Arkivbeteckning 1(7) Indelningskommittén Fi 2015:09 103 33 Stockholm Svar på frågor från Indelningskommittén Indelningskommittén (Fi 2015:09) har erbjudit länsstyrelserna att kommentera vissa frågeställningar med anledning av kommitténs uppdrag att föreslå en ny länsoch landstingsindelning. Länsstyrelsen s yttrande har följande disposition: 1. Det regionala utvecklingsansvaret och statens närvaro 2. Synpunkter på Ansvarskommitténs tankar kring en ny administrativ geografi 3. Är Ansvarskommitténs kriterier alltjämt relevanta och vilken betydelse har de i så fall dessa för en framtida regionbildning? 3.1 Kriteriet folkmängd 3.2 Kriteriet tillgång till regionsjukhus 3.3 Kriteriet forskningsmiljöer 3.4 Kriteriet sammanhållna arbetsmarknadsregioner 3.5 Kriteriet regional identitet 4. Vilka statliga verksamheter bör ha gemensam geografi? 1. Det regionala utvecklingsansvaret och statens närvaro Länsstyrelsen vill inledningsvis problematisera något kring begreppet regional utveckling som är centralt i diskussionen rörande regioner, inte minst i dess utvecklade semantiska form: regionalt utvecklingsansvar. Regional utveckling är, enligt vår uppfattning, en dynamisk process där ett flertal olika aktörer medverkar, samverkar och agerar. Det är därför inte rimligt - eller ens önskvärt - att en enda organisation skulle ges sken av att ha ansvaret för denna process. Regional utveckling kan inte heller reduceras till en organisatorisk fråga, då det i själva verket är just en dynamisk och mångfacetterad utvecklingsprocess. Det är i interaktionen mellan stat och kommun, universitet/högskolor, näringsliv och civilsamhälle som den hållbara regionala tillväxtförmågan kan nå sin fulla potential. I det sammanhanget är det av största betydelse med en närvarande, kompetent och resursstark statlig regional myndighet som förutsättning för en allsidig samhällsutveckling. En regional mobilisering av såväl staten som berörda kommuner och landsting/regioner är fundamental för att bemästra de utmaningar och strukturella förändringar som vårt land, och inte minst våra ytstora men befolkningsglesa skogslän, står inför. Länsstyrelsen Länsledningen http://www.lansstyrelsen.se/vasterbotten 901 86 UMEÅ Storgatan 71 B lars.lustig@lansstyrelsen.se
2 Staten har det övergripande ansvaret för offentliga åtaganden gentemot medborgarna och beslutar om ansvarsfördelningen mellan den statliga och den kommunala nivån. Samspelet mellan den statliga och regionala nivån är viktigt för att de aktuella verksamheterna ska utvecklas och för att hela landet ska ges likartade förutsättningar. Grundläggande för den statliga närvaron regionalt och lokalt är behovet att se till att nationell politik genomförs i enlighet med statsmakternas intentioner i alla delar av landet. Det regionala utvecklingsansvaret har i dag i flertalet fall flyttats från staten till den landstingskommunala nivån, vars totala ansvar därigenom har ökat. Ju mer omfattande ansvaret blir på denna nivå desto mer betydelsefullt blir ansvaret för den aktör som utifrån ett brett perspektiv ska representera staten på samma nivå, dvs. länsstyrelserna. Staten behöver en stark och kompetent statlig länsförvaltning för att hantera de statliga uppgifter som inte kan eller bör skötas på central nivå och som är av stor betydelse för ett samlat nationellt agerande. Det finns goda förutsättningar att ytterligare utveckla länsstyrelsen i denna riktning. Länsstyrelsens roll är, och bör fortsatt vara, att verka utifrån den grundläggande uppgiften att vara statens regionala företrädare och samordningsorgan i de frågor som statsmakterna lagt på länsstyrelsen. Länsstyrelsens roll och ansvar I länsstyrelsens ansvar ingår att både se till helheten och hävda sektorsintressen. I denna roll ingår att formulera statens samlade uppfattning på länsnivå och agera utifrån ett statligt