PROMEMORIA Datum 2008-04-28 FI Dnr 07-12528 Författare Suzanna Zeitoun Behovs- och konsekvensanalys av ändringar i den periodiska rapporteringen för livförsäkringsbolag och tjänstepensionskassor Finansinspektionen P.O. Box 7821 SE-103 97 Stockholm [Brunnsgatan 3] Tel +46 8 787 80 00 Fax +46 8 24 13 35 finansinspektionen@fi.se www.fi.se Bakgrund Under 2007 initierade Finansinspektionen ett projekt att se över och utvärdera om den periodiska rapporteringen av kvantitativa uppgifter är lämplig med hänsyn till avvägningen mellan å ena sidan nyttan i tillsynen och statistikframställningen, och å andra sidan kostnaderna för branschen. Bakgrunden till översynen är bland annat att FI alltmer kommit att beakta de kostnader och andra negativa konsekvenser som regleringen av finanssektorn medför, och även höjt ambitionen när det gäller behovs- och konsekvensanalyser av våra regler. Inom ramen för ambitionen att minska regelbördan har inrapporteringen identifierats som ett områden där det finns möjlighet till en effektivisering. Därtill kommer att regeringen lagt fast en ambition om att minska den administrativa bördan för företag generellt. Idag rapporterar företagen finansiell information av resultat- och balansräkningskaraktär, såväl på kvartalsbasis som årsvis. Utöver detta rapporterar företagen även viss riskinformation. 1 Målet med periodisk rapportering Man kan dela upp syftet med den periodiska rapporteringen i fyra huvudområden: - kontroll av regelefterlevnad, - analys av företag, - nationella statistikändamål 2 och - internationella krav. Utifrån ett tillsynsperspektiv syftar den periodiska rapporteringen till att på ett effektivt sätt kunna identifiera företag som bryter mot kvantitativa regler, är finansiellt svaga eller har en stor riskexponering inom något område. Särskilt för 1 Det finns även annan inrapportering, till exempel transaktionsrapportering och ägarrapportering, som dock inte har setts över i detta arbete. 2 Finansinspektionen är statistikansvarig myndighet för finansmarknadsstatistiken. Statistikframställningen har dock lagts över på Statistiska Centralbyrån. 1(7)
de mindre företagen är inrapporteringen viktig, eftersom det inte är möjligt att ha samma aktiva tillsyn över alla företag. Den periodiska rapporteringen används alltså huvudsakligen i tillsynen av företags stabilitet, även om det finns ett fåtal exempel på uppgifter som inhämtas för uppförandefrågor. Uppgifterna används också i analyser av marknader i stort eller inom ramen för undersökningar av ett visst företag, eller en grupp av företag. För statistikframställningen är den periodiska rapporteringen från företagen central för att erhålla uppgifter som behövs i finans- och nationalräkenskaperna. En del av uppgifterna som används för statistikändamål, används även i tillsynen. Viss rapportering har dock ett rent statistiksyfte. Det finns även internationella krav på att FI ska ta in vissa tillsyns- och statistikuppgifter. Det är nödvändigt att analysera de internationella kraven enskilt eftersom möjligheterna att reducera rapporteringskraven kan bli begränsade. Med undantag från de fall där det finns internationella krav, har FI generellt sett en relativt stor frihet i att bestämma vilken typ av information som företagen ska rapportera in, och med vilken periodicitet. Förslag Förslagen på neddragningar har gjorts utifrån en analys av å ena sidan vilken nytta vi har av uppgifterna i tillsynen och i statistikframställningen och å andra sidan den kostnad det innebär för företagen att ta fram informationen. 