KONSTITUTIONEN OCH FOLKOMRÖSTNINGARNA, EN LÄGESBESKRIVNING Det konstitutionella fördragets ikraftträdande 8b/2005 KONSTI TUTIONEN OCH FOLK OMRÖST NINGARNA, EN LÄGES BESKRIVNING Fördraget om en konstitution för Europa 1 undertecknades av stats och regeringscheferna för Europeiska unionens medlemsstater vid en högtidlig ceremoni i Rom den 29 oktober 2004. Därförinnan hade regeringsrepresentanter för samtliga 25 medlemsstater och tre kandidatländer 2 vid regeringskonferensen, som avslutades i Bryssel den 18 juni 2004, enhälligt antagit fördragstexten. För att fördraget skall träda i kraft måste det ratificeras dvs. godkännas av vart och ett av de undertecknande länderna i enlighet med de förfaranden som fastställs i de respektive ländernas författning. De nuvarande 25 medlemsstaterna skall alltså var och en godkänna fördraget nationellt. I det konstitutionella fördraget reserverades två år för denna process; fördraget träder i kraft den 1 november 2006, om alla ratificeringsförfaranden har avslutats före det. Enligt samma artikel skall ratifikationsinstrumenten deponeras hos Republiken Italiens regering. Om alla ratifikationsinstrument inte har deponerats 1.11.2006, träder det konstitutionella fördraget i kraft den första dagen i den andra månad som följer efter det att det sista ratifikationsinstrumentet har deponerats. Ratificeringsförfaranden Var och en medlemsstat ratificerar således det konstitutionella fördraget enligt sina för 1 Fördragstexten inklusive protokoll och bilagor se EUT C 310, 16.12.2004. 2 Bulgarien, Rumänien och Turkiet deltog som observatörer i konferensen. 1
fattningar. På grund av bestämmelserna i medlemsländernas författningar och ländernas politiska traditioner är ratificeringsförfarandena olika. Enligt huvudregeln sker ratificeringen på två sätt: enbart genom ett godkännande av parlamentet eller genom folkomröstning. I flera medlemsstater krävs ytterligare statschefens godkännande. Av EU:s 25 medlemmar har 15 länder Belgien, Cypern, Estland, Finland, Grekland, Italien, Lettland, Litauen, Malta, Sverige, Slovakien, Slovenien, Tyskland, Ungern och Österrike meddelat att de kommer att ratificera det konstitutionella fördraget enbart genom ett beslut av det nationella parlamentet. I åtta medlemsstater nämligen Danmark, Frankrike, Irland, Luxemburg, Nederländerna, Portugal, Spanien och Storbritannien förutsätter den nationella ratificeringen på ett eller annat sätt folkomröstning. I fem av dem Danmark, Frankrike, Irland, Portugal och Storbritannien är folkomröstningens resultat bindande och avgörande för den nationella ratificeringen. I tre länder Luxemburg, Nederländerna och Spanien är folkomröstningen rådgivande och ger i praktiken parlamentet rätt att fatta det slutliga beslutet. I två medlemsstater Polen och Tjeckien finns det ännu inte något slutligt beslut om sättet för ratificeringen. Situationen i Holland och Frankrike efter att dessa länder förkastat fördraget i folkomröstningar I Nederländerna skulle det konstitutionella fördraget ratificeras nationellt utifrån en rådgivande folkomröstning och parlamentets godkännande. Folkomröstningen hölls den 1 juni 2005. I den röstade nästan 62 % mot ett godkännande av fördraget. Trots att det negativa resultatet var endast rådgivande, meddelade regeringen att den inte kommer att fortsätta det nationella ratificeringsförfarandet. Nederländerna har inte tidigare hållit folkomröstning i EU frågor. I Frankrike skulle det konstitutionella fördraget ratificeras nationellt genom ett godkännande i folkomröstning. Denna hölls den 29 maj 2005. Nästan 55 % av dem som röstade motsatte sig ett godkännande av fördraget. Eftersom den franska folkomröstningen i denna fråga enligt landets lagstiftning var bindande, kunde den franska regeringen inte fortsätta ratificeringsförfarandet. Frankrike har två gånger tidigare röstat om EU frågor: 1972 var det frågan om en utvidgning av dåvarande Europeiska ekonomiska gemenskapen EEC att omfatta även Storbritannien, Irland och Danmark, 1992 om godkännande av fördraget om Europeiska unionen eller Maastrichtfördraget. Vad