Sida 1/10 2014-04-10 Regeringen Landsbygdsdepartementet 103 33 Stockholm Gårdsstöd 2015-2020 Förslag till Svenskt genomförande Länsstyrelsen i Jönköpings län tackar för möjligheten att lämna svar på regeringens förslag till svenskt genomförande av ett nytt Gårdsstöd 2015-2020. Länsstyrelsens synpunkter sammanfattas nedan och redovisas även mer utförligt i yttrandet med rubriker hämtade från departementspromemorian. Sammanfattning Inledningsvis vill länsstyrelsen framhålla det positiva i den grundliga genomgång och analys som redovisas i förslaget kring de olika val Sverige kan göra vid införandet av det nya gårdsstödet. Länsstyrelsen konstaterar att gårdsstödet utgör en väsentlig del av den gemensamma jordbrukspolitiken inom EU. Gårdsstödet finansieras fullt ut genom EU-budgeten. Av det Sverige betalar för gårdsstödet får vi tillbaka ungefär hälften medan återflödet inom till exempel landsbygdsprogrammet är något högre. De nationella val Sverige som medlemsland har getts möjlighet att göra avseende utformningen av gårdsstödet bör ske med beaktande av gårdsstödets stora betydelse för att upprätthålla inkomsterna inom det svenska jordbruket. Länsstyrelsen instämmer fullt ut i den utgångspunkt som formuleras i utredningen att förändringar av gårdsstödet bör utformas så att de leder till stärkt konkurrenskraft för det svenska jordbruket, mer miljönytta, föryngring inom lantbrukarkåren samt mer rättvisa konkurrensförhållanden. Länsstyrelsen vill starkt understryka skrivningen i regeringens förslag att gårdsstöd ska kopplas till ett aktivt brukande. Det är endast aktiva lantbrukare som bidrar till landets matförsörjning och till öppna landskap. Införandet av gårdsstöd 2005 ledde till en omfördelning av mark från aktiva lantbrukare till passiva markägare. Detta är ett stort problem i Jönköpings län där många lantbrukare och då särskilt unga nystartade vittnar om svårigheten att få tag på mark. Administrativa konsekvenser av reformeringen av gårdsstödet behandlas i utredningen i anslutning till de olika förslagen. Länsstyrelsen noterar att det EU-regelverk som måste följas innebär att flera nya komponenter inom ramen för gårdsstödet introduceras vilket så långt länsstyrelsen kan bedöma kommer att komplicera länsstyrelsernas handläggning och kontroll av gårdsstödsansökningar. I de fall ökade kostnader för länsstyrelsernas administration av det nya gårdsstödet uppstår förutsätter länsstyrelsen att detta beaktas och behandlas inom ramen för statsbudgeten.
Sida 2/9 Länsstyrelsen har en hög ambition i att genom verksamhetsanalyser och ständiga förbättringar åstadkomma förenklingar i verksamheten till fördel för såväl myndigheten som framförallt enskilda och företag i deras kontakter med länsstyrelsen. Utredningen behandlar behovet av regelförenklingar i samband med de överväganden som görs vilket länsstyrelsen starkt understryker. Länsstyrelsen delar regeringens uppfattning att jordbrukspolitiken bör utformas på ett så långsiktigt sätt som möjligt. Marknadsförändringar och produktionsutveckling kan samtidigt kräva förändringar av regelverk och villkor för gårdsstödet. Länsstyrelsen vill understryka att förändringar mellan enskilda år i regelverk och definitioner komplicerar administrationen för länsstyrelsen och motverkar regeringens ambitioner att förenkla för företagen. Förändringar i regelverk mellan enskilda år ökar risken för fel i lantbrukares ansökningar som konstateras vid länsstyrelsens handläggning eller kontroll vilket kan få ekonomiska konsekvenser för jordbrukaren som stödmottagare. Det kan också resultera i ökade administrativa kostnader för länsstyrelsen genom höjda kontrollfrekvenser samt medföra en