Rapport Personliga assistenter 2003 2004-05-25 Genomförd på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Finspångs kommun Anna-Karin Woodhouse Löfsved
Innehållsförteckning INNEHÅLLSFÖRTECKNING...2 1 INLEDNING...3 1.1 SYFTE OCH AVGRÄNSNING...3 1.2 METOD...3 1.3 BAKGRUND - LAGSTIFTNING...3 1.3.1 LSS...3 1.3.2 LASS...4 2 PERSONLIGA ASSISTENTER I FINSPÅNGS KOMMUN...4 2.1 HÄNDELSER UNDER 2003...4 2.2 DET EKONOMISKA RESULTATET...5 2.2.1 Prognos för 2004...5 2.3 FAKTORER SOM PÅVERKADE HÄNDELSEFÖRLOPPET...5 2.3.1 Ökat antal brukare...5 2.3.2 Tid innan försäkringskassans beslut...5 2.3.3 Efterlevnad av beslut...6 2.3.4 Personalrelaterade faktorer...6 2.3.5 Arbetsbelastning för enhetschefen...7 2.3.6 Bristande rutiner i kontakter med Försäkringskassan...7 2.3.7 Brister i dokumentation av rutiner...7 3 SLUTSATSER...8 Personliga assistenter i kommunen 2
1 Inledning 1.1 Syfte och avgränsning Granskningen belyser kommunens hantering av ärenden rörande personliga assistenter år 2003. Syftet är att belysa vilka faktorer som ledde till att kostnaderna för personliga assistenter blev högre än beräknat under året, och vilka åtgärder som vidtogs för att komma till rätta med utvecklingen. I granskningen undersöks även om ett liknande resultat kan förväntas för innevarande år. Handläggningen av enskilda ärenden studeras inte. 1.2 Metod Granskningen har genomförts som med hjälp av dokumentstudier och intervjuer under april-maj 2004. Intervjuer har genomförts med socialnämndens ordförande, ledande tjänstemän inom socialförvaltningen, tidigare enhetschef, samt personal på Försäkringskassan. Därefter har materialet sammanställts och analyserats. 1.3 Bakgrund - lagstiftning Kommunernas generella skyldighet att möta medborgarnas behov av sociala insatser regleras i socialtjänstlagen (SoL) liksom rätten till hälso- och sjukvård regleras i hälso- och sjukvårdslagen (HSL). Om en person har stora och varaktiga funktionsnedsättningar kan de även omfattas av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). 1.3.1 LSS LSS trädde i kraft 1994. Målsättningen med all verksamhet inom LSS är att underlätta det dagliga livet och främja full delaktighet i samhällslivet för dem som omfattas. Kommunen kan bevilja insatser enligt LSS, om en medborgare ingår i lagens personkrets och har behov av den begärda insatsen. En ytterligare förutsättning är att behovet inte redan är tillgodosett på annat sätt. De personer med funktionshinder som omfattas av LSS kan indelas i tre olika grupper; Personkrets 1 omfattar personer med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd. Personkrets 2 omfattar personer med betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom. Personkrets 3 omfattar personer med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service. Tio olika insatser kan beviljas enligt LSS, dessa är; 1. Råd och stöd 2. Personlig assistans 3. Ledsagarservice Personliga assistenter i kommunen 3
4. Kontaktperson 5. Avlösarservice 6. Korttidsvistelse 7. Korttidstillsyn 8. Boende, barn 9. Boende, vuxna 10. Daglig verksamhet Flera insatser kan beviljas samma person om behov föreligger. För samtliga insatser gäller att de ska utformas utifrån individuella behov och att hänsyn ska tas till den enskildes rätt till självbestämmande och integritet. I denna granskning belyses enbart insatsen personlig assistans. 1.3.2 LASS Om brukaren har behov av personlig assistans för sina grundläggande behov mer än 20 timmar i veckan beslutar Försäkringskassan om assistansersättning enligt LASS (Lagen om assistansersättning). Upp till 20 timmarsnivån är det kommunen som beslutar om rätt till assistans och står för kostnaden för denna. När Försäkringskassan beslutat om assistansersättning gäller beslutet för sex månader i taget och ersättning betalas ut till kommunen med en sjättedel per månad, av den beräknade kostnaden. Kommunen redovisar sedan de faktiska insatserna till Försäkringskassan i efterskott, varvid justeringar kan komma att göras. I de fall redovisning inte inkommer från kommunen på två månader stoppas de preliminära utbetalningarna till dess redovisning inkommit. 