en granskningsrapport från riksrevisionen Aktivitetsersättning en ersättning utan aktivitet? rir 2015:7

en granskningsrapport från riksrevisionen Aktivitetsersättning en ersättning utan aktivitet? rir 2015:7

Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. Riksrevisionen bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras sedan 1 januari 2011 direkt till riksdagen. riksrevisionen isbn 978 91 7086 374 5 rir 2015:7 foto: plainpicture form: åkesson & curry tryck: riksdagens interntryckeri, stockholm 2015

en granskningsrapport från riksrevisionen RiR 2015:7 Aktivitetsersättning en ersättning utan aktivitet?

aktivitetsersättning en ersättning utan aktivitet?

en granskningsrapport från riksrevisionen till riksdagen datum: 2015-04-29 dnr: 31-2014-0102 rir 2015:7 Härmed överlämnas enligt 9 lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Aktivitetsersättning en ersättning utan aktivitet? Riksrevisionen har granskat om systemet med aktivitetsersättning är effektivt för att aktivera unga med långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för Socialdepartementet, Arbetsmarknadsdepartementet, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och Försäkringskassan. Riksrevisor Margareta Åberg har beslutat i detta ärende. Revisor Annette Mellander har varit föredragande. I granskningsarbetet har även revisionsledare Kristin Kirs medverkat. Programansvarig Jan Vikström har medverkat vid den slutliga handläggningen. Margareta Åberg Annette Mellander För kännedom: Regeringen, Socialdepartementet Arbetsmarknadsdepartementet, Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen

aktivitetsersättning en ersättning utan aktivitet?

en granskningsrapport från riksrevisionen Innehåll Sammanfattning 9 1 Inledning 15 1.1 Motiv till granskning 16 1.2 Granskningens syfte 17 1.3 Riksrevisionens bedömningsgrunder och frågeställningar 17 1.4 Avgränsningar 20 1.5 Metod och genomförande 21 1.6 Kunskapsläge 24 1.7 Centrala begrepp 25 1.8 Disposition 26 2 Bakgrund 27 2.1 Förändrad syn på aktivitet för förtidspensionärer 27 2.2 Inflöde i ersättningen 29 2.3 Utflödet ur ersättningen 32 2.4 Ansvariga aktörer 34 2.5 Forskningsöversikt 40 3 Aktivitetsersättning en aktiverande ersättning? 43 3.1 En stor del av gruppen saknar insats 43 3.2 Behovet styr inte insatserna 46 3.3 Sammanfattande iakttagelser 53 4 Samordning av rehabiliterande insatser 55 4.1 Försäkringskassans samordningsuppdrag 55 4.2 Samordning och samarbete mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen 61 4.3 Arbetstillfällen inom staten för unga med funktionsnedsättning 68 4.4 Samordning med kommunerna 71 4.5 Samordning med hälso- och sjukvården 74 4.6 Samordning ur ett individperspektiv 76 4.7 Sammanfattande iakttagelser 77 5 Incitament för arbete och studier 79 5.1 Inkomst vid aktivitetsersättning 79 5.2 Incitamentsstrukturer för unga med aktivitetsersättning 82 5.3 Betydelsen av incitament vid permanent nedsatt arbetsförmåga 87 5.4 Sammanfattande iakttagelser 88 forts.

aktivitetsersättning en ersättning utan aktivitet? 6 Tidsbegränsad aktivitetsersättning 89 6.1 Regeringens motiv till nuvarande lagstiftning 89 6.2 Ansökan om ny ersättningsperiod skapar oro och tar resurser från samordningsuppdraget 90 6.3 Rutiner för handläggning av nyansökningar varierar över landet 92 6.4 Försäkringskassans förslag om undantag från tidsbegränsning av aktivitetsersättning 92 6.5 Risker med Försäkringskassans förslag 93 6.6 Sammanfattande iakttagelser 95 7 Slutsatser och rekommendationer 97 7.1 Aktivitetsersättning är inte en aktiverande ersättning 97 7.2 Rekommendationer 106 Referensförteckning 109 Bilagor Bilaga 1. Enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid Försäkringskassan 117