3 Såväl uppgifter som används i tillsynsarbetet som i statistikframställningen föreslås tas bort. FI föreslår ändringar i följande rapporteringsföreskrifter: - Finansinspektionens föreskrifter (FFFS 2005:21) om svenska livförsäkringsbolags skyldighet att rapportera årsbokslutsuppgifter (årsrapporten liv) - Finansinspektionens föreskrifter (FFFS 2006:12) om svenska tjänstepensionskassors skyldighet att rapportera årsbokslutsuppgifter (årsrapporten tjänstepensionskassor) - Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2005:31) om svenska livförsäkringsbolags och tjänstepensionskassors kvartalsvisa rapporteringsskyldighet (kvartalsrapporten) - Finansinspektionens föreskrifter (FFFS 1998:8) om periodisk rapportering av kapitalplaceringar, skulder och kapitalavkastning (P1A-C) - Finansinspektionens föreskrifter (FFFS 2000:16) om utländska försäkringsgivares skyldighet att lämna uppgifter om verksamheten i Sverige 4 3 För att få en bild av hur kostnader uppstår för företagen, vad som särskilt skapar kostnader och vilka uppgifter som är särskilt kostsamma, anordnades en workshop under hösten 2007. Cirka 15 företag och Försäkringsförbundet deltog. 4 Översynen av FFFS 2000:16 har gjorts med anledning av återförsäkringsdirektivet och påverkar endast försäkringsgivare från tredje land. 2
Föreslagna ändringar innebär att en betydande andel av nuvarande rapporteringsblanketter tas bort. För en sammanställning av de ändringar som föreslås och förslag till nya rapportblanketter hänvisas till de bifogade filerna. Vi föreslår också att undanta mindre företag från rapporteringsskyldigheten för P1A-C. Utöver neddragningar föreslås följande ändringar: - ändrade rapporteringsdatum för kvartals- respektive årsrapporteringen, - i årsrapporten ett tillägg av upplysningar om bokfört värde på investeringskontrakt (se avsnitt E), - återförsäkringsbolag blir rapporteringsskyldiga med anledning av återförsäkringsdirektivet och - anpassningar av solvensblanketterna till återförsäkringsdirektivet 5. Målet med föreslagna ändringar Översynen av rapporteringen syftar till att: - minska rapporteringskraven för företagen, och på så sätt bidra till regeringens mål om minskad administrativ börda, utan att för den skull äventyra våra mål i tillsynen och i statistikframställningen, - harmonisera kraven för olika branscher, framför allt avseende rapporteringsdatum, - anpassa rapporteringsföreskrifterna till viss del till IFRS och återförsäkringsdirektivet, och - förbättra analysen av företagens försäkringstekniska avsättningar. Berörda Följande företag påverkas av de förslag som föreslås: - svenska livförsäkringsbolag som erbjuder direktförsäkring, - svenska livförsäkringsbolag som erbjuder återförsäkring, - svenska tjänstepensionskassor - utländska försäkringsbolag 6. Idag rapporterar 44 livförsäkringsbolag, 17 tjänstepensionskassor och ett utländskt bolag. Konsekvensanalys De förslag som nu remitteras innebär att berörda företag får en minskad rapporteringsbörda, någonting som branschen efterfrågat under en tid. Det är dock viktigt att poängtera att även minskade rapporteringskrav innebär initiala kost- 5 För närmare beskrivning av återförsäkringsdirektivet hänvisas till remissförslaget som skickades ut den 18 mars 2008, se www.fi.se. 6 Försäkringsföretag från tredje land påverkas endast av ändringarna i FFFS 2000:16. 3
nader i form av framför allt omställningar av system. FI har själv inte tillgång till information om den här typen av kostnader varför vi vid tidigare tillfällen bett företagen göra kostnadsuppskattningar för omställningar av system, inrapporteringsrutiner och liknande. Dessvärre har branschen inte inkommit med några uppgifter och vi vill därför återigen be om uppgifter. Målet är att FI i framtiden bättre ska kunna göra kostnadsuppskattningar i konsekvensanalyserna. Nutek uppskattar tidsåtgången per rapporteringstillfälle till 40 timmar för årsrapporten för livförsäkringsbolag respektive 110 timmar för årsrapporten för tjänstepensionskassor. 