På rätt väg En studie av den lokala lönebildningen på statens område

På rätt väg En studie av den lokala lönebildningen på statens område

Innehåll Förord 5 Bakgrund 6 Genomförande 7 Resultat 8 Den lokala förhandlingsprocessen 8 Lönesamtalsmodellen 8 Individens lön 9 Nyanställningar 10 Likartade arbetsuppgifter - olika fackliga organisationer 10 Finansiering 10 Den fackliga rollen 11 Jämställdhet 12 Arbetsvärdering 12 Synpunkter på avtalens konstruktion 13 Egna reflektioner 14 Bilaga 1: Checklista 15 3

4

Förord Denna rapport, På rätt väg den lokala lönebildningen på statens område, belyser den process som den lokala lönebildningen innebär med utgångspunkt i de centrala avtalen, RALS 2002-2004. Rapporten är ett resultat av en delstudie som har genomförts i Samarbetsrådets regi. Studien har genomförts av Ulf Perbeck (f.d. förhandlingschef Landstingsförbundet) som ombud för Samarbetsrådet. Samarbetsrådet för det statliga avtalsområdet, är ett partsgemensamt organ med uppgift att underlätta förverkligandet på lokal nivå av sådant som de centrala parterna överenskommit i ramavtalen. Rådet inrättades då centrala parter i juni 2000 slöt Samarbetsavtalet för det statliga avtalsområdet. Samarbetsrådet har också som uppgift att följa upp erfarenheter från den lokala avtalsutvecklingen samt bidra till att erfarenheter sprids. Genom RALS 2002-2004, bilaga 11 Centralt arbete till stöd för den lokala lönebildningen överenskom parterna bl.a. att genomföra partsgemensamma studier av den lokala lönebildningen. Denna studie är den andra av tre inom ramen för det arbetet. Den första delstudien Lönesättningen i staten beskriver olika faktorers betydelse för lönesättningen inom det statliga avtalsområdet. Studien har beretts partsgemensamt av tekniska gruppen och genomförts av Roger Vilhelmsson (Arbetsgivarverket). Den tredje partsgemensamma delstudien bereds av tekniska gruppen och genomförs av Matthew Lindquist (Stockholms universitet) och Roger Vilhelmsson (Arbetsgivarverket). Studien rör sambanden mellan den statliga och den privata lönebildningen. För innehållet i respektive rapport svarar författaren. Samarbetsrådet gm Elisabeth Bjar (Arbetsgivarverket) Kjell Eriksson (SACO-S) Bengt-Erik Falck (SEKO) Johan Tengblad (OFR/S, P och O) Stockholm, april 2004 5

Bakgrund I bilaga 11 till Ramavtal 2002-2004 mellan Arbetsgivarverket och SEKO, OFR/S, P och O samt SACO - S har parterna överenskommit om en partsgemensam studie av den lokala lönebildningen på statens avtalsområde. Parterna (Samarbetsrådet för det statliga avtalsområdet) har beslutat att genomföra studien genom att anlita en extern konsult som ombud för de centrala parterna. Uppdraget innebär att genom intervjusamtal på 15 myndigheter med arbetsgivar- och fackliga representanter belysa den process, som den lokala lönebildningen innebär enligt RALS 2002-2004, 5-8. Samarbetsrådet har valt ut de myndigheter som ingår i studien, urvalet är gjort för att få med samtliga sektorer, olika storlekar på myndigheter samt olika finansieringsformer i verksamheten. Uppdragsbeskrivningen bilägges (Bilaga 1) 6

Genomförande Besök har gjorts på 15 myndigheter där intervjusamtal genomförts under cirka två timmar/myndighet med arbetsgivar- och fackliga representanter. SACO-S och OFR har varit representerade på samtliga myndigheter, SEKO har varit representerade på sju myndigheter. Samtliga intervjusamtal har genomförts på lokal nivå. Den lokal/lokala nivån har inte, med ett undantag, varit representerad vid samtalen. Metoden med intervjusamtal medför att man inte kan dra några statistiskt säkra slutsatser av hur lönebildningsprocessen fungerar inom det statliga avtalsområdet. Förhoppningsvis kan ändå en ganska god bild ges över hur processen fungerar. För att säkerställa att likartade frågeställningar behandlades vid samtalen på de olika myndigheterna upprättades en checklista över de frågeområden som skulle behandlas (Bilaga 2). I rapporten har myndigheterna anonymiserats eftersom uppdraget är att ge en allmän bild av hur lönebildningsprocessen fungerar och inte en bild av hur processen fungerar på enskilda myndigheter 7