en granskningsrapport från riksrevisionen Sammanfattning Riksrevisionen har genomfört en granskning av aktivitetsersättning för unga. Granskningens bakgrund Motiv: Sedan 2004 har antalet unga vuxna som får aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan ökat kraftigt i Sverige och uppgår idag till cirka 30 000 individer. Av dessa går ungefär sex av tio vidare till permanent sjukersättning (tidigare förtidspension) vid 30 års ålder. Effekterna av att förtidspensionera en ung person innebär stora kostnader på lång sikt för den enskilde och för samhället i stort. För individen innebär försörjning genom aktivitetsersättning en risk att hamna utanför arbetsmarknaden med de konsekvenser som det innebär. Yngre personer får därutöver ofta låg aktivitetsersättning eftersom de sällan hunnit arbeta upp någon arbetsinkomst. Att förtidspensionera en ung person innebär också samhällsekonomiska kostnader eftersom många unga blir beroende av sjukförsäkringen för sin försörjning under lång tid. Mot denna bakgrund är det viktigt att systemet med aktivitetsersättning är utformat på ett effektivt sätt så att så många som möjligt kan lämna ersättningen för arbete eller studier. Syftet med att införa aktivitetsersättningen var bland annat att genom aktivering ge en ökad grad av självständighet för unga med funktionsnedsättning. Under den förstudie som föregick granskningen av aktivitetsersättningen fick dock Riksrevisionen indikationer på att en stor del av gruppen unga med aktivitetsersättning saknar insatser. Det föreföll även finnas inlåsningseffekter i systemet. Syfte: Syftet har varit att granska om systemet med aktivitetsersättning är effektivt för att aktivera unga med långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Riksrevisionens fokus har varit att tillföra ny kunskap om hur systemet med aktivitetsersättning fungerar, bland annat vad gäller samordning mellan olika aktörer, incitamentsstrukturer i systemet samt omprövning av rätt till ersättning för gruppen med permanent nedsatt arbetsförmåga. Genomförande: Granskningens iakttagelser och slutsatser grundar sig på en enkät till handläggare på Försäkringskassan, djupintervjuer med arbetsförmedlare på Arbetsförmedlingen, kartläggning av ersättningsnivåer och ekonomiska drivkrafter för individer med aktivitetsersättning, beräkning av administrationskostnader för RIKSREVISIONEN 9

aktivitetsersättning en ersättning utan aktivitet? Försäkringskassan samt en workshop med berörda aktörer. Därutöver har dokument studerats och ytterligare intervjuer med berörda aktörer genomförts. Granskningens resultat Syftet med aktivitetsersättningen uppnås inte Riksrevisionens övergripande slutsats är att syftet med aktivitetsersättningen inte uppnås och att ersättningen inte lever upp till riksdagens och regeringens mål om ett aktivt förhållningssätt för unga med nedsatt arbetsförmåga. Riksrevisionen bedömer att regeringen har varit alltför passiv i sin styrning, trots uppenbara och sedan länge påtalade problem i nuvarande system med aktivitetsersättningen. Utbudet av insatser motsvaras inte av behovet Riksrevisionens granskning visar att det behov av insatser som i dagsläget finns för gruppen med aktivitetsersättning inte motsvaras av det utbud som tillgodoses vare sig genom kommunernas dagliga verksamhet, Arbetsförmedlingens arbetslivsinriktade rehabilitering eller de aktiviteter som Försäkringskassan beviljar särskild ersättning för. Framförallt saknas det insatser för unga med aktivitetsersättning som står långt från arbetsmarknaden. Här är sannolikt gruppen som inte har rätt till daglig verksamhet särskilt utsatt. Vidare har endast var fjärde individ av dem som inte omfattas av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, och som inte har arbetslivsinriktad rehabilitering vid Arbetsförmedlingen (cirka 48 procent av gruppen) en aktivitet med stöd från Försäkringskassan. Riksrevisionen bedömer det dessutom som tveksamt om dessa aktiviteter fungerar som ett steg mot arbetslivet. Riksrevisionen gör bedömningen att de insatser som samordningsförbunden finansierar fyller en viktig funktion när det gäller att aktivera unga med aktivitetsersättning. Det saknas dock samordningsförbund i 50 av landets kommuner. Riksrevisionens granskning har identifierat två områden med problem som leder till att personer med aktivitetsersättning inte får insatser efter behov: samordningen hos myndigheterna incitamentsstrukturerna kring aktivitetsersättningen Försäkringskassan har inte fullgjort sitt samordningsuppdrag Riksrevisionen kan konstatera att Försäkringskassan har svårt att genomföra sitt samordningsuppdrag på det sätt som är avsett. Som exempel kan anges att många personer med aktivitetsersättning saknar insatser och att handläggarna inte hinner med samordning och uppföljning. Tidigare utredningar visar också hur unga med aktivitetsersättning upplever långa perioder av inaktivitet och sysslolöshet. Vidare framkommer det av Riksrevisionens granskning att de personer som i första hand får hjälp och stöd är de som själva hör av sig till sin handläggare vid Försäkringskassan. 10 RIKSREVISIONEN

