Regionala skillnader i sjukskrivningar

ANALYSERAR 2003:4 Regionala skillnader i sjukskrivningar kommun och bransch

I serien RFV ANALYSERAR publicerar Riksförsäkringsverket sammanställningar av resultat av utrednings- och utvärderingsarbete I huvudsak är det frågan om mera omfattande studier av olika försäkringsområden som genomförts på RFV:s initiativ. Publikationerna i denna serie utarbetas av olika enheter inom Riksförsäkringsverket. I vissa slag av rapporter i denna serie kan det förekomma uttalanden som pekar på behovet av nya eller ändrade författningsbestämmelser eller rekommendationer på något område. Med anledning av sådana uttalanden tar Riksförsäkringsverket sedan i särskild ordning upp frågan om att ge ut nya eller ändrade författningar och allmänna råd på området. Uttalanden i rapporterna har således ingen självständig ställning som går utöver innehållet i gällande författningar och allmänna råd. Utgivare: Upplysningar: Enheten för Forskning och utveckling Edward Palmer 08-786 92 40 Sten Olsson tel 08-786 92 41 Skriftserier som ges ut av Riksförsäkringsverket: RFV Föreskriver (RFFS) Författningar med bindande föreskrifter RFV Rekommenderar (RAR) Allmänna råd om tillämpningen av författningar RFV Vägledning RFV Analyserar RFV Anser RFV Informerar RFV Redovisar Beskrivning av författningsbestämmelser, allmänna råd, förarbeten, rättspraxis, exempel och kommentarer Resultat av utrednings- och utvärderingsarbete Tolkningar av rättsläget, uttalande om verkets åsikt i olika frågor och framställningar till regeringen Redovisning av statistik, upplysningar om regler, rutiner och praxis. Försäkringsanalyser och rapporter av mer begränsad omfattning. Beställ hos: Riksförsäkringsverkets Kundtjänst Tfn 08-795 23 55 Fax 08-760 58 95 E-post: order@special.lagerhus.se eller på Internet www.rfv.se Tryck: Sjuhäradsbygdens tryckeri 2003.

Förord Inom socialförsäkringsadministrationen är det känt att utnyttjandet av sjukskrivning varierar mellan län och kommuner. Riksförsäkringsverket (RFV) har fått ett regeringsuppdrag att titta närmare på orsakerna till dessa regionala varaitioner (Socialdepartementet S2002/2312/SF). Den studie som presenteras i den här rapporten är en delstudie inom ramarna för regeringsuppdraget. I rapporten redovisas sjukfrånvarons omfattning och hur stora utgifter denna genererat i antal kronor inom olika län, lokala arbetsmarknader och kommuner. Vidare diskuteras i vilken utsträckning sjukfrånvarons regionala variationer kan förklara förändringen under senare delen av 1990-talet i rikets totala utgifter för sjukskrivning. Rapporten har RFV skrivit tillsammans med samhällgeografiskt miljöcentrum (SMC) vid Umeå Universitet och följande personer har medverkat: Einar Holm (SMC), Kirsten Holme (SMC), Kalle Mäkilä (RFV och SMC), Edward Palmer (RFV), Sten Olsson (RFV). Edward Palmer Chef för UFU-enheten

Innehåll Sammanfattning, diskussion och slutsatser...7 Inledning...12 1 Sjukpenningens utveckling i Sverige en översikt...14 2 Sjukpenning, förtidspension och arbetslöshet på länsnivå...17 3 Geografiska skillnader i kostnaden för sjukpenning...28 3.1 Nivå och förändring i sjukpenning i kommuner 1996 1999... 28 3.2 Nivå och förändring i LA-regioner, 1996 1999... 37 4 Bransch, län och kommun...46 4.1 Översikt över branscher... 46 4.2 Jämförelse av per capita kostnader mellan branscher... 50 4.3 Bransch och kommun... 51 Bilaga A Dokumentation i LOUISE om sjukpenning...55 Bilaga B Databasen...61 Bilaga C Administrativa enheter...63 Bilaga D Tabeller...77 Bilaga E Kartor...83

