Tilläggsbelopp Sandra Backlund Rapportnr: Bun 2015/166 Oktober 2015
2015-05-11 1 (34) Innehåll SAMMANFATTNING... 2 1. INLEDNING... 3 1.1. Mål och syfte... 3 1.2. Metod... 4 1.3. Avgränsningar och definitioner... 4 2. RAMVERK KRING TILLÄGGSBELOPP... 5 2.1. Bestämmelser om särskilt stöd... 5 2.2. Likabehandlingsprincipen... 5 2.3. Praxis om tilläggsbelopp... 6 2.4. Särskilt stöd i praktiken... 7 2.4.1. Särskilt stöd i grundskolan... 8 2.4.2. Särskilt stöd i förskolan... 9 2.4.3. Process för särskilt stöd... 9 2.4.4. Järfälla barn- och elevhälsa... 10 3. TILLÄGGSBELOPP I JÄRFÄLLA... 11 3.1. Ansöknings- och beslutsprocess... 11 3.1.1. Bedömningsgrunder... 12 3.1.2. Antal ansökningar... 12 3.1.3. Tilläggsbelopp vid tillämpad beteendeanalys... 13 3.2. Systematiskt kvalitetsarbete... 14 3.3. Budgeten för tilläggsbelopp... 15 4. FOKUSGRUPPER OCH INTERVJUER... 18 4.1. Intervju med pedagogkonsulterna... 18 4.2. Fokusgrupper med förskolechefer och rektorer... 19 4.3. Intervju med JBE:s enhetschef... 21 4.4. Andra kommuner... 23 5. ANALYS... 25 5.1. Utgångspunkter i en framtida modell... 26 5.1.1. Förtydligande kriterier... 26 5.1.2. En effektiv ansökningsprocess... 27 5.1.3. JBE bör få en tydligare roll... 28 5.1.4. Förtydligad process... 28 5.1.5. Den kommunala organisationen... 29 5.1.6. Generella beslut för TBA-metoden i förskolan... 29 5.1.7. Externa placeringar... 30 5.1.8. Budget... 31 6. SLUTSATSER OCH FÖRSLAG... 31
2015-05-11 2 (34) SAMMANFATTNING I skollagen anges att alla för- och grundskolor har en skyldighet att ge stöd åt barn och elever i behov av särskilt stöd. Resurser för det särskilda stödet är inkluderat i det så kallade grundbeloppet. Om ett barn eller en elev har ett omfattande stödbehov kan verksamheten söka tilläggsbelopp, vilket endast är avsett ersättning för extraordinära stödåtgärder. Denna utredning har initierats eftersom det har uppmärksammats en viss problematik kopplat till hanteringen av tilläggsbeloppen. Antal ansökningar har ökat de senaste åren och den administrativa processen anses inte vara optimal. Vidare har kostnaderna för tilläggsbeloppen ökat markant. Utredningen har därför undersökt hur en mer effektiv hantering av tilläggsbeloppen kan se ut, utan att göra avkall på kvalitet i processen. Målsättningen har varit att ta fram förslag på en modell där resurser kan utnyttjas effektivt och där risken för subjektivitet och godtycklighet minimeras. Utifrån det som framkommit i framförallt intervjuer och fokusgrupper, ter det sig viktigt att förtydliga när tilläggsbelopp beviljas och att effektivisera ansökningsprocessen. Det sistnämnda handlar framförallt om att utveckla en ansökningsprocess som stödjer att regelrätta ansökningar som utgår från relevanta behov hos ett barn eller en elev skickas in. I utredningen föreslås bland annat att ansökningsprocessen förenklas genom att tillläggsbelopp kan beviljas över längre perioder, att ansökningsomgångarna för förskolans del reduceras till en från två (vilket överensstämmer med hanteringen av tillläggsbeloppen för grundskolans del) samt att processen för det särskilda stödet förtydligas så att det klargörs när tilläggsbelopp kan vara befogat. Det finns också tankar om att förtydliga Järfälla barn- och elevhälsas (JBE:s) roll i förhållandet till hanteringen av tilläggsbelopp. Det bör vara effektivt att för- och grundskolor tar hjälp av JBE som har specialistkompetens inom aktuella områden för en översyn av hur organisationen och lärmiljön omkring ett barn eller en elev kan utvecklas för att möta individens behov. På detta sätt kan även investeringar i form av kompetens och utveckling av arbetssätt främjas. Det anses därför rimligt att JBE ska ha konsulterats innan en ansökan om tilläggsbelopp görs. Utredningen visar också på ett behov av att justera budgeten för tilläggsbeloppen gällande förskolan. Över de senaste åren har kostnaderna ökat och budgetramen för tilläggsbelopp har överskridits med cirka två miljoner kronor. Detta i kombination med ett ökat ansökningstryck pekar på ett behov av att utöka ramen.
2015-05-11 3 (34) 1. INLEDNING En av grundbultarna i det svenska skolsystemet är likvärdighetsprincipen. Kravet på likvärdighet innebär dock inte att verksamheten ska vara likformad, utan i begreppet förutsätts att hänsyn ska tas till barns och elevers olika förutsättningar och behov. Detta beskrivs tydligt i skollagen som anger att barn och elever ska ges stöd och stimulans efter det individuella behovet så att de kan utvecklas så långt som möjligt. Vidare anger skollagen att alla för- och grundskolor har en skyldighet att ge stöd åt barn och elever i behov av särskilt stöd. Resurser för det särskilda stödet är inkluderat i det så kallade grundbeloppet. Om ett barn eller en elev har ett omfattande stödbehov kan verksamheten söka tilläggsbelopp, vilket endast är avsett ersättning för extraordinära stödåtgärder. Just gränsdragningen för när tilläggsbelopp är befogat eller inte förefaller vara oklart. Det finns ingen definition för vad som avser omfattande stödbehov eller extraordinärt stöd, utan regelverket förutsätter att en bedömning görs i det enskilda fallet utifrån rådande situation och behov. Många ansökningar om tilläggsbelopp i Järfälla avslås. Bedömningen är att det då handlar om stora behov av särskilt stöd, men att de ändå hamnar inom ramen för det särskilda stöd som för- eller grundskolan skolan ska stå för själv inom ramen för grundbeloppet. Denna utredning har initierats då det finns en villrådighet i hanteringen av tilläggsbeloppen. Antal ansökningar anges ha ökat de senaste åren och den administrativa processen beskrivs inte fungera optimalt. Vidare har kostnaderna kopplat till tilläggsbeloppen ökat markant. Därför kommer denna utredning belysa nämnda aspekter och ge förslag på en mer effektiv hantering av tilläggsbeloppen. 1.1. Mål och syfte Målet med denna utredning är att hitta ett system för tilldelning av tilläggsbelopp som är ändamålsenligt och som möjliggör ett effektivt utnyttjande av resurser. Systemet ska bidra till att alla barn och elever med omfattande behov av särskilt stöd får en lyckad skolgång, men också att se till att de administrativa rutiner som krävs för hanteringen av tilläggsbelopp är effektiva och lätthanterliga. Modellen som tas fram ska också skapa mer långsiktiga förutsättningar för enheterna att planera verksamheten och det särskilda stödet. För att kunna identifiera en modell för hanteringen av tilläggsbelopp kommer följande frågeställningar att undersökas inom ramen för denna utredning: Hur ser ansökningsförfarandet och uppföljningen av tilläggsbeloppen ut i dagsläget och hur kan rutinerna förenklas och effektiviseras? Hur kan modellen utformas så att man på enheterna upplever det som en mindre tidsödande och mindre komplicerat att söka och få stöd? Vilka effekter kan påvisas till följd av barn- och ungdomsnämndens beslut om att behandling baserad på tillämpad beteende analys (TBA) för barn i förskolan ska berättiga till tilläggsbelopp? Finns det anledning att ytterligare öka anslaget för tilläggsbeloppet? Hur kan styrningen och uppföljningen av hur tilläggsbeloppen används stärkas?