en granskningsrapport från riksrevisionen Eftersom personer med aktivitetsersättning är en utsatt grupp, där en majoritet har psykiska problem och svårigheter att ta initiativ till kontakter, är det, enligt Riksrevisionen problematiskt att egna initiativ är avgörande för att individerna ska få det stöd som de behöver och har rätt till. Under 2014 omfördelade Försäkringskassan internt 25 miljoner kronor till handläggningen av aktivitetsersättning. Det är, enligt Riksrevisionen, svårt att bedöma om mer resurser till handläggning inom nuvarande system är ett effektivt verktyg för att aktivera unga med aktivitetsersättning. Detta beror på övriga problem som framkommit i granskningen, bland annat att utbudet av insatser är begränsat och inte motsvarar gruppens behov. Riksrevisionen kan vidare konstatera att statens roll som arbetsgivare för personer med funktionsnedsättning ligger långt från de ambitioner som är uttalade av regeringen. Tillsammans med de fackliga parterna på det statliga avtalsområdet har Arbetsgivarverket tagit fram ett avtal i syfte att underlätta anställningar efter deltagande i Arbetsförmedlingens praktikantprogram. Riksrevisionen konstaterar dock att avtalets räckvidd är begränsad eftersom få personer omfattas av avtalet. Riksrevisionen kan konstatera att de ansträngningar som gjorts för att öka möjligheterna för personer med funktionsnedsättningar att erbjudas arbete inom statlig sektor inte har haft avsedd effekt. Problem med samordning mellan aktörerna Av Riksrevisionens granskning har det framkommit att det förstärkta samarbetet mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen avseende personer med aktivitetsersättning förefaller fungera väl i stora delar av landet men att samarbetet fungerar sämre på större orter än på mindre. Detta beror bland annat på att myndigheterna på mindre orter arbetar tätare samt att kontaktvägarna är kortare. Riksrevisionen kan också konstatera att det till viss del saknas samsyn hos myndigheterna om det gemensamma uppdraget och att det finns olika uppfattningar om målet med samarbetet samt vad myndigheterna var för sig och gemensamt ska göra. För att de personer som befinner sig i kommunens dagliga verksamhet ska ha samma möjligheter att komma vidare till studier eller arbete som övriga personer med aktivitetsersättning är det, enligt Riksrevisionen, en förutsättning att både handläggarna på Försäkringskassan och handläggarna i kommunen, arbetar utifrån ett arbetslivsinriktat perspektiv med denna grupp. Behov av ekonomiska drivkrafter i systemet med aktivitetsersättningen Riksrevisionens granskning visar att det saknas ekonomiska incitament för unga med aktivitetsersättning att lämna ersättningen för studier. Många i gruppen har en problematik som hindrar studier på heltid. Om dessa personer skulle välja att studera på deltid försvinner rätten till aktivitetsersättningen. Risken finns att personer av denna anledning avstår från att studera, vilket enligt Riksrevisionens bedömning skapar en RIKSREVISIONEN 11