följer på de negativa resultaten av folkomröstningarna Redan vid förhandlingarna om det konstitutionella fördraget dryftade man frågan om någon eller några medlemsstater inte kan ratificera fördraget, framför allt på grund av ett negativt folkomröstningsresultat. Man skissade på flera olika alternativ för en sådan situation, men man kunde inte komma överens om en bestämmelse för detta, utan nöjde sig med en förklaring i frågan. I förklaringen 3 sägs att om fyra femtedelar av medlemsstaterna har ratificerat fördraget inom två år efter undertecknandet, men ratificeringen medför problem för en eller flera medlemsstater, skall Europeiska rådet ta upp frågan till behandling. Några längre gående beslut om följderna av en eventuell negativ folkomröstning kunde inte fattas vid förhandlingarna om fördraget. Man nöjde sig alltså med att konstatera att medlemsstaternas ledare i Europeiska rådet diskuterar den situation som uppstår till följd av att medlemsstater stött på problem med ratificeringen hösten 2006, dvs. under Finlands period som EU ordförande. 3 Förklaring nr 30 i slutakten från regeringskonferensen som godkände det konstitutionella fördraget, EUT C 310, 16.12.2004, s. 464. 2
Europeiska rådet beslutade i juni 2005, när resultaten av folkomröstningarna i Frankrike och Nederländerna var kända, att ta upp frågan till diskussion redan då, dvs. tidigare än överenskommet. Efter diskussionerna nådde Europeiska rådet enighet, som stats och regeringscheferna i EU:s medlemsstater utformade till ett uttalande. 4 I detta påminner man bland annat om att det konstitutionella fördraget är resultatet av en kollektiv process som skall se till att en utvidgad europeisk union fungerar mer demokratiskt, öppet och effektivt. Medlemsstaternas gemensamma europeiska ambition konstateras ha varit till stor nytta under mer än 50 år och är nu mer relevant än någonsin. I uttalandet framhålls ytterligare bland annat att den europeiska integrationen har gjort det möjligt att säkra medborgarnas välstånd, försvara våra värderingar och våra intressen samt ta vårt ansvar som en betydande internationell aktör. I uttalandet noteras att dittills har tio medlemsstater ratificerat det konstitutionella fördraget och således förklarat att de ansluter sig till detta. 5 Medlemsstaternas stats och regeringschefer noterar dock resultaten av folkomröstningarna i Frankrike och Nederländerna. De anser inte att dessa resultat ifrågasätter medborgarnas positiva inställning till det europeiska bygget. Medborgarna har dock gett uttryck för sina betänkligheter och sin oro, vilket måste beaktas. Det är således nödvändigt att gemensamt tänka över situationen. Härvidlag skall man i alla medlemsstater och i EU:s institutioner förbinda sig till en omfattande debatt på bred bas förutom om frågor i anslutning till det konstitutionella fördraget också om allmänna frågor som har göra med Europas framtid och prioriteringarna i unionens verksamhet. Om ratificeringsförfarandet sägs det i uttalandet att den senaste utvecklingen inte innebär ett ifrågasättande av ratificeringsprocessens giltighet och att tidsplanen för ratificeringen i olika medlemsstater vid be 4 Se Europeiska rådet i juni 2005 dokument DOC/05/3, daterat 18.6.2005. 5 I skrivande stund i november 2005 har 14 medlemsstater ratificerat det konstitutionella fördraget. hov skall anpassas mot bakgrund av denna utveckling och alltefter omständigheterna i medlemsstaterna. Till sist konstateras att Europeiska rådet under första halvåret 2006 kommer att göra en samlad bedömning av de nationella debatterna och enas om fortsättningen av processen. Som en följd av Europeiska rådets uttalande beslutade sju medlemsstater Danmark, Finland, Irland, Portugal, Storbritannien, Sverige och Tjeckien att tills vidare avbryta eller skjuta upp ratificeringsförfarandet. I två andra medlemsstater Estland och Polen är situationen mer eller mindre oklar, inte enbart på grund av Europeiska rådets uttalande, utan också till följd av situationen i länderna i fråga. Situationen i Finland Enligt vad som fastställs i 93 och 94 i