Granskning av gatuunderhåll

www.pwc.se Revisionsrapport Rebecca Lindström Carl-Magnus Stenehav Cert. kommunal revisor Granskning av gatuunderhåll Halmstads kommun

Innehållsförteckning 1. Sammanfattning... 1 2. Inledning... 2 2.1. Bakgrund... 2 2.2. Revisionsfråga och revisionskriterier... 2 2.3. Metod och avgränsning... 3 3. Iakttagelser... 4 3.1. Kartläggning över underhållsbehov görs och dokumenteras... 4 3.2. Behovsbaserad underhållsplan finns och genomförs... 4 3.3. Uppföljningsbara mål för underhållet av gator/vägar/superstråk finns och följs upp... 5 3.4. Underhållet är budgeterat och följs upp... 6 3.5. Aktivering och bokföring av kostnader sker enligt gällande regler... 7 4. Revisionell bedömning... 9 4.1. Kartläggning över gators/vägars/superstråks underhållsbehov görs och dokumenteras.... 9 4.2. Behovsbaserad underhållsplan finns och genomförs.... 9 4.3. Uppföljningsbara mål för underhållet av gator/vägar/superstråk finns och följs upp.... 9 4.4. Underhållet av gator/vägar/superstråk är budgeterat och följs upp.... 10 4.5. Aktivering och bokföring av kostnader sker enligt gällande regler... 10 Halmstads kommun

1. Sammanfattning Revisorerna i Halmstads kommun har gett i uppdrag att granska styrning och kontroll av gatuunderhållet. Revisionsfrågan för granskningen är: Säkerställer Teknik- och fritidsnämnden en ändamålsenlig styrning och kontroll av gatuunderhållet? Sammantaget gör vi bedömningen att Teknik- och fritidsnämndens styrning och kontroll av gatuunderhållet delvis är ändamålsenligt. Vår bedömning grundar sig i följande iakttagelser: Vi bedömer att kartläggning över gators/vägars/superstråks underhållsbehov görs och dokumenteras. Detta genom kartläggning av status på gatu- och vägnät, beräkning av värde, underhållsskuld, prioriteringar, underhållsplan och kartor för beläggningsförnyelse etc. som sker och ingår som en del i styrningen. Resultatet återrapporteras till nämnden. Vi anser att det finns en behovsanpassad underhållsplan med prioritering enligt den ekonomiska plan som ligger. Vi rekommenderar att nämnden i större utsträckning fattar beslut om inriktning för prioriteringarna d.v.s. hur mycket som skall prioriteras inom huvudgator, gång- och cykelvägar osv. Vi bedömer att konsekvensen av ett eventuellet kommunalt övertagande av vägföreningarnas gatubestånd kan innebära följder för gatuunderhållet i kommunen. Vi bedömer att det finns ett antal mål avseende Resor och trafik som berör gator, vägar och superstråk. Något mål kopplat till underhållsskulden har inte beslutats om. Däremot har förvaltningen under 2014 arbetat fram ett nyckeltal som avser Beläggningsskuld, vilken skall minska jämfört med föregående år. Vi anser att underhållet av gator/vägar/superstråk är budgeterat och följs upp. Vår bedömning är att underhållsskulden, med nuvarande budgetnivå (9mnkr), riskerar att öka. Vi bedömer att aktivering och bokföring av kostnader inte helt sker enligt god redovisningssed. Halmstads kommun 1 av 10

2. Inledning 2.1. Bakgrund Gator och vägar står för ett stort värde för kommunen som förmodligen vida överstiger värdet i balansräkningen. Kvaliteten i underhållsinsatserna har stor betydelse för brukarnas säkerhet och framkomlighet. För att upprätthålla gatuvägnätets förväntade livslängd måste underhåll ske för att skydda den underliggande vägkroppen. Eftersatt underhåll kan på sikt få allvarliga konsekvenser för ekonomi, säkerhet och kvalitet. Fullmäktige har under de senaste åren beslutat om tillfälliga förstärkningar avseende gatuunderhåll där en minskning av beläggningskulden på cykelvägnätet prioriterats. Under senaste året har Teknik- och fritidsnämnden prioriterat s.k. superstråk avseende cykelbanor (utbyggnad och beläggningsunderhåll). Revisionen genomförde under 2011 en granskning av gatuunderhåll bl.a. framkom det synpunkter på Teknik- och fritidsnämndens redovisning vad de extra medlen använts till. Vidare framkom det att Teknik- och fritidsnämndens mål endast var allmänt beskrivna samt att underhållsskulden beräknades till 120 mnkr. De förtroendevalda revisorerna har i sin bedömning av väsentlighet och risk valt att göra en uppföljande granskning avseende tidigare genomförd granskning samt Teknik- och fritidsnämndens styrning och kontroll avseende superstråken. 2.2. Revisionsfråga och revisionskriterier Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Säkerställer Teknik- och fritidsnämnden en ändamålsenlig styrning och kontroll av gatuunderhållet? Revisionskriterierna för denna granskning har hämtats ur följande: Reglementen Principer för tecknande av interna hyresavtal Följande kontrollområden formulerats: Kartläggning över gators/vägars/superstråks underhållsbehov görs och dokumenteras. Behovsbaserad underhållsplan finns och genomförs. Uppföljningsbara mål för underhållet av gator/vägar/superstråk finns och följs upp. Underhållet av gator/vägar/superstråk är budgeterat och följs upp. Aktivering och bokföring av kostnader sker enligt gällande regler. Halmstads kommun 2 av 10