2 Personliga assistenter i Finspångs kommun 2.1 Händelser under 2003 Redan på våren upptäcktes att verksamheten med personliga assistenter gick med ett större underskott än beräknat. Det antogs då att detta ändå inte skulle komma att få så allvarliga konsekvenser. Kommunens ersättning från Försäkringskassan släpade efter, vilket gjorde det svårt att bedöma det faktiska underskottet. Under våren informerade förvaltningsledningen ansvarig nämnd om situationen. Chefen för området uppmanades att se över vilka brister som kunde finnas. I juni syntes underskottet tydligt i förvaltningens egna uppföljningar. Övertid ses över, chefen får extra personella resurser för att hantera situationen. Utvecklingen följs noga, men den negativa trenden fortsatte under hösten. I november fick enhetschefen, en extra insatt chef, assistent och förvaltningens controller ett särskilt uppdrag att identifiera problem och vidta åtgärder för att möjliggöra en budget i balans 2004. Socialnämnden hölls kontinuerligt informerad om händelseutvecklingen och uppmanade till åtgärder. Personliga assistenter i kommunen 4
2.2 Det ekonomiska resultatet Redan vid första kvartalsrapporten 2003 noterades att chefsområdet personlig assistans hade ett underskott. Detta förklarades med eftersläpningar i utbetalningarna från Försäkringskassan. Prognosen var då att underskottet inte skulle överskrida 412 000. 2003 Prognos i tkr Mars - 412 Augusti -2 500 Oktober -4 300 December -7 700 Det ekonomiska resultatet blev ett underskott på 8 042 tkr. 2.2.1 Prognos för 2004 Inför år 2004 höjdes budgetramen för att täcka verksamhetskostnaderna, och prognosen inför året ser betydligt bättre ut även om den pekar på ett underskott på 1 000 tkr. Hälften av det prognostiserade underskottet beror på ett rättsfall där kommunen måste avvakta dom i målet. När verksamheten nu styrts upp bedömer förvaltningen att det finns goda förutsättningar att kunna hindra en liknande händelseutveckling som föregående år. Beslut och åtgärder får inte omedelbart fullt genomslag i resultatet. 2.3 Faktorer som påverkade händelseförloppet Det var inte enbart en faktor som orsakade händelseförloppet 2003. Nedan redogörs för de viktigaste bidragande faktorerna, och vad som gjorts för att åtgärda de brister som går att påverka. 2.3.1 Ökat antal brukare Under år 2003 tillkom åtta stycken nya brukare som var berättigade till personlig assistans. Vanligtvis är ökningen c:a två brukare per år. Det går inte att förutse omfattningen på ökning eller minskning av antal brukare i kommunen. Kommunens direkta kostnad är 206 tkr per brukare och helår. 2.3.2 Tid innan försäkringskassans beslut När en brukare ansöker till kommunen om personlig assistans fattar en handläggare beslut om brukaren är berättigad till assistans, och om omfattningen av denna. Kommunens beslut gäller till dess Försäkringskassan fattar beslut i ärendet och assistans- insatserna påbörjas så snart som möjligt. Under 2003 var Försäkringskassans handläggare underbemannade vilket ledde till att det gick upp till ett år från kommunens beslut, till dess att Försäkringskassan beslutade i ärendet. Ersättning till kommunen betalas då ut retroaktivt Personliga assistenter i kommunen 5