ökad risk för finansiella korrektioner mot Sverige och därmed eventuella återkrav av redan utbetalade ersättningar. Gårdsstödet och landsbygdsprogrammet bidrar tillsammans till en ökad miljönytta från jordbruket. Länsstyrelsen beklagar att samtliga åtgärder inom landsbygdsprogrammet ännu inte är beslutade och att införandet av flera åtgärder är förskjutet till 2015 eller 2016. Det är därmed svårt att göra en samlad bedömning och värdering av det nya gårdsstödet och landsbygdsprogrammets samlade miljöeffekter och bidrag till uppfyllandet av de nationella miljömålen. Denna svårighet i bedömningen gäller även promemorians förslag kring ekologiska fokusarealer. Länsstyrelsen tillstyrker utredningens olika huvudförslag om nationell utjämning av grundstödet, införandet av ett djurbidrag till nötkreatur, införandet av ett extra stöd till unga lantbrukare samt justeringar av dagens betesmarksdefinition i syfte att uppnå förenklingar. Kapitel 5 Allmänna regler för gårdsstödet Förslag kring betesmarksdefinitionen Medlemsländerna har getts möjlighet att från 2015 tillämpa en bredare betesmarksdefinition för gårdsstödet än idag och därmed finns en möjlighet att inkludera fler marker i gårdsstödet än tidigare. Jönköpings läns naturgivna förutsättningar, med ett förhållandevis strängt klimat och ett småbrutet landskap i skogsbygd, har lett till att jordbruksföretag med vallodling och animalieproduktion med betesdjur dominerar. Dessa företag är beroende av tillgång till betesmarksarealer. Jönköpings län har en hög andel betesmark. Cirka 30 procent av länets jordbruksmark utgörs av betesmark jämfört med riksgenomsnittet som är cirka 15 procent. Utredningens förslag till förändrad betesmarksdefinition innebär att även marker med många träd och/eller buskar kommer att kunna ingå i arealer som berättigar till gårdsstöd. Dessa marker har
Sida 3/9 tidigare ritats bort och kommer med förslaget till ny definition att kunna läggas tillbaka som stödberättigande areal. Förslaget innebär en ökad enhetlighet mellan reglerna för vilka betesmarker som är stödberättigade arealer i både gårdsstödet och landsbygdsprogrammet. Länsstyrelsen konstaterar att den möjlighet som medlemsländerna har getts att tillämpa en bredare betesmarksdefinition kommer att innebära att fler betesmarksarealer i Jönköpings län kommer att erhålla gårdsstöd från 2015. Länsstyrelsen tillstyrker de föreslagna förändringarna och konstaterar att den ökade enhetligheten mellan stödsystemen kan förväntas bidra till en ökad förståelse från lantbrukare. Förändringen kommer rimligen på sikt även att upplevas som en regelförenkling av både lantbrukare och berörda myndigheter. Länsstyrelsen vill dock understryka utredningens bedömning kring de ökade administrativa resurserna som förändringen kräver i genomförandefasen. De ökade kostnader som förändringen förutsätts förorsaka länsstyrelsen i en inledningsfas förutsätter länsstyrelsen beaktas och behandlas inom ramen för statsbudgeten. Definitionen av aktiv lantbrukare Gårdsstödsreformen innebär i enligt med den obligatoriska definitionen i EU-regelverket att stöd bara kan betalas ut till den som anses vara en aktiv lantbrukare. Exempel på företag som exkluderas är flygplatser, järnvägar, vattenverk och fastighetsbolag. Definitionen av aktiv brukare kompletteras även med regeln att mark som används för jordbruksproduktion kan få stöd oavsett vilken typ av företag som sköter den. Utredningen föreslår att definitionen av aktiv brukare utformas så att det svenska lantbruket påverkas i så liten grad som möjligt. Länsstyrelsen tillstyrker den föreslagna definitionen. Länsstyrelsen vill dock framhålla att gårdsstödets låga