2015-05-11 4 (34) 1.2. Metod För att kunna besvara ovanstående frågeställningar kommer utredaren ta del av forskning och andra relevanta rapporter på området. Det förefaller också av stor vikt att engagera verksamhetsnära funktioner i utformningen av modellen dels för att inhämta viktig information, men också som en del i ett förankringsarbete. Två fokusgrupper har ägt rum som har behandlat frågeställningar relaterade till hanteringen av tilläggsbelopp. I den ena fokusgruppen deltog rektorer och förskolechefer från både fristående och kommunala verksamheter, enhetschef på Järfälla barn- och elevhälsa (JBE) samt pedagogkonsult som handlägger ärenden kring tilläggsbelopp. I den andra fokusgruppen deltog rektorer och förskolechefer från sex olika fristående verksamheter. Fokusgruppen berörde utmaningar med rådande modell samt möjliga varianter att tänka kring tilläggsbelopp. Enskilda intervjuer har genomförts med nyckelpersoner som har kunskap och erfarenhet inom området till exempel med de två pedagogkonsulterna samt JBE:s enhetschef. Likaså har omvärldsbevakning genomförts där utredaren framförallt har undersökt hur andra kommuners modeller ser ut. 1.3. Avgränsningar och definitioner Denna utredning berör tilläggsbelopp som avser kostnader för särskilt stöd i förskola och pedagogisk omsorg samt i förskoleklass, grundskola och fritidshem. I följande utredning inkluderas förskoleklass och fritidshem i begreppet grundskola och pedagogisk omsorg i begreppet förskola. Detta för att förenkla texten för läsaren då regelverket kring verksamhetsformerna gällande tilläggsbelopp är lika. I Järfälla har grundsärskolan ett eget anslag vilket innebär att resurserna är anpassade till skolformens uppdrag. Det finns inga fristående grundsärskolor i kommunen och därför tillämpas inte tilläggsbelopp på grundsärskolan. Utredningen kommer därför inte beröra tilläggsbelopp i förhållande till grundsärskolan. Enligt lagstiftningen ska tilläggsbelopp tilldelas för extraordinärt stödbehov, men också för modersmålsundervisning 1. I Järfälla är modersmålsundervisning anslagsfinansierad och erbjuds både kommunala och fristående verksamheter. Verksamheterna behöver alltså inte ansöka om tilläggsbelopp för att finansiera modersmålsundervisning. Av denna anledning kommer utredningen inte heller beröra modersmålsundervisningen som en aspekt av tilläggsbeloppet. I begreppet resursförstärkningar inom personalen inkluderas begrepp såsom elevassistent, lärarassistent och resurs. Begreppet bör ses som ett samlingsbegrepp och används i utredningen på ett sådant sätt. I vissa fall specificeras olika kategorier av resursförstärkningar inom personalen till exempel assistent då det ansetts nödvändigt i syfte att tydliggöra texten för läsaren. 1 Skollagen 8 kap 23, 10 kap. 38
2015-05-11 5 (34) 2. RAMVERK KRING TILLÄGGSBELOPP 2.1. Bestämmelser om särskilt stöd I skollagen framhävs för- och grundskolans kompensatoriska uppdrag. Det anges att utbildningen ska ta hänsyn till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. 2 I skollagen beskrivs också att alla barn och elever ska ges den ledning och stimulans de behöver i sitt lärande och i sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Elever som till följd av funktionsnedsättning har svårt att uppfylla de olika kunskapskrav som finns, ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsnedsättningens konsekvenser. Elever som lätt når de kunskapskrav som minst ska uppnås ska ges ledning och stimulans för att kunna nå längre i sin kunskapsutveckling. 3 Om det visar sig att en elev är i behov av särskilt stöd för att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, ska eleven ges ett sådant stöd 4. Motsvarande bestämmelse finns vad gäller förskolan: barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling ska ges det stöd som deras speciella behov kräver 5. Alla för- och grundskolor har enligt skollagen således en skyldighet att ge stöd åt barn och elever i behov av särskilt stöd. 2.2. Likabehandlingsprincipen Kommunernas beräkning av bidrag till fristående verksamheter bygger på likabehandlingsprincipen. Denna syftar till att fristående och kommunala verksamheter ska få bidrag på lika villkor. Förutsättningarna ska med andra ord vara lika för kommunala och fristående för- och grundskolor. Bidraget ska bestå av ett grundbelopp och i vissa fall ett tilläggsbelopp. Det sistnämnda avser endast fristående verksamheter som lagkrav. 6 Grundbeloppet ska täcka kostnader för den pedagogiska verksamheten i förskolan och undervisningen i grundskolan. Detta innefattar kostnader för exempelvis pedagogiskt material, utrustning och lärverktyg. Grundbeloppet innefattar också elevhälsa, måltider, administration och lokalkostnader. Tilläggsbelopp ska bland annat lämnas för ett barn eller en elev som har ett omfattande behov av särskilt stöd. Hemkommunen är dock inte skyldig att betala tilläggsbelopp om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen. 7 2 Skollagen 1 kap. 4 andra stycket 3 Skollagen 3 kap. 3 4 Skollagen 3 kap. 8 tredje stycket 5 Skollagen 8 kap. 9 första stycket 6 Proposition 2008/09:171, Offentliga bidrag på lika villkor 7 Skollagen 8 kap 21-23, 10 kap. 36-38
2015-05-11 6 (34) Skyldigheten att ge stöd åt barn och elever i behov av särskilt stöd ska finansieras genom grundbeloppets kostnadsposter för pedagogisk verksamhet, undervisning respektive pedagogiskt material och utrustning. Kostnader för till exempel stöd i form av extraundervisning, specialpedagogiska insatser, individualiserat lärande eller undervisning i särskild grupp eller liknande ger inte rätt till tilläggsbelopp utan dessa stödåtgärder ska rymmas inom ramen för grundbeloppet. Möjligheterna att begära extra resurser för barn och elever i behov av särskilt stöd ska därför ses som mycket begränsade, vilket framkommer bland annat i regeringens proposition Vissa skollagsfrågor del 2 8. Tilläggsbelopp kan enligt skolförordningen bli aktuellt då det rör sig om stödåtgärder av extraordinärt slag som inte har koppling till den vanliga undervisningen. Enligt skolförordningen kan tilläggsbelopp avse kostnader för exempelvis assistenthjälp, anpassning av lokaler eller andra extraordinära stödåtgärder som inte har anknytning till den vanliga undervisningen. 