Sammanfattning, diskussion och slutsatser Syftet med denna rapport är att kartlägga skillnader i sjukskrivning mellan olika regioner och kommuner i Sverige. Rapporten utgör en delarapportering av ett mer omfattande uppdrag som regeringen gett RFV som också syftar till att försöka förklara de observerade skillnaderna. Rapporten har gjorts av RFV i samarbete med Samhällsgeografiskt miljöcentrum (SMC) i Kiruna. Rapporten belyser länsvisa skillnader under perioden 1990 2002 med hjälp av officiell statistik om förmånsutbetalningar av sjukpenning, förtidspension och arbetslöshetsersättning samt skillnader mellan kommuner och branscher 1996 1999 som tagits fram med hjälp av SCB:s LOUISE-databas. Anledningen till att sjukpenning, förtidspension och arbetslöshetsersättning har studerats är att de i viss mån kan utgöra alternativa ersättningar. Då är det inte tillräckligt att enbart studera sjukpenningersättningen. Inom ramen för uppdraget har även prövats om det finns regionala skillnader i användningen av socialbidrag och tillfällig föräldrapenning som skulle tyda på att de används som alternativ till sjukskrivning och sålunda utgöra en tänkbar förklaring till varför utbetalningar av sjukpenning skiljer sig mellan kommuner. En översiktlig granskning av statistiken gav ingen indikation på att dessa utgör en förklaring till att sjukpenningutgifter per person 16 64 år skiljer sig mellan kommuner. En delstudie av statistiken kring socialbidragstagare i olika kommuner tyder i stället att utfallet i stort sett drivs av yngre personer och invandrare som ännu inte trätt in i arbetskraften, och som sålunda inte har rätt till sjukpenning. Åren 1996 1997 nådde sjukpenningutbetalningarna sin lägsta nivå under 1990-talet. Uttryckt i prisnivån för år 2001, det vill säga fasta i priser, ökade sjukpenningutbetalningarna från en nivå på 3 000 4 000 kronor åren 1994 1998 till 7 000 kronor per invånare 16 64 år under år 2001. Förtidspension ligger relativt stadigt på ca 7 000 kr per år. Ökningen i rikets utbetalningar av sjukpenning i konstanta priser var sålunda omkring 100 procent. Samtidigt ökadei Sveriges betalningsförmåga, löneunderlaget (ökningen i sysselsättningen och reallöner per capita) för hela landet ökade med ca femton procent. År 2001 uppgick utbetalningar av sjukpenning och förtidspension till ca 14 000 kronor per invånare 16 64 år gamla. Av detta belopp betalades uppemot 40 procent tillbaka i skatt framför allt till kommun och landsting. Den officiella statistiken från Riksförsäkringsverket visar att socialförsäkringens utgifter för sjukpenningersättning har ökat i alla län sedan 1996. Med andra ord hade varje län ett högre sjuktal, det vill säga antal ersatta dagar från sjukpenningersättning per invånare 16 64 år, år 2001 jämfört med år 1996. De två länen med det allra högsta sjuktalet år 1996, Jämtland och Västerbotten, 7

låg också högst 2001. Korrelationen mellan rangordningen av länens sjuktal 1996 och 2001 var emellertid svag och det gick inte att dra slutsatsen att det finns ett starkt samband mellan länens sjuktal 1996 och 2001. Detta kan bero på att människor har förtidspensionerats i olika utsträckning i länen. Ohälsotalet är ett mått som omfattar antalet ersatta dagar för både sjukskrivning och förtidspension, uttryckt i förhållande till antalet personer 16 64 år. Om man jämför ohälsotalet för län 1996 och 2001 är korrelationen nästan 100 procent! Det vill säga, län med låga ohälsotal 1996 var i stort sett samma län som hade låga ohälsotal 2001. Likaså var det samma län som hade höga ohälsotal 1996 och 2001. Slutsatsen är att det finns regionala skillnader i antalet ersatta dagar från sjukpenning och förtidspension som har bestått under uppgången sedan 1996. Socialförsäkringen betalar sjukpenningersättning för arbetslösa som anmäler sig som sjuka. På riksbasis och över tiden visar det sig att sjukskrivningen är låg när arbetslösheten är hög och vice versa. Mot bakgrund av det kan man fråga sig om län med höga sjuktal har låg arbetslöshet och vice versa. Statistiken på länsbasis tyder på att svaret är nej. Arbetslösheten är hög i län med höga sjuktal. Bland de fem län som hade det högsta sjuktalet fanns tre län med det högsta arbetslöshetstalet (Norrbotten, Jämtland och Gävleborg) åren 1996 2001. Västerbotten, med det allra högsta sjuktalet hade emellertid en förhållandevis låg arbetslöshet 1996 2001. Även Västernorrland tillhörde kvintetten med rikets högsta arbetslöshetsnivåer medan det fanns fler än fem län som under perioden 1996 2001 hade högre sjuktal än Västernorrland. Kronoberg, Jönköping och Stockholm hade den lägsta arbetslösheten under perioden 1996 2001 och hörde till länen med det lägsta sjuktalet under samma period. Varför ett län både har hög arbetslöshet och högt sjuktal kan åtminstone till en del förklaras av konstruktionen av regelsystemen för sjukpenningersättning och arbetslöshet. Arbetslösa som anmäler sig som sjuka till försäkringskassan får sjukpenningersättning under de första 14 dagarna, det vill säga under den period som motsvarar sjuklöneperioden för anställda. För riket som helhet utgör ca 20 procent av alla ersatta dagar ersättning till de arbetslösa 1999 2001, men tar man bort de första 14 ersatta dagarna utgör de enbart 7 procent under perioden. Eftersom en period med ersättning för arbetslöshet förlängs som följd av att dagar ersatta med sjukpenning inte räknas som ersatta dagar med arbetslöshet finns ett inbyggt systemincitament för de arbetslösa att förlänga sin sjukskrivning. För människor som får högre sjukpenningersättning än arbetslöshetsersättning finns ytterligare incitament inbyggt i systemet att hålla sig kvar i sjukförsäkringssystemet så länge som möjligt. 8