grundlagen ratificerar republikens president internationella fördrag som är bindande för Finland, dock så att riksdagens godkännande behövs för internationella fördrag, som innehåller sådana bestämmelser som hör till området för lagstiftningen eller annars har avsevärd betydelse. Riksdagen skall således godkänna det konstitutionella fördraget och republikens president skall ratificera det på Finlands vägnar. Enligt 53 i grundlagen är det möjligt att ordna rådgivande folkomröstning i Finland. Beslut om folkomröstning skall fattas genom en lag. Finlands regering har inte gett riksdagen någon proposition om folkomröstning. Däremot hade regeringen redan våren 2005 förberett sig för att till riksdagen avlåta en proposition om godkännande av det konstitutionella fördraget i Finland. Till följd av Europeiska rådets uttalande i juni 2005 beslutade Finlands regering emellertid att i stället för en proposition om godkännande hösten 2005 till riksdagen enligt 44 i grundlagen överlämna en redogörelse om fördraget och Finlands EUpolitik. Statsrådets redogörelse ger riksdagen möjlighet att på bred bas debattera frågan, men riksdagen fattar inget egentligt beslut i frågan. 3
Hur har de övriga medlemsstaterna gjort? I Belgien sker ratificeringen av det konstitutionella fördraget på nationell nivå i parlamentet och någon folkomröstning ordnas inte i Belgien. Belgiens parlamentariska system består av sju separata delar, vilka är två kamrar i förbundsstatens parlament, Bryssels regionparlament, Valloniens regionparlament, Flanderns regionparlament, den tyska språkliga gemenskapens parlament och den franska språkliga gemenskapens parlament. Sex av dessa har under vårens och sommarens lopp 2005 gett sitt godkännande av fördraget. Belgien har heller aldrig tidigare ordnat folkomröstning i EU frågor. På Cypern sker ratificeringen av det konstitutionella fördraget i parlamentet. Landets enkammarparlament godkände fördraget den 30 juni 2005. Cypern har aldrig ordnat folkomröstning i en EU fråga. I Danmark ratificeras det konstitutionella fördraget på basis av resultatet av en folkomröstning. En folkomröstning var planerad till den 27 september 2005, men även Danmarks regering beslutade efter Europeiska rådets uttalande att avbryta förberedelserna för folkomröstningen och skjuta upp den tills vidare. Danmark har ett flertal gånger ordnat folkomröstningar om EU frågor. Den första hölls 1972, och den gällde Danmarks anslutning till dåvarande Europeiska ekonomiska gemenskapen. Följande gång röstade danskarna om EU frågor 1986, då det gällde godkännandet av det statsfördrag som kallades Europeiska enhetsakten och som avsevärt ändrade grundfördraget för Europeiska ekonomiska gemenskapen. År 1992 ordnades två folkomröstningar om fördraget om Europeiska unionen dvs. Maastrichtfördraget. Detta fördrag, som för det första i betydande grad ändrade fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen och genom vilket för det andra Europeiska unionen inrättades, förkastades i den första folkomröstningen 1992, men godkändes senare i en andra folkomröstning samma år. År 1998 röstade danskarna om godkännandet av Amsterdamfördraget som ändrade grundfördraget för Europeiska gemenskapen och Europeiska unionsfördraget. Senast hölls folkomröstning i Danmark 2000, då frågan gällde införandet av euron i Danmark. I Estland ratificeras det konstitutionella fördraget i parlamentet. Någon folkomröstning har inte ordnats och det är inte heller troligt att en sådan ordnas. Avsikten var att parlamentet skulle debattera fördraget hösten 2005, men efter Europeiska rådets uttalande är tidsplanen oklar. I Grekland är det parlamentet som ratificerar det konstitutionella fördraget. Några partier i parlamentet föreslog visserligen att en folkomröstning borde ordnas om frågan, men tanken fick inte tillräckligt understöd i parlamentet. Enkammarparlamentet godkände det konstitutionella fördraget den 19 april 2005. Grekland har aldrig tidigare heller ordnat folkomröstning om EU frågor. I Irland sker den nationella ratificeringen av det konstitutionella fördraget genom