklingsgarantin Andelen långtidsarbetslösa bland de inskrivna på Arbetsförmedlingen har ökat. Det gäller även ungdomar. Av de 74 105 personerna i åldrarna mellan 18 och 24 år som enligt Arbetsförmedlingens statistik var öppet arbetslösa eller deltog i arbetsmarknadspolitiska program i maj 2014 hade 21 procent varit utan jobb i mer än ett år och 53 procent i mer än ett halvår. 13 600 ungdomar var inskrivna i Jobb- och utvecklingsgarantin, vilket alltså betyder att dessa ungdomar varit inskrivna på Arbetsförmedlingen i mer än 15 månader. Programmet Jobb- och utvecklingsgarantin är enligt förordningen uppdelat i tre faser (SFS 2007:414 6 ). Fas 1 är som längst 150 dagar och den ska inriktas på kartläggning, jobbsökaraktiviteter med coachning och förberedande insatser. Fas 2 ska bestå av arbetspraktik och arbetsträning. Fas 3 (sysselsättningsfasen) inträder när en person har haft aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning i totalt 450 dagar. Den arbetslöse anvisas då en sysselsättning hos en anordnare som förmedlas av Arbetsförmedlingen (7 ). Varje enskild sysselsättningsperiod är begränsad till två år, men det finns ingen bortre parentes för hur länge en person kan befinna sig i fas 3. Antalet unga i fas 3 är ännu ganska begränsat (i maj 2014 var antalet 390 ungdomar i hela Sverige). Ungdomar nämns särskilt i samband med så kallade förberedande insatser som alltså kan ingå redan i fas 1 av Jobb- och utvecklingsgarantin (8 ). Sådana insatser ska ha en individanpassad och orienterande Bakgrund om insatser för unga 9

karaktär och vara tidsbegränsade. I sammanhanget nämns de folkhögskolekurser som ska kunna erbjudas ungdomar mellan 16 och 25 år. Det handlar om några tusen utbildningsplatser och satsningen startade år 2010 1. Kurserna riktar sig till unga arbetslösa utan fullföljd grundskole- och/eller gymnasieutbildning. Syftet är följaktligen inte att erbjuda möjligheter att fullfölja avbrutna utbildningar utan att stimulera den enskilde att ta upp studierna på nytt, men då utan särskilt stöd från Arbetsförmedlingen. Arbetsmarknadsutbildning erbjuds vanligen inte arbetslösa ungdomar. Även när det gäller arbetspraktik och praktisk kompetensutveckling, som kan ingå i fas 2, finns således bestämmelser om tidsgränser. Enligt förordningen får arbetspraktik pågå i högst sex månader och praktisk kompetensutveckling i högst tre månader (9 ). En annan del av den statliga arbetsmarknadspolitiken handlar om riktade subventioner till arbetsgivare som anställer personer som har varit arbetslösa en längre tid eller som har något slags funktionshinder och därför bedöms ha behov av särskilt stöd. Den vanligaste stödformen för unga är nystartsjobben. En person som har varit arbetslös i sex månader, deltagit i ett arbetsmarknadspolitiskt program, varit anställd på Samhall eller fått försörjningsstöd under ett halvår, kan komma i fråga för ett nystartsjobb. Subventionen uppgår till drygt 30 procent av lönekostnaden och erbjuds som längst i tolv månader. Arbetsförmedlingens insatser för arbetslösa ungdomar har blivit kritiserade. En kritik har varit att Arbetsförmedlingens insatser inte är tillräckligt individanpassade och matchningsinriktade (Riksrevisionen 2013). Arbetsförmedlingen jobbar för lite med företagskontakter och ungdomar med svaga nätverk i arbetslivet får därför inte det stöd de behöver. En vanlig kritik är också att stödinsatserna för arbetslösa ungdomar sätts in för sent. Särskilt ungdomar med svaga resurser och påtagliga sociala problem behöver ett tidigt stöd för att inte fastna i utanförskap. Arbetsförmedlingen kritiseras också för att inte samverka mer med kommunerna om arbetsmarknadspolitiska insatser, inte minst när det gäller gruppen ungdomar i utanförskap. Riksrevisionen (2013) har i en granskning framhållit att Arbetsförmedlingen och kommunerna i många fall dubbelarbetar när det gäller arbetslösa ungdomar. Det har i flera fall framhållits att det vore önskvärt med en närmare samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna, framför allt för att kontrollera att de arbetslösa verkligen söker jobb, vilket är villkoret för att få försörjningsstöd och/eller ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Sammanfattningsvis är Jobbgarantin för ungdomar och Jobb- och utvecklingsgarantin de två programinsatser som helt dominerar bland arbetslösa ungdomar under 25 år. I maj 2014 var 49 804 unga under 25 år inskrivna i program (Arbetsförmedlingens månadsstatistik). Av dessa var cirka 45 000 inskrivna i Jobbgarantin för ungdomar och i Jobb- och utvecklingsgarantin. 10 Bakgrund om insatser för unga