9 Lagkravet om tillämpning av tilläggsbelopp gäller endast vid kommunernas bidrag till fristående verksamheter. Det finns således inget krav i författningarna att kommunen ska tillämpa tilläggsbelopp gentemot den kommunala verksamheten. Snarare handlar likabehandlingsprincipen om att kommunens bidrag till den fristående verksamheten ska beräknas på samma grunder som kommunen tillämpar när resurser fördelas till motsvarande kommunal verksamhet. Det är kommunens budget för det kommande kalenderåret som ska användas som underlag för besluten om bidrag. Om kommunen tillskjuter ytterligare resurser till den egna verksamheten under löpande budgetår ska motsvarande resurser tilldelas de fristående verksamheterna. Därför anses det viktigt att kommunens beslutsfattande ska präglas av öppenhet och tydlighet. 10 Det kan därför finnas skäl att tillämpa tilläggsbelopp även på den kommunala organisationen. Ett sådant förfarande är vanligt bland kommuner då det anses medföra transparens i processen av fördelning av resurser på lika villkor. Men kommunen har dock möjlighet att fördela sina resurser inom sin organisation på annat sätt än just genom tilläggsbelopp. Det väsentliga är att det särskilda stödet som ges för barns och elevers i behov bestäms på ett sådant sätt att inte elever i fristående skolor missgynnas i jämförelse med elever i kommunala skolor eller tvärtom. Det skulle strida mot kommunalrättsliga principer. 2.3. Praxis om tilläggsbelopp Gränsdragningen mellan vilken ersättning som ingår i grund- respektive tilläggsbeloppet förefaller svårtolkad. I vilken utsträckning och utifrån vilka kriterier kommunen ska bevilja tilläggsbelopp är också oklart. Detta eftersom gränsen för när ett barn eller en elev är i behov av extraordinärt stöd och är berättigad till tilläggsbelopp inte är närmre reglerat, utan regelverket förutsätter att en bedömning görs i det enskilda fallet utifrån rådande situation och behov. Ett stort antal ärenden har prövats i domstol om rätten till tilläggsbelopp och i en klar majoritet av fallen har den fristående 8 Vissa skollagsfrågor del 2, 2014 9 Skolförordningen 14 kap. 4-5, 8 10 Proposition 2008/09:171, Offentliga bidrag på lika villkor
2015-05-11 7 (34) huvudmannen nekats tilläggsbelopp. Högsta förvaltningsdomstol (HFD) har i en dom den 7 juni 2012 11 gjort följande bedömning: "En förutsättning för att tilläggsbelopp ska kunna lämnas är att eleven har ett omfattande behov av särskilt stöd som inte är förknippat med undervisningssituationen. Stödåtgärderna ska vara extraordinära. Nästintill alla elevers behov ska kunna tillgodoses inom ramen för grundbeloppet. Regeringen menar i propositionen Vissa skollagsfrågor del 2 12 att det är bekymmersamt att bestämmelserna om tilläggsbelopp har lett till ett stort antal överklaganden och att lagtexten därför bör förtydligas. Dessutom menar regeringen att lagtexten kan ha lett till en alltför restriktiv hållning bland domstolorna gällande rätten till tilläggsbelopp. För att komma till rätta med problematiken och skapa en mindre restriktiv tillämpning, har regeringen arbetat fram ett förslag på förtydligade bestämmelser om tilläggsbelopp. Den föreslagna lydelsen som anges i propositionen Vissa skollagsfrågor del 2 innebär att: Tilläggsbelopp för särskilt stöd ska vara individuellt utformat utifrån barnets eller elevens behov. Tilläggsbelopp ska syfta till att eleven får förutsättningar att nå målen för utbildningen. För förskolan ska tilläggsbeloppet syfta till att målen för utbildningen nås. Med tilläggsbelopp för särskilt stöd avses, utöver ersättning för extraordinära stödåtgärder som inte har anknytning till den vanliga undervisingen, också ersättning för sådana extraordinära stödåtgärder som riktas till barn och elever med stora inlärningssvårigheter. Den nya skrivningen öppnar upp för att tilläggsbelopp kan vara aktuellt vad gäller vissa extraordinära stödåtgärder som har koppling till undervisningen ifall som rör barn och elever med stora inlärningssvårigheter. Detta är en skillnad gentemot nuvarande tillämpning, som innebär att tilläggsbelopp endast kan bli aktuellt vid stödåtgärder av extraordinärt slag som inte har koppling till den vanliga undervisningen. Propositionen är under beredning i regeringskansliet och riksdagen har ännu inte tagit ställning till presenterat förslag. Skollagen som den är utformad idag är med andra ord fortfarande den lagstiftning kommuner har att förhålla sig till när det gäller tilläggsbelopp. 2.4. Särskilt stöd i praktiken För att kunna förtydliga gränsdragningen för när en stödinsats ska finansieras via grundbeloppet och när ett eventuellt tilläggsbelopp kan vara aktuellt, är det viktigt att redogöra för hur det särskilda stödet bedrivs i praktiken på för- och grundskolor. Arbetsgången kan dessutom vara intressant för hur den framtida hanteringen av tillläggsbeloppen i Järfälla ska se ut exempelvis avseende tidpunkten för när en ansökan om tilläggsbelopp ska skickas in samt vad ansökan ska innehålla. 11 Mål nr 4314-11 12 Vissa skollagsfrågor del 2, 2014
2015-05-11 8 (34) 2.4.1. Särskilt stöd i grundskolan I Skolverkets allmänna råd för Arbete med extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram 13 beskrivs hur grundskolor bör arbeta i sin verksamhet för att uppfylla kraven i bestämmelserna. Bland annat framkommer att skolan ska ha sett över hur organisationen omkring en elev ser ut innan stödinsatser riktade mot individen sätts in. Det kan exempelvis ske genom att se över hur resurser fördelas, vilka pedagogiska metoder som används, hur den aktuella elevgruppen fungerar och hur elevens lärmiljöer är organiserade. Förändringar i organisationen omkring eleven kan ibland vara tillräckligt för att skapa förutsättningar för utveckling. Men ibland kan dock en elev vara i behov av mer individinriktade stödinsatser för att nå kunskapskraven. Dessa kan sättas in i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen eller i form av särskilt stöd. Stöd i form av extra anpassningar Extra anpassningar är en stödinsats av mindre ingripande karaktär som normalt är möjlig att genomföra för lärare och övrig skolpersonal inom ramen för den ordinarie undervisningen. Det behövs inget formellt