Yttrande Diarienr 2011-06-30 445-2011 Ert diarienr Ju2010/10019/L4 Justitiedepartementet Enheten för allmän ordning och säkerhet 103 33 STOCKHOLM Betänkandet SOU 2010:103 Särskilda spaningsmetoder Sammanfattning Datainspektionen välkomnar förslaget om en ny lag om särskilda inhämtningsåtgärder i de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet (inhämtningslagen). Förslaget innebär att de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att inhämta information i förundersökningar och underrättelseverksamhet med hjälp av särskilda spaningsmetoder får en tydligare reglering, vilket ökar rättsäkerheten och förstärker skyddet för den personliga integriteten. Samtidigt innebär förslaget att de brottsbekämpande myndigheterna tillåts använda spaningsmetoder som till sin natur är starkt integritetskänsliga. Spaningsmetoderna föreslås också kunna användas i myndigheternas underrättelseverksamhet, vilket reser särskilda frågor ur integritetssynpunkt. Det är angeläget att de brottsbekämpande myndigheterna ges effektiva metoder för bekämpning av brott. Lagstiftningen på området förutsätter dock genomtänkta behovsanalyser och intresseavvägningar. Det förstärkta integritetsskyddet i 2 kap. 6 andra stycket regeringsformen innebär också att lagstiftaren tydligt måste redovisa vilka avvägningar som gjorts vid proportionalitetsbedömningen. Någon sådan redogörelse har utredningen inte lämnat. Datainspektionen antar att detta beror på att de nu behandlade spaningsmetoderna redan idag tillämpas med utgångspunkt från polislagen. Det finns dock anledning att beklaga denna brist i utredningsarbetet. Vi är ändå positiva till en särskild lagreglering av dessa spaningsmetoder, men efterlyser vissa förändringar. Det gäller särskilt utredningens bedömning av behovet av offentliga ombud vid användningen av åtgärder som kan antas bli särskilt ingripande. I andra delar ser vi behov av ytterligare överväganden. Det skulle till exempel underlätta rättstillämpningen om möjligheterna att Postadress: Box 8114, 104 20 Stockholm E-post: datainspektionen@datainspektionen.se Besöksadress: Drottninggatan 29, plan 5 Telefon: 08-657 61 00 Webbplats: www.datainspektionen.se Telefax: 08-652 86 52
använda särskilda spaningsmetoder så långt som möjligt gavs en sammanhållen reglering. I några delar pekar vi på behov av förtydliganden. Det rör till exempel frågan om proportionalitetsprincipens tillämpning, tillsynsansvaret och de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att fatta interimistiska beslut om åtgärder. Allmänna synpunkter Datainspektionen har granskat förslagen i betänkandet främst utifrån uppgiften att verka för att människor skyddas mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter. Inspektionens synpunkter begränsar sig därför i huvudsak till de delar av förslaget som rör de brottsbekämpande myndigheternas användning av så kallade tekniska spaningshjälpmedel. Rätten för polismyndigheterna att använda vad som i utredningen betecknas som särskilda spaningsmetoder är i dag inte föremål för någon särskild reglering. För denna typ av arbetsmetoder gäller dock, liksom för polisverksamheten i dess helhet, de allmänna principer som kommit till uttryck i 8 polislagen. Genom förslaget om en ny lag om särskilda inhämtningsåtgärder i de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet (inhämtningslagen) skapas en uttrycklig reglering på området. Vi anser att mycket är vunnet genom en sådan reglering. Förslaget innebär att regelverket blir mer lättillgängligt och tydligt, viket ökar rättsäkerheten och förstärker skyddet för den personliga integriteten. Utredningen konstaterar i avsnitt 3.3.2. att många av de spaningsmetoder som nu föreslås få en ny reglering ses som vedertagna metoder inom ramen för brottsbekämpande myndigheters insatser mot brott. En viktig utgångspunkt för utredningen har därför varit att ta tillräcklig hänsyn till att det rör sig om pågående verksamhet där arbetsmetoderna kontinuerligt används redan i dag. Utredningen har därför haft vad man beskriver som en kontinuitetsprincip som en av de bärande principerna i sitt arbete. Utredningens förslag innebär att de brottsbekämpande myndigheterna tillåts använda spaningsmetoder som till sin natur är starkt integritetskänsliga. Metoderna, som föreslås få användas både i förundersökningar och i underrättelseverksamhet, kan ur integritetssynpunkt i vissa fall likställas med så kallade hemliga tvångsmedel som är underkastade särskilt restriktiva bestämmelser i rättegångsbalken. Sida 2 av 6