7 Den genomsnittliga tidsåtgången för kvartalsrapporteringen uppskattas till drygt 9 timmar för tjänstepensionskassorna och 25 timmar för livförsäkringsbolagen. Till detta tillkommer den kvartalsvisa rapporteringen av P1A-C, som har ett rent statistiksyfte. Den årliga kostnaden för branschen med anledning av rapporteringen uppskattas därmed till totalt drygt 6,5 miljoner kronor. Vi tror dock att det i vissa fall kan vara en överskattning. Anledningen är att det kan vara svårt för företagen att skilja på de kostnader som härrör från de materiella kraven i regelverket och själva rapporteringskraven. Exempelvis är det lagstadgat att ett försäkringsföretag ska föra ett skuldtäckningsregister. I lagen anges att företaget vid varje tidpunkt ska kunna utvisa ur registret de tillgångar som används för skuldtäckning. I Nuteks mätning av den administrativa bördan framgår att företagen i praktiken gör en kvartalsvis sammanställning. Fram till 2008 har man också kvartalsvis rapporterat in skuldtäckningsuppgifter till FI. Sammanställningen som företaget gör är en förutsättning för att kunna rapportera uppgifterna. Samtidigt är det viktigt att hålla i minnet att företagen skulle behöva göra detta oavsett om de behövde rapportera uppgifterna eller inte. Bortsett från omställningskostnader innebär förslagen att tidsåtgången vid varje rapporteringstillfälle kommer att minska. Detta gäller i synnerhet vid fjärde kvartalets rapportering som minskas ner till att endast omfatta uppgifter om placeringstillgångar (avsnitt C) och nyteckning och premier (avsnitt K). Dessa uppgifter är centrala i statistikframställningen. Uppgifter om nyteckning och premier är också något som branschen själva gärna ser att vi tar in då de används för att ta fram marknadsandelar. Förslaget uppskattas innebära en minskad rapporteringskostnad på cirka 0,4 miljoner kronor. Branschen har länge efterfrågat en minskad rapportering i samband med bokslutsarbetet, och utifrån de kontakter som FI har haft med företag bedömer vi att förslaget kommer att innebära en betydande lättnad i företagens vardag. FI är positiv till ett fullständigt borttag av fjärde kvartalets rapportering men måste samtidigt ta hänsyn till statistikkraven. Statistiska Centralbyrån (SCB) producerar idag ordinarie beräkningar av BNP cirka 60 dagar efter kvartalets utgång. Det motsvarar de krav som ställs på större EU-länder. I och med att årsrapporten kommer att rapporteras in först 75 dagar efter kvartalets utgång, kan SCB inte använda sig av de 7 Mätningen avser året 2006. Blanketter och antal rapporterande har förändrats sedan dess, FI anser dock att beräkningen är en god approximation av företagens kostnader för nuvarande rapportering. 4
siffrorna i statistiken. Ett borttag av hela rapporteringen av fjärde kvartalet är därmed inte möjlig. För de ändringar som innebär att delar av en rapport tas bort är det svårt att göra en exakt uppskattning av hur de föreslagna minskningarna kommer att påverka rapporteringskostnaden. Orsaken är att de kostnadsskattningar som finns, avser hela rapporter. Då olika typer av uppgifter kan kräva olika mycket tid för företagen att ta fram och sammanställa blir det minskade antalet uppgifter att rapportera in en otillräcklig approximation av kostnadsminskningen. FI:s bedömning är dock att tidsåtgången, och därmed kostnaden, kommer att minska betydligt. Detta gäller naturligtvis särskilt de företag som utöver de generella förslagen som gäller samtliga företag, även kommer att undantas rapporteringsskyldighet för vissa statistikuppgifter. I översynen av rapporteringsföreskrifterna har FI:s utgångspunkt varit att i största möjligt mån minska rapporteringskraven för alla typer av försäkringsföretag. FI har dock funnit det rimligt att särskilt undanta mindre företag från viss rapportering med statistikändamål, vilket innebär att relativt sett större lättnader för dem. FI bedömer att det i de flesta fall inte finns anledning att ta in information för företag som är så små att de har en begränsad påverkan på helhetsresultatet. Vidare kan