Stockholm den 11 februari 2013 Kammarrätten i Göteborg Avdelning 1 Box 1531 401 50 Göteborg Mål nr 2928-12, 2930-12 och 2931-12, Per & Sara Gastro i Helsingborg AB./. Socialnämnden i Helsingborgs kommun angående serveringstillstånd 1. Beredda tillfälle att slutföra sin talan enligt kammarrättens beslut av den 11 januari 2013, aktbilaga 40 hos kammarrätten, vill Per & Sara Gastro i Helsingborg AB anföra följande. Kommunen har inte visat tillräckligt samband mellan avgiftsuttag och faktiskt tillsynsarbete 2. Kommunen framhåller i sitt yttrande till kammarrätten från november 2012, aktbilaga 34, återigen att de inte har skyldighet enligt lag att redovisa de exakta tillsynskostnader som varje serveringsställe föranleder kommunen. Centrum för rättvisa Skeppsbron 20 Box 2215 103 15 Stockholm Tel. 08-693 03 80 Fax 08-693 03 89 info@centrumforrattvisa.se www.centrumforrattvisa.se Org.nr. 802412-1215 Bankgiro 900-1538 Plusgiro 90 01 53-8 3. Klaganden menar inte att kommunen måste redovisa exakt för varje krona som tillsynen kostar eller för varje minut som den bedrivs. Klaganden vidhåller dock att avgiftssystemet, vars rättsliga grund utgörs av alkohollagen (2010:1622) 8 kap. 10, för finansiering av alkoholtillsynen kräver motprestation från kommunens sida och detta i erforderlig omfattning. 4. Klaganden vänder sig inte heller mot ett schabloniserat avgiftssystem som sådant. Vad klaganden invänder mot är hur systemet tillämpas av 1
Socialnämnden i Helsingborgs kommun. Detta på grund av den i praktiken stora diskrepansen mellan avgiftsuttag och faktisk tillsyn. 5. En avgift som inte får motprestation i form av tillsyn, eller tillsyn i tillräcklig omfattning, utgör i själva verket en skatt. Av regeringsformen (1974:152) 8 kap. 3 p. 2 följer att kommunen inte har rätt att påföra kommunmedborgarna en alkoholtillsynsskatt utan stöd i lag. Enligt regeringsformen 1 kap. 4 ankommer det på riksdagen att stifta lag och besluta om skatt till staten. Allmänt om gränsdragningen mellan skatt och avgift 6. Gränsdragningen mellan skatt och avgift är flytande och har kommenterats i en mängd förarbeten och praxis. 7. I grundlagsmotiven beskrivs en avgift som en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna. En skatt beskrivs i sin tur som ett tvångsbidrag till det allmänna utan att en direkt motprestation utgår (prop. 1973:90 s. 213). Kan ingen motprestation urskönjas rör det sig ofelbart om en skatt (jfr SOU 2003:61 s. 101 ff om trängselskatt). 8. Enligt förarbetena till alkohollagen får avgifterna för alkoholtillsynen inte överstiga myndigheternas kostnader för densamma och kommunerna ska följa självkostnadsprincipen (prop. 1994/95:89 s. 80 f). Detta gäller givetvis även för schabloniserade avgiftssystem (se a. prop. s. 81). 9. Tvångsvisa avgifter förekommer även på andra håll inom den offentliga förvaltningen. Vikten av motprestation för erlagda avgifter framhävs genomgående i olika förarbeten. För t.ex. avgifter för livsmedelstillsyn är en grundläggande utgångspunkt att avgiftens storlek ska svara mot den kostnad som den offentliga kontrollen över företaget medför. Avgiften förutsätter att myndigheterna utför en motprestation som kommer den som betalat avgiften till del (prop. 2005/06:128 s. 163 ff). 10. Klaganden vill också särskilt hänvisa till att förvaltningsrätten i ett fall rörande kontrollavgifter för livsmedelstillsyn utdömt nedsättning av den årliga avgiften. Detta med hänvisning till att företagaren under en följd av år regelmässigt erhållit kontrolltid understigande vad bolaget betalat för (Förvaltningsrätten i Malmö, dom den 15 mars 2012, mål nr 8796-11). 2