2.3. Metod och avgränsning Granskningen har genomförts genom relevant dokumentstudier avseende bl.a. verksamhetsplan 2014-2016, verksamhetsberättelse 2013, underhållsplaner, cykelbokslut 2013, uppdragsbeskrivning, verksamhetsförändring och riktlinjer för ekonomistyrning och god ekonomisk hushållning. Inom Teknik- och fritidsförvaltningen har intervjuer genomförts med gatuchef, ekonomiansvarig, projektledare samt ekonom. Vidare har granskningen gjorts avseende aktivering och bokföring av kostnader för 2 superstråk och 2 gatuprojekt under perioden 2014-09-30-2014-10-01. Halmstads kommun 3 av 10

3. Iakttagelser 3.1. Kartläggning över underhållsbehov görs och dokumenteras Halmstads kommun har ett omfattande bestånd av gator, vägar, gång- och cykelvägar (GC-vägar). Den sammanlagda sträckan uppgår till cirka 94 mil och ytan är 4,8 miljoner m² (2013). I ytan ingår samtliga ytor som exempelvis vägföreningar, broar och rondeller. Det beräknade vägkapitalet uppgick i april 2014 till 829 mnkr. Det beräknade värdet vid en förnyelseinsats som leder till standard med optimal nyvärdesnivå är 920 mnkr. Genom detta sätt att beräkna värdet får man resultatet att den aktuella underhållsskulden uppgår till 91 mnkr. Beräkningarna är framtagna av konsultfirma på uppdrag av Teknik- och fritidsförvaltningen (2014-05-13). Samma principer för beräkning av underhållsskulden år 2009 och 2011 har använts. Ur dokumentet framgår nuvarande status på gatu- och vägnät, beräkning av värde, underhållsskuld, prioriteringar, underhållsplan och kartor för beläggningsförnyelse etc. Resultatet har återrapporterats till nämnden (2014-05-22 TE 82). Nedan visas utvecklingen av underhållsskulden: Mnkr 2009 2011 2013 Underhållsskuld 125 118 91 3.2. Behovsbaserad underhållsplan finns och genomförs Enligt Uppdragsbeskrivning för drift och underhåll av gator i Halmstads kommun 2014, sker inspektion av alla vägar, gator, GC-vägar och övriga ytor som Halmstads kommun har ansvaret för. Inspektion sker enligt ett fastslaget intervall. Årligen genomförs inspektioner på ungefär 20 % av ytorna. Ambitionen är att alla ytor skall ha inspekterats under en 5 årsperiod. Inspektionen och ej åtgärdade brister skall dokumenteras som brister som ligger till grund för bedömd åtgärdskostnad och prioritering. Efter inspektion skall vägarna hålla godtagbar standard och vara framkomliga på ett trafiksäkert sätt. Vid kritiska situationer skall tätare inspektioner utföras. Vid översvämningar eller vid andra extrema händelser görs vid behov alltid en syn av drabbade vägar följt av åtgärder vid behov. Detta gäller även vid t.ex. blödande vägar. Det är dock sällan behov uppkommer, enligt uppgift. Momentet finns även upptagen som en kontroll i Internkontrollplan, som redovisas i verksamhetsplanen 2014-2016. Utifrån den kartläggning som gjorts prioriteras gator enligt den ekonomiska plan som ligger. Summan av prioriteringlistan är 81 mnkr för gator och 12 mnkr för gång- och cykelväg. Prioriteringslistan uppgår till 93 mnkr vilket är en differens på 2 mnkr mot underhållsskulden. Differensen beror enligt uppgift på att gator har exkluderats vid beräkning av underhållsskulden då de kommer att grävas upp av Halmstads kommun 4 av 10