Kommunala insatser 2 Kommunernas ansvar för kommunens invånare regleras ytterst i Socialtjänstlagen (SFS 2001:453). I lagen heter det att kommunerna är skyldiga att skapa en god samhällsmiljö och goda förhållanden för barn och ungdom, äldre och andra grupper (3 kap 2 ). Kommunen ska via socialnämnden stödja den enskildes rätt till arbete och utbildning. Kommunen är inte skyldig att inrätta en socialnämnd, men den vanligaste ordningen torde dock vara att kommuner har en särskild socialnämnd. I Socialtjänstlagen heter det att kommunens uppgifter inom socialtjänsten fullgörs av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer (SFS 2001:453 2 kap 4 ). Kommunerna har under lång tid spelat en viktig roll för aktiverande insatser riktade till försörjningsberoende. Arbetsmarknadspolitiken har sina rötter i fattigvården och i samband med att Sveriges ekonomi och offentliga förvaltning moderniserades genom en rad genomgripande reformer vid 1800-talets mitt började det kommunala ansvaret för arbetslösa och fattiga grupper etableras. Även efter att den statliga arbetsmarknadspolitiken byggdes ut under 1900-talets första decennier har kommunala insatser fortsatt att komplettera statliga insatser. Vissa perioder har också kommunerna haft i uppdrag att förvalta de statliga insatserna. Det gällde t.ex. det Kommunala ungdomsprogrammet och den Ungdomsgaranti som initierades under den ekonomiska krisen och den växande ungdomsarbetslösheten under 1990-talet. Men ansvaret för de unga har bollats fram och tillbaka. Införandet av Jobbgarantin för ungdomar år 2007 innebar att det statliga operativa ansvaret återigen betonades. Statsvetaren Martin Lundin (2008) menar att kommunernas insatser påtagligt stärktes under 1990-talet; dels som ett resultat av en decentraliseringstrend inom offentlig förvaltning, dels som ett resultat av den ekonomiska krisen. Under årtiondet ökade andelen kommuner med särskilda arbetsmarknadsenheter från 20 till 70 procent. Men flera förändringar under årtiondet kan ha bidragit till ökade kommunala insatser. Under slutet av 1990-talet ändrades Socialtjänstlagen och gav kommunerna rätt att villkora ekonomiskt bistånd för unga under 25 år med krav på deltagande i praktik och kompetenshöjande verksamhet. Det brukar emellertid framhållas att den lagändringen mest hade symbolisk betydelse, eftersom flertalet kommuner redan tillämpade metoder av det här slaget (Salonen & Ulmestig 2004). När det gäller finansieringsförutsättningarna kan man peka på Sveriges EU-medlemskap, som gjorde det möjligt att söka EU-stöd för lokal projektverksamhet, t.ex. från Europeiska socialfonden (ESF). Kommunernas arbetsmarknadspolitiska insatser är föremål för ett växande politiskt intresse. Det illustreras bland annat av att riksdagens arbetsmarknadsutskott i maj 2012 arrangerade ett särskilt seminarium om den kommunala arbetsmarknadspolitiken (Thorén 2012). I den kunskapsöversikt som presenterades vid seminariet konstaterades att flertalet kommuner bedriver arbetsmarknadspolitiska insatser. De personalresurser och ekonomiska medel som avsätts för verksamheten är betydande. Samtidigt saknas kunskap om verksamhetens exakta omfattning, inriktning och resultat. Forskningen på området har varit begränsad och någon systematisk dokumentation av verksamheter och utfall existerar inte. Vad gäller effektutvärderingar finns vissa punktvisa studier av hur ökade aktiveringskrav kopplade till arbetssökande och praktik påverkat försörjningsstödstagares sysselsättning och understödsperioder (se t.ex. Milton & Bergström 1998; Giertz 2004; Dahlberg m.fl. 2008). 2. Se mer om de kommunala arbetsmarknadspolitiska insatserna i Olofsson m.fl. 2012 och Lundahl 2014. Bakgrund om insatser för unga 11

Flera studier bekräftar att de kommunala insatserna oftast motiveras med att försörjningsstödsmottagare, ungdomar, nyanlända och funktionshindrade inte anses få ett tillräckligt stöd på Arbetsförmedlingen (se Salonen & Ulmestig 2004; Johansson 2006; Lundin 2008). I en bilaga till Långtidsutredningen 2011 presenterar Eva Mörk också empiriskt stöd för uppfattningen att arbetslösa med ekonomiskt bistånd är underrepresenterade bland programdeltagare på Arbetsförmedlingen (Mörk 2011). Det förhållandet att så få arbetslösa ungdomar omfattas av ersättning från arbetslöshetsförsäkringen har rimligen ökat det kommunala intresset för egna och kompletterande arbetsmarknadspolitiska insatser. Villkorat ekonomiskt bistånd I Socialtjänstlagens fjärde kapitel regleras individens rätt till ekonomiskt bistånd eller försörjningsstöd. Det heter att biståndet ska garantera en skälig levnadsnivå och att stödet ska stärka den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv. Samtidigt