aktivitetsersättning en ersättning utan aktivitet? inlåsningseffekt i systemet med aktivitetsersättningen. Vidare har granskningen visat att de ekonomiska incitamenten för individer med aktivitetsersättning att söka arbete är negativa. En individ som uppbär aktivitetsersättning och tillhörande bostadstillägg kan förlora en fjärdedel av sin nettoinkomst om vederbörande skriver in sig som arbetssökande vid Arbetsförmedlingen. Negativa ekonomiska incitament att lämna aktivitetsersättningen påverkar den enskilde som vill pröva att studera eller arbeta och det innebär också samhällsekonomiska kostnader som till exempel minskade skatteintäkter. Tidsbegränsad ersättning skapar onödig oro för personer med permanent nedsatt arbetsförmåga Riksrevisionens granskning visar att ansökningar om ny period av aktivitetsersättning samt krav på nya underlag skapar oro hos individer och deras anhöriga. I de fall där Försäkringskassan efter noggrann prövning kan konstatera att det finns en permanent nedsatt arbetsförmåga ser Riksrevisionen flera skäl till att ge längre beslut om aktivitetsersättning. Utöver att det inte finns någon arbetsförmåga att ta tillvara och att det finns etiska skäl som att minska individernas oro, innebär hanteringen av ansökningar om ny period av aktivitetsersättning administrativa kostnader för Försäkringskassan samt kostnader för hälso- och sjukvården i form av förnyade läkarutlåtanden. Försäkringskassan har 2015 föreslagit regeringen att det införs undantag från tidsbegränsningen i aktivitetsersättningen för personer som har mycket långvarig nedsättning av arbetsförmågan. Målgruppen för Försäkringskassans förslag utgör dock endast drygt 5 procent av målgruppen. Riksrevisionens bedömning är att gruppen som har så omfattande funktionsnedsättningar att de som ingår i den aldrig kommer att kunna arbeta är betydligt större än så. Riksrevisionen gör bedömningen att effekterna av Försäkringskassans förslag skulle bli alltför begränsade gällande omfattningen av berörda individer och därmed även av de administrativa kostnadsbesparingarna. 12 RIKSREVISIONEN

en granskningsrapport från riksrevisionen Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen riktar följande rekommendationer till regeringen respektive Försäkringskassan. Till regeringen: Se över ansvariga aktörers uppdrag när det gäller samordning av insatser till personer med aktivitetsersättning Med ansvariga aktörer avses både statliga myndigheter och den kommunala sektorns ansvar för gruppen unga med nedsatt arbetsförmåga. Även hälso- och sjukvårdens roll som aktör i systemet med aktivitetsersättningen bör ingå i översynen. Regeringen bör också se över utbudet av insatser för gruppen och utreda vilken aktör som bör tillhandahålla dessa. Regeringen bör också pröva nuvarande system med omfattande projektverksamhet. Se över möjligheten att öka de ekonomiska incitamenten Regeringen bör se över möjligheten att stärka de ekonomiska incitamenten för unga med aktivitetsersättning att gå vidare till studier och arbete. Se över möjligheten till längre beslutsperioder och differentierade ersättningsnivåer Regeringen bör se över möjligheten till längre beslutsperioder för aktivitetsersättning när det gäller personer med grava, permanenta funktionsnedsättningar. Regeringen bör även se över den ekonomiska situationen för gruppen. Regeringen bör också överväga ett system med differentierade ersättningsnivåer där de med permanent funktionsnedsättning får en högre ersättningsnivå än övriga personer i systemet. Till Försäkringskassan: Lyft fram uppföljningen i samordningsuppdraget och utveckla statistik över relevanta resultatmått Försäkringskassan bör komplettera den nuvarande styrningen mot handläggning av ansökningsbeslut med lämpliga prestationer och parametrar som rör uppföljning av unga med aktivitetsersättning. En förutsättning för att Försäkringskassan ska kunna följa upp om syftet med aktivitetsersättningen uppfylls är att myndigheten utvecklar statistik över vilka insatser som gruppen med aktivitetsersättning tar del av. Försäkringskassan bör även säkerställa kunskap om den grupp som saknar insatser. Informera om de ekonomiska incitamenten kring aktivitetsersättningen Försäkringskassan bör klargöra hur de ekonomiska incitamenten ser ut vid olika möjliga vägar ut ur aktivitetsersättningen samt skapa verktyg för att på ett tydligt sätt informera unga med aktivitetsersättning om detta. RIKSREVISIONEN 13