helhetsperspektiv på denna nivå. Statens insatser på regional nivå samordnas och dialogen mellan stat och kommun underlättas av ett samlat statligt uppträdande. Detta bidrar till den decentralisering som statsmakterna vid upprepade tillfällen bedömt vara angelägen. Länsstyrelsens ansvar för samordning av de statliga insatserna från olika myndigheter i det regionala utvecklingsarbetet bör vidareutvecklas och preciseras. Som exempel på en uppskattad arbetsform kan nämnas de regionala myndighetschefsträffar, för information och dialog, som regelmässigt genomförs av Länsstyrelsen. En framtida samhällsorganisation måste utgå från ett tydligt medborgarperspektiv, där en tydlig statlig närvaro utvecklas samtidigt som starka regionala självstyrelseorgan inrättas, och med en tydlighet däremellan avseende roller och ansvar. Länsstyrelsernas framtida huvuduppgifter bör vara att samordna statens insatser på regional nivå samt att svara för den statliga tillsynen, men även ha ett självständigt ansvar för vissa utvecklingsfrågor. Därmed kan staten uppträda som en tydlig partner gentemot regionkommunerna. Regeringen bör ge tydliga instruktioner till myndigheterna om att de ska ta hänsyn till länsstyrelsernas uppgifter att åstadkomma tvärsektoriella lösningar. Även om regionkommunerna ska ha ett huvudansvar för de regionala tillväxt- och utvecklingsprogrammen bör länsstyrelsen även framgent ha möjlighet att vara en kraftfull aktör i regionala utvecklingsprojekt. Länsstyrelsen kan därmed ha en viss styrande effekt på utvecklingsinsatser som sträcker sig över många olika kompetensområden som till exempel kulturmiljö, naturvård, landsbygdsutveckling och skötsel av naturreservaten. Också på andra områden är det viktigt att staten fortsatt tar ett aktivt ansvar. Det gäller till exempel regionaliseringen av de nationella målen för miljökvalitet, folk-
3 hälsa och jämställdhet. Ett annan viktigt exempel är den regionala krisberedskapen där länsstyrelserna i dag spelar en central roll som samordnande aktör. 2. Synpunkter på Ansvarskommitténs tankar kring en ny administrativ geografi Ansvarskommittén redovisade i sitt slutbetänkande Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10) ett antal kriterier för en ny administrativ geografi. De nya regionernas invånarantal föreslogs vara mellan en och två miljoner, och skulle i vart fall inte understiga en halv miljon. Varje region skulle ha ett eget universitet med betydande fasta forskningsresurser och helst ha ett eget regionsjukhus. Därtill skulle finnas funktionella arbetsmarknadsregioner och en upplevd regional identitet. Ansvarskommittén betraktade i sitt betänkande geografiskt större regioner som en mer eller mindre deterministisk utvecklingsprocess och i vart fall som en avgörande förutsättning för ekonomisk tillväxt. Kommittén såg likvärdigt stora regioner som en förutsättning för regional balans. Enligt Länsstyrelsen s uppfattning är det emellertid fundamentalt att en kommande regionindelning kan uppfattas som logisk och rationell för så många berörda parter som möjligt. En ny regionindelning baserad på en alltför rigid tolkning av Ansvarskommitténs kriterier löper tvärtemot risken att bli till ett hinder för en fortsatt funktionell regional integrering. Likaså riskerar en sådan indelningsgrund att hämma möjligheterna till flexibilitet och anpassning till olika sektorers varierande behov och funktionella geografi. Som en följd av detta ställer sig Länsstyrelsen ytterst tveksam till en tolkning av begreppet likvärdiga regioner som innebär att regionerna bör vara så enhetliga och symmetriska som möjligt. I praktiken förefaller en sådan enhetlighet vara i det närmaste helt illusorisk att skapa. Frågan är om det överhuvudtaget är möjligt att skapa regioner, som kan anses ha likvärdiga utvecklingsförutsättningar som dagens eller framtidens storstadsregioner, i övriga delar av landet? Om så inte förefaller realistiskt möjligt, bör man även hålla öppet för att ansvarsfördelningen mellan staten och den regionala nivån bör kunna se olika ut beroende på respektive regions förutsättningar. I län/regioner med svagare tillväxt och utvecklingskraft än storstadslänens kommer en närvarande stat på regional nivå alltjämt vara av största betydelse. 