beslut för att göra extra anpassningar för en elev. Exempel på extra anpassningar kan vara att hjälpa en elev med att planera och strukturera sina studier, till exempel med hjälp av särskilt schema över skoldagen eller ge extra tydliga instruktioner eller stöd för att sätta igång arbetet. Stöd i form av extra anpassningar är också enstaka specialpedagogiska insatser under en kortare tid, till exempel två månader. Det är viktigt att lärare och övrig skolpersonal följer upp om de extra anpassningarna är effektiva. Om inga resultat syns är det viktigt att extra anpassningarna intensifieras och anpassas ytterligare efter individens behov. Om stödinsatsen trots detta inte är tillräcklig ska lärare och övrig skolpersonal göra en anmälan av elevens eventuella behov av särskilt stöd till rektorn. I vissa fall kan särskilt stöd behöva ges omgående utan att först sätta in extra anpassningar. Då ska också en anmälan av elevens behov av särskilt stöd göras till rektorn. Särskilt stöd När en anmälan om en elevs eventuella behov av särskilt stöd har gjorts ska rektorn se till att behovet av särskilt stöd skyndsamt utreds. Visar utredningen att eleven är i behov av särskilt stöd för att nå kunskapskraven ska rektorn besluta om särskilt stöd för eleven 14. Särskilt stöd handlar, till skillnad från stöd i form av extra anpassningar, om insatser av mer ingripande karaktär som normalt inte är möjliga att genomföra för lärare och övrig skolpersonal inom ramen för den ordinarie undervisningen. Det är insatsernas omfattning eller varaktighet som skiljer särskilt stöd från det stöd som ges i form av extra anpassningar. Särskilt stöd ska enligt skollagen som huvudregel ges inom den elevgrupp som eleven normalt tillhör 15. I vissa fall kan särskilt stöd innebära att en elev får sitt behov tillgodosett genom enskild undervisning, undervisning i en särskild undervisningsgrupp, anpassad studiegång eller assistenthjälp. I dessa fall är det viktigt att alltid utgå från elevens behov vad gäller ämnen, omfattning och tidsperiod. Skolan kan 13 Skolverkets allmänna råd, Arbete med extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram (2014) 14 Skolagen 3 kap. 8 15 Skollagen 3 kap. 7
2015-05-11 9 (34) behöva specificera vilka åtgärder man avser att arbeta med i olika lärmiljöer inom verksamheten. Åtgärdsprogram Om en utredning visar att en elev är i behov av särskilt stöd ska han eller hon ges sådant stöd och ett åtgärdsprogram ska utarbetas 16. I det praktiska arbetet fungerar åtgärdsprogrammet som ett stöd vid planeringen och genomförandet av den pedagogiska verksamheten runt eleven. Samtidigt är det en skriftlig bekräftelse på elevens behov av särskilt stöd samt vilka åtgärder som ska vidtas. Åtgärdsprogrammen ska följas upp efter en bestämd tidsram för att följa upp insatsernas ändamålsenlighet. 2.4.2. Särskilt stöd i förskolan I förskolan ska barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling ges det stöd som deras speciella behov kräver. Det innebär att barn ska ges särskilt stöd på det sätt och i den omfattning som behövs för att barnet ska ha möjlighet att utvecklas och lära enligt läroplanen. I Skolverkets allmänna råd riktade mot förskola 17 framgår att förskolechefen och arbetslaget tillsammans bör bedöma hur verksamheten ska utformas så att barn i behov av särskilt stöd i sin utveckling ges det stöd som deras speciella behov kräver. Det handlar om att ta hänsyn till både det enskilda barnet och hur verksamheten kan behöva utformas. Exempel på åtgärder är konsultation och handledning till personalen inom det specialpedagogiska, medicinska eller psykologiska området. En minskning av antalet barn i barngruppen eller anpassning av lokalerna kan vara andra stödfunktioner. Stödet kan i vissa fall ges som personalförstärkning, antingen till barngruppen generellt eller till det enskilda barnet. I de allmänna råden framgår också att stödinsatserna kontinuerligt bör följas upp för att utvärdera om stödinsatserna är ändamålsenliga 18. Dokumentationen sker i så kallade handlingsplaner. Processen för det särskilda stödet som beskrivs i skolverkets allmänna råd för Arbete med extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram riktar sig mot grundskolan. Processen kan dock i hög utsträckning appliceras även på förskolans arbete med särskilt stöd. 2.4.3. Process för särskilt stöd Både för förskolans del och grundskolans del visas att stödet till ett barn eller en elev i de flesta fall ska inledas med anpassningar för att sedan utvärderas och vid behov intensifieras. Nedan visas en schematisk bild av hur processen kring det särskilda stödet bör se ut. Anpassningar Utvärdering Särskilt stöd Utvärdering 16 Skolagen 3 kap. 9 17 Skolverkets allmänna råd, Skolverkets allmänna råd med kommentarer om förskolan (2013) 18 Skolverkets allmänna råd, Skolverkets allmänna råd med kommentarer om förskolan (2013)
2015-05-11 10 (34) Om ett barn eller en elev har ett omfattande stödbehov bör processen förlängas till att omfatta ytterligare ett steg för de extraordinära stödinstaserna riktade mot ett omfattande stödbehov. Det är viktigt att betona att det omfattande stödbehovet har identifierats efter att processen för det särskilda stödet såsom den beskrivs ovan har uttömts. För- och grundskolor bör med andra ord pröva både anpassningar och särskilt stöd innan en ansökan om tilläggsbelopp görs. Det finns dock barn och elever med sådana behov att en direkt ansöka om tilläggsbelopp är att betrakta som riktigt. Men då bör det rimligtvis inte finnas några tvivel kring huruvida stödet bör finansieras inom grundbeloppet eller tilläggsbeloppet. Anpassningar Utvärdering Särskilt stöd Utvärdering Extraordinära stödinsatser 2.4.4. Järfälla barn- och elevhälsa I Järfälla finns en väl utbyggd central elevhälsa, Järfälla barn- och elevhälsa (JBE) där specialpedagogisk kompetens finns samlad för att stödja för- och grundskolor bland annat i arbetet med särskilt stöd. Det övergripande uppdraget enligt beställningen 19 är att JBE:s stödjande insatser främst ska vara förebyggande och syfta till att barn och elever i behov av särskilda insatser ska nå utbildningens mål. Skolor kan bland annat söka stöd via JBE:s mobila team. Insatserna i det mobila teamet handlar