för hela perioden. I flera fall visade det sig dock att kommunens bedömning varit betydligt mer generös än Försäkringskassans, vilket ledde till att ersättning bara betalades ut för timmar i enlighet med Försäkringskassans beslut. Den förhållandevis långa tiden innan Försäkringskassans beslut kom innebar att ingen feedback kom på hur kommunens bedömningar låg till. Försäkringskassan har hunnit i kapp i sin ärendehantering vilket möjliggör för kommunens och Försäkringskassans handläggare att besöka brukaren tillsammans för att bedöma biståndsbehovet. Detta möjliggör direkta diskussioner om bedömningsfrågor. En avdelningschef har numera uppsikt över individ- och familjeomsorgen dit frågorna om personlig assistans hör. Mer uppmärksamhet har också lagts ner på att få mer likartade bedömningar mellan kommunens egna handläggare. 2.3.3 Efterlevnad av beslut Då Försäkringskassans beslut kommer är det viktigt att kommunen går in och justerar så att brukaren får rätt antal timmar personlig assistans. Detta har inte alltid skett vilket har medfört att många har haft personlig assistans i större omfattning, än vad som beviljats. Kommunen får ersättning från Försäkringskassan enbart för timmar enligt beslut, vilket lett till en merkostnad för kommunen. Det framkom att det funnits bristande rutiner för att tillse att antalet assistanstimmar justeras. Underlagen i datasystemet Omfale har varit inaktuella, vilket minskat dess nytta för verksamheten. Rutinerna har nu setts över. En total kartläggning av samtliga brukare har genomförts. Resultatet av denna har sammanställt så att det lätt går att överblicka omfattningen av beviljad assistans, faktiskt antal utförda timmar, samt kommentarer till anledningen till eventuella avvikelser. Omfale har uppdaterats. 2.3.4 Personalrelaterade faktorer Det är kommunen som är arbetsgivare för de flesta personliga assistenterna. Som arbetsgivare ansvarar kommunen för arbetsmiljöfrågor, tid för personalutbildning, tid för personalmöten, samt tid som tillkommer av schematekniska skäl. Detta medför att kommunen alltid får en kostnad som överstiger den för 20 timmar i veckan. Om en brukare är våldsam, eller hotfull och dubbelbemanning krävs, så är detta kommunens ansvar. LSSlagstiftningen finns till för att brukarnas behov ska tillgodoses, men kommunen måste även ta hänsyn till de anställdas behov och önskemål. Budgetramen har höjts för att innefatta de tillkommande kostnader som inte går att undvika, och som tillhör kommunens ansvarsområden. Personliga assistenter i kommunen 6
2.3.5 Arbetsbelastning för enhetschefen Till chefsområdet personlig assistans hör även ledsagare, stödfamiljer och kontaktpersoner. När antalet brukare med rätt till personliga assistenter ökade, ökade även chefens arbetsbelastning, eftersom hon ansvarar för rekrytering och introduktion av personliga assistenter. När det senare under året blev tal om neddragningar och uppsägningar orsakade oron bland personalen mycket merarbete. Det rådde även oklarheter rörande enhetschefens ansvar och hennes arbetsuppgifter, vilket delvis kan förklaras med bristfällig introduktion och bristande rutiner. Resultatet blev brister i uppföljning och verkställighet av beslut. En assistenttjänst har inrättats för att avlasta enhetschefen. Vid den verksamhetsgenomgång som genomförts under det gångna året har rutiner och arbetssätt setts över, liksom uppföljning. Det är oklart om chefsområdets storlek är möjligt för en person att hålla uppsikt över, eller om en omorganisering av vissa arbetsuppgifter skulle behövas. 