1 (10) Rättslig styrning 2013-06-12 RCI 10/2013 Rättsligt ställningstagande angående verkställighet av beslut som rör ensamkommande barn 1. Sammanfattning Sammanfattningsvis ska berörd medarbetare beakta det följande i arbetet med verkställighet av beslut som rör ensamkommande barn. Det är Migrationsverket som ansvarar för återvändandet och mottagandet i hemlandet när det rör sig om ett självmant återvändande, i annat fall är det polismyndighetens ansvar. Migrationsverket ska redan i grundprövningen inleda efterforskningsoch återföreningsarbete samt utreda och ta ställning till mottagandeförhållandena i hemlandet för barnet. Kvalitetskraven på en mottagande institution i hemlandet ska utgå från barnets grundläggande behov bl.a. med beaktande av möjlighet till kontakt med anhöriga, tillgång till tillräcklig och näringsrik mat, sjukvård, skolgång och skydd, utifrån förhållandena i det aktuella landet. Migrationsverket har ett huvudansvar att utreda och pröva om mottagningsförhållandena är godtagbara varvid barnet, utifrån dess ålder och mognad, har att medverka i detta arbete.
2 (10) Vid utredningen om mottagningsförhållandena ska frågan om institutionsplacering eller liknande inte inledas förrän efterforskningsmöjligheterna avseende barnets föräldrar är uttömda. Med hänsyn till principen om barnets bästa ska återvändandearbetet bedrivas så koncentrerat och effektivt som möjligt, i enlighet med en i varje enskilt ärende upprättad handlingsplan för återvändande. Om det i praktiken är utsiktslöst att finna ett ordnat mottagande bör arbetet inte drivas vidare. Vid bestämmande av tidsfristen för frivillig avresa för barnet ska som huvudregel möjligheten att bestämma en längre tidsfrist än två eller fyra veckor utnyttjas med beaktande av det återvändandearbete som krävs. 2. Bakgrund och frågeställningar En utgångspunkt när det gäller verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft är att den som beslutet rör självmant ska lämna landet och återvända till hemlandet om det är praktiskt möjligt (se 12 kap. 15 andra stycket utlänningslagen och MIG 2007:9). Är det fråga om barn som är skilda från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe (ensamkommande barn) kan inte denna utgångspunkt gälla på samma sätt som för vuxna. Med barn avses i utlänningslagen en person som är under 18 år, 1 kap. 2 utlänningslagen. Enligt 10 i samma kap. ska i fall som rör ett barn särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Enligt den nya lydelsen av 12 kap. 3 a utlänningslagen får ett beslut om av- eller utvisning inte verkställas om inte den verkställande myndigheten har försäkrat sig om att barnet kommer att tas emot av en familjemedlem, en utsedd förmyndare eller en mottagningsenhet väl lämpad för att ta hand om barn. Vid verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning som rör ensamkommande barn innebär detta bl.a. att ansvariga myndigheter måste bedöma förutsättningarna för barnet att få ett ordnat mottagande i hemlandet och en tillfredsställande omvårdnad av anhöriga eller institutioner. När och hur detta ska ske är dock inte direkt reglerat i lag. Avsikten med detta ställningstagande är att ge vägledning i följande frågor. När ska frågan om mottagande utredas i grundprövningen eller på verkställighetsstadiet? Finns det några kvalitetskrav eller liknande som ska vara uppfyllda när det gäller tillgängliga institutioner och omhändertagandemöjligheter i hemlandet? Hur ska bedömningen göras i denna del? Vilket ansvar har barnet respektive Migrationsverket för återvändande och ordnat mottagande?