Konstruktionen av regelsystemen för arbetslöshetsersättning och sjukpenningersättning förklarar till en del de höga sjuktalen i Norrlandslänen. Indirekt kan samma mekanism också förklara den höga förtidspensioneringen i dessa län, om sjukskrivningen som föregår förtidspensionering egentligen är kopplad till arbetslöshet och brist på sysselsättningsalternativ för arbetslösa vilket tolkas som brist på möjlig rehabilitering för långtidssjukskrivna. I den utsträckning som detta fenomen ligger bakom de höga ohälsotalen i många kommuner, framför allt i norra Sverige är den höga nivån på ohälsan snarare ett uttryck för att utformningen av regelsystemen lotsar människor in i en sjukroll och erbjuder en ekonomisk lösning för att hålla sig kvar i svaga lokala arbetsmarknader. SCB:s inkomststatistik (LOUISE databasen, som finns tillgänglig för åren 1990 1999) har använts för att djupare penetrera utvecklingen av utbetalningar av sjukpenningersättning på kommunnivå och för branscher. En genomgång av statistiken visar att ökningen i sjukpenningutbetalningar mellan 1996 och 1999 är genomgående för alla kommuner och branscher. Branschstatistik för år 1999 visar att de regionala skillnader som visats för riket i stort också framträder på branschnivå. 30 branscher är så pass stora att anställda inom dessa branscher erhåller lite över hälften av socialförsäkringens totala sjukpenningutbetalningar. Län med de högsta sjukpenningkostnaderna per invånare 16 64 år har även de högsta beloppen för sjukskrivning per person inom en given bransch. Det vill säga anställda inom bank och försäkring, motorfordonsindustri, livsmedel, handel, skola, omsorg samt hälsooch sjukvård m.m. erhåller betydigt mycket mer sjukpenning per person i de län där utbetalningarna per invånare 16 64 år är högst (exempelvis Västerbotten, Jämtland och Norrbotten) än i län där sjukpenningutbetalningar per invånare är lägst (Halland och Kronoberg). Dessa utfall avviker sålunda inte från det geografiska mönstret för riket i stort. Med andra ord beror skillnader i sjukpenningersättning per person inom en given bransch i hög grad på var i landet man bor. Detta tyder på att skillnader mellan län med höga och låga sjuktal inte kan förklaras enbart med hänsyn till de mekanismer som verkar kring arbetslöshet. Det geografiska mönstret gäller ju även för anställda inom en given bransch. Inom ramen för studien har följande fråga ställts: Om man skulle fördela om socialförsäkringens utgifter för sjukpenning från kommuner med relativt höga sjuktal till kommuner med relativt låga sjuktal så att alla kommuner skulle ha samma nivå på sjukpenning per capita hur stor del av hela sjukpenningbeloppet skulle behöva fördelas om? Svaret är att om man tog motsvarande 6,6 procent (6,3 % med en ålders- och könsstandardiserad befolkning) av hela sjukpenningbeloppet i Sverige från de kommuner som får mer 9

än genomsnittligt och ger beloppet till de övriga, då skulle alla kommuner få lika mycket per capita. Innebörden av denna kalkyl är att även om alla andra (än ålder och kön) faktorer som skiljer mellan kommuner vore åtkomliga för åtgärder är den maximala besparingspotentialen i sådana åtgärder ca 6,5 procent. Detta betyder att för att komma åt de faktorer som ligger bakom ökningen på 64 procent i sjukpenningkostnad mellan 1996 och 1999 (och ännu mer därefter) måste det framför allt innefatta förhållanden som verkar i alla kommuner. Med andra ord måste det ske en betydande minskning i den nationella genomsnittsnivån. Det räcker inte långt att bara åtgärda sådant som ligger över den nationella genomsnittsnivån. Om man jämför åren 1996 och 1999 bor hälften av befolkningen 16 64 år i kommuner där den sammanlagda ökningen mellan dessa år motsvarar 40 procent av den totala nationella ökningen i sjukpenningkostnad. Den andra hälften av befolkningen bor alltså i kommuner som tillsammans absorberat 60 procent av den totala ökningen. Det mesta av landets kostnader för sjukpenning ligger i de stora kommunerna i län med relativt låga sjuktal per invånare bland dessa Stockholms län. De extrema kommunerna är små kommuner som trots relativt låga eller höga sjuktal betyder lite för landets totala kostnader. Om vi gör samma sorts kalkyl, som beskrevs ovan för år 1999, för förändringen 1996 1999 finner vi att 10,8 procent av den totala ökningen i sjukpenning 1996 1999 skulle behöva omfördelas från de kommuner som ökat mer än genomsnittligt till de som ökat mindre för att alla kommuner skulle hamna på samma ökning per capita. Med andra ord, om det gick att kapa alla ökningar utöver genomsnittsökningen i landet under denna period skulle detta maximalt reducera den totala kostnadsökningen med 10,8 procent. Det motsvarar 4,1 procent av totalkostnaden 1999. De över kostnader för sjukpenning som återfinns i den ojämna geografiska fördelningen svarar således bara mot en liten del av den totala kostnaden vare sig man ser till skillnader i nivå mellan kommuner eller till skillnader i ökning mellan kommuner. Kostnadsexpansionen är framför allt ett nationellt problem som visar sig i alla kommuner. För att till exempel nå målet att reducera sjukpenningkostnaden med 50 procent måste genomsnittsnivån i landet som helhet sänkas långt under nivån i den kommun som nu ligger lägst av alla kommuner i hela landet, Danderyd. Om man bara når ner till Danderyds nivå motsvarar den inbesparade sammanlagda kostnaden 8,9 miljarder kr eller 37 procent av den totala kostnaden för sjukpenning i Sverige 1999. Med andra ord måste även sjukskrivningen i de friskaste kommunerna reduceras för att uppnå en besparing på 50 procent. 10