ledningsägare t.ex. VA eller fjärrvärme och då inte belastar beläggningsskulden. Prioriteringen av beläggning och beläggningsförnyelse görs enligt gatuchefen på gång- och cykelvägar, huvudgator och bussgator. Villagator och industrigator har lägst prioritering. Det är förvaltningen som styr insatser och prioriteringar med stöd av skadeinventeringen. Det pågår för närvarande en utredning över kommunens vägföreningsområden. Enligt intervju är vägföreningarnas vägstandard oftast i dåligt skick. Problem som tas upp är dagvattenhantering, belysning samt att vägen ofta är anpassad till att fungera i ett sommarstugeområde (inte tillräckligt med bärlager). Låg standard och ökat åretruntboende medför ökade krav och förväntningar. Eventuellt övertagande kommer innebära ökade kostnader för kommunen. 3.3. Uppföljningsbara mål för underhållet av gator/vägar/superstråk finns och följs upp I planeringsdirektiv med budget 2014-2016 för målområdet Resor och Trafik finns den övergripande inriktning beskriven. Beskrivningar görs utifrån Transportplanen, där åtgärder i första hand skall genomföras för att gynna persontransporter med gång, cykel och kollektivtrafik. Vidare har fullmäktige beslutat att satsningar på att bygga ut kommunens cykelnätverk skall fortsätta. Investeringar på 35 mnkr har beslutats för planperioden till genomförande av cykelplanen. Syftet med Superstråken är att de skall gå från Halmstads bostadsområden till centrum och resecentrum och bindas samman med en mindre och en större ringled runt centrum. Ett superstråk ska ha extra hög standard när det gäller framkomlighet, trygghet och trafiksäkerhet. Det betyder bland annat att de är extra breda, prioriteras vid snöröjning och har bra sikt och belysning. Ett superstråk ska vara minst 3 m brett, där det är 3,8 m separeras fotgängare och cyklister för ökad trygghet. Superstråken beskrivs som cyklarnas infartsleder. Kommunfullmäktiges mål 2014-2016 avseende målområdet Resor och trafik för planperioden som berör granskningsområdet: Mål (KF/TN) Mätetal (TN) Aktivitet (TN) Möjligheterna att ta sig till och från skolan och arbetet på cykel ska öka genom att cykelvägnätet byggs ut. Antal km gång och cykelvägar Ut- och ombyggnad av gång- och cykelvägnätet enligt Cykelplan 2010 där superstråk och skolvägar i första hand prioriteras. Trafikmiljön i anslutning till skolor skall förbättras Antalet döda och svårt skadade i trafiken skall minska Antal cyklister som färdats förbi broarnas mätstationer Antalet olyckor med döda och svårt skadade på det kommunala vägnätet ska minska. Genomföra en större informationskampanj för ökat cyklande. Genomföra skolvägsprojekt i samverkan med berörda förvaltningar och myndigheter Ombyggnad av olycksdrabbade korsningar och sträckor för ökad trafiksäkerhet, Barn, äldres och funktionshindrades behov ska särskilt beaktas. Halmstads kommun 5 av 10