är stödet behovsprövat och villkorat. Ungdomars skyldigheter framhålls särskilt. Det heter att socialnämnden får begära att personer som inte har fyllt 25 år och som uppbär försörjningsstöd under viss tid ska delta i anvisad praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet (SFS 2001:453 4 kap 4 ). Det betonas att huvudsyftet ska vara att stärka den enskildes möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden eller att komma in på en utbildning. Det framhålls också att ansvarig nämnd alltid är skyldig att samråda med Arbetsförmedlingen innan beslut om att anvisa en individ till någon form av sysselsättning. Det är viktigt att betona att dessa insatser är ett komplement snarare än ett alternativ till ordinarie arbetsmarknadspolitiska åtgärder och reguljära utbildningar (Ekonomiskt bistånd 2003, s. 89). I Socialstyrelsens stöd för kommunernas rättstillämpning och handläggning av ärenden kopplade till ekonomiskt bistånd understryks att socialtjänsten inte ska anvisa till några fullständiga eller reguljära utbildningar. Huvudsyftet med anvisningarna är att förhindra att yngre personer blir passiviserade av ett långvarigt biståndsmottagande (Ekonomiskt bistånd 2003, s. 92). Aktivering är ledordet. Arbetsmarknadsenheter Kommunerna har av tradition gjort betydande arbetsmarknadspolitiska insatser. I en lag från 1944 fastställdes att kommunerna skulle inrätta arbetslöshetsnämnder som skulle ges förutsättningar att agera för att förhindra arbetslöshet (SFS 1944:475). I de fall en arbetslöshetsnämnd inte inrättades, föll ansvaret på kommunstyrelsen. Skyldigheten finns kvar. Idag har mer än 80 procent av kommunerna en särskild arbetsmarknadsenhet, som kan vara en fristående förvaltning eller en integrerad enhet under någon annan förvaltning. Försörjningsstödsberoende ungdomar är en grupp som arbetsmarknadsenheterna arbetar mycket med. 12 Bakgrund om insatser för unga

Arbetsmarknadspolitikens omfattning och inriktning Hur pass omfattande är då den kommunala arbetsmarknadspolitiken? Under hösten 2012 presenterade SKL en rapport om arbetsmarknadspolitiska insatser i kommunerna (SKL 2012). Rapporten baserades på en enkätundersökning till samtliga kommuner i landet. Svarsfrekvensen var hög (87 procent). Över 90 procent av kommunerna angav att de avsatte egna budgetmedel för arbetsmarknadspolitiska insatser. 80 procent av kommunerna har särskilda arbetsmarknadsenheter. Det finns ett betydande antal kommunala tjänstemän som enbart ägnar sig åt arbetsmarknadspolitiska insatser. SKL beräknar att antalet uppgår till ca 4 600 i hela landet. I landets största kommun, Stockholm, är 300 tjänstemän sysselsatta med arbetsmarknadsfrågor. Uppgifterna kan jämföras med personalstatistik från Arbetsförmedlingen: enligt Arbetsförmedlingens hemsida fanns drygt 13 000 anställda på den statliga arbetsmarknadspolitiska myndigheten i mars 2013 3. Enligt SKL:s bedömningar omfattades 118 000 arbetslösa av kommunala arbetsmarknadspolitiska åtgärder under 2011. Av Socialstyrelsens enkätbaserade studie Öppna jämförelser av ekonomiskt bistånd 2012 resultat och metoder framgår att 65 procent av kommunerna erbjuder unga försörjningsstödsberoende i åldern 18 24 år arbetsbefrämjande insatser (Socialstyrelsen 2012). Enligt Riksrevisionen (2013) erbjuder fyra femtedelar av kommunerna arbetssökande ungdomar hjälp med att hitta en praktikplats eller en praktikplats inom den kommunala verksamheten. Även om kommunerna organiserar verksamheten bär de inte hela kostnaden. Åtgärder genomförs i samverkan med Arbetsförmedlingen. Praktik, sysselsättning för personer med funktionshinder och varaktig samhällsnyttig sysselsättning är de tre vanligaste åtgärderna enligt kommunernas svar på SKLenkäten från augusti 2012 (SKL 2012). De två sistnämnda åtgärderna genomförs ofta i nära samverkan med Arbetsförmedlingen. För funktionshindrade avtalas om lönebidrag och den tredje kategorin (varaktig samhällsnyttig sysselsättning) befinner sig i Jobb- och utvecklingsgarantins sysselsättningsfas (fas 3). Kommunerna genomför också projekt inom ramen för Jobbgarantin för ungdomar på uppdrag av Arbetsförmedlingen. I SKL:s undersökning från 2012 ställs frågor om hur kommunerna uppfattar samarbetet med andra aktörer (Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, samordningsförbund, näringsliv, vårdcentral, psykiatrin etc.). Samarbetet med Arbetsförmedlingen får högst betyg, högre än samarbetet inom samordningsförbunden. Samarbetet med Försäkringskassan värderas betydligt lägre. Det bekräftar inte den vanliga bilden: att samverkan mellan kommunerna och Arbetsförmedlingen är otillfredsställande. Samverkansavtal