ofta om konsultation och handledning till skolpersonal gällande förhållningssätt och strategier gentemot en specifik elev, om hur skolan kan anpassa den pedagogiska miljön utifrån elevens behov och om hur åtgärdsprogram och pedagogiska kartläggningar bör formuleras. JBE har i dagsläget flera specialpedagoger anställda som på liknande sätt ger stöd och handledning till förskolor. Framförallt handlar insatserna om att stärka kompetensen bland personalen, men också om att bidra till förhållningssätt och pedagogiska strategier i en situation som finns kring ett visst barn eller barngrupp. JBE har även till uppgift att erbjuda specialpedagogiskt stöd till för- och grundskolor som söker om tilläggsbelopp för barn och elever i behov av omfattande insatser. I detta arbete är det tänkt att specialpedagoger från JBE samverkar med för- och grundskolor och den pedagogkonsult som beviljar tilläggsbelopp. Vidare anges i beställningen att JBE ska följa upp situationen för de barn- och elever som går i verksamheter utanför kommunen och som har beviljats tilläggsbelopp. I uppdraget ingår att rapportera kring dessa elever till pedagogkonsult i syfte att säkerställa kvalitet i elevernas skolsituation. I beställningen framgår också att JBE ska organisera för samordning för personal som arbetar med resursförstärkningar i för- och grundskolor samt verka för ett inkluderande arbetssätt. 19 Beställning 2015 - Järfälla Barn- och elevhälsa (JBE)
2015-05-11 11 (34) 3. TILLÄGGSBELOPP I JÄRFÄLLA Om ett barn eller en elev i Järfälla har ett behov av omfattande stödinsatser kan förskolor och F-5 skolor ansöka om tilläggbelopp. Kommunala 6-9-skolor har tilldelats en högre peng i syfte att främja arbetet med elever i behov av särskilt stöd. Därmed tilldelas tilläggsbelopp till 6-9-skolor endast i särskilt sällsynt fall. Tilläggsbelopp kan sökas för barn och elever som är folkbokförda i Järfälla kommun. Nedan följer en beskrivning av hur ansökningsprocessen och beslutsprocessen ser ut i Järfälla. 3.1. Ansöknings- och beslutsprocess När en för- eller grundskola gör en bedömning att ett barn eller en elev har ett behov som de anser bör finansieras med tilläggsbelopp, skickas en ansökan till den centrala barn- och ungdomsförvaltningen. Efter att komplett ansökan inkommit till den centrala barn- och ungdomsförvaltningen bedömer pedagogkonsulten om behovet och insatserna är av en typ som ska finansieras av tilläggsbelopp. Pedagogkonsulten gör även en bedömning om rimligheten i omfattningen och kostnaden av insatserna relaterat till behovet. Bedömningen görs med utgångspunkt i handlingar som verksamheterna bilägger ansökan. För förskolornas del ska en handlingsplan där barnets behov tydligt framgår samt beskrivning av de insatser som tilläggsbeloppet avser skickas med ansökan. Grundskolorna ska skicka med åtgärdsprogram som på motsvarande sätt beskriver elevens behov. Övrig relevant dokumentation som till exempel utredningar eller andra utlåtanden som är av vikt för det fortsatta arbetet med barnet eller eleven ska likaså skickas med. Om en enhet söker förnyat tilläggsbelopp krävs även en utvärdering av tidigare beviljade tilläggsbelopp där det ska framgå hur man har arbetat och hur arbetssättet har fungerat. För detta finns en särskild utvärderingsblankett. Grundskolorna söker och tilldelas tilläggsbelopp för ett år i taget. Enligt skolförordningen ska fastställande av bidrag till fristående verksamheter ske per kalenderår och beslutas före kalenderårets början 20. Senast 15 november ska ansökan vara inne och avser tilläggsbelopp för vårterminen och kommande hösttermin. Förskolorna söker och tilldelas tilläggsbelopp två gånger per år. 15 april och 15 november är deadline för ansökan. Beslut om tilläggsbelopp för förskolorna gäller ofta halvårsvis, men när det är säkert att ett omfattande behov av extraordinära insatser kommer finnas även i framtiden kan beslutet sträcka sig över längre tid. Tilläggsbelopp används ofta till olika typer av resursförstärkningar i verksamheterna i syfte att se till att det individuella barnet eller eleven får sitt behov av stöd tillgodosett. På nästa sida finns en schematisk bild över ansökningsprocessen. 20 Skolförordningen, 14 kap. 1
2015-05-11 12 (34) För- eller grundskola beslutar om att ansöka om tilläggsbelopp Omfattning av behov av stöd och nödvändiga åtgärder beskrivs i ansökan Pedagogkonsulten bedömer om behovet är omfattande och om det berättigar till tilläggsbelopp Pedagogkonsulten bedömer rimligheten i de extraordinära stödinsatserna Pedagogkonsulten fattar beslut om tilläggsbelopp beviljas och i så fall hur mycket som beviljas 3.1.1. Bedömningsgrunder Behovet av tilläggsbelopp ska kopplas till individens förutsättningar att fullgöra sin skolgång. Det är således det enskilda barnets och elevens behov och situation som är avgörande för om tilläggsbelopp betalas ut eller inte. En eventuell diagnos ses inte som en förutsättning för tilläggsbeloppet. Som tidigare nämnts, avslås de allra flesta ansökningar om tilläggsbelopp. Vid avslag har en bedömning gjorts att det särskilda stödet inte är sådant att det kräver extraordinära insatser utanför den vanliga undervisningen. Finansieringen av det särskilda stödet ska då istället ske inom ramen för grundbeloppet. De verksamheter som har beviljats tilläggsbelopp får i regel ett lägre belopp än vad de har sökt för. Detta likaså med hänvisning till grundbeloppet. Barn- och ungdomsförvaltningen har tagit fram anvisningar riktat till verksamheterna i syfte att ringa in vilka behov och situationer som kan möjliggöra tilläggsbelopp. Bedömningsgrunder för när tilläggsbelopp kan vara berättigat beskrivs vara: Vid fysiska funktionsnedsättningar Vid psykiatrisk, neuropsykiatrisk samt social problematik där funktionsnedsättningen kan medföra fara för barnet/eleven själv eller för omgivningen. För barn/elev, som på grund av sjukdom eller olycka, behöver del- eller heltidsstöd och där det föreligger fara för liv och hälsa om inte denna insats görs. För grundskolans del tillkommer dessutom följande bedömningsgrund: Vid stora inlärningssvårigheter hos elever som beror på språkliga eller sociala faktorer. 3.1.2. Antal ansökningar Handläggningsprocessen kring tilläggsbeloppen beskrivs vara en administrativ belastande process, både för personal i verksamheterna som ska skriva ansökan samt för pedagogkonsulterna som bedömer ansökan centralt på barn- och ungdomsförvaltningen. Detta framkommer i intervjuer och fokusgrupper som gjorts, vilket beskrivs under kommande rubrik. Samtidigt anges att antalet ansökningar som pedagogkon-