3 (10) Hur långt bör Migrationsverket gå i ansträngningarna att finna ett ordnat mottagande i hemlandet innan verkställighetshinder kan konstateras? Är det möjligt att ge några riktlinjer? 3. Gällande rätt Bestämmelsen om hänsynen till barnets bästa i 1 kap. 10 utlänningslagen har sin bakgrund i Sveriges anslutning till FN:s barnkonvention. När det gäller förutsättningarna att bevilja uppehållstillstånd har bestämmelsen särskild betydelse i fråga om humanitära överväganden. Enligt 5 kap. 6 andra stycket utlänningslagen får barn beviljas uppehållstillstånd enligt denna paragraf även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer. Regeringen har i prop. 1996/97:25 s. 250 f. skrivit följande om ensamkommande barn. En självklarhet är att för barn liksom beträffande vuxna noga utreda varje påstående om risk för förföljelse eller andra omständigheter som ger behov av skydd i Sverige. När detta inte är fallet bör huvudinriktningen i arbetet med de barn som kommer ensamma vara att vidta alla de åtgärder som är möjliga för att barnen så snabbt som möjligt ska kunna återförenas med sina föräldrar i hemlandet Är det fråga om ett barn som efter noggrann utredning befinns vara i verklig mening övergivet, anser regeringen att barnet ska beviljas permanent uppehållstillstånd. Därmed tar Sverige ansvaret för de barn som tagit sig hit och inte kan påräkna en tillfredsställande omvårdnad av anhöriga eller institutioner i sitt hemland. Det framgår av utlänningslagen att, när en fråga om avvisning eller utvisning prövas hänsyn skall tas till om utlänningen på grund av bestämmelserna i 12 kap. inte kan sändas till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att beslutet verkställs (8 kap. 17 utlänningslagen). Av prop. 2004/2005:170, s. 192 f. framgår vidare att något beslut om avvisning eller utvisning inte bör fattas då det redan inför ett beslut står klart att ett avlägsnandebeslut inte skulle gå att verkställa. Eventuella verkställighetshinder ska beaktas inom ramen för en samlad bedömning av huruvida det föreligger synnerligen ömmande omständigheter. I 2 d förordningen om mottagande av asylsökande m.fl. anges att Migrationsverket så snart som möjligt ska försöka hitta familjemedlemmar till barn under 18 år som vid ankomst till Sverige är skilda från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe. Bestämmelsen har sin grund i artikel 19.3 i Rådets direktiv 2003/9 EG av den 27 januari 2003 om miniminormer för mottagande av asylsökande, vari anges att medlemsstaterna för att tillgodose den underåriges grundläggande intressen - ska försöka spåra familjemedlemmar till underåriga utan medföljande vuxen så snabbt som möjligt. De nämnda bestämmelserna anger inte i vilken omfattning och med vilken intensitet eller på vilket sätt eftersökningarna ska göras.
4 (10) Enligt den nya lydelsen av 12 kap. 3 a utlänningslagen får ett beslut om aveller utvisning inte verkställas om inte den verkställande myndigheten har försäkrat sig om att barnet kommer att tas emot av en familjemedlem, en utsedd förmyndare eller en mottagningsenhet väl lämpad för att ta hand om barn. I prop. 2011/12:60 sid. 44 anges att det i den nya bestämmelsen bör klargöras att det endast är sådana enheter för mottagande som är väl lämpade att ta hand om ett barn som bör komma ifråga. På sid 95 i a a anges att en sådan enhet kan utgöras av en social myndighet, ett barnhem eller annan institution som på ett lämpligt sätt kan ta emot och ta hand om barnet. 