I studien har kommuner även grupperats i lokala arbetsmarknadsregioner. Om man gör samma kalkyl som ovan men för lokala arbetsmarknadsregioner (LA-regioner) behöver man ta motsvarande 4,4 procent av hela sjukpenningbeloppet i Sverige från de regioner som får mer än genomsnittligt och ge till de övriga, för att alla regioner skulle få lika mycket per invånare. Med andra ord förändras bilden inte nämnvärt genom att gruppera kommunerna på detta sätt men det visar att en tredjedel av skillnaderna mellan kommunerna i landet består av lokala skillnader mellan närliggande kommuner inom samma lokala arbetsmarknadsregion. Av alla 108 lokala arbetsmarknadsregioner hade 1999 Övertorneå lägst nivå. Om alla regioner hade haft samma nivå som Övertorneå skulle den totala sjukpenningkostnaden ha varit 28 procent lägre år 1999. Däremot är beståndet förtidspensionärer högt i Övertorneå, vilket kan tyda på att många som annars skulle varit långtidssjukskrivna redan förtidspensionerats. Många kommuner har dock en hög nivå både på andelen förtidspensionärer och andelen sjukskrivna med sjukpenning. Därför skulle en djupare analys behövas för att mer allmänt ta fram de bästa kommunerna i detta sammanhang. Även på branschnivå beräknades vilken procent av de totala sjukpenningutgifterna som skulle behöva fördelas om, om alla branscher skulle få lika stor sjukpenningkostnad per person inom branschen. För år 1999 blev resultatet att 12,1 procent av hela rikets totala sjukpenningbelopp måste tas från branscher vars anställda erhållit mer sjukpenningersättning än riksgenomsnittet för alla branscher och ges till dem med mindre än genomsnittet. Det betyder att även om alla andra faktorer som skiljer mellan branscherna vore åtkomliga för åtgärder och ingrepp är den maximala besparingspotentialen i sådana åtgärder ca 12 procent. 11

Inledning Riksförsäkringsverket har fått i uppdrag av regeringen att kartlägga och försöka förklara skillnader i sjukskrivningen mellan regioner i Sverige. Denna rapport utgör en delrapportering av detta uppdrag. Redan 1996 då kostnaderna för sjukskrivningen var som lägst i Sverige var andelen av arbetskraften som var sjukskriven ändå mycket högre än i de flesta EU länderna (Nyman, Bergendorff och Palmer, Den svenska sjukan sjukfrånvaron i åtta länder, Rapport till ESO, Ds 2002:49). Kostnaderna för sjukpenningen har mer än fördubblats sedan 1996 och det är viktigt att identifiera de faktorer som ligger till grund för detta. Det är sedan länge känt att det finns stora skillnader i sjukskrivning mellan regioner i Sverige. Frågan som studeras här är i vilken utsträckning en betydande del av ökningen i kostnaderna sedan 1996 kan hänföras till några specifika kommuner eller branscher, eller om utvecklingen är ett mer allmänt fenomen. I det senare fallet ligger det nära till hands att söka förklaringen på en mer övergripande nivå, exempelvis i systemkonstruktionen eller mer generella attitydförändringar. Riksförsäkringsverkets statistik om sjukdagar och sjukpenningutbetalningar redovisas för närvarande inte uppdelat på kommuner. Inte heller har RFV tillgång till en branschredovisning av statistiken. Emellertid finns ett projekt på gång på RFV som syftar till att bygga ut databasen STORE med dessa uppgifter under 2003. Data för denna studie kommer från SCB:s LOUISEdatabas som omfattar hela Sveriges befolkning. När studien genomfördes tidigt under hösten 2002 innehöll LOUISE data för perioden 1990 1999. Det är sålunda denna period som ligger till grund för den del av rapporten som belyser skillnader mellan kommuner och branscher. I första avsnittet i denna rapport presenterar vi en övergripande bild av utvecklingen på länsnivå av sjukpenning-, förtidspensions- och arbetslöshetsutgifter under 1990 2001. Utifrån utvecklingen av statistiken om utbetalda förmåner resonerar vi även kring den potentiella betydelsen av andra offentliga transfereringar som i vissa situationer kan vara utbytbara med sjukpenning. Denna studie kartlägger skillnader i kommuner och branscher i ett kommunperspektiv från 1996, den troliga vändpunkten då sjukskrivningen återigen började öka efter att ha legat på en för Sverige låg nivå under första hälften av 1990-talet. Införandet av sjuklöneperioden på 14 dagar år 1992 gör att perioderna före och efter 1992 är inte heller jämförbara. I och med införandet av sjuklöneperioden sjönk socialförsäkringens utgifter för sjukpenning med ca 40 procent. På grund av förlängningen av sjuklöneperioden från 14 till 28 dagar år 1997 är inte data för detta år jämförbara med data för övriga år efter 1992. I dataunderlaget är kostnaderna fortfarande låga 1997 troligen mest på 12