aktivitetsersättning en ersättning utan aktivitet? 14 RIKSREVISIONEN

en granskningsrapport från riksrevisionen 1 Inledning I samband med införandet av det nya pensionssystemet 2003 ersattes systemet med förtidspension för unga med den nya socialförsäkringsförmånen aktivitetsersättning. Aktivitetsersättning beviljas personer mellan 19 och 29 år med långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Ett av syftena med reformen var att unga försäkrade skulle få ett särskilt stöd som stimulerar till aktivitet utan att den ekonomiska tryggheten riskeras. Aktivitetsersättningen ska således ge en grundläggande ekonomisk trygghet till individer med långvarig nedsättning av arbetsförmågan. Ett ytterligare syfte med reformen var att aldrig ge upp hoppet om att en individ någon gång ska kunna utföra någon form av arbete eller habilitering/rehabilitering. 1 De senare årens utveckling visar att ersättningen från sjukförsäkringen för långvarig arbetsoförmåga minskar i omfattning bland äldre medan den ökar bland yngre. 2 Antalet unga med aktivitetsersättning har ökat kraftigt sedan förmånen infördes och antalet väntas fortsätta att öka under hela Försäkringskassans nuvarande prognosperiod. 3 Trenden med allt fler unga med motsvarande former av aktivitetsersättning återfinns i ett flertal OECDländer men är tydligaste i Sverige. Ökningen har varit mest påfallande sedan 2003 när denna grupp fördes över från pensions- till sjukförsäkringssystemet. 4 Orsakerna till de ökade flödena in i aktivitetsersättningen tros bland annat vara att det är allt vanligare med psykisk ohälsa bland ungdomar, att det sker en normalisering i samhället av psykiska besvär samt att skolresultaten försämras, vilket på sikt leder till svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden. 5 1 Prop. 2000/01:96, Sjukersättning och aktivitetsersättning i stället för förtidspension, s. 80 81, bet. 2000/01:SfU15, rskr. 2000/01:257. 2 Inspektionen för socialförsäkringen, Unga med aktivitetsersättning, s. 11. 3 Försäkringskassan, Anslagsbelastning och prognos för anslag inom Försäkringskassans ansvarsområde budgetåren 2013 2019, s. 54. 4 Inspektionen för socialförsäkringen, Unga med aktivitetsersättning, s. 7. 5 Inspektionen för socialförsäkringen, Unga med aktivitetsersättning, s. 16 17. RIKSREVISIONEN 15

aktivitetsersättning en ersättning utan aktivitet? 1.1 Motiv till granskning I dag uppgår antalet unga med aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga till cirka 30 000 individer. 6 Av dessa går ungefär sex av tio vidare till permanent sjukersättning vid 30 års ålder. 7 År 2013 motsvarade försäkringsutgifterna för aktivitetsersättningen 3,1 miljarder kronor. 8 Effekterna av att förtidspensionera en ung människa innebär också andra stora kostnader på lång sikt både för den enskilde och för samhället. För det första innebär försörjning genom aktivitetsersättning att en ung person riskerar att hamna utanför arbetsmarknaden med de konsekvenser som det innebär. För det andra får yngre personer ofta låg aktivitetsersättning eftersom de sällan hunnit upparbeta någon arbetsinkomst eller endast har haft små inkomster av arbete. Om de blir beroende av aktivitetsersättningen under lång tid och därefter av sjukersättning för åldersgruppen 30 år och äldre, riskerar de att få låga inkomster under hela den förvärvsaktiva åldern och därefter låg ålderspension. Att många unga blir beroende av sjukförsäkringen under lång tid innebär också stora statsfinansiella och samhällsekonomiska kostnader. 9 Den så kallade ohälsoskulden 10 för aktivitets- och sjukersättning beräknades 2010 till 363 miljarder kronor. 11 Mot denna bakgrund är det viktigt att systemet med aktivitetsersättning är utformat på ett effektivt sätt så att så många som möjligt kan lämna ersättningen för arbete eller studier. Syftet med att införa aktivitetsersättningen var bland annat att genom aktivering ge en ökad grad av självständighet för unga med funktionsnedsättning. I intervjuer samt vid dokumentstudier som genomfördes under den förstudie som föregick granskningen av aktivitetsersättningen framkom det dock att en stor del av gruppen saknar insatser. Vidare framkom det att handläggarna på Försäkringskassan tycktes ha en begränsad möjlighet att erbjuda stöd och att följa upp ärenden om aktivitetsersättning. Det föreföll även finnas regionala skillnader för vilket stöd som erbjuds personer med aktivitetsersättning. 6 Avser antal personer med aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga december 2014, se e-post från Försäkringskassan, 2015-03-29. 7 2013 års uppgift. År 2012 var motsvarande uppgift 86 procent. Se e-post från Försäkringskassan, 2014-12-19. 8 Försäkringskassan, Årsredovisning 2013, s. 121. I beloppet ingår utbetalningar för aktivitetsersättning för förlängd skolgång. 9 Inspektionen för socialförsäkringen, Unga med aktivitetsersättning, s. 11. 10 Sedan 2006 gör Försäkringskassan beräkningar av de totala belopp som förväntas betalas ut från sjukförsäkringen givet att sjukförsäkringen stängs för nya ersättningsmottagare. Detta benämns ohälsoskulden som med andra ord motsvarar det belopp Försäkringskassan skulle betala ut till ersättningsmottagarna vid årets slut om alla deras framtida ersättningar skulle betalas ut i en klumpsumma. Se Försäkringskassan, Ohälsoskulden 2010, s. 6. 11 Här ingår kostnad för ersättning, ålderspensionsavgift och bostadstillägg, se Försäkringskassan, Ohälsoskulden 2010, s. 7. 16 RIKSREVISIONEN