3. Är Ansvarskommitténs kriterier alltjämt relevanta och vilken betydelse har i så fall dessa för en framtida regionbildning? 3.1 Kriteriet folkmängd Det finns inga empiriskt belagda samband mellan en administrativ regions storlek och ekonomisk tillväxt. Jönköpings län är ett exempel på att hållbar tillväxt i huvudsak avgörs av styrkan i regionens sociala sammanhållning, dess tradition av entreprenörskap och företagande samt av graden av förtroende och tillit mellan grupper och individer i samhället. Halland är ett annat exempel på att det inte är folkmängden, utan snarare ett strategiskt läge mellan två större tillväxtregioner, som skapar goda förutsättningar för utvecklingskraft. Sedan kan man inte heller bortse från de inomregionala obalanserna. I har Umeå en god ekonomisk tillväxt medan stora delar av inlandskommunerna har
4 betydande problem. Tittar man exempelvis på arbetsmarknadsstatistik över (t.ex. sysselsättning, arbetslöshet, branschstrukturer och utbildningsnivå) så ser det i genomsnitt tämligen bra ut, men går man ner på kommunal nivå ser man betydande skillnader mellan Umeå och flera av de mindre inlandskommunerna. Kriteriet folkmängd måste också sättas i relation till ytor och avstånd för att inte förlora sin relevans. Så här ser folkmängden i de fyra nordligaste länen ut per den 31 december 2014 i relation till ytan: Län Folkmängd Yta (km²) Invånare per km² Norrbotten 249 987 99 911 2,5 262 362 55 432 4,7 Västernorrland 243 061 21 678 11,2 Jämtland 126 765 49 443 2,6 Summa 882 175 226 464 3,9 De fyra nordligaste länen har alltså tillsammans en befolkningsmängd på drygt 880 000 invånare. Utslaget per kvadratkilometer uppgår befolkningstätheten till 3,9 invånare. Så i en storregion kommer man inte ifrån det grundläggande problemet med befolkningsglesheten. Däremot skapar man ännu större avståndsproblem om man överväger att skapa en region som utgör 51 procent av hela Sveriges yta. Avståndet mellan Sundsvall och Kiruna är exempelvis 860 kilometer, vilket som en jämförelse är större än avståndet mellan Stockholm och Vilnius, och ungefär lika långt som mellan Stockholm och S:t Petersburg. I ett avseende spelar emellertid befolkningsunderlaget en viktig roll och det gäller underlaget för den högspecialiserade sjukvård som kräver en viss volym för att kvalitet, patientsäkerhet och kunskapsutveckling ska kunna upprätthållas (se nästa avsnitt om tillgång till regionsjukhus). 3.2 Kriteriet tillgång till regionsjukhus Befolkningsunderlaget har en viktig betydelse för att upprätthålla ett nödvändigt underlag för högspecialiserad sjukvård. Patientens rätt till en högspecialiserad vård av hög kvalitet oberoende av var personen bor i landet måste ses som en odiskutabel utgångspunkt. Regeringens utredare av utvecklingen av den högspecialiserade vården Måns Rosén skriver i sitt betänkande Träning ger färdighet (SOU 2015: 98): Nationell högspecialiserad vård ska bedrivas nationellt, men inte i varje sjukvårdsregion. Vi gör bedömningen att den nationella högspecialiserade vården omfattar cirka 4 5 procent av sjukhusvården. Regional högspecialiserad vård ska bedrivas i varje sjukvårdsregion, men på ett begränsat antal enheter och omfattar upp till 10 15 procent av sjukhusvården. I detta sammanhang vill Länsstyrelsen emellertid framhålla två omständigheter: för det första att staten inom en relativt näraliggande framtid sannolikt kommer att behöva ta ett större ansvar för den högspecialiserade vården (universitetssjukvården) än hittills, för det andra att man kan lösa samarbeten kring