skötselkrav medför att det för många markägare är lockande att själv stå för gårdsstödsansökan och låta marken ligga i träda. Länsstyrelsen noterar en påtaglig förväntan från länets aktiva lantbrukare att gårdsstödet framöver ska stärka landsbygdens företag och skapa förutsättningar att behålla ett öppet odlingslandskap. Så länge gårdsstöd betalas ut till passiva brukare riskerar EU-medel till mark att inte komma till nytta för de aktiva lantbrukarna och därmed inte för samhället. Kapitel 6 Stödets ingående delar utom miljövillkor och grundstöd Införandet av ett djurbidrag till nötkreatur Nötkreatur är det vanligast förekommande djurslaget hos jordbruksföretagen i Jönköpings län. Drygt hälften av länets 3 600 jordbruksföretag har nötkreatur. Mjölkproduktion är den viktigaste enskilda produktionsgrenen inom jordbruket i länet. Utvecklingen har under flera år gått mot färre men större besättningar med en stigande mjölkavkastning per ko. Am- och dikoproduktionen i länet präglas av småskalighet. I länet finns det jämfört med mjölkproduktionen ungefär dubbelt så många företag med am- och dikoproduktion.
Sida 4/9 En fortsatt hävd av betes- och ängsmarker är en förutsättning för att Sverige ska uppnå de nationella miljömålen samt åtaganden om bevarande av den biologiska mångfalden. En bibehållen animalieproduktion med betande djur är grunden för detta. Åtgärder och incitament som kan stödja och uppmuntra djurhållning med betesdjur bör därför prioriteras. Svensk animalieproduktion bedrivs med högt ställda krav på djurvälfärd, djurhälsa, miljöhänsyn samt arbetarskydd. Den svenska produktionen har i jämförelse med viktiga konkurrentländer därmed merkostnader. Flertalet av Sveriges konkurrentländer inom animalieproduktion kommer att tillämpa djurbidrag vilket även det påverkar konkurrenssituationen för svensk animalieproduktion. Mot denna bakgrund är det rimligt att även Sverige inför ett djurbidrag till nötkreatur. Länsstyrelsen tillstyrker införandet av ett djurbidrag i enlighet med förslaget till nötkreatur äldre än ett år. Särskilt stöd till unga lantbrukare Det är obligatoriskt för medlemsländerna att införa ett särskilt tillägg inom gårdsstödet till unga lantbrukare som startar jordbruksverksamhet. Generationsskiften inom lantbrukssektorn sker ofta sent. Medelåldern på lantbrukare i Sverige är hög. Åtgärder som kan bidra till en föryngring av lantbrukarkåren och som kan stimulera till tidigare generationsskiften är mot denna bakgrund positiva. Länsstyrelsen instämmer i utredningens slutsatser att ett stöd till unga nystartade lantbrukare kommer att främja en föryngring och förnyelse inom lantbrukssektorn och bidra till ett framtida konkurrenskraftigt jordbruk. Länsstyrelsen tillstyrker förslaget till utformning av ett särskilt stöd till unga lantbrukare. Förenklat gårdsstöd till småbrukare Det förenklade stödet till småbrukare är frivilligt för medlemsländerna att tillämpa. De lantbrukare som kan definieras som småbrukare är oftast fritidslantbrukare. Många är antingen pensionerade heltidslantbrukare som har kvar en liten del av produktionen eller lantbrukare med sin huvudsakliga inkomst från annan sysselsättning vid sidan om jordbruket. Införandet av en ny stödform innebär en ökad administration för länsstyrelserna. En ny stödform kräver även utveckling av nya IT-system för handläggning och kontroll. Någon förenkling för lantbrukare i samband med ansökan om stöd kan inte påvisas. Dagens ansökningsförfarande via SAM-Internet upplevs redan idag av flertalet lantbrukare som enkel oavsett om det gäller lantbruksföretag av större eller mindre omfattning. Länsstyrelsen tillstyrker förslaget att inte införa stödformen.