viss typ av statistikuppgifter, exempelvis delar av P1A-C, också vara betungande att ta fram. Anledningen är att informationen inte skulle ha tagits fram hos företagen om de inte hade efterfrågats för statistikändamål. Skattningar av förslagets effekter på statistikens kvalitet visar också att värdet för branschen av en neddragning överstiger de negativa effekterna på statistikens kvalitet. Att införa en begränsning för rapporteringsskyldigheten för statistikuppgifter har därför bedömts vara rimligt. Ett problem i sammanhanget är dock att statistikuppgifter ofta finns insprängda rapporter som även används i tillsynsarbetet. Det är därmed svårt att införa denna typ av begränsning generellt för statistikuppgifter. I vissa fall kommer alltså mindre företag att få en lägre rapporteringsbörda än större företag. Konsekvensen av förslaget blir att drygt 10 % av de livförsäkringsbolag som idag rapporterar P1A-C undantas helt från rapportering av uppgifterna. 8 Vidare kommer ytterligare cirka 10 % av företagen från och med 2009 endast bli skyldiga att rapportera in uppgifterna årsvis istället för kvartalsvis. Utifrån Nuteks mätning uppskattar FI att förslaget innebär en minskad kostnad för branschen på drygt 0,8 miljoner kronor. Till detta kommer att P1A- C reviderats och förenklats i dess innehåll, vilket innebär ytterligare lättnad för företagen. Ett av målen med översynen av rapporteringsföreskrifterna är att harmonisera kraven för olika branscher. FI föreslår därför att rapporteringsdatum för samtliga kvartalsrapporter senareläggs till den sista dagen i månaden efter kvartalsskifte. 9 Årsrapporten tidigareläggs två veckor, till den 15 mars. Branschen har 8 Tjänstepensionskassorna rapporterar inte P1A-C. 9 Undantag är rapportering av andra kvartalet, där 10 augusti kommer fortsätta att gälla. 5
bedömt att en tidigareläggning av årsrapporten kommer att innebära svårigheter för dem.. FI bedömer dock att det är viktigt att gå mot mer harmoniserade rapporteringskrav där inte särskilda skäl för skillnader föreligger. I kombination med en minskad rapportering vid fjärde kvartalet bör också möjligheterna att tidigarelägga årsrapporten, utan att öka bördan för företagen, bli större. Neddragningar av den periodiska rapporteringen kommer att påverka FI, såväl i tillsynen som i statistikframställningen. Tillsynsmetodiken kommer att behöva ses över i vissa avseenden och anpassas till den minskade mängden uppgifter. Borttag av uppgifter kan också komma att innebära ett större behov av att kontakta företag för information. I likhet med effekterna för företagen innebär det omställningskostnader även för FI vid ändringar i rapporteringen. I statistikframställningen har översynen av den periodiska rapporteringen kommit att innebära att FI i högre grad än tidigare gjort en avvägning mellan nyttan av inrapporteringen för statistiska ändamål och kostnaderna för företagen. Detta innebär att SCB och FI behöver hitta alternativa sätt att ta fram uppgifter som används i statistikframställningen, till exempel att bättre utnyttja befintlig information hos andra myndigheter eller att ta fram skattningsmetoder. I den avvägning som gjorts har FI lagt större tyngd vid uppgifter som används i den nationella statistikframställningen, och mindre tyngd på statistikkrav från internationella organisationer. I de fall där uppgifterna inte kan inhämtas på annat sätt alternativt skattas innebär det att en del uppgifter inte längre kan skickas till internationella organisationer. Med anledning av införandet återförsäkringsdirektivet förslås ett antal ändringar i rapporteringsföreskrifterna. Ändringarna innebär bland annat att återförsäkringsbolagens rapporteringsskyldighet kommer att utökas till att även omfatta kvartalsrapportering och att garantibeloppet för återförsäkring höjs. En stor del av ändringarna är av redaktionell karaktär