Förordningen om Arbetsförmedlingens samverkan med kommuner om arbetsmarknadspolitiska program (SFS 2007:1364) sätter gränser för Arbetsförmedlingens upphandling och samarbete med kommunerna. Privata aktörer har företräde genom lagen om offentlig upphandling. Om någon privat aktör inte finns tillgänglig, kan Arbetsförmedlingen vända sig till kommunerna. Dessutom ska kommunerna kunna medverka i programmen för ungdomar, Jobbgarantin och Jobb- och utvecklingsgarantin. I övrigt ska Arbetsförmedlingen endast få ingå en överenskommelse med en kommun om anordnande av insatser eller aktiviteter för nyanlända invandrare och unga med funktionshinder (SFS 2007:1346 2 ). Samarbetet med kommunerna ska också tidsbegränsas (till ett år) och grundas på särskilda samverkansavtal. Kommunerna får emellertid ersättning för kostnader kopplade till studie- och yrkesvägledning och jobbsökaraktiviteter med coachning inom ramen för jobbgarantin. 3. http://www.arbetsformedlingen.se/om-oss/var-verksamhet/organisation.html. Bakgrund om insatser för unga 13

Finansiell samordning och samordningsförbund Lagen om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser (SFS 2003:1210) följdes av en snabb ökning av antalet samordningsförbund. Samordningen berör kommunerna, landstingen, Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan. 218 av landets kommuner är idag aktiva i något av de totalt 82 samordningsförbund som finns (www.nnsfinsam.se). Projekt som initieras av samordningsförbunden ska riktas till ungdomar som står långt från arbetsmarknaden, bland annat till ungdomar med aktivitetsersättning. Syftet är att tidsbegränsa aktivitetsersättningen, minska beroendet av ekonomiskt bistånd och underlätta självförsörjning. Daglig verksamhet Kommunernas arbete med ungdomar med funktionshinder regleras bland annat i LSS (Lag om stöd och service till vissa funktionshindrade SFS 1993:387). LSS innehåller regler om stöd till boende, personlig assistans och ledsagare. Socialstyrelsens statistik ger ingen detaljerad information om hur många ungdomar som omfattas av insatser enligt LSS, men mycket talar för att ungdomar och unga vuxna utgör en betydande del av dem som beviljas insatser. 2011 fick totalt 63 300 personer stöd enligt LSS (Socialstyrelsen). Av dem var 32 procent under 23 år. Räknat som andel av populationen i olika årskullar dominerade åldersgruppen 15 till 25 år. Den helt dominerande insatsen enligt LSS utgörs av daglig verksamhet. Enligt lagen riktar sig daglig verksamhet till personer i yrkesverksam ålder som varken förvärvsarbetar eller deltar i utbildning. Kommunerna har en skyldighet att erbjuda daglig verksamhet, men det är frivilligt för individerna att delta. Personerna som blir föremål för daglig verksamhet ska tillhöra personkrets 1 och 2 enligt definitionerna i LSS, dvs. ha förhållandevis grava funktionshinder. Inom vilken förvaltning kommunerna förlägger den dagliga verksamheten varierar. Det har blivit vanligare att enskilda aktörer anlitas, framför allt i storstadsregionerna. Enligt opublicerade uppgifter från Socialstyrelsen deltog 31 146 personer i daglig verksamhet år 2011. Cirka 10 procent var under 23 år och en tredjedel var under 30 år. Antalet deltagare i daglig verksamhet har ökat kraftigt på senare år, sedan 2005 med 24 procent och sedan 2000 med 50 procent. I flertalet fall utgår man ifrån att deltagarna i daglig verksamhet ska ha aktivitetsersättning eller sjukersättning. Det kan uppstå problem när personer som deltar i daglig verksamhet inte beviljas eller fråntas aktivitetseller sjukersättning. Socialtjänsten beviljar inte alltid försörjningsstöd för personer som deltar i daglig verksamhet. Daglig verksamhet för unga med aktivitetsersättning När det gäller antalet ungdomar i daglig verksamhet finns det sannolikt en koppling till den kraftiga ökningen av antalet personer med aktivitetsersättning (tidigare förtidspension). Cirka 32 000 unga (upp till 29 års ålder) hade aktivitetsersättning i december 2013. Det motsvarade en fördubbling jämfört med år 2005. En delförklaring till ökningen av antalet unga med aktivitetsersättning och antalet deltagare i daglig verksamhet är ökningen av antalet elever i gymnasiesärskolan. Enligt Skolverkets statistik ökade antalet elever i gymnasiesärskolan från 5 100 läsåret 2000/01 till 8 800 läsåret 2012/13. När det nuvarande systemet med aktivitetsersättning introducerades 2003, var daglig verksamhet sannolikt tänkt som en väsentlig insats. Inom ramen för LSS finns också ett krav på en individuell handlingsplan och individuellt anpassade insatser, något som också ska erbjudas unga med aktivitetsersättning. Utredningar har emellertid visat att intentionerna inte följs (SOU 2008:102; Olofsson & Östh 2011; Olofsson & Panican 2013). Flertalet unga som har beviljats aktivitetsersättning har inte blivit föremål för några aktiverande insatser. Aktivitetsersättning har i praktiken beviljats på permanent basis. 14 Bakgrund om insatser för unga