5 regionsjukvård och FoU-resurser som hittills via samarbetsavtal mellan landsting/regioner. Att som sjukvårdspolitiker i Boden fatta beslut som rör Sundsvalls sjukhus, eller omvänt, tror vi faller på både bristande kunskap och demokratisk legitimitet. Sjukvårdshuvudmännen samarbetar sedan lång tid tillbaka över landstingsgränserna. Så har, till exempel, hälso- och sjukvården i Jönköpings län ett väl fungerande samarbete med universitetssjukhuset i Linköping. Föreställningen att nya storregioner leder till en bättre kvalitet på sjukvården motsägs även av öppna kvalitetsmätningar. Sjukvården i Jönköpings län hävdar sig mycket väl i jämförelse med andra regioner, liksom Halland och. 3.3 Kriteriet forskningsmiljöer Det finns tre universitet i de fyra nordligaste länen, med följande basanslag för forskning och forskarutbildning (avser budgetåret 2015): Lärosäte Basresurs för forskning och forskarutbildning (tkr) Luleå tekniska universitet 353 826 Umeå universitet 1 047 109 Mittuniversitetet 207 024 Summa 1 607 959 De tre universiteten i de fyra nordligaste länen förfogar således tillsammans över basresurser för forskning omfattande drygt 1,6 mdr, varav Umeå universitet står för 65 procent av dessa basresurser. Till detta kommer även externa forskningsmedel. I sammanhanget är det viktigt att framhålla att universitetet och högskolor i grunden har nationella uppdrag, och detta gäller i synnerhet forskningen. Dagens högskolor präglas starkt av att befinna sig i ett globalt sammanhang och i en miljö som allt mer påverkas av modern informationsteknik. Umeå universitet, liksom Luleå tekniska universitet och Mittuniversitetet, har nationella uppdrag, och kriteriet att varje enskild region ska ha egna starka forskningsmiljöer är enligt vår uppfattning inte relevant för regiondiskussionen. Däremot behöver alla regioner, och då menar vi funktionella snarare än administrativa, ha kompetens och förmåga att tillgodogöra sig forskningens resultat för att skapa utveckling och innovationer inom såväl privat som offentlig verksamhet. En stark forskningsmiljö brukar definieras genom att den har: en kritisk massa av internationellt konkurrenskraftiga forskare internationella forskningsnätverk gemensamma övergripande mål och visioner ett ständigt erfarenhets- och idéutbyte mellan de ingående forskarna en förmåga att fostra och utveckla nya forskarbegåvningar till etablerade forskare Med denna vedertagna definition kan ett svenskt universitet rimligen endast ha ett fåtal sådana starka miljöer, vilket ytterligare understryker vikten av att se det svenska
6 forskningssystemet som just ett sammanhållet, nationellt system, utan regionaliseringsanspråk. 3.4 Kriteriet sammanhållna arbetsmarknadsregioner Sammanhållna arbetsmarknadsregioner är viktiga, och inte minst att dessa kan ges förutsättningar att växa genom förbättrade pendlingsmöjligheter och utvecklad distansöverbryggande teknik. Med utvidgade arbetsmarknadsregioner förbättras näringslivets konkurrenskraft utifrån en rad olika aspekter: storleken på arbetsmarknaden och branschbredden ökar möjligheterna att attrahera inflyttning och nya företagsetableringar ökar möjligheter för medflyttande att hitta arbete förbättras rekryteringsbasen för näringsliv och offentlig sektor ökar möjligheterna för invånare att byta jobb förbättras möjligheterna för den som blivit arbetslös att hitta ett nytt jobb utan att behöva flytta ökar Det begrepp som numera används på sådana arbetsmarknadsregioner är funktionella analysregioner (FA-regioner). FA-regionerna kallades tidigare för Lokala arbetsmarknadsregioner (LA-regioner). Skillnaden mellan LA-indelningen och FAregionerna är främst att FA-regionerna ska vara desamma över en tioårsperiod. Den nuvarande