Sida 5/9 Särskilt stöd till områden med naturliga begränsningar Eventuella stöd till områden med naturliga begränsningar inom gårdsstödet är frivilligt för medlemsländerna att införa. En liknande stödform finns inom landsbygdsprogrammet. Inom gårdsstödet kan till skillnad från inom landsbygdsprogrammet inte stödformen ställa något krav på jordbruksaktivitet. Länsstyrelsen konstaterar att utan krav på någon jordbruksaktivitet verkar stödformen passiviserande och motverkar en utveckling på landsbygden med aktiva lantbruksföretag. Ur administrativ synvinkel innebär en ny stödform fler uppgifter och därmed ökade handläggningstider för länsstyrelsen. En ny stödform kräver även utveckling av nya IT-system för handläggning och kontroll. Länsstyrelsen tillstyrker utredningens förslag att inte införa stödformen kopplat till gårdsstödet. Reduktion av höga stöd Det är obligatoriskt för medlemsländerna att minska gårdsstödet till de jordbrukare som får de högsta totala stödbeloppen. Något förenklat innebär reduktionen att gårdsstödsutbetalningar som överstiger 150 000 euro, så kallat takbelopp, ska reduceras med minst fem procent. De medel som gårdsstödet reduceras med ska överföras till landsbygdsprogrammet. Enligt utredningens analys är det endast 52 lantbrukare i Sverige som erhåller gårdsstöd som överstiger takbeloppet. En påtaglig risk med att införa en reduktion med ett takbelopp är att det kan verka pådrivande för företagsuppdelningar vilket i sig är ett relativt enkelt sätt att kringgå reglerna på. Mot bakgrund av ovanstående samt i beaktande av att införandet av stödformen är obligatorisk tillstyrker länsstyrelsen utredningens förslag att gårdsstöd över 150 000 euro inte bör reduceras med mer än fem procent. Behålla existerande eller dela ut nya stödrätter Sverige har tidigare lämnat ut stödrätter för gårdsstöd till all jordbruksmark. Sverige kan välja att från 2015 antingen dela ut nya stödrätter eller behålla existerande stödrätter. En nytilldelning av stödrätter innebär att samtliga lantbrukare måste söka nya stödrätter 2015. En erfarenhet från tilldelningen av existerande stödrätter är att det innebar många och långvariga tvister mellan jordägare och arrendatorer kring vem som har rätt att söka stödrätter. Sammantaget bedömer utredningen att det inte finns några fördelar med en nytilldelning av stödrätter. Länsstyrelsen tillstyrker utredningens förslag att behålla existerande stödrätter.
Sida 6/9 Överföring av medel från gårdsstödet till landsbygdsprogrammet Från och med 2015 får medlemsländer välja att föra över upp till 15 procent av gårdsstödsbudgeten till landsbygdsprogrammen eller vice versa. Överföring från gårdsstöd till landsbygdsprogrammen behöver inte medfinansieras med nationella medel vilket annars är fallet för medel som används i landsbygdsprogrammen. Det är möjligt att se över möjligheten att föra över medel och ta ett förnyat beslut 2017. Detta får i så fall effekt från 2018. Det främsta motivet för att inte genomföra någon överföring till landsbygdsprogrammet som också utredningen pekar på är gårdsstödets viktiga roll för upprätthållande av inkomster för lantbrukare. Länsstyrelsen tillstyrker förslaget att inte genomföra någon överföring. Möjligheten att se över behovet av att föra över medel 2017 bör beaktas. Kapitel 7 Miljövillkor för gårdsstödet Miljövillkor för gårdsstödet har inte tidigare funnits. Miljövillkoren kallas även förgröning av gårdsstödet. De åtgärder som är obligatoriska att införa och som behandlas i förslaget är bevarande av permanenta gräsmarker samt upprättande av ekologiska fokusarealer (EFA). Dessa åtgärder innehåller i sig även möjligheter till nationella