en granskningsrapport från riksrevisionen Ett annat motiv till granskningen är att Riksrevisionen fått indikationer om att långa perioder av inaktivitet uppstår för många som uppbär förmånen på grund av brister i samordningen mellan Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och kommunen. 12 Vidare föreföll det finnas inlåsningseffekter i systemet med aktivitetsersättningen. Riksrevisionen fick även signaler om att utformningen av systemet, med en omprövning 13 av ersättningen vart tredje år även för personer med permanent nedsatt arbetsförmåga, innebär mycket stress och oro för de försäkrade och deras anhöriga. Att på nytt pröva ett beslut om ersättning till individer med en permanent nedsättning av arbetsförmågan innebär även administrativa kostnader för såväl Försäkringskassan som för hälso- och sjukvården. Slutligen framkom under förstudien synpunkter från olika aktörer om att statliga myndigheter inte tar tillräckligt ansvar för att anställa unga med funktionsnedsättning. 1.2 Granskningens syfte Syftet har varit att granska om systemet med aktivitetsersättning är effektivt för att aktivera unga med långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Granskningen har omfattat regeringens styrning, Försäkringskassans arbete med ersättningen samt samordningen mellan Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och kommunal verksamhet. Riksrevisionens fokus i granskningen har varit att tillföra ny kunskap om hur systemet med aktivitetsersättning fungerar, bland annat vad gäller samordning mellan de olika aktörerna, incitamentsstrukturer i systemet samt omprövning av rätt till ersättning för gruppen med permanent nedsatt arbetsförmåga. 1.3 Riksrevisionens bedömningsgrunder och frågeställningar I granskningen har Riksrevisionen utgått från riksdagens ställningstagande att människors arbetsförmåga ska tas tillvara. Det är viktigt att kunna försörja sig själv och att inte stå utanför den centrala del av samhället som arbetslivet utgör. Särskilt viktigt är det att unga människor ges en chans att komma in på arbetsmarknaden. 14 De nationella målen för funktionshinderspolitiken är 12 Dessa indikationer kommer dels från tidigare utredningar såsom Brist på Brådska (SOU 2008:102) och Tio år med aktivitetsersättning, dels från intervjuer som Riksrevisionen genomförde inom ramen för den förstudie som föregick granskningen av aktivitetsersättningen. 13 Med omprövning avses ansökan om ny ersättningsperiod. 14 Prop. 2012/13:1 utg.omr. 10, s. 29, bet. 2012/13:FiU1, rskr. 2012/13:37. 17