Samtidigt finns det tecken på att förutsättningarna kan vara på väg att förändras. Inflödet i aktivitetsersättning har dämpats efter 2008 års uppstramade sjukförsäkringsregler, och utflödet ur aktivitetsersättning tycks ha ökat (ISF 2011). Via samordningsförbunden har insatserna med sikte på gruppen unga med aktivitetsersättning förstärkts. Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan har getts det särskilda uppdraget att samverka med kommunerna för att motverka ökningen av antalet unga med aktivitetsersättning. I en kartläggning av insatserna från hösten 2011 konstaterades att samordningsförbunden var involverade i 206 projekt riktade till unga med aktivitetsersättning (Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan 2012). 1 100 unga deltog helt eller delvis i dessa insatser. Av de 365 ungdomar som redan hade fullföljt projekten vid redovisningstillfället hade närmare 50 procent gått vidare till studier eller arbete, dvs. de hade inte längre aktivitetsersättning. Ersättning för unga vid arbetslöshet Arbetslösa ungdomar som har fyllt 18 år och som uppfyller krav på att vara aktivt arbetssökande och medverkat i framtagandet av en individuell handlingsplan kan få olika ersättningar. Unga mellan 16 och 18 år kan anvisas till programmet Jobbgarantin för ungdomar, men de är då inte berättigade till något understöd. Det är först från och med att en person fyllt 18 år, som han/hon har rätt till ersättning från Arbetsförmedlingen vid deltagande i insats eller kan få ekonomiskt bistånd från kommunen. Arbetslöshetsförsäkring Unga som är öppet arbetslösa kan liksom andra få ersättning från en a-kassa under maximalt 300 dagar. För att få sådan ersättning krävs enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring (SFS 1997:238) bland annat att individen uppfyller ett arbetsvillkor (12 ). Arbetsvillkoret säger att individen ska ha förvärvsarbetat sex månader under en ramtid av tolv månader. Antalet arbetade timmar ska ha uppgått till minst 80 timmar per kalendermånad. Alternativet är att individen har förvärvsarbetat totalt 480 timmar under en sexmånadersperiod. Uppfylls dessa villkor har han eller hon rätt till grundersättningen i arbetslöshetsförsäkringen på 320 kronor per dag. Men individen måste ha fyllt 20 år; yngre personer kan alltså inte få grundersättning. För att kunna erhålla en inkomstrelaterad ersättning vid arbetslöshet krävs att individen, förutom att uppfylla arbetsvillkoret, också uppfyller villkoret att ha varit medlem i en arbetslöshetskassa i minst 12 månader. Då kan man få en arbetslöshetsersättning som motsvarar 80 procent av dagsförtjänsten under de 200 första arbetslöshetsdagarna och därefter 70 procent av dagsförtjänsten under de resterande 100 dagarna (SFS 1997:238 26 ). Den högsta möjliga dagpenningen är 680 kronor. Det kan noteras att det inte finns någon nedre åldersgräns för den inkomstrelaterade ersättningen. Teoretiskt kan alltså en person under 20 år uppbära inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning, men det är mycket få under 20 år som uppfyller både arbetsvillkoret och medlemsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen. Svårigheterna för ungdomar och unga vuxna att kvalificera sig för stöd från arbetslöshetsförsäkringen kan i hög grad förklaras med förlängda utbildningsperioder och förändringar på arbetsmarknaden, mindre stabila sysselsättningsmönster och ökad arbetslöshet. Avskaffandet av det så kallade studerandevillkoret i arbetslöshetsförsäkringen 2007 innebar också ökade svårigheter för yngre att kvalificera sig för stöd. Tidigare kunde en person som hade studerat under minst ett års tid snabbare kvalificera sig för arbetslöshetsersättning. Höjningen av avgifterna till a-kassan 2007 och 2008 ledde också till att färre ungdomar blev medlemmar i en a-kassa. Bakgrund om insatser för unga 15