val. Bevarande av permanenta gräsmarker I Sverige omfattar permanenta gräsmarker det som definieras som betesmark samt åkermark som har använts till odling av vall eller andra foderväxter under minst fem år. Kravet på bevarande av permanenta gräsmarker består av två delar. Den första delen innebär att medlemsländerna ska peka ut permanenta gräsmarker på gårdsnivå inom Natura 2000 områden som behöver skyddas för att uppnå syftet med dessa områden. Det finns även möjlighet att peka ut känsliga områden utanför Natura 2000 områden. Marker som pekas ut får inte plöjas. Den andra delen handlar om ett krav på att medlemsländerna ska se till att andelen permanent gräsmark, i förhållande till den totala arealen jordbruksmark på nationell eller regional nivå, inte minskar med mer än fem procent jämfört med en referensandel. Referensandelen är kopplad till arealen permanent gräsmark år 2012. Detta krav kan medlemslandet välja att lägga på brukarnivå då det blir en del i den enskilde lantbrukarens miljövillkor för gårdsstöd. Länsstyrelsen delar utredningens slutsatser att det inte finns skäl att peka ut känsliga områden utanför Natura 2000 områden som gårdsstödsberättigande. Avgränsningen till Natura 2000 områden på gårdsnivå bedöms få små administrativa konsekvenser eftersom inga nya bedömningar krävs, markerna är enkla att avgränsa och avgränsningen är enkel att kommunicera till lantbrukarna. Andelen lantbrukare som behöver informeras och likaså antalet kontroller som behöver utföras blir begränsat.
Sida 7/9 Länsstyrelsen delar även utredningens slutsatser att ett krav på andelen permanenta gräsmarker på brukarnivå påtagligt skulle begränsa lantbrukarens valfrihet i markanvändningen och hindra aktiva lantbrukare att använda marken på ett rationellt sätt. Ett krav på brukarnivå skulle innebära ökade administrativa kostnader för länsstyrelserna då det skulle medföra mer omfattande handläggning och fler kontroller. Länsstyrelsen tillstyrker förslaget att de permanenta gräsmarker som pekas ut och skyddas ska vara gårdsstödsberättigande betesmarker inom Natura 2000 områden samt att andelen permanenta gräsmarker skall följas på nationell nivå. Ekologiska fokusarealer (EFA) Kravet på upprättande av ekologiska fokusarealer innebär att jordbruksföretag med mer än 15 hektar åkermark, undantaget mark som utgörs av permanent gräsmark och permanenta grödor, ska avsätta minst fem procent av åkerarealen till så kallade ekologiska fokusarealer. En lista med möjliga ekologiska fokusarealer återfinns i rådsförordningen. Medlemsländerna ska välja den eller de typer av områden som lantbrukare i det enskilda landet kan använda. De närmare bestämmelserna kring möjliga ekologiska fokusarealer kommer att läggas fast i kommissionens tekniska regelverk. Utredningens bedömningar kring ekologiska fokusarealer är därför preliminär. Länsstyrelsen är positiv till förslagen kring inrättande av ekologiska fokusarealer men konstaterar att eftersom de slutliga reglerna kring inrättandet av ekologiska fokusområden inte är klara än och bedömningarna i promemorian är preliminära så är det behäftat med ett stort mått av osäkerhet hur den slutliga utformningen av regelverket kring dessa arealer blir. Länsstyrelsen gör därför ingen djupare analys av de underlag som presenteras i detta avsnitt och avstår från att lämna ett yttrande i dessa delar. Alternativa åtgärder till miljövillkoren Utredningen listar ett antal möjliga alternativa åtgärder som enligt EU-regelverket kan bedömas likvärdiga med miljövillkoren. Utredningen konstaterar att likvärdiga åtgärder kan vara ett intressant alternativ och att en fortsatt analys av en möjlig tillämpning