grund av denna regeländring. Därför har vi valt att jämföra nivån på sjukpenningutbetalningar och sjukskrivningen under senare år med året 1996, som troligen utgör slutet på nedgången i sjukskrivningen som ägde rum under första hälften av 1990-talet. Studien är gjord i samarbete med Samhällsgeografiskt Miljöcentrum (SMC) i Kiruna. Riksförsäkringsverket avser, också då i samarbete med SMC, att återkomma med en djupare analys av utvecklingen i samband med slutredovisningen av regeringsuppdraget i mitten av februari 2003. I nästa avsnitt inleds studien med en översikt som startar 1990 baserad på RFV:s statistik, där vi studerar utfallet av olika mått på sjukskrivning och förtidspensioner. Sedan följer en kartläggning av skillnader mellan kommuner och branscher och en analys av frågeställningen om utvecklingen 1996 2002 är starkt beroende på sjukskrivningsutvecklingen i vissa regioner eller branscher eller om den är en mer allmän företeelse. Syftet med den här studien är att belysa regionala skillnader i sjukskrivningsutnyttjandet. Detta görs här på på olika nivåer såsom, län, kommuner och lokala arbetsmarknader. Dessa observerade geografiska skillnader speglar nettoeffekten av flera olika bakomliggande orsaker till skillnader i sjukfrånvaro: 1. Sammansättningen av befolkningen/arbetskraften på individuella egenskaper som kön, ålder, utbildning, sysselsättning, inkomst etc. Om till exempel befolkningen i en region i genomsnitt är äldre än i en annan region kan, allt annat lika, sjukfrånvaron per person förväntas vara högre. Detta utan att man kan peka på någon direkt lokaliserad yttre orsak i regionen annat än sådant som indirekt påverkar sjukfrånvarons lokala omfattning via befolkningens sammansättning som t.ex. selektiv omflyttning. Här tas hänsyn till skillnader i fördelningen på kön och ålder med hjälp av åldersstandardisering. 2. Geografiskt varierande förutsättningar som inte direkt är individuella, t.ex. tillgången på arbete i olika näringsgrenar, arbetslöshetsnivån, skillnader i attityder och i sjukskrivningspraxis. I en senare analys försöker vi särskilja betydelsen av dessa olika tänkbara individuella och strukturella skäl. Här är syftet enklare, att beskriva hur stora de geografiska skillnaderna är för att: 1. Få en uppfattning om hur stor reduktion i kostnaden för sjukpenning som maximalt skulle kunna erhållas om ingen region/kommun låg över den nationella genomsnittsnivån. 2. Identifiera regioner/kommuner som kan ge exempel på förutsättningar som ger låg sjukfrånvaro. 13

1 Sjukpenningens utveckling i Sverige en översikt Socialförsäkringsadministrationens ohälsotal som visar antalet ersatta dagar med sjukpenning och förtidspension per person 16 64 år är ett vanligt mått på utvecklingen av den ersatta frånvaron i samband med ohälsa. Omfattningen av stöden från sjukpenning och förtidspension kan emellertid också belysas utifrån andra infallsvinklar, vilket görs i Figur 1. 10000 9000 Kronor per invånare 16-64 år 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Sjukpenning Förtidspension Arbetslöshetsersättning Figur 1 Utbetald sjukpenning och förtidspension per person i relation till totalbefolkningen 16 64 år. Uppgifter i 2001 års priser I Figur 1 är utbetalningarna av sjukpenning, arbetslöshetsersättning och förtidspension presenterade som belopp per invånare 16 64 år. Antalet personer 16 64 år visade en trendmässig uppgång med totalt ca 3 procent under hela 1990- talet, vilket är en årlig ökning på ca 0,5 procent. Sålunda påverkas figuren inte nämnvärt av denna trendmässiga ökning i nämnaren. Huvuddelen av förändringen i sjukpenningen per person motsvarar sålunda utvecklingen av sjukpenningutbetalningen totalt. Den i det närmaste stabila utvecklingen för förtidspensionen döljer i praktiken en ökning i ungefär samma takt som befolkningen 16 64 år, det vill säga ca 0,5 procent per år. Eftersom respektive årsbelopp omräknats i 2001 års priser är variationer över tid som beror på inflation eliminerade. 14