aktivitetsersättning en ersättning utan aktivitet? att samhället utformas så att människor med funktionsnedsättning blir fullt delaktiga i samhällslivet. 15 Vidare ska ingen kunna förtidspensioneras före 30 års ålder. 16 För att unga med aktivitetsersättning ska få möjlighet att försörja sig själva genom förvärvsarbete och inte riskera ett mer permanent utanförskap behöver de ofta olika former av stöd för att återfå arbetsförmågan samt för att kunna etablera sig på arbetsmarknaden. 17 Av Socialförsäkringsbalken (2010:110) framgår att Försäkringskassan har ett samordningsuppdrag. Försäkringskassan ska identifiera behov av samordning mellan olika aktörer, verka för rehabiliterande och/eller aktiverande insatser för unga med aktivitetsersättning samt utöva tillsyn över de insatser som tillhandahålls av andra aktörer för denna grupp, till exempel hälso- och sjukvården, arbetsgivare, Arbetsförmedlingen och kommunen. Försäkringskassan ska också verka för att övriga aktörer, var och en inom sitt verksamhetsområde, vidtar de åtgärder som behövs för en effektiv rehabilitering av den försäkrade. 18 I förarbetena till socialförsäkringsbalken uttrycker regeringen att det är viktigt att Försäkringskassan håller en kontinuerlig kontakt med berörda kommunala myndigheter för att bedöma den enskildes situation. Det är också angeläget att Försäkringskassan granskar vilka insatser den enskilde genomgått. 19 Socialförsäkringsutskottet tillstyrkte regeringens proposition. 20 Socialförsäkringsutskottet framhåller i sitt betänkande att det är angeläget att försäkringen verkar för aktivitet och inte ett passivt förhållningssätt. Enligt Socialförsäkringsutskottet är Försäkringskassan skyldig att erbjuda den försäkrade att delta i aktiviteter. 21 Med aktivitet avses här sådan verksamhet som kan antas ha en positiv inverkan på den försäkrades sjukdomstillstånd eller på den fysiska eller psykiska prestationsförmågan. 22 Enligt riksdagen ska aktiviteterna leda till att möjligheterna att få eller återfå arbetsförmåga tas tillvara på ett så effektivt sätt som möjligt. Aktiviteterna behöver inte nödvändigtvis handla om omedelbart arbetslivsinriktade åtgärder utan det kan även vara fråga om habilitering eller rehabilitering i vid bemärkelse. 23 Även om det för vissa förtidspensionärer aldrig kan bli aktuellt med en återgång 15 Socialdepartementet, En strategi för genomförande av funktionshinderspolitiken 2011 2016, s. 33 34. 16 Prop. 2000/01:96, s. 80 81, bet. 2000/01:SfU15, rskr. 2000/01:257. 17 Prop. 2013/14:1 utg.omr. 10, s. 28, bet. 2013/14:FiU1, rskr. 2013/14:56. 18 30 kap. 8 11 och 33 kap. 21 24 SFB (2010:110). 19 Prop. 2000/01:96, s. 81, bet. 2000/01:SfU15, rskr. 2000/01:257. 20 Prop. 2000/01:96, bet. 2000/01:SfU15, rskr. 2000/01:257. 21 Bet. 2000/01:SfU15, s. 27 28. 22 Prop. 2000/01:96, s. 85, bet. 2000/01:SfU15, rskr. 2000/01:257. 23 Prop. 2000/01:96, s. 86, bet. 2000/01:SfU15, rskr. 2000/01:257. 18 RIKSREVISIONEN

en granskningsrapport från riksrevisionen till förvärvslivet är det viktigt att i övrigt uppmuntra förtidspensionärer till ett aktivt liv. 24 Socialförsäkringsutskottet understryker också att det är angeläget att Försäkringskassan prövar rätten till ersättning på ett sätt som inte i onödan stör den enskilde eller skapar oro inför den framtida möjligheten till ersättning. 25 Regeringen anser att hela den offentliga sektorn behöver ta ett större ansvar för att skapa arbetstillfällen för personer med funktionsnedsättning. Målsättningen är att andelen anställda personer med funktionsnedsättning ska öka under strategiperioden (2011 2016) och att staten ska vara ett föredöme. 26 Aktivitetsersättningen regleras i socialförsäkringsbalken 27 samt i förordningen (2002:986) om sjukersättning och aktivitetsersättning. Försäkringskassan ska tillämpa gällande lagar och förordningar som avser aktivitetsersättning. Därutöver har Försäkringskassan utarbetat interna styrdokument. 28 Riksrevisionen har utifrån dessa bedömningsgrunder formulerat ett antal revisionsfrågor som har varit vägledande i granskningen. Har systemet med aktivitetsersättning fungerat så att den enskilde får insatser utifrån sina behov och så att stödet är likvärdigt oavsett var i landet den enskilde bor? Har Försäkringskassan genomfört sitt samordningsuppdrag, det vill säga verkat för att insatser för unga med aktivitetsersättning kommer till stånd? Har systemet med aktivitetsersättning gett tillräckliga drivkrafter för den enskilde att börja studera eller söka arbete? Skapar den tidsbegränsade aktivitetsersättningen onödig oro för personer med permanent nedsatt arbetsförmåga och för deras närstående? Har staten som arbetsgivare tagit ett tillräckligt stort ansvar för att anställa unga med funktionsnedsättning? 24 Prop. 1997/98:111, Reformerad förtidspension m.m. s. 28, bet. 1997/98:SfU11, rskr. 1997/98:237. 25 Prop. 2000/01:96, bet. 2000/01:SfU15, s. 27, rskr. 2000/01:257. 26 Socialdepartementet, En strategi för genomförande av funktionshinderspolitiken 2011 2016, s. 17. 27 Se SFB (2010:110) 30 kap. gällande allmänna bestämmelser om rehabilitering, 33 kap. om sjukersättning och aktivitetsersättning samt 36 kap. om gemensamma bestämmelser om sjukersättning och aktivitetsersättning. Se även 110 kap. om generella regler vid handläggning av ärenden. 28 Vägledning 2013:2 Version 1, Aktivitetsersättning, Försäkringskassans föreskrifter (FKFS), Försäkringskassans allmänna råd (FKAR) och Försäkringskassans rättsliga ställningstaganden (FKRS). 19