Det är angeläget att myndigheterna ges effektiva och ändamålsenliga verktyg för att bekämpa brottslighet. Lagstiftningen på området måste dock utformas så att det polisiära behovet och effektiviteten hos åtgärderna står i rimlig proportion till intrånget i enskildas personliga integritet. Det förstärkta integritetsskyddet i 2 kap. 6 andra stycket regeringsformen innebär också att lagstiftaren tydligt måste redovisa vilka avvägningar som gjorts vid proportionalitetsbedömningen. Någon sådan redogörelse har utredningen inte lämnat. Datainspektionen antar att detta beror på att de nu behandlade spaningsmetoderna redan idag tillämpas med utgångspunkt från polislagen. Det finns ändå anledning att beklaga denna brist i utredningsarbetet. Samtidigt ska framhållas att vi ser positivt på en särskild lagreglering av dessa spaningsmetoder och anser sammantaget att den leder till en förstärkning av skyddet av den personliga integriteten. Vi ser dock behov av vissa förändringar, ytterligare överväganden eller förtydliganden som redovisas nedan. Behov av mer sammanhållen reglering Den av utredningen föreslagna regleringen i fråga om de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att använda vissa metoder för inhämtning av information innebär att åtgärder som tidigare inte varit föremål för uttrycklig lagstiftning nu blir lagreglerade. Regleringen utesluter dock inte att andra potentiellt integritetskänsliga åtgärder kan komma att användas med stöd av annan lag, som exempelvis polislagen. Det innebär att den föreslagna regleringen, som i och för sig är väl genomtänkt och ändamålsenlig, inte ger något heltäckande skydd mot otillbörliga integritetsintrång. Inhämtningslagen tar sikte på tekniska spaningshjälpmedel som idag används av polisen. Den snabba tekniska utvecklingen gör dock att man kan förvänta sig nya spaningshjälpmedel, som kan innebära stora risker för otillbörliga integritetsintrång. Förslaget innebär att användningen av sådana hjälpmedel faller utanför inhämtningslagen. Det ser vi som en brist. Det skulle underlätta rättstillämpningen om möjligheterna att använda särskilda spaningsmetoder så långt som möjligt ges en sammanhållen reglering. Proportionalitetsbedömningar under verkställigheten I 1 kap. 4 i förslaget till ny lag om särskilda inhämtningsåtgärder i de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet (inhämtningslagen) anges att tillstånd till åtgärder enligt denna lag får meddelas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den som åtgärden avser eller för något annat motstående intresse. Bestämmelsen ger uttryck för en proportionalitetsprincip och har principiellt stor betydelse Sida 3 av 6
för integritetsskyddet i samband med de brottsbekämpande myndigheternas användning av särskilda spaningsmetoder. Av författningskommentaren framgår att proportionalitetsprincipen ska beaktas självmant av de brottsbekämpande myndigheterna även sedan tillstånd har meddelats. Bestämmelsen innebär i praktiken att det är upp till de tillämpande myndigheterna att under verkställigheten noggrant beakta om en åtgärd är påkallad ur integritetshänseende. Det ställer i sin tur krav på tydlig ansvarsfördelning och riktlinjer för hur denna prövning ska gå till. Vi konstaterar att de proportionalitetsbedömningar som ska göras i dessa fall många gånger innebär svåra avvägningar. Det bör därför klargöras i det fortsatta lagstiftningsarbetet, gärna med exempel, vad som kan medföra att en åtgärd inte längre är tillåten. Särskilt ingripande åtgärder Utredningen föreslår att åtgärder som kan antas bli särskilt ingripande ska beslutas i särskild ordning. Det är i och för sig bra att åtgärder som är särskilt känsliga ur integritetshänseende blir föremål för utökade kontrollåtgärder. Utredningens förslag innebär dock att många gränsdragningsfrågor överlåts åt rättstillämpningen att klargöra. Även om det i lagstiftningsärendet har lämnats viss vägledning för bedömningen av vad som kan anses utgöra sådana särskilt ingripande åtgärder som träffas av regleringen är det rimligt att anta att många inhämtningsåtgärder kommer att innebära gränsdragningsproblem och bli föremål för skilda bedömningar. För att säkerställa en enhetlig och rättsäker hantering bör de myndigheter som har att tillämpa bestämmelsen vara skyldiga att vid tveksamhet hänskjuta frågan till rätten eller i förekommande fall den nämnd som utredningen föreslår ska införas. Upphävande av beslut om åtgärd