Enligt Figur 1 präglades 1990-talets första hälft av stadigt minskade utbetalningar inom sjukpenningområdet tills en bottennivå nåddes kring åren 1996 1997. Samtidigt ökade utbetalningar av arbetslöshetsersättning med ca 375 procent åren 1990 1993 enligt AKU. Nedgången i sjukpenningersättning under början av 1990-talet var delvis en följd av försämringen i konjunkturen under 1990-talets första hälft. I Sverige har det länge varit så att sjukskrivningen är lägre under en lågkonjunktur och högre under en högkonjunktur. Utvecklingen fram till 1998 hänger också ihop med förändringar i regelsystemet. Det kraftiga raset mellan åren 1991 och 1992 beror på sjuklöneperiodens införande 1 första mars 1992. Då överfördes uppskattningsvis uppemot 40 procent av det totala antalet sjukskrivningsdagar och kostnaderna för dessa till arbetsgivarna (SOU 2002:5, Handlingsplan för ökad ohälsa i arbetslivet. Slutbetänkande av Utredningen om en handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet, sid 91). Ett kort mellanspel inträffade under 1997 med en förlängd sjuklöneperiod, från 14 till 28 dagar. Första april 1998 återställdes dock sjuklöneperiodens längd till 14 dagar och så har det varit sedan dess. Utvecklingen av människors benägenhet att använda sjukpenningen påverkades också av att ersättningsnivåerna förändrades vid några tillfällen under åren 1991 1998. År 1991 sänktes ersättningsnivån från 100 till 65 procent för de tre första dagarna och till 80 procent från den fjärde dagen. Karensdagarnas införande kan ha påverkat uttaget av sjukpenning även efter sjuklöneperiodens slut efter 14 dagars sjukfrånvaro. År 1993 sänktes nivån till 70 procent från och med dag 366. Första januari 1996 genomfördes ytterligare justeringar av ersättningsnivåerna i och med att dessa fastställdes till 75 procent från dag 1 och framåt. Även om nivån höjdes från de tre första dagarna så minskade nivån från tidigare 80 procent från och med den fjärde dagen. Därför var denna förändring troligen en av orsakerna till att utbetalt sjukpenningbelopp sjönk med drygt 500 kronor per person 1995 1996. År 1998 höjdes ersättningsnivån för sjukpenning till 80 procent. Ökningen i utbetald sjukpenning per person mellan åren 1997 och 1998 sammanfaller med att sjuklöneperioden återigen blev 14 dagar, samt att ersättningen höjdes. Dessutom hade sjukskrivningarna troligen redan börjat öka. Sedan 1998, då reglerna inom sjukförsäkringen varit i stort oförändrade, är emellertid kurvan för sjukpenning stadigt uppåtgående. Denna uppgång sammanfaller med att landets ekonomiska läge successivt blev allt bättre varvid arbetslösheten minskade för varje år som gick. År 1999 började ökningarna i sjukpenningut- 1 Vilket innebär att en anställds 14 första sjukdagar betalas av arbetsgivaren och inte, som tidigare, av försäkringskassan. 15

betalningarna så smått att uppmärksammas och embryot till dagens sjukskrivningsdebatt kunde skönjas. Under perioden 1994 1998 utbetalades ca 3 000 4 000 kronor per person i åldrarna 16 64 år i Sverige. År 2001 hade nivån stigit till ca 7 000. Denna ökning, från 1998 till utgången av 2001, på omkring 100 procent kan inte förklaras av ökningen i antalet personer som skulle kunna uppbära sjukpenningförsäkring eller i deras löner som ersätts vid sjukdom. Samhällets reala löner ökade 1998 2001 med totalt ca 15 procent. Sysselsättningen ökade med ca 3,7 procent och löner per person med ca 11 procent. (Antalet personer i arbetskraften ökade med ca 6,5 procent.) Sjukpenningen skulle ha ökat med omkring 15 procent om ökningen hade följt förändringen i antalet sysselsatta och utvecklingen av reallönen per sysselsatt, men inte med ca 100 procent. I Figur 1 visas också utvecklingen av beloppet för utbetalda förtidspensioner. Perioden 1991 1992 ökade detta belopp. Möjligen kan ökningen mellan 1991 och 1992 förklaras av att en stor del av stocken långtidssjuka förtidspensionerades under hösten 1992. 2 Sedan 1993 har den genomsnittliga kostnaden för förtidspension legat ganska konstant runt 7 000 kronor per person i befolkningen 16 64 år. Tillsammans kostade bruttoutbetalningar för sjukpenning och förtidspension sålunda ca 14 000 kronor per person 16 64 år 2001. Om man utgår från en genomsnittlig skattesats på ca 35 procent (som är den genomsnittliga kvoten mellan skatten och deklarerade inkomster för samtliga skattebetalare år 2000) blir kostnaden per person drygt 9 000 kronor. I stället för att uttrycka kostnaderna för ohälsa i kronor per person 16 64 år eller i dagar per person 16 64 år kan man uttrycka den som den del av arbetskraften som är frånvarande på grund av sjukskrivning eller förtidspensionering. Sett på det sättet var ca sju procent av arbetskraften frånvarande på grund av sjukskrivning under år 2001 (AMS, 2002). Det vill säga många sysselsatta inom alla branscher bidrog inte till produktionsresultatet år 2001 på grund av frånvaro som betalades med sjukpenning. Detta utgör ett stort bortfall av personal inom alla områden vård, omsorg och skola, men också verkstadsindustrin, IT, bank- och försäkringstjänster osv. Med ett antal förtidspensionärer kring 450 000, är ytterligare ca tio procent av den potentiella arbetskraften utanför. (Samtidigt pekar de flesta hälsoindikatorer i Sverige på en ständigt förbättrad hälsa.) 2 Under hösten 1992 införs rehabiliteringspenningen. Detta ledde till åtgärder under hösten 1992 och våren 1993 som innebar förtidspensionering av "ej rehabiliteringsbara" långtidssjuka samtidigt som övriga långtidssjuka erbjöds rehabilitering. 16