Aktivitetsstöd och utvecklingsersättning Ersättningen till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program regleras i förordningen om aktivitetsstöd (SFS 1996:1100). Aktivitetsstöd är benämningen på den ersättning som normalt ges till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program. För den som har uppfyllt arbets- och medlemsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen motsvarar aktivitetsstödet den ersättning som individen skulle ha fått från a-kassan. Reglerna för aktivitetsstöd skiljer sig för unga under 25 år jämfört med andra åldersgrupper. Ersättningsnivåerna i aktivitetsstödet är desamma som i arbetslöshetsförsäkringen för den som har uppfyllt både arbets- och medlemsvillkoret. Men ersättningsnivån trappas av snabbare i aktivitetsstödet för unga under 25 års ålder än för arbetslösa i arbetsmarknadspolitiska åtgärder från 25 års ålder och uppåt. Ersättningsnivån i aktivitetsstödet uppgår till 80 procent under de första 100 dagarna, 70 procent under de följande 100 dagarna och därefter 65 procent under de sista 100 dagarna (SFS 2009:1598 Förordning om förändring i förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd 5c ). För den som inte uppfyller arbets- och medlemsvillkoren och är 25 år eller äldre är ersättningen 223 kronor per dag (5d ). För yngre, dvs. de mellan 18 och 25 år, gäller andra regler. De som inte har uppfyllt villkoren för ersättning från a-kassan erbjuds utvecklingsersättning, som motsvarar studiebidraget fram till den 30 juni det år bidragstagaren fyller 20, dvs. 48 kronor per dag (under förutsättning att han eller hon inte har fullföljt gymnasiet; har individen fullföljt gymnasiet höjs beloppet från 48 kronor till 141 kronor, vilket motsvarar bidragsdelen av studiemedlen). Därefter erbjuds 141 kronor per dag. Lägsta beloppet i utvecklingsersättningen är alltså betydligt lägre än lägsta beloppet i aktivitetsstödet. Flertalet unga under 25 år i programmen Jobbgarantin för ungdomar och Jobb- och utvecklingsgarantin har utvecklingsersättning. Ekonomiskt bistånd Flertalet arbetslösa är beroende av kompletterande försörjningsstöd. Åldersgruppen 18 24 år utgör nästan en fjärdedel av mottagarna av ekonomiskt bistånd och andelen som har arbetslöshet som främsta skäl för bistånd är betydligt högre än bland medelålders och äldre (Mörk 2011). Enligt en uppgift från 2009 saknade 8 av 10 i åldrarna 18 24 år medlemskap i a-kassan. En individ kan själv ansöka om försörjningsstöd från och med 18 års ålder givet att han eller hon inte längre bedriver studier på grundläggande nivå. Enligt Föräldrabalken (SFS 1949:38) upphör föräldrars underhållsskyldighet när barnet har fyllt 18 år. Samtidigt betonas att om barnet går i skolan efter denna tidpunkt, är föräldrarna underhållsskyldiga under den tid som skolgången pågår, dock längst intill dess barnet fyller tjugoett år (7 kap 1 ). Med skolgång avses enbart studier på grundskola och gymnasium. Studier på Komvux eller folkhögskola medger inte självklart rätt till understöd från föräldrar. Det kan också vara värt att påtala att familjeinkomsten påverkas om ungdomar hoppar av skolan. Rätten till t.ex. underhållsstöd och bostadsbidrag kan påverkas negativt, om dottern eller sonen till en ensamstående förälder hoppar av gymnasiet. Det som skiljer villkoren för unga som söker ekonomiskt bistånd från övriga åldersgrupper är bland annat att socialtjänsten har en uttalad rätt att villkora understöd med deltagande i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet. Unga i åldrarna 18 20 år har rätt att själva söka bistånd, men kan inte räkna med någon given rätt till understöd för eget boende. Den norm som har utvecklats går ut på att ungdomar ska kunna förutsättas betala för egen bostad, innan de flyttar hemifrån (Frågor och svar om ekonomiskt bistånd). I de riktlinjer som Socialstyrelsen utfärdat för rättstillämpningen på området framhålls att det inte finns någon given övre åldersgräns, dvs. ungdomar över 20 års ålder kan inte självklart räkna med att få särskilt bistånd för att täcka kostnader för eget boende. I de riktlinjer och anvisningar för ekonomiskt bistånd som kommunerna själva tar fram framgår också att unga vuxna under 25 år inte kan räkna med stöd till egen bostad om de måste söka bistånd. Det sistnämnda gäller 16 Bakgrund om insatser för unga

även om de har haft en egen bostad under en kortare tid (upp till sex månader). Riksnormen för försörjningsstöd för en ensamstående vuxen uppgår 2014 till 2950 kronor per månad. I senaste Långtidsutredningen (LU2011) presenterades ett förslag om en statlig dagpenning till samtliga inskrivna på Arbetsförmedlingen som uppfyller kraven på aktivitet. En sådan insats skulle minska behovet av försörjningsstöd och kommunal arbetsmarknadspolitik. Det finns inte mycket som talar för att ett sådant förslag kommer att genomföras. I en promemoria från 2012 som utarbetats av en arbetsgrupp bestående av företrädare från flera departement Jobbstimulans inom det ekonomiska biståndet m.m. (Ds 2012:26) förespråkas istället att rätten att villkora ekonomiskt bistånd ska utvidgas till att omfatta även