REMISSYTTRANDE Vår referens: 2014/00015 Er referens: Fi2014/ 496 1 (8) 2014-03-10 Finansdepartementet Finansmarknadsavdelningen fi.registrator@regeringskansliet.se EU-Kommissionens förordningsförslag om strukturförändringar i kreditinstitut ("Liikanen") Inledning Bankföreningens yttrande består av två huvudsakliga delar. Den första behandlar förslagets centrala delar och de effekter förslaget kommer att få på den svenska finansmarknaden. Den andra är en bilaga till yttrandet där alla de artiklar i förslaget som vi i nuläget kan lämna konkreta synpunkter på, gås igenom och kommenteras. När det gäller övriga artiklar kommer vi eventuellt att återkomma med ytterligare synpunkter allteftersom lagstiftningsprocessen i EU fortskrider. Övergripande kommentar till förslaget Kommissionens utgångspunkt är att man vill åtgärda problemet med stora och systemviktiga banker ( too big to fail ). Kommissionen är av uppfattningen att too big to fail inte har lösts fullt ut genom införandet av krishanteringsramverket och av de nya reglerna i CRR/CRD4, och att regler om strukturförändringar är nödvändiga för att komplettera de hittills vidtagna EU-gemensamma åtgärderna för finansiell stabilitet. Bankföreningen avstyrker Kommissionens förslag om strukturförändringar i kreditinstitut. Vår bedömning är att den valda metoden att dela upp de 30 största bankerna i EU i en traditionell bank och en värdepappershandelsverksamhet inte bidrar till att problemet med too big to fail löses, men att de tidigare nämnda regleringarna däremot gör det på ett tillräckligt sätt. Samtidigt har metoden tydligt negativa effekter för finansmarknadens funktion och för bankernas möjlighet att tillhandahålla viktiga tjänster till den reala ekonomin. Vi bedömer att förslaget förfelar sitt syfte. Förslagets omfattning och effekter De av Kommissionen uppsatta kriterierna för att definiera förordningens tillämpningsområde fångar banker av en viss storlek (även de relativa kvantitativa kriterierna är uppställda på ett sådant sätt att storlek blir den avgörande faktorn). För alla banker som omfattas av de föreslagna reglerna gäller att så kallad egenhandel
2 (8) förbjuds. Därutöver ska den behöriga tillsynsmyndigheten granska en banks övriga verksamhet med värdepappershandel för att i normalfallet besluta om separation av även den verksamheten, om den överstiger vissa gränsvärden, och tillsynsmyndigheten därmed bedömer att det finns ett hot mot stabiliteten i banken eller I EU:s finansiella system. Hur gränsvärdena ska beräknas och vilka limiter som ska gälla kommer att fastställas dels genom tekniska standarder som ska föreslås av Europeiska Banktillsynsmyndigheten, dels genom kvantitativa limiter som fastställs av Kommissionen. Banken tvingas då skilja av den värdepappershandel som omfattas av de kriterierna, och lägga den i en separat enhet, kapitaliserad på stand alone basis. Bankföreningen anser att förslaget får omfattande negativa konsekvenser för banksystemet i sin helhet (i EU och nationellt) och för den reala ekonomin. Det viktigaste skälet är att market making, likviditetshantering, bankens tjänster för att hjälpa kunder att säkra sig mot finansiella risker, inkluderas i den verksamhet som ska bli föremål för myndighetens utvärdering och beslut om separation. Därmed skapar förslaget incitament för bankerna att dra ned på erbjudandet av sådana tjänster. Undantagen för egen riskhantering och erbjudande av tjänster för finansiell säkring är inte tillräckliga (se Bilaga, artikel 11 och 12) i Kommissionens förslag. Förslaget är särskilt negativt för mindre marknader/valutaområden som den svenska. Den svenska finansmarknaden präglas av ett antal större nordiska universalbanker, som tillhandahåller utlåning till hushåll och företag och samtidigt ägnar sig åt värdepappershandel. De är exempelvis market makers marknadsgaranter i statspapper, säkerställda obligationer och derivat. Stora pensionsfonder, exportföretag, försäkringsbolag, bolåneinstitut centrala aktörer i den reala ekonomin är beroende av den möjlighet som bankerna erbjuder att handla i dessa värdepapper. Om förslaget genomförs i EU kommer det att resultera i att det blir svårare och dyrare för bankerna att serva de kundkategorierna. Det får i sin tur uppenbara negativa effekter för prissättningen och likviditeten på marknaden. Slutsatser Bankföreningen anser att en central grundprincip bör införas i förslaget som innebär att för den reala ekonomin nödvändiga finansiella tjänster per definition ska vara tillåtna inom ramen för en universalbank. Här åsyftar vi särskilt market making, transaktioner som kunder genomför i syfte att säkra sig mot finansiella risker och bankernas likviditetshantering, men det kan även omfatta andra typer av aktiviteter och transaktioner. Bankföreningen anser att följande förändringar av förslaget krävs för att det syftet ska vara uppnått: 1. Förslaget bör i första hand enbart innehålla ett förbud mot proprietary trading egenhandel enligt den definition som föreslås av Kommissionen.