folkomröstning och parlamentets godkännande. Efter Europeiska rådets uttalande i juni 2005 beslutade Irlands regering att tills vidare skjuta upp folkomröstningen. Däremot beslutade regeringen att, ungefär på samma sätt som i Finland, ge parlamentet en redogörelse White paper hösten 2005. I Irland har man flera gånger ordnat folkomröstningar i EU frågor. Den första hölls 1972, och den gällde Irlands anslutning till dåvarande Europeiska ekonomiska gemenskapen. Följande gång röstade irländarna i en EU fråga 1987, då det gällde godkännandet av det statsfördrag som kallades Europeiska enhetsakten och som avsevärt ändrade grundfördraget om Europeiska ekonomiska gemenskapen. År 1992 ordnades en folkomröstning om fördraget om Europeiska unionen eller Maastrichtfördraget. År 1998 röstade man i Irland om godkännandet av Amsterdamfördraget som ändrade grundfördraget om Europeiska gemenskapen och fördraget om Europeis 4
ka unionen. Senast hölls två folkomröstningar, 2001 och 2002, i Irland om godkännandet av Nicefördraget. Detta fördrag, som ändrade grundfördraget om Europeiska gemenskapen och fördraget om Europeiska unionen, förkastades i den första folkomröstningen i Irland 2001, men godkändes senare i en andra folkomröstning 2002. I Italien ratificeras fördraget efter att parlamentet har godkänt det. Båda kamrarna i Italiens parlament har redan godkänt fördraget, den 25 januari och den 6 april 2005. Italien har tidigare en gång ordnat en folkomröstning i en EU fråga; en rådgivande folkomröstning 1989 om det då aktuella eventuella konstitutionella fördraget för EG. I Lettland sker ratificeringen av det konstitutionella fördraget likaså i parlamentet. Lettlands enkammarparlament godkände fördraget den 2 juni 2005. Lettland ordnade 2003 folkomröstning om landets anslutning till Europeiska unionen. I Litauen ratificeras det konstitutionella fördraget i parlamentet. Litauen var den första av EU:s medlemsstater som ratificerade fördraget, då landets enkammarparlament ratificerade detta den 11 november 2004. Året innan ordnade Litauen en folkomröstning om landets anslutning till medlem av Europeiska unionen. I Luxemburg ratificeras det konstitutionella fördraget genom en rådgivande folkomröstning och behandling i parlamentet. Landets enkammarparlament godkände det konstitutionella fördraget första gången den 28 juni 2005, varefter en rådgivande folkomröstning hölls om fördraget. I folkomröstningen den 10 juli 2005 gav över 56 % av dem som röstade sitt stöd för det konstitutionella fördraget. Efter det måste Luxemburgs parlament ännu en andra gång godkänna fördraget, för att Luxemburg skall kunna ratificera det. Luxemburg har inte tidigare ordnat folkomröstning i EU frågor. På Malta sker ratificeringen av det konstitutionella fördraget i parlamentet. Landets enkammarparlament godkände fördraget den 6 juli 2005. På Malta har man en gång tidigare ordnat folkomröstning om en EUfråga, nämligen 2003 om landets anslutning till EU. I Polen lyckades parlamentet i juli 2005 inte nå enighet om ett förfarande för att ratificera fördraget i Polen. Därmed kommer frågan att avgöras av det nya parlament som tillträder efter valet hösten 2005. Polen ordnade 2003 en folkomröstning om landets anslutning till Europeiska unionen I Portugal sker ratificeringen av statsfördrag enligt den gällande statsförfattningen genom parlamentets godkännande. Portugals regering har dock för parlamentet föreslagit att statsförfattningen skall ändras så att ratificeringen av det konstitutionella fördraget skulle ske genom folkomröstning. Folkomröstning var planerad att hållas i oktober 2005 samtidigt som lokala val, men Portugals regering beslutade efter Europeiska rådets uttalande i juni att skjuta frågan på framtiden. Därmed är också folkomröstningen lagd på is tills vidare. I Slovakien ratificeras det konstitutionella fördraget likaså i parlamentet. Slovakiens enkammarparlament godkände fördraget den 11 maj 2005. Slovakien ordnade 2003 folkomröstning om landets anslutning till Europeiska unionen. I Slovenien ratificeras det konstitutionella fördraget i parlamentet. Slovakiens enkammarparlament godkände fördraget den 1 februari 2005. I Slovenien ordnades folkomröstning 2003 om landets anslutning till Europeiska unionen. I Spanien sker ratificeringen av det konstitutionella fördraget genom folkomröstning och parlamentets godkännande. Folkomröstningen hölls den 20 februari 2005. I den stödde över 76 % av dem som avgav sin röst ett godkännande av fördraget. Folkomröstningen var rådgivande och därför måste det spanska parlamentets båda kamrar ytterligare godkänna fördraget, vil 5