Resultat Den lokala förhandlingsprocessen De centrala avtalen ger de lokala parterna stor frihet att organisera det lokala förhandlingsarbetet. Man kan litet tillspetsat säga att de centrala avtalen anger att den lokala förhandlingsprocessen ska ske utifrån de centrala avtalens skrivningar och så långt möjligt i en anda av samverkan och samsyn utifrån den egna myndighetens förutsättningar. Hur sedan själva lönebildningsprocessen ska organiseras är upp till de lokala parterna. Man har också gett de lokala parterna stor frihet att avtala om avvikelser från de centrala avtalen t.ex. angående individgarantier. Med en sådan avtalskonstruktion har de centrala parterna utgått ifrån att hanteringssättet kan bli olika på olika myndigheter och olika har det blivit. Den lokala lönebildningsprocessen ser väldigt olika ut. Den ena ytterligheten (en enda myndighet) är att alla medarbetare på en myndighet lönesätts enligt lönesamtalsmodellen utan några individgarantier. Den andra ytterligheten (en enda myndighet) är att alla medarbetare med undantag för vissa stabsfunktioner lönesätts i en lokal förhandling och i praktiken utan att arbetstagarens sätt att utföra sina arbetsuppgifter i någon nämnvärd omfattning påverkar lönen. Mellan dessa två ytterligheter förekommer flera olika förhandlingsmodeller. På en del myndigheter innebär den lokala förhandlingen att man öppnar för möjligheten att använda lönesamtalsmodellen vid lokal/lokala förhandlingar. Därutöver har den lokala nivån ingen roll i själva förhandlingsprocessen så länge den lokal/lokala förhandlingsprocessen fungerar. På andra myndigheter lägger man i den lokala förhandlingen fast både utrymme och prioriteringar som ska gälla i den lokal/lokala förhandlingen. Den lokala nivån kan också på vissa myndigheter överpröva den lokal/lokala nivån. Det finns således ett brett spektrum över hur den lokala och lokal/lokala förhandlingsprocessen ser ut. Man har format processen efter sina egna önskemål och förutsättningar. Viktigt att konstatera är att man lokalt är nöjd med att få utforma processen själv och i huvudsak också nöjd med hur man överenskommit om att utforma den Lönesamtalsmodellen Ett nytt inslag i RALS 2001 var lönesamtalsmodellen, att chef och medarbetare direkt kan komma överens om lön vid lönerevisionstillfället. Lönesamtalsmodellen finns endast i avtalet med SACO-S. Det finns myndigheter som tillämpat lönesamtalsmodellen för samtliga medarbetare, därmed även för OFR:s medlemmar. Lönesamtalsmodellen med SACO- S innebär att lönerevision sker genom att chef och medarbetare överenskommer om ny lön. Den tillämpning som förekommer för OFR:s medlemmar och som ofta benämns lönesättningssamtal, innebär att den nya lönen avslutningsvis regleras i kollektivavtal. Den används i olika omfattning hos olika myndigheter. Från 0 till 100 %. Man kan säga att där modellen används är man förhållandevis nöjd med den. Ett skäl till detta är att man infört den i den takt och inom de verksamheter man tyckt den passat. Skulle den 8