Av 1 kap. 13 i förslaget till inhämtningslag framgår att ett beslut om en åtgärd enligt lagen omedelbart ska upphävas om de lagliga förutsättningarna för tillståndet har fallit bort. Det är från rättssäkerhetssynpunkt viktigt att det sker noggrann prövning i varje enskilt fall och att det i efterhand är möjligt att kontrollera om verkställigheten avbrutits i tid. Dessa frågor bör därför regleras i exempelvis tjänsteföreskrifter hos de tillämpande myndigheterna. Det är också viktigt att Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden (SIN) vid sin tillsyn har möjlighet att kontrollera efterlevanden av bestämmelsen. För att säkerställa att SIN har tillgång till det material som krävs bör det tydligt framgå att de tillämpande myndigheterna är skyldiga att dokumentera omständigheter som kan ha betydelse för lagligheten av en pågående inhämtning och de Sida 4 av 6
ställningstaganden som detta ger upphov till hos den tillämpande myndigheten. Offentligt ombud Utredningen anser inte att det bör införas något krav på att offentligt ombud ska delta vid rättens eller nämndens prövning av åtgärder enligt inhämtningslagen. Skälen till detta är dels att de flesta av de åtgärder som föreslås är sådana som redan nu kan beslutas av de brottsbekämpande myndigheterna utan någon ordinär tillsyn, dels att de aktuella åtgärderna enligt utredningen bedömning inte är lika ingripande eller integritetskränkande som de hemliga tvångsmedlen. En grundtanke med införandet av systemet med offentliga ombud vid användningen av hemliga tvångsmedel är att enskildas rättskydd förstärks om det i processen tillkommer en person som särskilt har till uppgift att bevaka enskildas intressen och att lyfta fram omständigheter till skydd för enskildas integritet. Ett annat argument är att det skapas en rättssäkerhetsgaranti redan vid tillståndsprövningen, utöver det faktum att det är domstol som beviljar tillstånd. Genom införandet av ett system med offentliga ombud skapas ett slags kontradiktorisk process i ärenden om hemliga tvångsmedel. En sådan process ger bättre förutsättningar för en allsidig belysning av saken (prop. 2002/03:74 Hemliga tvångsmedel offentliga ombud och en mer ändamålsenlig reglering, s. 22ff). De spaningsmetoder som nu föreslås regleras särskilt innebär bland annat att polisen genom användning av handmanövrerade kameror, dolda kroppsmikrofoner, positionsbestämning och andra liknande metoder skaffar information om enskilda personer. Åtgärderna innebär någon form av avlyssning eller övervakning och sker ofta i hemlighet. Spaningsmetoderna kan, beroende på omständigheterna, innebära stora integritetsintrång i enskildas personliga integritet. När det gäller vissa av de föreslagna åtgärderna kan de ur integritetshänseende likställas med hemliga tvångsmedel. Vi anser därför att det finns goda skäl att låta offentliga ombud närvara vid tillståndsprövningen av sådana särskilt ingripande åtgärder som avses i 2 kap. 5 och 3 kap. 4 i förslaget till inhämtningslag. Interimistiska beslut Utredningen föreslår att det i vissa särskilt brådskande fall ska finns möjlighet för åklagare eller polismän att fatta interimistiska beslut om inhämtningsåtgärder. Sådana beslut kan fattas om det befaras att rättens eller nämndens tillstånd till åtgärden skulle medföra sådan fördröjning eller annan olägenhet, som är av väsentlig betydelse för utredningen. Användningen av interimistiska beslut innebär ökade risker för otillbörliga integritetsintrång Sida 5 av 6
och bör användas restriktivt. I det fortsatta lagstiftningsärendet bör det därför preciseras när det kan bli aktuellt med interimistiska åtgärder. Utgångspunkten bör vara att sådana åtgärder endast får användas undantagsvis. Detta bör framgå redan av lagtexten. Tillsynsansvar I betänkandet föreslås att Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden ska utöva löpande tillsyn över användningen av inhämtningsåtgärder enligt inhämtningslagen. Vi anser att lagstiftaren närmare bör klargöra gränsdragningen mot Datainspektionens verksamhetsområde, så att det inte råder någon tvekan om vilken myndighet som ska utöva tillsyn över den behandling av personuppgifter som kan komma att ske till följd av användningen av inhämtningsåtgärder enligt inhämtningslagen. Detta yttrande har beslutats av generaldirektören Göran Gräslund i närvaro av teamledaren Britt-Marie Wester, juristen Anna Larsson Stattin och juristen Oskar Öhrström föredragande. Göran Gräslund Oskar Öhrström Sida 6 av 6