2 Sjukpenning, förtidspension och arbetslöshet på länsnivå På regional nivå är verksamheten inom socialförsäkringsadministrationen (SFA) organiserad i 21 försäkringskassor, vilka sammanfaller med rikets län. Det kan därför vara intressant med viss redovisning på länsnivå trots att den här studien främst fokuserar på lägre nivåer såsom kommuner och lokala arbetsmarknader (LA-regioner). I Tabell 1 anges vilket län som har lägst respektive högst värde på vart och ett av följande mått: Sjuktal, Ohälsotal 3, antal nybeviljade förtidspensioner och arbetslöshet. Som framgår av tabellen redovisas dels läget under åren 1996 och 2001, dels vilket län som hade lägst respektive högst genomsnitt per år för hela perioden 1996 2001. Tre av de fyra måtten i Tabell 1 sjuktal, ohälsotal och nybeviljade förtidspensioner kan kopplas till sjukfrånvarons utveckling. Dessa tre mått har ökat över tiden i alla län. Exempelvis var lägsta sjuktalet för år 2001 (Halland) drygt två dagar högre än 1996 års högsta sjuktal (Jämtland). Likaledes var 2001 års lägsta ohälsotal (Kronoberg) drygt två dagar högre än det högsta ohälsotalet 1996 (Norrbotten). Rikstrenden med stadigt ökad sjukfrånvaro sedan 1996 har alltså slagit igenom i alla län. Utfallen av ohälsotal, sjuktal, och antal nybeviljade förtidspensioner visar att frånvaron är högst i Norrlandslänen Jämtland, Västerbotten och Norrbotten. Detta reultat fås oavsett om mätningarna avser enskilda år (1996 respektive 1999) eller genomsnitt 1996 2001. Den här studien bekräftar därmed tidigare observerade fakta om sjukfrånvarons differentiering inom riket. I tabellen jämförs också länen med lägst och högst arbetslöshet. Att länet med högst arbetslöshet (Norrbotten) också har de högsta ohälsotalen skall ses mot bakgrund av att en del län, fast inte alla, både har hög arbetslöshet och hög sjukfrånvaro. Detta mönster är det motsatta av det som observerats för riket över tiden (se Figur 1). 3 Sjuktalet definieras som antal ersatta dagar med sjukpenning per invånare, 16 64 år. Ohälsotalet definieras som antal ersatta dagar med sjukpenning och förtidspension per invånare, 16 64 år. 17

Tabell 1 Län med lägst respektive högst nivå på följande mått: Sjuktal, ohälsotal, nybeviljade pensioner samt arbetslöshet. I tabellen visas läget 1996 och 2001 samt länet med lägst respektive högst genomsnittligt värde för hela perioden 1996 2001 År Sjuktal Lägst sjuktal Högst sjuktal 1996 Kronoberg (8,3) Jämtland (13,6) 2001 Halland (15,6) Jämtland (28,1) 1996 2001 Halland (11,3) Västerbotten (20,0) Ohälsotal Lägst ohälsotal Högst ohälsotal 1996 Kronoberg (27,0) Norrbotten (42,2) 2001 Kronober (44,3) Norrbotten (53,9) 1996 2001 Kronoberg (28,9) Norrbotten (46,8) Antal nybeviljade förtidspensioner, per tusen invånare (16 64 år) Minst antal nybeviljade Flest antal nybeviljade 1996 Örebro (4,1) Norrbotten (10,5) 2001 Södermanland (7,1) Västerbotten (14,0) 1996 2001 Stockholm (6,4) Norrbotten (10,9) Arbetslöshet, per tusen invånare (16 64 år) Lägst arbetslöshet Högst arbetslöshet 1996 Kronoberg (51,2) Norrbotten (100,0) 2001 Stockholm (20,1) Norrbotten (54,4) 1996 2001 Stockholm (39,1) Norrbotten (77,3) I Figur 2 visas länens sjuktal (antal ersatta sjukpenningdagar dagar per invånare) 1996 och 2001. Figurens heldragna linje baseras på en skattning av sambandet mellan sjuktalens nivåer år 1996 respektive 2001. De län som ligger på eller nära linjen har haft en ökning i nivå med den genomsnittliga ökningstakten i riket. Ett antal län på eller strax intill linjen, som Uppsala, Kalmar, Västmanland, Södermanland, Blekinge, Jämtland och Västerbotten hade därför ett sjuktal nära den förväntade nivån för år 2001. Punkter ovanför linjen visar därmed en högre ökning och punkter under linjen en lägre ökningstakt än riksgenomsnittet. 18