4. Rättschefens bedömning A. När ska efterforsknings/återföreningsarbetet inledas? Mot bakgrund av vad som framgår av gällande rätt måste en utgångspunkt vara att arbetet med att eftersöka barnets föräldrar och andra anhöriga ska inledas så snart som möjligt efter att barnet/god man för barnet har ansökt om uppehållstillstånd. Först bör dock barnet ange vilka asylskäl som åberopas, eftersom de kan ha betydelse för efterforskningsarbetet. Om barnet åberopar skäl gentemot myndigheterna i hemlandet ska de självfallet inte kontaktas. I praktiken kan det vara svårt för Migrationsverket att spåra anhöriga till barnet, särskilt i fall när inte barnet visar något eget intresse av att samarbeta i frågan. Om barnet konsekvent berättar att hon eller han inte vet var föräldrarna eller andra anhöriga befinner sig får detta nog ofta godtas när det gäller barn från konfliktdrabbade länder i vilka Sverige saknar ambassader eller liknande (t.ex. Somalia). Barnets berättelse och verkets bedömning i denna del innebär dock inte att uppehållstillstånd omedelbart ska beviljas barnet på denna grund. Verket ska göra en bedömning av möjligheterna till efterforskning och vidare om det finns någon fungerande och lämplig institution i hemlandet som kan ta emot barnet, allt detta under förutsättning att barnet inte har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller skyddsbehövande i övrigt eller på annan grund. Det anförda innebär att Migrationsverket redan i grundprövningen ska inleda efterforsknings- och återföreningsarbetet samt utreda och ta ställning till mottagandemöjligheterna i hemlandet för det fall barnet är övergivet. I sistnämnda fall bör verkets åtgärd kunna begränsas till om det finns någon fungerande och väl lämpad institution som kan ta emot barnet och inte om det enskilda barnet kan beredas plats på en sådan institution. Det senare bör av praktiska och andra skäl anstå till verkställighetsstadiet. I samband med ett av- eller utvisningsbeslut i grundärendet ska beslut om tidsfrist för frivillig avresa fattas enligt nya 8 kap. 18 a utlänningslagen.
5 (10) Tidsfristen ska som huvudregel bestämmas till två respektive fyra veckor om inte särskilda skäl för en längre tidsfrist finns. I så fall får en längre tidsfrist bestämmas. I prop. 2011/12:60 sid. 88 anges att i fall som rör barn kan portalstadgandet om barnets bästa i 1 kap. 10 utlänningslagen leda till att en längre tidsfrist ska meddelas. Mot bakgrund av det återvändandearbete som normalt krävs för att hitta ett ordnat mottagande för ett ensamkommande barn ska som huvudregel möjligheten att bestämma en längre tidsfrist än två eller fyra veckor utnyttjas. En individuell bedömning av längden på tidsfristen ska ske i det enskilda fallet men som måttstock kan det tidigare interna målet fem månader nämnas i sammanhanget. B. Kvalitetskrav på institutioner i hemlandet? Enligt den nya lydelsen av 12 kap. 3 a utlänningslagen får ett beslut om aveller utvisning inte verkställas om inte den verkställande myndigheten har försäkrat sig om att barnet kommer att tas emot av en familjemedlem, en utsedd förmyndare eller en mottagningsenhet väl lämpad för att ta hand om barn. Sverige är bunden av ett flertal internationella överenskommelser rörande barns rättigheter, bl.a. barnkonventionen. Av barnkonventionen följer bl.a. att ensamkommande barn inte ska vägras tillträde till statens territorium eller avvisas/utvisas, alternativt återsändas till ett land eller område där det finns allvarliga risker för barnets liv och utveckling. Barnkonventionen är genomförd i svensk lag och kommer bl.a. till uttryck i de nämnda paragraferna 1 kap. 10 och 5 kap. 6 andra stycket