aktivitetsersättning en ersättning utan aktivitet? 1.4 Avgränsningar Granskningen omfattar inte några beräkningar av sysselsättningseffekter. Det innebär att Riksrevisionen inte har studerat hur införandet av systemet med aktivitetsersättning har påverkat sysselsättningen i gruppen unga med nedsatt arbetsförmåga eller om de specifika insatser som individerna får inom aktivitetsersättningen ger några sysselsättningseffekter. Ingen fördjupning har heller gjorts när det gäller vad som händer med personer efter att de har haft aktivitetsersättning. Inspektionen för socialförsäkringen, ISF, har tidigare studerat utflödet ur aktivitetsersättningen och vilka faktorer som ökar risken för att uppbära ersättningen under en längre tid. 29 Riksrevisionen har inte granskat besluten om att få aktivitetsersättning om dessa bygger på tillräckliga underlag och om beslut om ersättning fattas på lika grunder. ISF och flera statliga utredningar har uppmärksammat att aktivitetsersättning för förlängd skolgång har fungerat som en inkörsport till aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga. 30 Under tiden för Riksrevisionens granskning har ett förslag om en förändring av aktivitetsersättning för förlängd skolgång beretts inom Regeringskansliet. 31 Riksrevisionen har därför inte fördjupat sig i denna fråga. De insatser som Arbetsförmedlingen erbjuder personer med aktivitetsersättning (så kallad arbetslivsinriktad rehabilitering) har inte granskats närmare. Den arbetslivsinriktade rehabiliteringen består av många olika insatser där unga med aktivitetsersättning endast utgör en del av den grupp som tar del av dessa insatser. Att granska den arbetslivsinriktade rehabiliteringen skulle ta för mycket resurser i anspråk för att kunna genomföras inom ramen för den här granskningen. 32 Däremot har samarbetet mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen varit föremål för granskning. Fokus ligger dock på Försäkringskassans verksamhet eftersom myndigheten har samordningsansvaret för gruppen med aktivitetsersättning. Riksrevisionen har inte gått in närmare på kommunernas insatser för personer med aktivitetsersättning. Däremot finns kommunerna med som en del vad gäller samordning för personer som uppbär ersättningen. Riksrevisionen 29 Inspektionen för socialförsäkringen, Unga med aktivitetsersättning. 30 Inspektionen för socialförsäkringen, Aktivitetsersättning från förlängd skolgång till nedsatt arbetsförmåga, Moderniserad studiehjälp (SOU 2013:52) och Brist på brådska (SOU 2008:102). 31 I SOU 2013:52 föreslog utredaren att gruppen unga som får aktivitetsersättning för förlängd skolgång skulle inkluderas i studiestödssystemet. Enligt företrädare för Socialdepartementet remitterades betänkandet Moderniserad studiehjälp (SOU 2013:52) i mars 2015. Se e-post från Socialdepartementet, 2015-04-15. 32 Bland annat Inspektionen för socialförsäkringen, ISF, och Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering, IFAU, har studerat den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Se till exempel Inspektionen för socialförsäkringen, Arbetslivsinriktad rehabilitering. 20 RIKSREVISIONEN