av miljöersättningar inom landsbygdsprogrammet som likvärdiga åtgärder bör ske inom ramen för arbetet med kommande landsbygdsprogram. Länsstyrelsen tillstyrker förslaget. Kapitel 8 Grundstöd, premien för miljövillkoren och regionindelning Huvuddelen av gårdsstödet kommer under perioden 2015-2020 att vara ett frikopplat gårdsstöd och påminna mycket om det stöd som finns idag. Företag inom de gröna näringarna bidrar till att skapa jobb och ekonomisk tillväxt. Företagens egen konkurrenskraft utgör grunden för ett livskraftigt jordbruk men utformningen av gårdsstödet påverkar företagens förutsättningar och
Sida 8/9 Länsstyrelsen instämmer i utredningens slutsats att det är av stor vikt att gårdsstödet utformas så att företagens konkurrenskraft kan utvecklas. Livskraftiga jordbruksföretag i skogs- och mellanbygder är en förutsättning för ett öppet och varierat landskap som bland annat gynnar landsbygdsturism och intresset för att bosätta sig på landsbygden. Från 2015 innebär jordbruksreformen inom EU att en viss nationell utjämning av stödrättsvärdena är obligatorisk för medlemsländerna och att möjlighet finns till en mer långtgående utjämning. En sådan utjämning ska ske i jämna steg under 2015-2019. Två huvudsakliga parametrar finns. Utjämning mellan regioner och utjämning av de så kallade tilläggsbeloppen. Medlemsländerna kan välja att utforma den premie som är kopplad till de nya miljövillkoren som ett regionalt eller nationellt schablonbelopp. I samtliga handlingsalternativ finns det företag som påverkas mer än andra. Vissa stödmottagare påverkas i hög grad om tilläggsbeloppen utjämnas och regionerna samtidigt slås samman. För andra blir effekten totalt sett mindre eftersom den ena utjämningen dämpar affekten av den andra. Det går därför inte generellt att säga att nationell utjämning är mer långtgående än regional utjämning. Studier av mjölksektorn visar att det bland mjölkproducenterna finns fler vinnande än förlorande företag vid total utjämning oavsett om regionerna behålls eller inte, förutsatt att ett djurbidrag införs. Resultaten visar att vid en nationell utjämning blir 60 procent av mjölkföretagen vilka producerar 61 procent av mjölken vinnare. Vid en regional utjämning blir vinnarna färre. Studier av nötköttsproduktionen ger inte lika tydliga resultat. Generellt kan dock sägas att företag med intensiv nötköttsproduktion på stall påverkas negativt vid en utjämning medan företag med extensiv nötköttsproduktion blir vinnare av en utjämning. Bland växtodlingsföretag samt företag med gris- eller fjäderfäproduktion är flertalet företag vinnare vid en långtgående utjämning. En nationell utjämning innebär att nuvarande fem regioner blir likvärdiga och att stödrättsvärdena får samma värde i hela Sverige. Den mest påtagliga effekten av detta skulle bli att en omfördelning av stöd skulle ske från de bördigaste slättområdena till skogs- och mellanbygder. En fullständig utjämning av tilläggsbeloppen skulle innebära ett gårdsstödssystem som är enkelt att förklara och förutsäga. Dessutom skulle det ur administrativ synvinkel innebära påtagliga förenklingar för länsstyrelserna. Länsstyrelsen tillstyrker mot denna bakgrund förslaget att Sverige som huvudalternativ genomför en full nationell utjämning i kombination med ett djurbidrag för nötkreatur äldre än ett år.
Sida 9/9 I den slutliga handläggningen av detta ärende, i vilket landshövding Minoo Akhtarzand beslutat och avdelningschef Lars Sandberg varit föredragande, har även länsråd Anneli Wirtén, enhetschef Maria Åkesson, enhetschef Jan-Ola Karlsson, handläggare Emma Hultgren samt handläggare Johanne Ericson deltagit. Minoo Akhtarzand Lars Sandberg