utlänningslagen. Mot bakgrund av de angivna bestämmelserna i utlänningslagen har ansvariga myndigheter i Sverige ett ansvar för att i utlänningsärenden rörande ensamkommande barn pröva om det finns möjligheter till ett väl lämpat och fungerande mottagande i hemlandet som tillgodoser barnets grundläggande behov. Det bör alltså finnas vissa allmänna kvalitetskrav på mottagandet som ska vara uppfyllda och av detta följer att mottagandet inte kan se ut hur som helst. Mottagande och omvårdnad ska kunna ombesörjas av någon statlig eller icke-statlig organisation eller institution i hemlandet. Vad som är godtagbara mottagningsförhållanden får bedömas utifrån förhållandena i det aktuella landet och inte efter svenska förhållanden. Barnets grundläggande behov som måste tillgodoses är följande: Möjlighet att vara i kontakt med föräldrar och släktingar Tillgång till tillräcklig och näringsrik mat enligt lokala matvanor Tillgång till sjukvård Tillgång till skolgång eller yrkesutbildning Lämpliga hygieniska och sanitära förhållanden Tillräckligt och säkert utrymme att förvara personliga ägodelar Skydd mot våld och utnyttjande
6 (10) I de fall ursprungslandet i kontakter med Migrationsverket garanterar barnet vård och omsorg utan att lämna några detaljer kring denna får Migrationsverket anses ha försäkrat sig om de krav som ställs i 12 kap. 3 a utlänningslagen om mottagandet för barnet om det inte finns något förhållande som talar mot detta, t.ex. i det specifika ärendet eller av tillgänglig landinformation. Finns det tillgänglig landinformation om att väl lämpade mottagningsenheter finns i tillräcklig omfattning i landet bör det i normalfallet i den nu angivna typen av situationer räcka. I praktiken är det inte märkligt att detta förhållande uppstår då det enskilda barnets särskilda behov kan behöva utredas vid ankomsten till ursprungslandet. C. Vilket ansvar har Migrationsverket respektive barnet för återvändande och mottagande? Enligt den nya lydelsen av 12 kap. 3 a utlänningslagen får ett beslut om aveller utvisning inte verkställas om inte den verkställande myndigheten har försäkrat sig om att barnet kommer att tas emot av en familjemedlem, en utsedd förmyndare eller en mottagningsenhet väl lämpad för att ta hand om barn. Av det som anförts ovan rörande barnets mottagande i hemlandet framgår att Migrationsverket har ett ansvar att utreda och pröva förutsättningarna för ett ordnat mottagande. Av utlänningslagen framgår att utlänningen har en skyldighet att självmant återvända. Frågan är vad kravet självmant innebär i förhållande till ej myndiga personer, bl.a. underåriga barn. Eftersom frågan rör barnet och barnets synpunkter ska beaktas i ett utlänningsärende ska barnet utifrån mognad medverka i utredningen och i samband med en eventuell verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft, särskilt när det handlar om äldre barn i de övre tonåren (motsvarande synsätt tillämpas redan i prövningen av asylansökningar). I sammanhanget bör barnets mognad noga beaktas, så att inte barnet tvingas hantera frågor som är orimligt svåra i förhållande till mognadsgraden. Det är också fel att kräva frivilligt eller självmant återvändande som för vuxna; att barnet inte vill medverka kan inte hållas emot det i den juridiska prövningen. Just med hänsyn till att det är fråga om barn bör inte huvudansvaret för återvändande och mottagande läggas på barnet. Inte heller en god man för barnet kan utan stöd i lag åläggas ett sådant ansvar. Ansvaret ligger på den ansvariga myndigheten, dvs. på Migrationsverket och/eller polismyndigheten.