Figur 2 Länens sjuktal 1996 respektive 2001. (Den heldragna linjen är baserad på regressionsekvationen Sjuktal 2001 = 2,20 + 1,91 Sjuktal 1996. ) En annan intressant fråga är i vilken utsträckning båda åren ger likadan rangordning om länen ordnas, från lägst till högst sjuktal. Ett mått på överensstämmelse mellan de två årens rangordningar ger ett värde på 0,55 vilket inte tyder på alltför stark samstämmighet 4. En orsak till detta resultat är att Värmland och Västernorrland hade klart skilda rangordningar för de båda 4 Eftersom beräkningen inte ger ett signifikant utfall görs här tolkningen att överenstämmelsen mellan rangordningarna är svag. (Samstämmigheten mellan rangordningarna beräknas här med hjälp av rangkorrelationskoefficienten. Enligt detta mått är samstämmigheten total om värdet uppgår till 1,0.) 19

studerade åren. År 1996 hade dessa två län landets allra lägsta sjuktalsnivåer, alltså rankingnummer ett och två. År 2001 var deras rankingnummer 15 (Västernorrland) respektive 17 (Värmland). Baseras rangordningarna i stället på ohälsotalen (antal ersatta dagar med sjukpenning och förtidspension per invånare 16 64 år) uppgår motsvarande värde på överenstämmelsen till 0,96. Detta utfall kan tolkas som att ordningen mellan länen, från lägst till högst ohälsotal, i stort sett såg likadan ut både 1996 och 2001. Ohälsotalen, 1996 respektive 2001, visas i figur 2B. Figur 2B Länens ohälsotal 1996 respektive 2001. (Den heldragna linjen är baserad på regressionsekvationen ohälsotall 2001 = 0.05 + 1,26 ohälsotal 1996. ) 20

Observera att sjuktalet mäter sjukpenningutnyttjandet medan ohälsotalet också inkluderar antalet ersatta förtidspensionsdagar. Självklart behövs även information om förtidspensioneringen för att göra bilden av ohälsan fullständig. Något man kan fråga sig är om områden med låga sjukskrivningsfrekvenser i stället har höga förtidspensionsbestånd. Det vill säga, är de som är kvar i arbetskraften friskare i områden där flera redan förtidspensionerats? För att närmare belysa denna fråga jämförs här länens genomsnittliga sjuktal, per år (1996 2001) med deras genomsnittliga förtidspensionsbestånd, per år. Detta visas i Figur 3. Figur 3 Genomsnittligt sjuktal per år 1996 2001, relaterat till genomsnittligt förtidspensionsbestånd, per år och per tusen invånare, 16 64 år. (Linjen är baserad på regressionsekvationen Sjuktal 1996 2001 = 2,9 + 0,14*förtidspensionsbeståndet 1996 2001.) 21

Av figuren framgår att de tre Norrlandslänen med högst sjuktal (Norrbotten, Jämtland och Västerbotten) också har de största bestånden förtidspensionärer. Detta resultat talar därför emot tanken att ett högt förtidspensionsbestånd skulle vara synonymt med en friskare kvarvarande arbetskraft och därmed ett lågt sjuktal. Rangordnas resultaten i Figur 3, från lägst till högst sjuktal respektive minst till störst förtidspensionsbestånd kan ett mått på överensstämmelsen beräknas. Det framräknade måttet genererar ett värde på 0,77 vilket indikerar rätt hög samstämmighet mellan rangordningarna för sjukskrivning och förtidspensionering. Ett stort bestånd av förtidspensionärer kan dock vara ett resultat av åtgärder genomförda före 1996. En intressant fråga är därför också hur många förtidspensioner som nybeviljats under perioden 1996 2001, då sjukskrivningen ökat så lavinartat. I Figur 4 är genomsnittligt sjuktal, per år (1996 2001), relaterat till antal nybeviljade förtidspensioner, per år och tusen invånare i åldrarna 16 64 år. 22