föranledda av att begreppet försäkringsbolag kommit att avse såväl direktförsäkringsbolag som återförsäkringsbolag. I samband med översynen av solvensblanketterna har även en del förenklingar gjorts. Ändringarna med anledning av återförsäkringsdirektivet innebär att fler företag blir skyldiga att rapportera på kvartalsbasis. Kvartalsrapporteringen uppskattas idag kosta företagen cirka 37 000 kr per år. I och med neddragningarna i blanketterna och den minskade rapporteringen för kvartal fyra bedöms kostnadsökningen för respektive företag understiga detta. Antal svenska återförsäkringsföretag är litet och konsekvenserna för branschen i sin helhet bör också bli små. Återförsäkringsbolag från tredje land kommer också att påverkas av återförsäkringsdirektivet genom att de nu kommer att omfattas av rapporteringskravet i enlighet med de föreslagna föreskrifterna om utländska försäkringsgivares skyldighet att lämna uppgifter om verksamheten i Sverige. I samband med översynen har FI anpassat blanketterna till den uppdelning av försäkringsverksamheten som görs inom EU. Vidare föreslås att ett antal trafikuppgifter tas bort från blanketterna. I sin helhet bedömer FI att blanketterna blir enklare för de utländska försäkringsgivarna att fylla i. Fler företag blir dock rapporterings- 6
skyldiga. Det finns i dag ingen uppgift om hur många återförsäkringsföretag från tredje land som finns i Sverige. Det är dock troligt att det endast rör sig om ett fåtal bolag. Förslaget till nya föreskrifter innehåller också några tillägg. I årsrapporten görs ett mindre tillägg av upplysningar om bokfört värde på investeringskontrakt i avsnitt E. Från och med den 1 januari 2007 bör i princip alla försäkringsföretag tillämpa IFRS 4 Försäkringsavtal. Det innebär att vissa försäkringskontrakt klassificeras som investeringskontrakt. I och med IFRS 4 behöver företagen inte heller redovisa investeringskontrakt under rubriken försäkringstekniska avsättningar i balansräkningen utan de kan i dagsläget själva bestämma var i balansräkningen posten ska redovisas. I solvensberäkningarna ska dock investeringskontrakt fortfarande redovisas som avsättningar. I granskningen av solvensdeklarationerna måste FI ha uppgifter om storleken på posten, varför uppgifter om detta föreslås läggas till. FI bedömer inte att det är betungande för företagen att ta fram dessa uppgifter då dessa ska finnas tillgängliga i samband med att de sammanställer balansräkningen. FI föreslår också att årsrapporten för livförsäkringsbolag utökas med viss rapportering avseende försäkringstekniska avsättningar för kort sjuk- och olycksfallsförsäkring på ett sätt som motsvarar de inrapporteringskrav som FI idag ställer på motsvarande verksamhet i skadeförsäkringsbolag. FI:s nuvarande rapporteringskrav för aktuariell analys bortser från att vissa livförsäkringsbolag bedriver skadeförsäkringsrörelse och - omvänt att skadeförsäkringsbolag bedriver skadelivräntor såsom en specialform av lång livförsäkring. Detta leder till bristande tillsyn och därmed risk för underskott i de försäkringstekniska avsättningarna (FTA). I trafikljusmodellen stresstestas kort sjuk- och olycksfallsförsäkring på likartat sätt, oberoende av om denna bedrivs av ett liv- eller skadeförsäkringsbolag. Det medför därmed krav på att företagen håller kapital för att täcka ett sådant försämrat riskutfall. Syftet med trafikljusmodellen är att analysera att företag har tillräckligt med kapital för att klara försämrad ekonomi, och kan bland annat medföra att bolagen eventuellt måste öka sina FTA. Parallellt med detta måste dock FI ha verktyg att kontrollera att nuvarande FTA inte är otillräckliga. Sådan sjuk- och olycksfallsförsäkring bedrivs för närvarande av 10 svenska livförsäkringsbolag 10. Förslaget kommer att innebära utökade rapporteringskrav för dessa. 10 Ett av bolagen bedriver s k avgångsbidragsförsäkring. 7