ket skedde våren 2005, kongressen i april och senaten i maj 2005. Spanien har aldrig tidigare ordnat folkomröstning om EU. I Storbritannien är avsikten likaså att ratificeringen av det konstitutionella fördraget skall ske genom parlamentets godkännande och folkomröstning. Den brittiska regeringen meddelade dock genast efter det negativa resultatet av folkomröstningen i Frankrike, redan före Europeiska rådets uttalande, att den avbryter arbetet för godkännandet av fördraget och tills vidare skjuter upp behandlingen av ärendet. Storbritannien har tidigare en gång ordnat en folkomröstning i en EU fråga, nämligen 1975 då man röstade om landet skall kvarstå som medlem av dåvarande Europeiska ekonomiska gemenskapen EEC. I Sverige skall det konstitutionella fördraget ratificeras i riksdagen. Sommaren 2005 hade den svenska regeringen planerat att överlämna en proposition till riksdagen om godkännande av det konstitutionella fördraget, för att riksdagen skulle ha kunnat besluta om godkännandet under 2005. Efter Europeiska rådets uttalande beslutade regeringen emellertid att avbryta processen för godkännandet och tills vidare skjuta upp överlämnandet av propositionen till riksdagen. I Sverige har tidigare ordnats två folkomröstningar i EU frågor. År 1994 gällde det Sveriges anslutning till Europeiska unionen och 2003 röstade man om införandet av euron i Sverige. I Tjeckiska republiken är det troligt att den nationella ratificeringen sker på basis av en folkomröstning. Något beslut om ordnandet av folkomröstningen har dock tills vidare inte fattats. Regeringen har planerat att den hålls i slutet av 2006 eller början av 2007. I Tjeckien ordnades 2003 folkomröstning om landets anslutning till EU. I Tyskland ratificeras det konstitutionella fördraget i landets parlament. Någon folkomröstning har alltså inte ordnats i Tyskland. Både förbundsdagen och förbundsrådet i landets tvåkammarparlament godkände det konstitutionella fördraget i maj 2005. Tyskland har inte heller tidigare ordnat folkomröstningar i EU frågor. I Ungern ratificerar parlamentet det konstitutionella fördraget nationellt. Ungerns enkammarparlament var ett av de första som godkände fördraget, vilket skedde den 20 december 2004. Ungern folkomröstade 2003 om landets anslutning till Europeiska unionen. I Österrike ratificeras det konstitutionella fördraget endast av parlamentet, så någon folkomröstning ordnas inte i Österrike. Bägge kamrarna i landets parlament, nationalrådet och förbundsrådet, godkände det konstitutionella fördraget i maj 2005. I Österrike har en gång ordnats en folkomröstning i en EU fråga, 1994, då frågan gällde landets anslutning till EU. Bulgarien och Rumänien har i egenskap av blivande medlemsstater indirekt godkänt det konstitutionella fördraget vid ratificeringen av sina anslutningsfördrag. I bägge ländernas anslutningsfördrag sägs nämligen att Bulgarien och Rumänien ansluter sig till Europeiska unionen enligt det konstitutionella fördraget, om fördraget är i kraft då dessa länder blir medlemmar i EU. Om fördraget inte då är i kraft, ansluter sig länderna till Europeiska unionen enligt de nuvarande grundfördragen, men de har förbundit sig att övergå till en union enligt det konstitutionella fördraget när detta träder i kraft. Europaparlamentet utfärdade den 12 januari 2005 en resolution, i vilken det uttrycker sitt godkännande av det konstitutionella fördraget, trots att själva fördraget inte förutsätter detta. Europaparlamentets godkännande kan ses som ett symboliskt stöd för det konstitutionella fördraget. 6