medelålders och äldre. Kommunerna kan däremot själva påverka villkoren för försörjningsstödsberoende. Ett system som tillämpas i flera kommuner är att man anställer enskilda individer som uppbär ekonomiskt bistånd. Sigtuna är här exempel på en kommun som har tillämpat ett sådant system för samtliga understödstagare. Man har ett avtal med Svenska Kommunalarbetareförbundet som medger visstidsanställning i kommunen för biståndsmottagare under tolv månader. Utgångspunkten är beredskapsavtalet (BEA) mellan SKL och Svenska Kommunalarbetareförbundet som reglerar villkoren för arbetstagare i arbetsmarknadspolitiska insatser. Malmö stad tillämpar ett likartat system, när man anställer arbetslösa inom ramen för så kallade servicepatruller som får uppdrag av kommunens olika förvaltningar. De som sysselsätts, får en möjlighet till kompetenshöjande arbetslivserfarenhet och kvalar in för understöd från arbetslöshetsförsäkringen, om de inte skulle få någon ny anställning när arbetet inom servicepatrullen tar slut. Det spridda systemet med särskilda ungdomsjobb (ungdomsanställningar) för arbetslösa unga i kommunerna omfattar ofta en kombination av arbete och utbildning och bygger på likartade principer. Översikten om insatser och ersättningsformer i detta avsnitt visar att det visserligen finns en mångfald av åtgärder, men inte något som kommer i närheten av en utbildningsgaranti. Avståndet mellan arbetsmarknadspolitik och utbildningspolitik är stort. I det avsnitt som nu följer ska vi titta närmare på ungas etableringsvillkor på arbetsmarknaden, både i landet som helhet och i Skåne, och i det sammanhanget också komma in på frågor om utbildningens betydelse. Bakgrund om insatser för unga 17

3 Om ungas etableringsvillkor Generellt kan sägas att ungdomar befinner sig i underläge i konkurrensen om jobben i förhållande till medelålders och äldre. Detta kan förklaras med att: (i) ungdomar saknar eller har mindre erfarenhet från arbetslivet och antas därmed ha lägre produktivitet jämfört med mer erfaren arbetskraft, (ii) arbetsgivare är ovilliga att ta risker och är därför benägna att anställa äldre personer med erfarenhet av liknande arbetsuppgifter, (iii) arbetsgivare kan ha svårt att värdera yngres arbetsförmåga, utbildningsmeriter säger inte allt om en persons kompetens och färdigheter samt (iv) ju mer den generella utbildningsnivån i samhället höjs desto svårare etablering för den som inte lever upp till normen (till exempel saknar gymnasiekompetens). Dessa förhållanden är giltiga i alla länder och arbetsmarknadsoch utbildningspolitikens effektivitet kan värderas mot bakgrund av hur väl insatserna kompenserar för ungas konkurrensnackdelar. Innan vi går vidare ska det framhållas att det finns stora skillnader mellan kommunerna i Skåne. Kommunerna representerar olika erfarenheter vad gäller befolkningsstorlek, genomströmning i gymnasieskolan, arbetslöshetstal och social struktur. Regionens största kommun, Malmö, sticker ut på flera områden. Jämfört med de två andra storstäderna i landet, Stockholm och Göteborg, och jämfört med riksgenomsnittet har Malmö en lägre sysselsättningsgrad och en högre relativ fattigdom. Arbetslöshetstalen är högre och skolresultaten sämre än på andra håll (Panican m.fl. 2013; SKL 2014 Öppna jämförelser Grundskola; Olofsson & Annvir 2013; Axelsson 2011). Bromölla har haft landets högsta ungdomsarbetslöshet under 2012 (Panican & Kaplan 2013). Samtidigt finns det kommuner i Skåne som på flera områden utmärker sig positivt i förhållande till riksgenomsnittet, t.ex. Lomma, Vellinge och Lund. Skillnaderna förklaras i hög grad av varierande socioekonomiska förutsättningar. Samtidigt leder detta till att det finns en risk för förenklingar och problematiska generaliseringar när vi fortsättningsvis jämför Skåne som region i förhållande till andra delar av landet. 18 Om ungas etableringsvillkor

Etableringsvillkor utbildning och arbetsmarknad Skolutbildning är en av de mest betydelsefulla faktorerna för människors välfärd (Vinnerljung m.fl. 2010) då den påverkar den enskildes förutsättningar på arbetsmarknaden och ger möjligheter till fortsatta studier på högskolenivå (Olofsson & Panican 2008, 2012; Olofsson 2014; Panican 2014). Det är endast 2 3 procent av varje årskull som lämnar grundskolan och som inte går vidare till studier på gymnasial nivå. Detta kan jämföras med 1980-talets början, då antalet ungdomar som valde bort gymnasiestudier uppgick till 15 procent. Det finns flera förklaringar till denna förändring såsom mycket begränsade jobbmöjligheter för ungdomar utan gymnasieutbildning, ett försörjningssystem som bygger på att ungdomar ägnar sig åt gymnasiestudier