2015-05-11 13 (34) sulterna tar emot har ökat de senaste åren, både vad gäller ansökningar från för- och grundskola. Nedan redovisas statistik för inkomna ansökningar och i vilken utsträckning ansökningarna beviljas tilläggsbelopp. Siffrorna ska ses som en indikation. Det har inte funnits en stringent metod att dokumentera ansökningarna eller besluten på, vilket vittnar om siffrornas mått av osäkerhet och behovet av förbättrade rutiner. Förskola, Antal ansökningar/andel beviljade ansökningar 2015 2014 2013 Antal ansökningar 292 252 180 Antal som beviljas 149 116 70 Andel som beviljas, % 51 46 39 Grundskola, Antal ansökningar/andel beviljade ansökningar 2015 2014 2013 Antal ansökningar 300 264 234 Antal som beviljas 158 146 114 Andel som beviljas, % 53 55 49 Utvecklingen pekar på ett ökat antal ansökningar både gällande för- och grundskola. Detta kan bero på en variation av förklaringar. Bland annat att den totala populationen av barn och elever i verksamheterna har ökat och att medvetenheten kring barn och elever i behov av särskilt stöd har stärkts. Utvecklingen kan också tyda på att benägenheten att söka tilläggsbelopp har ökat. Andra orsaker till det ökade ansökningstrycket kan vara större barn- eller elevgrupper eller lägre kompetens bland personalen, men det finns inget som skulle styrka att en sådan utveckling har skett i Järfällas förskolor. I debatten hörs ibland utsagor om att barn med diagnoser ökar vilket, i sådana fall, skulle kunna förklara det ökade antalen ansökningar. Noterbart är att beviljandegraden över tid är låg både gällande för- och grundskola. Siffrorna indikerar att alltför många ansökningar skickas in utan rätt grund. Eventuellt beror detta på en okunskap om vad tilläggsbeloppet är avsett för och vad det beviljas för. Det kan också vara en effekt av ett kostnadsdrivande system, det vill säga att verksamheter chansar och skickar in en ansökan i förhoppning om att bli tilldelade ytterligare resurser. Men det kan också vara ett tecken på att grundbeloppet inte är tillräckligt. Oavsett vad orsaken är, bör det ses som ett viktigt område att försöka minska antalet ansökningar som inte bedöms uppfylla syftet med tilläggsbelopp och som därmed ges avslag. Här visas således ett område som kan förbättras och bidra till att ansökningsprocessen blir mer lätthanterlig. 3.1.3. Tilläggsbelopp vid tillämpad beteendeanalys 2013 beslutade barn- och ungdomsnämnden att tilläggsbelopp ska ges till förskolan för insatser som är baserade på tillämpad beteendeanalys (TBA) 21. Beslutet grundade sig på forskning som kunnat påvisa framgångsfaktorer när små barn med autism får så kallad intensivträning i enlighet med TBA-baserade insatser. Det grundläggande är att skapa motiverande inlärningssituationer där barnet med autism kan uppleva framsteg. Intensivträningen ska riktas mot barn i låg ålder och innebär insatser om cirka 30 timmar per vecka, varav 20 timmar ska genomföras i förskolan och 10 timmar i hemmet. De som utför träningen med barnen är oftast assistenter eller annan 21 Tjänsteskrivelse - Barn och elever inom autismspektrumtillstånd (AST) arbetssätt och organisation, Dnr Bun 2013/122
2015-05-11 14 (34) pedagogisk personal i förskolan. De får kontinuerlig handledning av beteendeanalytiker som ofta är psykologer, logopeder, specialpedagoger eller arbetsterapeuter. I utredningen 22, som beslutet utgick från, konstateras att TBA-behandling är en kostnadskrävande åtgärd och att budgeten för tilläggsbeloppet därför skulle komma att behöva höjas i framtiden. Ansökningar som behandlar denna typ av stödåtgärder tilldelas tilläggsbelopp generellt, men beviljat belopp kan variera beroende på insatsens omfattning. Antalet barn i förskolan med diagnosen autism har mellan år 2013-2015 ökat i antal från 19 till 33. Det finns flera olika förklaringar till detta, exempelvis skickligare utredningar som fastställer diagnos vid lägre ålder än förr, ett ökat intresse från förskolor att samarbeta med Autismcentrum 23, ökad population och en högre kompetens i kommunen om funktionshindren inom autismspektrumet. Genomsnittligt beviljades vårterminen 2013 cirka 85 000 kronor per barn och termin och vårterminen 2015 beviljades cirka 56 700 kr per barn och termin. Siffror för 2014 finns inte att tillgå varpå året inte finns med i tabellen nedan. Antal ansökningar för TBA VT 2015 VT 2013 Antal ansökningar 164 87 Antal ansökningar som berör 32 19 barn med AST Genomsnittligt beviljat belopp 56 700 85 000 för barn med AST Totalt beviljat belopp 1 814 000 1 615 000 Att erbjuda TBA-baserad behandling innebär framförallt personalrelaterade kostnader då en personal per barn tränar med barnet intensivt. En större andel av den totala budgeten för tilläggsbelopp har riktats mot dessa fall, vilket har lämnat ett snävare utrymme att bevilja tilläggsbelopp för andra skäl. Det har också medfört att beviljat belopp per individuell ansökan har minskat. Åtgärderna har ansetts nödvändiga för att undvika att den totala budgeten skjuter i höjden samt för att säkerställa att medel ska kunna tilldelas flertalet. 3.2. Systematiskt kvalitetsarbete Om en enhet söker förnyat tilläggsbelopp krävs en utvärdering av tidigare beviljade tilläggsbelopp där det ska framgå hur man har arbetat och hur arbetssättet har fungerat. För detta finns en särskild utvärderingsblankett. I de fall där ingen ytterligare ansökan om tilläggsbelopp görs, saknas ofta uppföljning och utvärdering. På förvaltningsnivå utvärderas tilläggsbeloppens nytta och effektivitet i liten utsträckning. I kvalitetsredovisningen som samtliga kommunala verksamheter och de 22 Barn och elever inom autismspektrumtillstånd (AST) arbetssätt och organisation, Dnr Bun 2013/122 23 Autismcentrum för barn och ungdomar erbjuder insatser till barn och ungdomar med diagnoserna autism och utvecklingsstörning i kombination. Autismcentrum organiseras av Stockholms läns landsting.