Vid framtagande av förstudie för Wrangelsgatans ombyggnad ska trafiksäkrare passager ordnas för de oskyddade trafikanterna. Nämnden har inte beslutat om några ytterligare mål i verksamhetsplan 2014-2016, som berör underhåll av gator, vägar och superstråk. Däremot har förvaltningen under 2014 arbetat fram olika nyckeltal, nio för verksamheten Gator och Trafik. Ett av nyckeltalen avser Beläggningsskuld, som skall minska jämfört med föregående år. Uppföljningen sker vid årsbokslutet 2014. 3.4. Underhållet är budgeterat och följs upp I verksamhetsberättelsen för 2013 beskriver nämnden att satsningar på beläggningsarbeten med prioritering av cykelbanor har kunnat genomföras tack vare extra tillsatt medel. Gång- och cykelbanor s.k. superstråk har byggts ut och upprustningar av cykelnätet har gjorts. Totalt har 51 cykelpassager hastighetssäkrats under 2013. Dessutom har två gång- och cykelbroar byggts över E6:an och järnvägen. I Cykelbokslut för 2013 redovisas att 4,4 km ny cykelbana har belagts (mål 4 km), 1,3 km cykelbana har rustats upp, 29 km underhållsasfaltering, 51 hastighetssäkrade passager och 2 broar. I uppföljningsrapporten januari - augusti 2014, som återrapporterades till nämnden beskrivs viktiga händelser under året. Arbete pågår med att höja trafiksäkerheten genom att hastighetssäkra cykelpassager och ombyggnad av korsningar till cirkulationsplatser. Även satsningar på att förbättra gång- och cykelnätet beskrivs fortgå med bl.a. supercykelstråk. Under 2014 har ombyggnad av korsningen Högelid - Slottsmöllevägen genomförts för att knyta ihop Slottsmöllans verksamhetsområden och cykelbanorna med centrum. Även Slottsrondellen som är olycksdrabbad håller på att åtgärdas. Bland cykelprojekt pågår utredning och projektering för Kattegattsleden. Nedan i tabellen redovisas beläggningsförnyelse i antal km (Cykelbokslut 2013): År Antal kilometer asfalterad cykelbana 2008 5,7 2009 1,6 2010 2,8 2011 10 2012 13,3 2013 29 Beläggningsunderhåll i tabellen nedan avser akuta åtgärder som pottlagning. Beläggningsförnyelse är ny topp. Superstråkens utveckling innebär ökade drift och skötselkostnader för skottning. Detta har Teknik- och Fritidsnämnden ej erhållit extra medel i budgeten för. Halmstads kommun 6 av 10

Objekt 2011 2012 2013 2014 (sep) Budge t 2014 S:a Beläggningsunderhåll 4 189 3 377 3 143 2 295 3 500 Beläggningsförnyelse 0 123 0 115 Huvudgator 20 860 15 840 10 813 6 431 Bostadsgator 19 109 148 473 Industrigator 1 004 8 Gång- och cykelvägar 5 759 5 256 7 676 306 Områdesvis förnyelse 6 3 978 0 Ersättning framtida underhåll 39 208 68 81 S:a Beläggningsförnyelse 27 688 21 123 19 863 7 252 9 000 Totalt 31 877 24 500 23 006 9 547 12 500 Enligt tabellen ovan har avsatta medel till beläggningsförnyelse minskat. Under de senaste åren har gång- och cykelvägar prioriterats vilket har lett till att avsatta medel för beläggningsförnyelse på huvudgator har minskat. Utfallet på gång- och cykelvägar prognostiseras till 1,7 mnkr för 2014, vilket är cirka 6 mnkr mindre än föregående år. Halmstads kommun har enligt konsultutredningen en underhållsskuld på ca 91 Mkr. I utredningen beskrivs att underhållsskulden kan minska med ökade insatser och successivt kan vägkapitalet därigenom återställas. De extra medel för beläggningsförnyelse som under de senaste åren har erhållits (10 mnkr) har inte avsatts för 2014. Enligt tjänstemännen kommer detta medföra ökade risk för att större resurser på sikt får läggas på akutåtgärder på bekostnad av planerad förnyelse. Nivån för beläggningsförnyelse har enligt ovan uppgått till 20 och 28 mnkr. För 2014 är budget 9 mnkr och 7,3 mnkr har hittills förbrukats. Den lägre nivån har inneburit att mindre satsningar har gjorts på gång- och cykelvägar. Dåliga beläggningar innebär även ökad olycksrisk för trafikanterna och är en av de vanligaste felanmälningarna från invånarna. 3.5. Aktivering och bokföring av kostnader sker enligt gällande regler Avslutade investeringsprojekt aktiveras vid årsskiftet och inte när tillgången tas i drift. Samtliga tillgångar (gator) skrivs av på 33 år. I verksamhetsförändringar 2015-2017 anges att livscykeln för en beläggning är ca 30 år för bostadsgator och cykelbanor och 10-12 år för infartsleder. Vid årets slut aktiveras alla cykel- och gatuprojekt i en anläggning, d.v.s. delas inte upp på komponenter. Förändringar gällande aktivering av tillgångar kommer enligt de intervjuade att ske under 2015, de skall aktiveras när tillgången tas i drift. Vidare pågår ett arbete i kommunen med övergång till komponentavskrivning. I de utvalda projekten nedan har aktivering inte skett för 2014. Den del som avser 2013 har aktiverats och avskrivningstiden satt till 33 år. Halmstads kommun 7 av 10

Projekt Kostnad Beskrivning 201310 201409 (mnkr) Gatuprojekt CPL Norra v/högelid 3 050 Cirkulationsplats Brogatan 4 455 Huvudgata Superstråk GC Snöstorpsvägen: Repslagaregatan Blåsbackegatan 2 240 Supercykelstråk, 0,5 km Järnvägsleden 5 749 Supercykelstråk 2,5 km Halmstads kommun 8 av 10