tvingats fram tror ett flertal av både arbetsgivar- och fackliga representanter att en risk för bakslag skulle ha förelegat. Vissa problem lyfts ändå fram. Ett är att arbetstagare gått in i lönediskussionen som om den vore gränslös och blivit besvikna när chefen, trots att något avtalsvärde inte finns, haft sådana ekonomiska restriktionen att även, ur både chefs och medarbetar perspektiv, välmotiverade lönehöjningsanspråk inte har kunnat tillgodoses. För även om några avtalsvärden inte finns, så är cheferna medvetna om vilka ekonomiska förutsättningar som gäller. I de fall överenskommelse inte träffats mellan chef och medarbetare, har de lokal/lokala parterna, i förekommande fall de lokala, löst frågan. Ibland genom att återförvisa frågan till chef - medarbetare. Hur lönesamtalsmodellen uppfattas är mycket beroende av hur chefen klarar sin roll. Ju mer tydliga och välmotiverade omdömen chefen ger desto större accept för slutresultatet. Detta gäller kanske framförallt då negativa synpunkter framförs. Viktigt är också att överenskommelser som träffas mellan chef och medarbetare inte omprövas av någon annan i organisationen. Trots de problem som finns är det ändå tydligt uttalat från de arbetsgivare och fack som prövat modellen att man vill fortsätta att använda och utveckla den i den takt, vilket särskilt framhålls från fackligt håll, som man lokalt finner lämplig. Individens lön I de centrala avtalen sägs att lönerna i princip ska vara individuellt bestämda så att en ändamålsenlig differentiering åstadkoms. Det sägs bl.a. också att lönen ska bestämmas utifrån sakliga grunder såsom ansvar, arbetsuppgifternas svårighetsgrad och övriga krav som är förenade med arbetsuppgifterna samt arbetstagarens skicklighet och resultat i förhållande till verksamhetsmålen. Vidare sägs att en väl fungerande individuell lönesättning förutsätter en regelbundet återkommande dialog mellan chef och medarbetare. När det gäller individualisering och differentiering är det en process som pågår. Verksamhetens resultat och individens prestation slår ännu inte fullt ut igenom på det sätt som det centrala avtalet säger. Särskilt kan konstateras att på de 15 myndigheter som besökts förekommer inte någon form av riktade insatser som möjliggör högre genomsnittliga löneökningar för medarbetare inom verksamheter/enheter, som uppnår ett särskilt bra resultat, i jämförelse med andra likartade verksamheter/enheter. Inom en verksamhet/enhet erhåller dock medarbetare, som uppnår särskilt bra resultat, högre lön/löneökningar jämfört med kollegor som inte uppnår lika bra resultat. På en fråga huruvida hög personalomsättning och därmed kanske inte så bra resultat inom en verksamhet eller gott resultat var mest lönsamt ur löneutvecklingssynpunkt, svarade en knapp majoritet att troligtvis var hög personalomsättning mer utslagsgivande. Det ska dock påpekas att för fler var frågan av mer hypotetisk art då man f.n. inte har problem med hög personalomsättning. Möjligen kan man tolka svaren så att marknaden slår igenom mer på lönebilden än resultatet. Acceptansen bland medarbetarna för olika lön/löneökningar är beroende av dialogen mellan chef och medarbetare. I de fall dialogen fungerar som tänkt finns en acceptans 9

för skillnader. Detta gäller både om lönesamtalsmodellen eller traditionell förhandling används vid lönesättning av individer. Man kan säga att den viktigaste förutsättningen för den individuella och differentierade lönesättningen är en bra och tydlig chef. Myndigheterna är självklart medvetna om detta och arbetar på de flesta håll med ambitiösa utvecklingsprogram för sina chefer för att förbättra lönesamtalen. Ett bra samtal är en avgörande förutsättning för att lönepolitiken på ett konkret sätt ska fungera som ett medel för att förbättra verksamheten. En tydlig förskjutning i uppfattningen hos chefer av vikten av en strukturerad dialog med medarbetarna har också skett. På en tillspetsad fråga huruvida chefer upplever kravet på en lönedialog, som ett uppifrån kommande tidskrävande påbud eller, som ett medel för att utveckla verksamheten svarar samtliga arbetsgivarföreträdare att man är på väg mot det senare. Även om arbetet med lönedialogen tar mycket tid anser allt fler att det är väl använd tid. Nyanställningar Som ett störande moment kan, när det gäller att få en bra lönebild, ibland nyanställdas löner upplevas. Kommer en nyrekryterad arbetstagare in för högt i förhållande till sina kollegor, används ofta delar av det ekonomiska utrymme som finns till löneökningar för att rättställa lönebilden. Detta medför att utrymmet för individuella påslag kopplat till prestation blir mindre än som annars varit fallet. Även om den nyanställde kommer in för lågt i förhållande till sina kollegor uppstår motsvarande problem. Likartade arbetsuppgifter - olika fackliga organisationer Medarbetare med likartade arbetsuppgifter kan vara med i olika fackliga organisationer. Arbetsgivarna, som har helhetsbilden, bevakar att lönesättningen blir rättvis oavsett facklig tillhörighet. Man upplever inte detta som något större problem när det gäller individernas löner ur aspekten att facklig tillhörighet skulle utgöra en grund för olika löneutfall. En del myndigheter påpekar dock att de olika avtalen, främst olikheterna avseende garantier, spiller över på varandra så att slutresultatet påverkas på ett lönepolitiskt icke önskvärt sätt. Finansiering En särskild fråga som diskuterats är om extern finansiering av viss verksamhet påverkar lönebilden på ett icke önskvärt sätt. Man kan i stort sett säga att finansieringsformen inte påverkar lönebilden. Anslagsfinansierad myndighetsutövning kommer inte sämre ut i förhållande till externfinansierad verksamhet. Möjligen kunde man inom högskole/universitetsvärlden märka att externfinansierad forskning, som ofta är knuten till ett speciellt forskarlag, kunde påverka lönebilden på ett icke önskvärt sätt. En annan dimension av finansiering, som inte är kopplad till anslags- eller externfinansiering, är att man upplever ryckighet i finansieringen. Detta kan leda till att det blir svårare att arbeta långsiktigt med lönebildningsfrågor. 10