3 (8) 2. Som ett andrahandsalternativ anser Bankföreningen att regeringen i rådsförhandlingarna bör driva att market making, värdepappershandel i syfte att säkra sig mot finansiella risker (egna och kunders) och hantering av bankens likviditetsportfölj ska tillåtas inom ramen för de aktiviteter som definierar den så kallade kärnbanken. 3. Som ett ytterligare alternativ (vi anser att det är ett sämre alternativ, men det kan om det formuleras rätt delvis uppnå samma mål som alternativ 2) bör det finnas ett brett undantag från tillsynsmyndighetens skyldighet att se över värdepappershandelsverksamheten. Det undantaget ska avse market making, likviditetshantering och treasuryaktiviteter, samt värdepappershandelsrelaterad verksamhet som sker i syfte att säkra sig mot finansiella risker (både kunders risker och risker på den egna balansräkningen). SVENSKA BANKFÖRENINGEN Thomas Östros Johanna Orth
4 (8) Bilaga: Artikelgenomgång Artikel 3 Definitionen av vilka institut som ska omfattas av förordningens bestämmelser enligt artikel 3 innebär att stora systemviktiga banker i EU omfattas, oavsett omfattningen eller risknivån på värdepappershandelsverksamheten. Dels föreslår Kommissionen ett G-SII-kriterium baserat på definitionen i CRR/CRD4. Dels är tröskelvärdena för det som utgör värdepappershandelsverksamheten satta på ett sådant sätt att de större universalbanker i EU som bedriver sådan handel omfattas, oavsett risknivån i värdepappershandeln i fråga. Det senare följer av artikel 22 och 23 där definitionen av värdepappershandelsverksamhet baseras helt på redovisningsdata, och inte återspeglar t.ex. marknadsrisken i verksamheten. Bankföreningen anser att tröskelvärdena som avgör vilka institut som omfattas av reglerna bör återspegla risken i verksamheten. Se kommentarer till artikel 22 och 23 nedan. Artikel 5 Definitionen av market making i Kommissionens förslag i 5(12) behöver kompletteras. För att kunna serva kunder och säkerställa likviditeten i marknaden krävs en market making-verksamhet som kan bära risk både före och efter själva exekveringen av transaktionen med en specifik kund. Ett exempel är handeln med företagsobligationer, där banker ställer priser baserat på innehav av ett eget lager som innebär att banken tar på sig en marknadsrisk. Om banken inte får möjlighet att göra det, kommer prissättningen och likviditeten i det värdepappret att försämras, med resultatet att det blir dyrare för emittenten att ställa ut pappret. Artikel 6 Bankföreningen har förståelse för Kommissionens synsätt att kreditinstitut inte ska ägna sig åt värdepappershandel för egen räkning, om den sker enbart i syfte att göra vinst för egen del, utan att det finns en efterfrågan hos en kund eller motpart kopplad till transaktionen (så kallad egenhandel enligt Kommissionens förslag). Vår bedömning är att nordiska universalbanker i stort sett inte ägnar sig åt den typen av värdepappershandel, och vi har inget att erinra mot att den förbjuds enligt förordningsförslaget. Bankföreningen anser dock att ägande eller investeringar i s.k. alternativa investeringsfonder i en icke väsentlig omfattning kan vara främjande ur riskhanteringsperspektiv. Sådana fonder innehåller andra typer av tillgångar än aktier och obligationer. Investeringar i de fonderna kan bidra till riskspridning. Bankföreningen föreslår därför en tröskel på 5 % av det totala kapitalet, dvs. ägande eller investeringar i alternativa investeringsfonder som understiger tröskeln får vara kvar.