4. Revisionell bedömning I denna granskning har revisionsfrågan formulerats enligt följande: Säkerställer Teknisk- och fritidsnämnden en ändamålsenlig styrning och kontroll av gatuunderhållet? Vårt svar är Teknik- och fritidsnämndens styrning och kontroll av gatuunderhållet delvis är ändamålsenligt. Vi vill lämna följande kommentarer kring granskningens kontrollområden. 4.1. Kartläggning över gators/vägars/superstråks underhållsbehov görs och dokumenteras. Vi bedömer att kartläggning över gators/vägars/superstråks underhållsbehov görs och dokumenteras. Detta genom kartläggning av status på gatu- och vägnät, beräkning av värde, underhållsskuld, prioriteringar, underhållsplan och kartor för beläggningsförnyelse etc. som sker och ingår som en del i styrningen. Resultatet återrapporteras till nämnden. 4.2. Behovsbaserad underhållsplan finns och genomförs. Vi anser att det finns en behovsanpassad underhållsplan med prioritering enligt den ekonomiska plan som ligger. Vi grundar vår bedömning på den beräkning som genomförs vartannat år på uppdrag av Teknik- och fritidsförvaltningen. Vidare bedömer vi att det finns en uppdragsbeskrivning för drift och underhåll. I den anges att inspektion ska genomföras av alla vägar, gator, GC-vägar och övriga ytor som Halmstads kommun har ansvaret för. Årligen genomförs inspektioner motsvarande 20 % av ytorna. Inspektionerna finns även med som en del av Internkontrollplan för 2014. Vi anser att det är förvaltningen som styr insatser och prioriteringar med stöd av skadeinventeringen. Vi rekommenderar att nämnden i större utsträckning fattar beslut om inriktning för prioriteringarna d.v.s. hur mycket som skall prioriteras inom huvudgator, gång- och cykelvägar osv. Vi bedömer att konsekvensen av ett eventuellet kommunalt övertagande av vägföreningarnas gatubestånd kan innebära följder för gatuunderhållet i kommunen. 4.3. Uppföljningsbara mål för underhållet av gator/vägar/superstråk finns och följs upp. Vi bedömer att det finns ett antal mål avseende Resor och trafik som berör gator, vägar och superstråk. Något mål kopplat till underhållsskulden har inte beslutats Halmstads kommun 9 av 10

om. Däremot har förvaltningen under 2014 arbetat fram ett nyckeltal som avser Beläggningsskuld, vilken skall minska jämfört med föregående år. 4.4. Underhållet av gator/vägar/superstråk är budgeterat och följs upp. Vi anser att underhållet av gator/vägar/superstråk är budgeterat och följs upp. Uppföljning sker dels i verksamhetsberättelsen 2013, uppföljningsrapport 2014 samt i cykelbokslut 2013. Vår bedömning är att underhållsskulden, med nuvarande budgetnivå (9mnkr), riskerar att öka. Enligt dokumentet Strategiskt beläggningsunderhåll redovisas utveckling av underhållsskulden vid olika budgetnivåer, 10 mnkr årligen i budget är otillräckligt för att minska underhållsskulden. Risken ökar därmed att större resurser på sikt får läggas på akutåtgärder på bekostnad av planerad förnyelse. Några extra medel har ej erhållits i budget avseende Superstråkens ökade drift och skötselkostnader. Vi rekommenderar nämnden att analysera vilka ökade kostnader som utökningen av Superstråken innebär. 4.5. Aktivering och bokföring av kostnader sker enligt gällande regler. Vi bedömer att aktivering och bokföring inte helt sker enligt gällande regler. Aktivering sker en gång per år och inte när en anläggning tas i bruk enligt RKR 11.4. Vidare används en avskrivningstid på 33 år, avskrivningar skall spegla hur tillgångens värde succesivt förbrukas (RKR 11.4). I verksamhetsförändringar 2015-2017 anger Teknik- och fritidsnämnden att livscykeln för en beläggning är ca 30 år för bostadsgator och cykelbanor samt 10-12 år för infartsleder. I samband med införandet av komponentavskrivning rekommenderar vi nämnden att bl.a. beakta typ av väg och investeringens olika komponenter exempelvis bärlager, asfaltstopp, dagvatten mm. 2014-11-13 Carl-Magnus Stenehav Projektledare/ Uppdragsledare Halmstads kommun 10 av 10