11. Beträffande den kommunala fastighetsavgiften har regeringen konstaterat att förekomsten av en avgift enligt statsrättslig mening förutsätter en tillräckligt precis och individuellt bestämd motprestation (prop. 2007/08:27 s. 69). 12. I SOU 2004:100 om offentlig tillsyn har beträffande tillsynsavgifter konstaterats att det ur rättssäkerhetssynpunkt är av stor vikt att det framgår vilka kostnader som ska täckas av ett avgiftsuttag. Ju större avvikelse från sambandet mellan avgiften och samhällets kostnader för tillsynen, desto angelägnare är det att riksdagen anger grunderna för avgiftsuttaget. En svag koppling mellan avgift och kostnad bör vara föremål för riksdagens prövning (SOU 2004:100 s. 97). 13. I sammanhanget ska framhävas vad som anförs i Alkoholutredningen angående förhållandet mellan tillsynsavgifter och utförd tillsyn. Enligt utredningen måste tillsyn på plats hos verksamheten verkligen äga rum eftersom kommunerna har rätt att ta ut avgifter för sin alkoholtillsyn. Detta är en förutsättning för upprätthållandet av legitimiteten i systemet och förtroendet hos tillståndshavare som Per & Sara Gastro AB (SOU 2009:22 s. 216). Avgiftssystemet i Helsingborgs kommun 14. Helsingborgs kommun har valt att tillämpa ett avgiftssystem som innebär att avgiftens storlek avgörs i förhållande till storleken på verksamheters omsättning genom försäljning av alkohol. Nämnda ordning motiveras enligt kommunen av en rättvisesträvan genom att de serveringsställen som har större försäljning av alkohol också har större tillsynsbehov. Detta framgår bl.a. av kommunens yttrande till kammarrätten av den 15 juni 2012. 15. I SOU 2004:100 berörs frågan om lämpliga konstruktioner för avgiftsuttag för finansiering av offentlig tillsyn. Utredningen hänvisar till två avgiftskonstruktioner; antingen baseras avgiften på de kostnader som en verksamhet åsamkar tillsynsutövaren, eller så baseras avgiften på företagets ekonomiska storlek. Det senare är fallet i Helsingborgs kommun. 16. Beträffande den avgiftskonstruktion som tillämpas i Helsingborgs kommun framhäver utredningen särskilt att systemet innebär en risk för att det 3
kostnadssamband som är centralt för statsrättsliga avgifter frångås (SOU 2004:100 s. 96). 17. Helsingborgs kommun har alltså valt att tillämpa en avgiftsmodell som innebär större risk för ett otillräckligt samband mellan avgift och motprestation. Yttre tillsyn av Per & Sara Gastro AB i praktiken 18. Som klaganden gjort gällande i sitt yttrande till kammarrätten av den 12 oktober 2012 framgår av kommunens egna tillsynsprotokoll att Per & Sara Gastros serveringsställen fått tillsynsbesök i följande omfattning och till följande kostnad: 19. Dahlberg: Under åren 2008-2012 har restaurangen fått totalt åtta besök om sammanlagt 183 minuter eller tre timmar och tre minuter. Under samma period har Dahlberg betalat sammanlagt 87 000 kr i tillsynsavgifter. Det ger en kostnad på ca 28 525 kr per timme eller ca 475 kr per minut. 20. Fredriksdals Trädgårdscafé: Under åren 2008-2012 har restaurangen fått totalt tre besök om sammanlagt 65 minuter eller en timme och fem minuter. Under samma period har Fredriksdals Trädgårdscafé betalat sammanlagt 24 100 kr i tillsynsavgifter. Det ger en kostnad på ca 22 246 kr per timme eller ca 371 kr per minut. 21. Gastro: Under åren 2008-2012 har restaurangen fått totalt fem besök (sex inklusive det förebyggande besöket den 9 juni 2009 under vilket information inte utbyttes enligt kommunens uppgift, se bilaga 6 till klagandens yttrande av den 12 oktober 2012) om sammanlagt 70 minuter. Under samma tidsperiod har Gastro betalat 98 500 kr i tillsynsavgifter. Det ger en kostnad på ca 84 429 kr per timme eller ca 1 407 kr per minut. 