5 (8) Artikel 8 Kommissionen föreslår att det ska finnas bestämmelser om undantag från myndighetens beslut om uppdelning i artiklarna 11 och 12. De undantagen avser bankens egen riskhantering och tjänster för finansiell säkring och riskhantering som banken utför/erbjuder för kunders räkning. De bestämmelserna anser Bankföreningen inte utgör ett fullgott undantag för att svenska universalbanker som omfattas av förslaget ska kunna erbjuda de värdepappershandelsrelaterade tjänster som man behöver för att kunna serva sina kunder på kapitalmarknaden. I artikel 8 i Kommissionens förslag anges definitionen av värdepappershandel genom en negativ definition. Tradingverksamhet föreslås vara all verksamhet som inte innebär att en bank tar emot inlåning, lånar ut till konsumenter, med mera (se lista i 8(1) (a)-(i)). Bankföreningen anser att market making, likviditetshantering och tjänster som utförs i syfte att möjliggöra för aktörer på finansmarknaden att säkra sig mot finansiella risker normalt ingår i en universalbanks verksamhet. Därför tycker vi att de bör adderas till listan över de verksamheter som inte definieras som renodlade trading activities, dvs. verksamhet som får bedrivas inom kärnbanken. Vi anser vidare att undantagen i artikel 11 och 12 inte täcker alla de tjänster banker behöver kunna utföra för att fullt ut säkra bankens egna risker och för att serva den reala ekonomin. Artikel 9 Bankföreningen anser att kriterierna som anges i punkten 2(a) (h) inte återspeglar att översynen som genomförs av tillsynsmyndigheten ska vila på ett riskbaserat synsätt. Flertalet kriterier tar snarare hänsyn till storleken på verksamheten, baserat på granskning av redovisningsdata, utom möjligen kriterierna i (e) och (h). Bankföreningen anser att det istället bör införas kriterier som tar hänsyn till risken i verksamheten. Artikel 10 Bankföreningens bedömning är att den process som beskrivs i 10(1), 10(2) och 10(3) i praktiken kan innebära att tillsynsmyndighetens utrymme att göra en helhetsbedömning inför ett eventuellt beslut om uppdelning om en bank når upp till de limiter som beskrivs i 10(5) är begränsat. Enligt förslaget ska tillsynsmyndigheten göra undantag från regeln om beslut om separation om en bank kan bevisa inom en viss tidsperiod att den inte utgör en risk för EU:s finansiella system. Men det är inte definierat eller beskrivet i någon bestämmelse hur sådan bevisföring ska ske, och vilka bevis eller kriterier som en bank ska kunna lägga fram. Hur mycket risk en bank tillför EU:s finansiella system ligger inte nödvändigtvis inom ramen för vad banken kan bevisa, utan hänger snarare på vilka regler och tillsynsåtgärder banken i övrigt omgärdas av. Detta beslutas av tillsynsmyndigheten, inte av banken själv. Det kan
6 (8) alltså bli svårt för en bank att bevisa för tillsynsmyndigheten att den inte utgör någon risk för EU:s finansiella system. Bankföreningen anser därför att det omvända ska gälla, det vill säga att tillsynsmyndigheten ska kunna bevisa att en bank utgör en risk för EU:s finansiella system. Vi föreslår att det förs in i bestämmelsen i 10(1) att myndighetens bedömning ska ta hänsyn till andra stabilitetsåtgärder som banken omfattas av och ska baseras på en helhetsbedömning av hur banken lever upp till de krav som följer av åtgärder som vidtagits för att säkerställa finansiell stabilitet. Exempel på sådana åtgärder är tillämpning av systemriskbufferten i CRD4, riskviktsgolv för sektorer som anses utgöra en särskilt hög stabilitetsrisk, pelare 2-krav som syftar till att förebygga systemrisk, likviditetskrav på kort och på lång sikt som syftar till att förebygga systemrisk, osv. Även inom ramen för BRRD kommer det finnas möjligheter för tillsynsmyndigheten att rikta åtgärder mot banker för att förebygga finansiell systemrisk även dessa ska vägas in i tillsynsmyndighetens separationsbedömning som beskrivs i 10(1). Bankföreningen föreslår således att bestämmelsen ändras så att det tydliggörs att en mekanisk bedömning baserad på av Kommissionen uppställda limiter i 10(5) inte i sig ska vara en tillräcklig grund för ett beslut om separation. Däremot är det viktigt för institutens möjlighet att förutse konsekvenserna av regelverket att de uppställda limiterna är en nödvändig förutsättning för att tillsynsmyndigheten ska kunna kräva en uppdelning av verksamheten. Möjligheten att kräva uppdelning enligt artikel 10(2) bör därmed tas bort ur förslaget. Artikel 11 Av bestämmelsen framgår att Kommissionen föreslår att en bank får bedriva värdepappershandelsverksamhet i syfte att säkerställa en sund riskhantering. Detta innefattar hantering av kapital, likviditet och finansiering av verksamheten. Som redan konstaterats under artikel 8 anser Bankföreningen att undantaget i bestämmelsen (tillsammans med undantaget i artikel 12, se nedan) inte räcker till för att säkerställa att en universalbank som omfattas av reglerna kan serva aktörer i den reala ekonomin. Ett grundläggande problem med Kommissionens förslag i artikel 11 och 12 är att det begränsar möjligheterna för en bank att säkra sig mot risker eller erbjuda tjänster för finansiell säkring till kunder, till att omfatta enbart derivat som kvalificerar (eng. eligible) för central motpartsclearing. För en utförlig förklaring av problematiken kring krav på clearing via en central motpart, se nedan under Artikel 12.