2.3.6 Bristande rutiner i kontakter med Försäkringskassan Vid intervjuer med Försäkringskassans personal framkom att de sedan flera år upplevt svårigheter vid kontakterna med Finspångs kommun. Den löpande rapporteringen av underlag för LASS ersättning har skötts mycket oregelbundet. Redovisningar har inte lämnats in och när de inkommit har de ofta varit felaktiga. Dessa förhållanden har medfört merarbete för Försäkringskassans personal. För Finspångs kommun har det inneburit att pengarna har erhållits långt senare än vad som är nödvändigt. Personal från Försäkringskassan tog initiativ till en utbildning om LASS som genomfördes i Finspångs kommun i mars 2003. Ovan nämnda assistenttjänst hos enhetschefen har också lett till förbättrad kontinuitet i kontakterna. I dagsläget bedömer Försäkringskassan att kontakterna och samarbetet förbättrats väsentligt. 2.3.7 Brister i dokumentation av rutiner De personliga assistenterna arbetar hemma hos brukarna och är vanligtvis ensamarbetande. Det har saknats uppgjorda rutiner och ingen information från arbetsgivaren har funnits tillgänglig på arbetsplatserna. Rutinbrister kan medföra risk för att de personliga assistenterna agerar på ett felaktigt sätt och inte följer de arbetssätt som arbetsgivaren förväntar sig. Bristande rutiner gällande övertid och fyllnadstid ledde till att kostnaderna för detta under 2003 uppgick till 1,3 miljoner kronor. Personalen ringde på eget bevåg in varandra i händelse av sjukdom, eller bad en kollega stanna kvar längre på arbetsplatsen. Ett arbete har genomförts för att sammanställa gällande rutiner för olika händelser och situationer såsom exempelvis; vid akut sjukdom/dödsfall, nattarbete, privata medel och rehabiliteringsutredning. Kopior av rutinpärmarna finns hemma hos samtliga brukare så att de är tillgängliga för de anställda då behov uppstår. Ett problem med rutinpärmarna är Personliga assistenter i kommunen 7
att materialet sammanställts under tidspress, vilket lett till varierande kvalitet på innehållet. Vissa instruktioner är bara utskrivna e-post meddelanden och andra instruktioner är kopierade direkt från andra organisationer utan anpassning till Finspång, materialet om arbetsmiljöarbete är baserat på tidigare lagstiftning. Det är viktigt att materialet revideras och uppdateras snarast. En vikariepool började fungera under våren 2004. Därmed ska behovet av vikarier kunna fyllas, vilket även leder till minskade kostnader för övertid och fyllnadstid bland den ordinarie personalen. 3 Slutsatser Det som hände i kommunen i arbetet med de personliga assistenterna under år 2003 var att många olika faktorer tillsammans medförde ett stort underskott. Det kan även konstateras att den ansträngning som dessa sammantagna faktorer medförde på verksamheten ledde till att redan befintliga brister synliggjordes. Socialnämnden och förvaltningen vidtog många konstruktiva åtgärder för att hantera den uppkomna situationen. De har även dokumenterat sitt arbete på ett föredömligt sätt. Det de skulle kunna gjort annorlunda, skulle ha varit att upptäcka bristerna innan de hann få så allvarlig ekonomiska konsekvenser. Om ett arbete liknande det som nu genomfördes under denna krisartade tid hade genomförts tidigare kan det antas att underskottet aldrig kunnat bli så stort. När det upptäcktes vart utvecklingen pekade och prognoserna blev allt dystrare saknades helhetsgrepp på verksamheten. Brister i rutiner, ansvar och uppföljning samverkade på ett för kommunen negativt sätt. I dagsläget har verksamheten setts över och prognosen för år 2004 ser betydligt mer positiv ut. Det tar dock tid för åtgärder såsom personalneddragningar att få effekt på resultatet. Det är viktigt att lära av 2003 års erfarenheter och se över även andra delar av verksamheten, innan något liknande inträffar på något annat område. När så mycket fokus och uppmärksamhet läggs på ett område är det lätt att andra blir eftersatta. Det är viktigt att reflektera över att ekonomiska brister är lättare att upptäcka, än kvalitetsbrister vilket leder till ett än större behov att säkra att kvaliteten bibehålls i verksamheten. Personliga assistenter i kommunen 8