2015-05-11 15 (34) flesta fristående verksamheter besvarar, ställs frågan om verksamheten tilldelas tillläggsbelopp och, i så fall hur beloppet används. Någon djupare analys görs inte. Väsentliga uppgifter såsom antal ansökningar, antal beviljade ansökningar, beviljat belopp, skäl till ansökan, ansökans ändamål et cetera har dokumenterats på olika sätt de senare åren. Detta medför svårigheter att följa utvecklingen över tid och identifiera eventuella trender. Här finns ett utvecklingsområde för den centrala förvaltningen att angripa. 3.3. Budgeten för tilläggsbelopp Eftersom utdelningen av tilläggsbelopp är behovsstyrd enligt lagstiftningen kan det teoretiskt sett inte finnas en begränsad budget. Om exempelvis en elev bedöms ha ett behov av extraordinära stödåtgärder för att fullgöra sin skolgång, ska medel för detta tillkomma verksamheten i form av tilläggsbelopp. Detta kan inte en kommun neka, även om budgeten för tilläggsbeloppen inte räcker till. Men givetvis finns en ekonomisk verklighet att ta hänsyn till. Barn- och ungdomsförvaltningen i Järfälla gör en uppskattning av kommande års behov utifrån de erfarenheter som finns och fastslår en budget. Om befintlig budget överskrids sker detta i förhållande till de behov som påvisats under året. På nästa sida följer statistik över hur tilläggsbeloppen fallit ut över tid vad gäller förskola och pedagogisk omsorg samt fritidshem, förskolklass och grundskola. Siffrorna är hämtade från barn- och ungdomsförvaltningens verksamhetsberättelse för 2014, vilket förklarar varför statistik från 2015 inte redovisas. Generellt visas en ökning av antal barn och elever i verksamheterna som tilldelas tilläggsbelopp. Den totala ökningen av antalet beviljade ansökningar får givetvis konsekvenser för den totala budgetramen för tilläggsbelopp, som inte har höjts mer än den vanliga uppräkningen av barn- och ungdomsförvaltningens budget. Gällande förskola och pedagogisk omsorg har budgeten för tilläggsbelopp överskridits med cirka 1,5 miljoner kronor år 2012, 1,7 miljoner kronor år 2013 och 3,5 miljoner kronor för år 2014. Det blir tydligt att budgetunderskottet växer per år. Det är också tydligt att pojkar är överrepresenterade bland de barn som tilldelas tillläggsbelopp och andelen pojkar har ökat inom given tidsperiod. Det syns också en måttlig ökning av andelen barn som beviljas tilläggsbelopp av den totala populationen barn i förskolan och pedagogisk omsorg. Detta kan peka på att det är den större andelen barn i omfattande stödbehov som till största del förklarar det högre antalet beviljade tilläggsbelopp i kombination med den ökade totala populationen. År 2013 utmärker sig eftersom snittet för beviljat belopp är högre än andra år. Siffran kan peka på godtycklighet vid hanteringen av tilläggsbelopp. Snarare bör det dock hållas troligt att den höga siffran beror på nämndbeslutet om att TBA-baserad metod ska generera tilläggsbelopp vilket togs just 2013. Som tidigare nämnts har storleken på det genomsnittliga beviljat belopp minskat i takt med att antal ansökningar med anknytning till TBA har ökat (se statistik på sidan 13).
2015-05-11 16 (34) Barn med tilläggsbelopp i förskola och pedagogisk omsorg ÅR 2014 2013 2012 Antal barn med tilläggsbelopp 116 70 81 Andel av samtliga barn i förskola eller 3 2 2 pedagogisk omsorg, % Kostnad per barn (kr) 99 362 120 714 91 543 Totala kostnader (kr) 11 526 000 8 450 000 7 415 000 Budgeterat belopp (kr) 8 000 000 6 765 000 5 856 000 Andel flickor, % 28 34 42 Andel pojkar, % 72 66 58 Nedan presenteras statistik gällande grundskola och på nästa sida finns statistik gällande förskoleklass och fritidshem. Här ses också en ökning av antal elever med tillläggsbelopp. Andelen av eleverna i grundskolan som har tilldelats tilläggsbelopp och alltså har bedömts ha omfattande stödbehov, har varierat mellan en till två procent. För fritidshemmets del anges att andelen har minskat från tre till två procent, och för förskoleklassens del visar siffrorna på en ökning från en till två procent. Till skillnad från förskolan och pedagogisk omsorg ter sig budgeterat belopp varit mer träffsäkert beräknat för fritidshem och förskoleklass. För grundskolans del ses ett mer pendlande utfall. År 2014 och 2012 överskreds budgeten med en miljon respektive en och en halv miljon kronor och år 2013 hölls kostnaderna inom budgetramen. En del av kostnaderna för fritidshemmet har dock redovistas under grundskolans kostnader år 2014, varpå det är möjligt att underskottet är mindre. För aktuella verksamhetsformer kan man alltså inte hävda en trend, utan utvecklingen bör följas noggrant över tid. Elever med tilläggsbelopp i grundskolan ÅR 2014 2013 2012 Antal elever med tilläggsbelopp 123 102 173 Andel av samtliga elever i grundskolan, % 2 1 2 Kostnad per elev (kr) 96 862* 95 000 59 272 Totala kostnader (kr) 11 914 000* 9 690 000 10 115 000 Budgeterat belopp (kr) 10 960 000 10 839 000 8 665 000 Andel flickor, % 25 25 31 Andel pojkar, % 75 75 69 * Delar av kostnaderna som redovisas ska egentligen ha redovisats under fritidshem.
2015-05-11 17 (34) Elever med tilläggsbelopp i fritidshem ÅR 2014 2013 2012 Antal elever med tilläggsbelopp 70 62 94 Andel av samtliga elever i fritidshem, % 2 2 3 Kostnad per elev (kr) 29 286* 47 742 36 277 Totala kostnader (kr) 2 050 000* 2 960 000 3 410 000 Budgeterat belopp (kr) 3 900 000 3 225 000 3 162 000 Andel flickor, % 30 20 29 Andel pojkar, % 70 80 71 * Delar av kostnaden finns redovisade under grundskolans kostnader vilket förklarar det lägre beloppen år 2014. Elever med tilläggsbelopp i förskoleklass ÅR 2014 2013 2012 Antal elever med tilläggsbelopp 23 12 12 Andel av samtliga elever i förskoleklass, % 2 1 1 Kostnad per elev (kr) 57 619 85 000 110 000 Totala kostnader (kr) 1 315 000 1 020 000 1 321 000 Budgeterat belopp (kr) 1 500 000 1 310 000 1 284 000 Andel flickor, % 26 33 25 Andel pojkar, % 74 67 75 Intressant att notera är att storleken på beviljat belopp minskar för elever i förskoleklass. En förklaring till detta kan vara att det ökade antalet gett ett snävare utrymme ett bevilja eftersom man strävat efter att hålla budget. Gällande grundskolan och fritidshemmet ses en motsatt utveckling. Kostnaderna för fritidshemmet för år 2014 har felaktigt delvis redovisats i grundskolans statistik, vilket innebär att kostnaden per elev i fritidshemmet är något högre i realiteten och något lägre vad gäller grundskolan än det som anges i tabellerna ovan. Även dessa siffror bör därför tolkas med försiktighet. Med det noterat, ter det sig som om kostnaderna per elev i grundskolan ökade kraftig mellan år 2012 och år 2013, men att den genomsnittliga kostnaden därefter hållits relativt stabilt alternativt sänkts måttligt. Det är även tydligt att pojkar är överrepresenterade bland de elever som tilldelas tillläggsbelopp i grundskola, fritidshem och förskoleklass, men till skillnad från förskolan ses inte en ökning av andelen pojkar. Fördelningen mellan könen ligger relativt konstant över tid.