7 (8) Artikel 12 Bankföreningen anser att en viktig grundläggande princip är att banker ska kunna använda de instrument de behöver för finansiell säkring av bankens risker, inte bara sådana som är föremål för central motpartsclearing. Av artikel 12 framgår att det som kallas kärnbanken får sälja vissa typer av derivat till icke-finansiella motparter givet att de kvalificerar (eng. eligible) för central motpartsclearing. Det är för oss oklart om detta innebär ett krav att denna typ av transaktioner ska clearas över centrala motparter eller om transaktionerna ska vara av en sådan karaktär att det är möjligt att cleara dem. Om innebörden av artikel 12 innebär ett krav att derivatexponeringar mot ickefinansiella motparter ska clearas över centrala motparter så avstyrker Bankföreningen förslaget. Skälet är som följer: För att delta i central motpartsclearing krävs marginalsäkerheter (kontanta medel eller värdepapper), vilket icke finansiella företag normalt inte har i någon större omfattning. Om företagssektorn skulle tvingas att införskaffa kontanta medel och värdepapper för att kunna använda som marginalsäkerheter för exempelvis valutasäkra sina exportflöden och räntesäkra sin upplåning innebär det stora extra kostnader för den reala ekonomin. Därutöver går ett krav på att derivatexponeringar mot icke-finansiella motparter ska clearas över centrala motparter på tvärs med andra nyligen beslutade regelverk. Enligt artikel 10 i den så kallade EMIR-förordningen, som bland annat kräver att standardiserade OTC-derivat ska clearas över centrala motparter, behöver ickefinansiella företag inte cleara OTC-derivat givet att förutbestämda beloppsnivåer inte överskrids. Enligt artikel 382 i CRR undantas bankers OTC-derivattransaktioner med icke-finansiella motparter från det nya hårda kapitalkravet för Credit Valuation Adjustment (CVA). Båda dessa undantag kom till för att undvika att regelverken skulle leda till fördyrande effekter för företagssektorn. Bankföreningen vill, om innebörden av artikel 12 är att derivatexponeringar mot ickefinansiella motparter ska vara möjliga att cleara över centrala motparter, påtala att clearingkravet i EMIR kommer att införas över tid. När i tiden det blir ett krav att cleara olika typer av OTC-derivat kommer bland annat att styras av när det finns tekniska lösningar på plats hos clearingorganisationerna, som möjliggör clearing. En eventuell regel, i ett kommande strukturreformsregelverk, som anger att derivatexponeringar mot icke-finansiella motparter ska vara möjliga att cleara, behöver alltså hänga ihop med de tidsramar som gäller för clearingkravet enligt EMIR.
8 (8) Artikel 15 Förslaget innehåller nya bestämmelser om stora exponeringar, och då särskilt ett förslag om en bortre gräns på 200 procent när det gäller bankers exponeringar mot finansiella aktörer. Dessutom innebär bestämmelsen en restriktion avseende kreditriskskydd (som följer av att Kommissionen genom en delegerad akt ska fastställa limiter för hur stor den aggregerade nivån på stora exponeringar utanför gruppen får vara.) Bankföreningen avstyrker att man här lägger fast nya regler för stora exponeringar, som dels inte beaktar regelverket kring stora exponeringar i CRR, dels inte beaktar den översyn av frågan som för närvarande sker inom Baselkommittén. Artikel 22 och 23 I artiklarna återfinns definitionen av värdepappershandelsverksamhet som utgör grunden för beräkning av de tröskelvärden som definieras i art. 3(1) (b) Bestämmelserna är således avgörande för vilka banker som omfattas av förordningen. Bankföreningen konstaterar att definitionen av värdepappershandelsverksamhet är en helt och hållet redovisningsbaserad definition, som inte har någon koppling till risken i värdepappershandeln i en universalbank. Syftet med förslaget - att förebygga finansiell systemrisk - uppfylls inte om kriteriet för vilka banker som omfattas enbart baseras på redovisningsrelaterade mått. Bankföreningen anser att ett bättre angreppsätt vore att definiera i vilken omfattning riskfylld värdepappershandelsverksamhet får förekomma i universalbanker.