och en förstärkt syn på gymnasial utbildning som ett viktigt instrument för individens självförverkligande (Olofsson 2007; Olofsson & Thoursie 2007; Olofsson & Wadensjö 2007). Redan för drygt tio år sedan konstaterades att: I dag går, med få undantag, alla elever i en årskull vidare från grundskolan till gymnasieskolan /---/ gymnasiekompetens har blivit den etablerade grundkompetensen (prop. 2003/04:140, s 12-13); Gymnasieutbildningen har i dag kommit så nära ett obligatorium som den kan komma. (Olofsson 2010, s 9). Slutsatsen är att det knappast finns en arbetsmarknad för ungdomar utan gymnasiekompetens (se även Olofsson & Östh 2008; SOU 2007:112; Skolverket 2008). I en nyligen publicerad rapport från Arbetsförmedlingens slås fast att för...en arbetssökande är dock avklarat gymnasium en i det närmaste nödvändig nivå för att vara gångbar på arbetsmarknaden, detta då en utbildning på gymnasienivå i de flesta fall är ett grundläggande krav vid rekrytering av personal (Arbetsförmedlingen 2014c, s 11). Denna medvetenhet om gymnasiekompetensens betydelse finns även bland ungdomar. I en studie om ungdomars attityder till arbetslöshet och arbetsmarknadsetablering hävdar de intervjuade arbetslösa ungdomarna att ett huvudkrav för arbetsmarknadsetablering är gymnasiekompetens samtidigt som nästan hälften av de intervjuade saknar en sådan kompetens (Panican & Kaplan 2013). Trots att gymnasiekompetensen är stark sammanlänkad med ungdomarnas framtida försörjnings- och etableringsmöjligheter framträder det i Skåne en dyster bild gällande ungdomarnas studieresultat. På nationell nivå, sedan början på 1990-talet, har ungefär 25 procent av varje årskull elever inte uppfyllt kraven för ett slutbetyg och cirka 30 procent av eleverna saknar grundläggande högskolebehörighet. Situationen är sämre i Skåne. Av tabell 1 framgår att nästan hälften av Skånes kommuner (16 av 33 kommuner) ligger under riksgenomsnittet. Malmö utmärker sig särskilt negativt. Detta kan betraktas som en kraftig signal gällande ungdomarnas möjligheter till en framgångrik arbetsmarknadsetablering. Vi har redan nämnt att det är en etablerad uppfattning att gymnasiekompetens har blivit ett grundkrav för att unga ska få mera varaktiga jobb (SKL 2013 Öppna jämförelser Gymnasieskola). I flera fall krävs det egentligen en eftergymnasial utbildning för både en etablering och en stadig förankring på arbetsmarknaden. Även gällande elever som avslutar gymnasieutbildningen med högskolebehörighet uppvisar Skåne samma svaga resultat med nästan hälften av kommunerna som ligger under riksgenomsnittet. Bjuv, Klippan, Östra Göinge och Åstorp befinner sig bland landets 20 kommuner med sämst resultat gällande elever med högskolebehörighet (SKL 2013 Öppna jämförelser Gymnasieskola). Om ungas etableringsvillkor 19

Tabell 1. Andel (%) elever som fullföljt gymnasiestudierna inom fyra år samt andel (%) elever som uppnått grundläggande behörighet till högskolestudier inom tre år, 2013. Andel elever som fullföljt gymnasiet inom 4 år Riket 76,7 69,3 Bjuv 67,1 59,9 Bromölla 74,2 67,9 Burlöv 74,3 63,7 Båstad 86,4 77,2 Eslöv 71,9 68,8 Helsingborg 72,7 67,2 Hässleholm 79,4 76,6 Höganäs 84,0 74,9 Hörby 71,6 61,0 Höör 72,3 66,7 Klippan 74,4 57,9 Kristianstad 70,3 68,4 Kävlinge 83,8 70,2 Landskrona 72,1 61,4 Lomma 88,8 75,5 Lund 84,1 76,2 Malmö 66,4 63,3 Osby 81,0 75,5 Perstorp 74,4 63,1 Simrishamn 75,3 77,8 Sjöbo 79,0 72,2 Skurup 79,9 66,3 Staffanstorp 82,2 71,0 Svalöv 77,0 65,4 Svedala 79,7 66,2 Tomelilla 85,0 77,9 Trelleborg 77,4 70,9 Vellinge 87,4 80,0 Ystad 86,7 76,9 Åstorp 71,5 59,6 Ängelholm 81,7 74,5 Örkelljunga 74,8 73,2 Östra Göinge 74,7 58,5 Källa: SKL 2013 Öppna jämförelser Gymnasieskola 2013. Andel elever som har uppnått högskolebehörighet inom 3 år Indraget studiebidrag är ytterligare ett mått på hur väl gymnasieskolan fungerar. Studiebidrag som en del av studiehjälpen ges vid heltidsstudier under tio månader per läsår från det kvartal eleven fyller 16 år fram till vårterminen den studerande fyller 20 år. Otillåten frånvaro från gymnasiestudier som överstiger några enstaka timmar varje månad under en längre tidsperiod leder till indraget studiebidrag. Centrala studiestödsnämnden, som har till uppgift att administrera studiebidrag, har nyligen publicerat en undersökning om indragna studiebidrag på grund av skolk (CSN 2014). I tabell 2 ser vi att utfallet i Skåne uppenbarligen är svagare än i Västra Götalands län och sämre än riksgenomsnittet, men inte så svagt som i Stockholms län. Till skillnad från de två andra storstadslänen har Skåne haft en svagt positiv utveckling under det sista läsåret. 20 Om ungas etableringsvillkor