2015-05-11 18 (34) 4. FOKUSGRUPPER OCH INTERVJUER Nedan redovisas det som framkommit i genomförda intervjuer och fokusgrupper med nyckelkompetenser inom barn- och ungdomsförvaltningens verksamhetsområde. Utredaren har strävat efter en spridning i urvalet vad gäller skolform, huvudmannaskap, roll i förhållande till hanteringen av tilläggsbelopp samt kompetens. 4.1. Intervju med pedagogkonsulterna På den centrala barn- och ungdomsförvaltningen finns två pedagogkonsulter som båda är specialpedagoger i grunden. Pedagogkonsulterna har till uppgift att bedöma ansökningar om tilläggsbelopp och fatta beslut om huruvida tilläggsbelopp ska beviljas. De har verksamhetsområdena förskola respektive grundskola uppdelat mellan sig. När pedagogkonsulterna tar emot ansökningar läser de igenom handlingarna, kontrollerar att handlingarna är fullständiga, begär in kompletteringar vid behov och fattar utifrån underlaget ett beslut om tilläggsbelopp beviljas samt hur mycket som beviljas. Ansökningsprocessen beskrivs vara belastande och handläggningstiden för ett ärende sträcker sig upp till cirka en månad, ibland mer. En stor mängd av ansökningar ges avslag vilket framhäver vikten av att främja en utveckling där verksamheterna söker för tilläggsbelopp vid rätt situationer, anser pedagogkonsulterna. För att bespara både verksamheterna och pedagogkonsulterna arbete, bör färre ansökningar som utan grund kopplas till tilläggsbelopp inkomma till pedagogkonsulterna. Åtgärder för att främja en sådan utveckling skulle kunna vara mer specifika bedömningsgrunder så att verksamheterna ges tydligare ramar kring vad tilläggsbelopp beviljas för. Också efterfrågar pedagogkonsulterna en diskussion inom förvaltningen om vad tilläggsbeloppen borde användas till. En frågeställning som kan vara av intresse är exempelvis huruvida kriterierna bör bli snävare, men att mer pengar tilldelas de som beviljas. Budgeten, likvärdigheten och handläggningsprocessen beskrivs som utmaningar när det gäller hanteringen av tilläggsbelopp. För förskolans del beskrivs budgeten som särskilt ansträngd eftersom generella beviljanden sker för TBA-träning av barn med autism. Detta medför konsekvenser för budgeten som inte har utökats trots att TBArelaterade ansökningar ökat. Resultatet blir en snävare tilldelning. Pedagogkonsulterna ser brister i likvärdighet vid hanteringen av tilläggsbeloppen. Kvaliteten på ansökningarna och den subjektiva bedömningen avgör huruvida tillläggsbelopp beviljas. De anser dock att tilläggsbelopp i grunden är något positivt och att resurserna inte bör läggas på grundbeloppet (såsom är gjort för kommunala 6-9- skolor). Styrkan i tilläggsbeloppet beskrivs vara att beloppet följer det enskilda barnet utifrån det enskilda behovet. Detta i sig kan stärka likvärdigheten eftersom det säkerställer att individen nås av resurserna och får sitt stödbehov tillgodosett. Man anser även att likvärdigheten gynnas av att pedagogkonsulterna bedömer ansökningarna på central nivå, då det möjliggör en konsekvent tillämpning av bedömningsgrunderna och en likvärdig fördelning av resurserna. Pedagogkonsulterna framhäver också att tilläggsbeloppet i kombination med ett kontinuerligt arbete med kompetenshöjning är nödvändigt för att kunna tillgodose barns och elevers omfattande behov av särskilt stöd. Pedagogkonsulterna anser att det finns olika förutsättningar att bemöta barn och elever i behov i olika verksamheterna. I
2015-05-11 19 (34) vissa fall kan ett stödbehov hanteras inom ramen för grundbeloppet i en verksamhet, men i en annan verksamhet krävs tilläggsbelopp för att kunna tillgodose barnets eller elevens behov. Det bör därför finnas en ambition om att höja kompetensbredden i verksamheterna för barnens och elevernas skull, men också för att minska behovet av tilläggsbelopp. Här har JBE ett stort ansvar, menar pedagogkonsulterna. I Järfälla tilldelas inte elever i årskurs 6-9 tilläggsbelopp utan skolorna har istället tilldelats en höjd elevpeng för att kunna tillgodose elevernas behov. Pedagogkonsulterna menar att frånvaron av tilläggsbelopp ytterst drabbar eleverna. Elever som tidigare, under årskurs F-5 har haft en fungerande skolsituation tack vare tilläggsbeloppet, riskerar att misslyckas i de senare årskurserna när inte längre tilläggsbeloppet finns tillgängligt och det adekvata stödet uteblir. En möjlig effekt anses vara placeringar i andra kommuner av elever vars behov inte kan tillgodoses i Järfälla. Pedagogkonsulterna menar att det i dagsläget finns 50 elever placerade på skolor utanför kommunen som på olika sätt är specialiserade att bemöta elever med olika kategorier av särskilt stöd. 18 av eleverna går i årskurs 1-5 och 32 elever går i årskurs 6-9. Det handlar exempelvis om skolor som är specialiserade mot barn/elever med diagnos inom autismspektrumet eller där behandling erbjuds parallellt med utbildning. De placerade elevernas behov har inte kunnat mötas inom Järfällas skolorganisation, varpå en extern placering har varit nödvändig. De externa placeringarna har ökat, trots att det finns en vilja från barn- och ungdomsförvaltningen sida att minska antalet elever som placeras externt eftersom det innebär en stor kostnad för Järfälla kommun. Det finns också andra skäl till att se över hur man kan hitta lösningar för dessa elever på hemmaplan, menar pedagogkonsulterna. Några av dessa skäl är givetvis att eleverna ska slippa långa färdvägar till och från sin skola samt att de ska kunna gå i en skola i sin hemkommun och kunna odla sociala kontakter med andra elever i närheten av där de bor. Dessutom bör det utifrån ett inkluderingstänk finnas en strävan hos barn- och ungdomsförvaltningen att i största möjliga utsträckning kunna erbjuda kommunens medborgare en kvalitativ skolgång i Järfälla. Det finns även 25 elever som går i grundsärskolan utanför kommunen. Nio av dessa elever går i årskurs 1-5 och 16 går i årskurs 6-9. I Järfälla saknas nämligen ett spår för elever i behov av grundsärskola med inriktning träningsskola för de högre årskurserna. Kolarängskolans erbjuder träningsskola för elever i årskurs 1-5 och det finns även en gymnasiesärskola som erbjuder verksamhet för dessa elever. Här menar pedagogkonsulterna att det finns ett glapp i utbildningskedjan i Järfälla vilket bör åtgärdas. Genom detta kan de kostnadskrävande externa placeringarna minska till sitt antal. 4.2. Fokusgrupper med förskolechefer och rektorer Två fokusgrupper har ägt rum för att ta del av verksamheternas synpunkter vad det gäller hanteringen av tilläggsbelopp. En fokusgrupp har bestått av representanter från både kommunala- och fristående verksamheter tillsammans med pedagogkonsult och enhetschef från JBE. Den andra fokusgruppen bestod endast av representanter från de fristående verksamhetera. I båda fokusgrupperna fanns representanter från föroch grundskola. Nedan redogörs för det som framkom i de båda fokusgrupperna. För förskolornas del tilldelas tilläggsbeloppet terminsvis och det finns två ansökningsomgångar, en i november och i maj. För grundskolans del tilldelas tilläggsbe-