Den fackliga rollen En förändring av den fackliga rollen i lönebildningsfrågor lokalt och lokal/lokalt sker och har skett. Särskilt påtaglig är förändringen på de myndigheter där man använder lönesamtalsmodellen. Från att tidigare ha varit med och diskuterat medlemmarnas löner till sista kronan, har de fackliga representanterna nu en mer övergripande och rådgivande roll. Tyngdpunkten ligger nu mera på att diskutera kriterier för lönesättningen och att bistå medlemmarna med råd inför lönesamtalet med chefen än på att diskutera kronor med arbetsgivaren. Någon utvärdering av hur den förändrade rollen upplevs av både medlemmar och fackliga företrädare hade ännu inte gjorts på de myndigheter som besöktes. Den spontana reaktionen var dock att det rör sig om en positiv utveckling. 11

Jämställdhet På alla myndigheter har jämställdhetsaspekter på lönebildningsprocessen tagits upp. Först kan man konstatera att på ingen myndighet ansåg man att man hade osakliga (olagliga) löneskillnader utifrån Jämställdhetslagens synsätt. De fackliga representanterna delade den uppfattningen. Inför varje lönerevision gjorde man genomgångar av lönebilden utifrån ett jämställdhetsperspektiv. Hittade man några felaktiga löner rättade man till dessa. Arbetsgivaren ansågs vara skyldig att finansiera sådana korrigeringar vid sidan av den traditionella lönerevisionen. Problemen var dock så små att det inte var ekonomiskt belastande. På flera ställen uttryckte man att lönekartläggningen enlig jämställdhetslagen var svår att hantera. Man var osäker på vad som krävdes. Hjälp från de centrala parterna efterfrågades. Dessutom tyckte en del att kartläggningen krävde stora resurser i förhållande till de problem kartläggningen skulle lösa. Huruvida den individuella och differentierade lönesättningen rent generellt gynnade kvinnor eller män fanns det olika uppfattningar om. En del trodde att systemet gynnade män som kanske hörs och syns mest och möjligen också är litet tuffare i förhandlingar. De flesta trodde dock att om något kön gynnades så var det kvinnor. Detta tack vare den lönedialog som chef - medarbetare ska föra. Bra samtal synliggör även de som i vardagen inte syns och hörs mest. Chefen måste inför lönesamtalen titta på vad varje medarbetare åstadkommit. På så sätt minskar risken för osakliga löneskillnader över huvud taget. Arbetsvärdering På flera myndigheter arbetade man med att ta fram arbetsvärderingssystem bl.a. i syfte att få fram en mer objektiv lönebild. Nu kan ju lönesättning aldrig bli objektiv eftersom alla system i grunden är subjektiva, men en hjälp för att nå rättvisare löner kan arbetsvärdering möjligtvis vara. En myndighet hade nyligen satt ett system i drift. Där var man nöjd med systemet. En facklig organisation inom den myndigheten har dock inte accepterat systemet. Huruvida arbetsvärdering är ett bra system för att bedriva en långsiktig lönepolitik, särskilt med avseende på kvinnligt - manligt, är idag för tidigt att uttala sig om, mot bakgrund av den begränsade erfarenhet som finns. Som en sammanfattning av jämställdhetsfrågorna kan man säga att man upplever att man inte har några osakliga löneskillnader i jämställdhetslagens mening inom den egna myndigheten. Däremot kan man vilja göra relationsförändringar mellan olika grupper som kan vara kvinno- respektive mansdominerade. Detta är dock, enligt min mening, inte ett juridiskt utan ett lönepolitiskt problem. 12