7 (10) D. Hur långt bör Migrationsverket gå i ansträngningarna att finna ett ordnat mottagande i hemlandet innan verkställighetshinder kan konstateras? Av vad anförts ovan framgår att barnet ska medverka i samband med verkställighet av ett beslut om avvisning/utvisning som vunnit laga kraft, men att huvudansvaret för återvändande och mottagande i första hand ligger på Migrationsverket. När det handlar om ensamma barn som är i verklig mening övergivna ska Migrationsverket i verkställighetsstadiet utreda och pröva om barnet kan beredas plats på en väl lämpad institution i hemlandet eller om det finns andra lämpliga omhändertagandemöjligheter. Är så inte fallet föreligger verkställighetshinder. Det bör framhållas att om barnets föräldrar inte har återfunnits och efterforskningsmöjligheterna inte är uttömda när återvändandearbetet vidtar ska efterforskningen först avslutas innan institutionsplacering eller liknande prövas i sak rörande det enskilda barnet. Utgångspunkten är att Migrationsverket i första hand ska verka för en familjeåterförening. Då arbetet ska bedrivas så koncentrerat och effektivt som möjligt kan efterforskningsarbetet och arbetet med att hitta en väl lämpad mottagningsenhet drivas parallellt, särskilt i de fall där efterforskningsarbetet påbörjas i och med laga kraftvunnet avlägsnandebeslut och bedrivs i samarbete med ursprungslandets myndigheter. I de fallen är det viktigt att göra dessa myndigheter uppmärksamma på att om inga föräldrar lokaliseras kommer frågan om institutionsplacering att uppstå. En fråga är hur långt Migrationsverket bör gå i ansträngningarna att finna ett ordnat mottagande i hemlandet. Med hänsyn till barnets bästa bör återvändandearbetet bedrivas så koncentrerat och effektivt som möjligt. Om det i praktiken är utsiktslöst att finna ett ordnat mottagande ska arbetet inte drivas vidare. I ett sådant fall föreligger verkställighetshinder och då bör i normalfallet uppehållstillstånd beviljas. Vid avvägningen mellan om det är rimligt att fortsätta återvändandearbetet eller om uppehållstillstånd ska beviljas på grund av verkställighetshinder måste barnets ålder, barnets sammanlagda vistelsetid i Sverige och nödvändig tid för genomförande av verkställighet vägas in i bedömningen. Den som var mycket ung vid ankomsten till Sverige och vistats i Sverige i flera år bör kunna beviljas uppehållstillstånd redan när verkställigheten bedöms kräva lång tid för genomförande även om verkställighetshindret inte bedöms vara absolut. En striktare bedömning av verkställighetshindersfrågan gäller den som närmar sig vuxen ålder och inte vistats i Sverige under mycket lång tid. I syfte att stärka barnets ställning i återvändandeprocessen och att effektivisera/strukturera Migrationsverkets arbete kan det t.ex. vara en lämplig ordning att verket från början har en handlingsplan för återvändandearbetet i varje enskilt fall, som innehåller uppgift om vilka möjliga eller nödvändiga åtgärder som ska vidtas av verket samt med tidsangivelser. Detta är särskilt viktigt om möjligheterna till ett ordnat mottagande är begränsade. Risken är annars att återvändandearbetet omotiverat drar ut på tiden eller att det drivs
8 (10) vidare trots att det kanske mer eller mindre står klart att det inte finns några möjligheter till ett ordnat mottagande. Migrationsverket bör vid varje tillfälle kunna redovisa vilka åtgärder som återstår att vidta eller vilka möjligheter som återstår att utreda samt när det kan vara klart. Här bör också nämnas möjligheten att enligt nya 12 kap. 14 b utlänningslagen förlänga en tidsfrist för frivillig avresa om det av särskilda skäl finns behov av det. I prop. 2011/12:60 anges på sid 96 f att så kan t.ex. vara fallet om det tar tid att få fram nödvändiga resedokument samt att i fall som rör barn ska portalstadgandet om barnets bästa i 1 kap. 10 beaktas vid bedömningen. Det rättsliga ställningstagandet har beslutats av undertecknad tillförordnad rättschef efter föredragning av verksjuristen. I beredningen har även experterna och deltagit. Ställningstagandet ersätter RCI 08/2011, som härmed upphävs. Fredrik Beijer T.f. rättschef Bilaga Barnkonsekvensanalys av det rättsliga ställningstagandet