22. Per Dahlberg, ägare till Per & Sara Gastro AB, uppger att ett typiskt tillsynsbesök går till så att kommunens inspektörer tillsammans med serveringsansvarig besvarar de frågor som uppställes i de standardiserade protokollen (se t.ex. bilaga 1, 3 och 4 i klagandens yttrande till kammarrätten av den 12 oktober 2012). Besöket tar sällan mer än 15 minuter på plats. Klaganden upplever att besöken inte är särskilt undersökande utan mer syftar till att fylla i protokollen. Det är i normalfallet 4
svårt att uppfatta hur tillsynsbesöken kan ge upphov till något större tillsynsarbete på kommunkontoret. Inre tillsyn av Per & Sara Gastro AB i praktiken 23. Som klaganden tidigare anfört under skriftväxlingen bestrider inte Per & Sara Gastro att kommunens tillsynsarbete även kan omfatta andra moment än de faktiska besöken på plats hos Per & Sara Gastros serveringsställen. Socialnämnden i Helsingborg har emellertid inte visat om eller i vilken omfattning sådant inre tillsynsarbete har bedrivits avseende Per & Sara Gastro AB. Detta framgår bland annat av klagandens yttrande till kammarrätten av den 12 oktober 2012. 24. Att kommunen inte på något sätt visat i vilken omfattning inre tillsynsarbete bedrivits för Per & Sara Gastros serveringsställen framgår även av kommunens yttrande till kammarrätten från november 2012. Av nämnda yttrande framgår att det tillsynsärende som öppnats för Fredriksdals Trädgårdscafé inte utgör led i ett inre tillsynsarbete. 25. I sitt yttrande från november 2012 ifrågasätter kommunen vad klaganden framfört om att de inte fått tillgång till eventuell dokumentation av det pågående tillsynsärendet mot Gastro. Av till kammarrätten ingiven e- postkorrespondens mellan klagandens ombud och kommunen framgår emellertid att kommunen tidigare inte översänt sina handlingar beträffande tillsynsärendet eftersom det vid tidpunkten inte slutbehandlats (se bilaga 5 till klagandens yttrande av den 12 oktober 2012). Klagandens ombud har först fått tillgång till nämnda dokumentation efter begäran i februari 2013. Sammanfattning 26. Av det ovan sagda kan klaganden konstatera att Helsingborgs kommun, trots riskerna för otillräckligt samband mellan avgifter och utförd tillsyn genom valt avgiftssystem, inte visat att varken yttre eller inre tillsyn svarar mot de avgifter klaganden erlagt på sätt som är att anse lagligt eller skäligt. 27. Med hänsyn till kravet på tydligt samband mellan avgift och tillsyn framhåller klaganden att ökade administrativa kostnader för kommunen, genom redovisning av eventuella tillsynsåtgärder, inte rättfärdigar ett avgiftsuttag som inte utförs på sådant sätt som systemets legitimitet förutsätter. 5
28. Enligt gällande rätt krävs att det offentliga utför motprestation för avgifter som påförs enskilda för tillsyn av deras verksamheter. För det fall att erforderlig motprestation inte utgår, som i förevarande fall, är avgiften istället att betrakta som en skatt i statsrättslig mening. Detta kan enligt svensk grundlag endast riksdagen besluta om genom stiftande av lag. Helsingborgs kommun har, genom bristfällig tillämpning av det schabloniserade avgiftssystemet och sin otillräckliga tillsyn av Per & Sara Gastros serveringsställen i förhållande till påförda avgifter, agerat i strid med såväl regeringsformen som alkohollagen. Som ovan Sebastian Scheiman Anna Rogalska Hedlund 6