Synpunkter på avtalens konstruktion En gemensam synpunkt som framförts på alla myndigheter av både arbetsgivare och fackliga representanter är att man inte önskar några radikala förändringar av avtalen, som gör att man måste ändra inriktning på det lokala utvecklingsarbetet som pågår. Ytterligare en gemensam synpunkt som framfördes på flera myndigheter var en önskan om gemensamma avtalskonferenser eller dylikt, där de centrala parterna gav sin syn vid samma tillfälle på avtalens innehåll. En viss frustration kan upplevas när man får olika besked från de centrala parterna om innebörden av vissa avtalstexter. Från arbetsgivarhåll framhåller man ofta att sifferlösa avtal med lönesamtalsmodellen för alla avtal är en önskvärd utveckling. Detta skulle också leda till lika avtal med de olika motparterna. Sifferlösa avtal med lönesamtalsmodellen står högre upp på önskelistan än lika avtal. Vidare framhåller man att de centrala avtalen ska rikta sig till den lokala nivån och inte till den lokal/lokala Från SACO-S:s sida har de flesta framfört att man vill arbeta vidare med de sifferlösa avtalen i kombination med lönesamtalsmodellen. En viktig propå är att man vill ha förändringar i maktbalansen vid oenighet. OFR har också synpunkter på maktbalansen. Man har på flera myndigheter prövat lönesamtalsmodellen och vill fortsätta med det. Dock i den takt de lokala parterna finner lämplig och inte genom tvingande regler i centrala avtal. SEKO har också synpunkter på maktfrågor. Därutöver har på några myndigheter framförts en viss tveksamhet till individuell lönesättning överhuvudtaget, men man vill inte gå tillbaks till centralt reglerade löner. 13

Egna reflektioner Efter att ha arbetat i branschen i cirka 30 år, både som handläggare och chef inom landstingssektorn, har det här uppdraget varit mycket stimulerande att få utföra. Frågeställningarna och utvecklingstrenderna är likartade med dem inom landstingssektorn. Om jag ska göra några egna reflektioner över resultatet så har jag fastnat för följande. Det som överraskat mig mest är hur olika man hanterar lönebildningsprocessen på olika myndigheter. Man har verkligen utnyttjat de centrala avtalens möjligheter till att anpassa processen till sina egna förutsättningar. Man har inte hunnit så långt som man önskat, vilket man i en föränderlig omvärld antagligen heller aldrig kommer att göra. Enligt min uppfattning arbetar man ambitiöst med att utveckla lönebildningsprocessen och man gör det i en öppen och konstruktiv anda. På myndighetsnivå är man förhållandevis nöjd med de centrala avtalens konstruktion. Enligt min uppfattning utnyttjar man friheten i de centrala avtalen samtidigt som man följer andan i dem och arbetar med frågorna på det sätt som avtalen säger. Några radikala förändringar i hur man på myndighetsnivå ska hantera avtalen efterfrågas inte. Enligt min bedömning skulle radikala förändringar störa det lokala utvecklingsarbetet. Min egen sammanfattning av hur jag uppfattar lönebildningsprocessen och arbetet med att utveckla den på de 15 myndigheter, som jag besökt, är att man är på rätt väg. Jag tror även att en klar majoritet av de lokala parterna gör samma bedömning. 14

Bilaga 1: Checklista 5, 6, (7) och 8 + 3:e strecksatsen i uppdraget. Förhandlingsarbetets organisation - Formella förhandlingsordningar - Reella förhandlingsordningar - Partsgemensamt arbete inför förhandlingarna 5, 6 och 8 + 1:a och 2:A strecksatsen i uppdraget. Resultat av förhandlingarna - Koppling verksamhetens utveckling och ekonomiska förutsättningar och löneutveckling - Koppling arbetstagarens prestation och löneutveckling - Koppling brist, hög personalomsättning och löneutveckling - Individualisering - Acceptans för löneskillnader/lönespridning - Förankring i organisationen både bland chefer och medarbetare - Fungerar förhandlingsprocessen som ett medel - Hur vanligt med att chef - medarbetare överenskommer om lön - Fungerar dialogen chef - medarbetare, även när de inte får bestämma lön - Hur fungerar olika fack - likartade arbetsuppgifter 5, 6 och 8 + 4:e strecksatsen i uppdraget. Jämställdhet - Gynnar systemet kvinnor/män - Hur komma tillrätta med ev. osakliga (olagliga) löneskillnader - Hur bedöma likvärdighet Framåt syftande - Vad behövs för att om möjligt få en ännu bättre lönebildningsprocess - Önskemål om förändringar i avtalen - Önskemål om annat t.ex. Utbildning och skrifter (ev. Partsgemensamma) 15