9 (10) Bilaga till RCI 10/2013 Barnkonsekvensanalys av det rättsliga ställningstagandet Barnkonsekvensanalys ska göras inför beslut som myndigheten fattar som rör barn (jfr Förordning med instruktion för Migrationsverket 2007:996 samt GDA 6/2011 Migrationsverkets barnpolicy). Denna konsekvensanalys är utformad enligt Migrationsverkets modell för barnkonsekvensanalys som baseras på barnombudsmannens modell och som lämpar sig väl för administrativa och organisatoriska beslut. Kartläggning och beskrivning Migrationsverket ska beakta barnets bästa i ärenden om uppehållstillstånd (jfr 1 kap. 10 utlänningslagen) samt genomföra barnkonsekvensanalyser inför beslut och åtgärder i ärenden som rör barn. Detta rättsliga ställningstagande handlar om verkställigheter av ensamkommande barn. Det är också dessa personer som berörs av det rättsliga ställningstagandet. Genom att på en strukturerat sätt införa riktlinjer för verkställigheterna av ensamkommande barn skapas klara förutsättningar för verkställighetsarbetet samt att bedöma om det föreligger verkställighetshinder i ärendena, om uppehållstillstånd därmed ska beviljas i de enskilda ärendena och även att i bedömningarna beakta barnets bästa i enlighet med 1 kap. 10 utlänningslagen. Vilka rättsregler som styr bedömningarna framgår av det rättsliga ställningstagandet. Några barn har inte hörts inför att detta rättsliga ställningstagande har antagits. Detta på grund av att den inte rör ett specifikt barn utan är ett styrdokument som berör ensamkommande barn i allmänhet. Några särskilda kostnader utöver sedvanliga utredningskostnader som redan finns idag beräknas inte uppstå. Analys och prövning Barnets rättigheter och lika värde har beaktats enligt art 2 då detta rättsliga ställningstagande inte behandlar olika barn olika utan gäller lika för alla sökande, se ovan. Barnets bästa enligt artikel 3 har beaktats på så sätt att det är viktigt att verkställighetsarbetet genomförs på ett sådant sätt att barnets bästa beaktas. Här är viktigt att tänka på att verkställighetsarbetet bedrivs koncentrerats och effektivt med respekt för den enskilde individen.
10 (10) Då detta rättsliga ställningstagande inte rör ett specifikt utpekat barn, se ovan under Kartläggning och beskrivning, har inte barnet fått möjlighet att uttrycka sin mening enligt artikel 12. När det gäller kompensatoriska åtgärder är det viktigt att den sökande får en tydlig information av Migrationsverkets personal om hela prövningsprocessen i ett migrationsärende, inklusive återvändandearbetet. Detta bl.a. för att sökanden själv ska ges möjlighet att påverka processen. Förslaget till rättsligt ställningstagande bedöms följa lagstiftning och praxis. En eventuell intressekonflikt som kan uppstå vid antagandet av detta rättsliga ställningstagande är de resurser och de kostnader som förslaget medför. En annan intressekonflikt som kan uppstå är den mellan barnets önskan att få stanna i Sverige och verkställighetsarbetet till hemlandet. De rutiner som detta rättsliga ställningstagande innehåller har dock så långt möjligt beaktat målen i Migrationsverkets barnpolicy i kombination med gällande rätt på området. De mål som anges i Migrationsverkets barnpolicy (GDA 6/2011) är att: -barnets bästa beaktas -barns rätt att få uttrycka sina åsikter och bli hörda säkras -barns delaktighet främjas -säkerställa barnperspektivet och barnets bästa genom att använda barnkonsekvensanalyser Slutsatsen av denna konsekvensanalys är att barns behov och de rättigheter som tillerkänns barns beaktas vid framtagandet och att förslaget inte i någon del står i strid med de mål som anges i Migrationsverkets barnpolicy. Beslut Mot bakgrund av hur vikten av att det finns klara riktlinjer för verkställigheter av ensamkommande barn på Migrationsverket ska detta rättsliga ställningstagande antas. Uppföljning Uppföljning av detta rättsliga ställningstagande kan ske t.ex. genom att Rättsenheten gör en manuell kvalitetsuppföljning. Migrationsdomstolarnas och Migrationsöverdomstolens och internationella domstolars ev. överprövning av besluten är också en typ av uppföljning.