indelningen från 2005 baseras främst på pendlingsstatistik från 2003. Hänsyn har även tagits till faktorer som trender i arbetspendlingen och annat som kan förändra resmönster på ett genomgripande sätt. Indelningen bygger även på utvecklingstendenser i arbetspendlingen, för att indelningen ska kunna ligga fast under minst tio år. Antalet FA-regioner är 72 stycken, varav 24 finns i de fyra nordligaste länen (åtta i ). Det finns dock en avgörande skillnad mellan funktionella regioner såsom arbetsmarknadsregioner och administrativa regioner av typen landsting eller regionkommuner. Skillnaden ligger i att den funktionella regionen tar sitt ursprung i en frågas faktiska funktionalitet, såsom en lokal arbetsmarknads funktionssätt. Med detta menas att den oberoende av administrativa gränser upplevs som ett naturligt område för gemensamt agerande eller gemensam efterfrågan. Det kanske mest tydliga exemplet i Sverige på hur en lokal arbetsmarknadsregion sträcker utöver administrativa regioner torde vara Öresundsregionen. För att arbetsmarknadsregioner ska kunna utvecklas och utvidgas är utbildning, infrastrukturplanering och pendling centrala utvecklingsområden. Den administrativa regionindelningen motsvarar i många fall inte de behov och utgångspunkter som dessa frågor kräver. De kräver dessutom som regel en närvarande stat på regional nivå. Inte heller är det rimligt att låta en bedömning av hur arbetsmarknadsregionerna kan tänkas se ut om 30 år vara styrande för administrativa gränsdragningar. Arbetsmarknadsregionernas föränderlighet talar snarare för en mera flexibel administration. 3.5 Kriteriet regional identitet Regional identitet har blivit ett mer och mer populärt nyckelord i både akademisk forskning och politik de senaste decennierna. Forskningen brukar framhäva att vinningen av att arbeta med regional identitet är tvåfaldig. En stark image kan locka investerare och utbildad arbetskraft. Och med en stark regional identitet och förankring så tros befolkningen vara mindre benägen att flytta. Genom att skapa en stolthet för platsen, tillit och en positiv framtidstro hos sina medborgare vill man att de ska känna sig mer förankrade till området och därav vara mindre benägna att flytta.
7 Frågan hur människors regionala identitet påverkas av att gå in i större administrativa regioner är därför intressant i sig, men en betydligt viktigare fråga i sammanhanget torde ändå vara vilken demokratisk legitimitet en förändrad regional indelning kan tänkas få. Samhällsorganisationens demokratiska legitimitet avgörs av medborgarnas delaktighet, insyn och möjlighet att utkräva ansvar. Eftersom en indelning i storregioner innebär ett kraftigt vidgat avstånd mellan beslutsfattare och medborgare finns en betydande risk att medborgarnas tilltro till det politiska systemet försvagas, vilket vore extra olyckligt i en tid när missnöjespartier allt mer vinner terräng. Redan i dag uppfattas många gånger avståndet mellan inlandet och Umeå vara väldigt stort, och i en tänkt framtid med regionhuvudstaden ännu längre bort torde av allt att döma den känslan förstärkas ytterligare. I en utvärdering av den danska strukturreformen 2009 fann en grupp forskare att främst fritidspolitiker upplever att de förlorat makt och inflytande, och att makten i stället koncentrerats i toppen av organisationerna till hel- och deltidsarvoderade politiker och till tjänstemän (Kjaer, Hjelmar och Leth Olsen, 2010). 4. Vilka statliga verksamheter bör ha gemensam geografi? Länsstyrelsen avstår från att ha synpunkter på hur andra myndigheter organiserar sig. Det vi vill framhålla i sammanhanget är att det väsentliga inte är andra myndigheters administrativa organisation, utan att och hur länsstyrelsernas samordningsansvar formaliseras och hur samrådsförfarandena löses. Magdalena Andersson Landshövding Lars Lustig Länsråd