EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN

ISSN 1831-0990 EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN Särskild rapport nr 1 2013 HAR EU:S STÖD TILL LIVSMEDELSBEARBETNINGSINDUSTRIN VARIT ÄNDAMÅLSENLIGT OCH EFFEKTIVT OCH HÖJT VÄRDET PÅ JORDBRUKSPRODUKTER? SV

Särskild rapport nr 1 2013 HAR EU:S STÖD TILL LIVSME- DELSBEARBETNINGSINDUSTRIN VARIT ÄNDAMÅLSENLIGT OCH EFFEKTIVT OCH HÖJT VÄRDET PÅ JORDBRUKSPRODUKTER? (i enlighet med artikel 287.4 andra stycket i EUF fördraget) EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBOURG Tfn +352 4398-1 Fax +352 4398-46410 E post: eca info@eca.europa.eu Internet: http://eca.europa.eu Särskild rapport nr 1 2013 En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa servern (http://europa.eu). Kataloguppgifter finns i slutet av publikationen. Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2013 ISBN 978-92-9241-153-4 doi:10.2865/68449 Europeiska unionen, 2013 Kopiering tillåten med angivande av källan. Printed in Luxembourg

3 INNEHÅLLSFÖRTECKNING Punkt ORDFÖRKLARINGAR I VIII SAMMANFATTNING 1 6 INLEDNING 7 11 REVISIONENS INRIKTNING OCH OMFATTNING SAMT REVISIONSMETOD 12 77 IAKTTAGELSER 12 28 DEL ETT HAR ÅTGÄRDEN UTFORMATS PÅ ETT SÄTT SOM MEDGER EN EFFEKTIV FINANSIERING AV PROJEKT SOM TILLGODOSER TYDLIGT IDENTIFIERADE BEHOV? 15 18 ENLIGT LAGSTIFTNINGEN ÄR DET MEDLEMSSTATERNAS ANSVAR ATT SE TILL ATT ÅTGÄRDEN ÄR ÄNDAMÅLSENLIG OCH EFFEKTIV 19 23 I MEDLEMSSTATERNAS LANDSBYGDSUTVECKLINGSPROGRAM MOTIVERAS INTE BEHOVET AV ÅTGÄRDEN KLART OCH TYDLIGT 24 28 KOMMISSIONEN GODKÄNDE LANDSBYGDSPROGRAM TROTS BRISTER 29 69 DEL TVÅ HAR MEDLEMSSTATERNA VIDTAGIT ÅTGÄRDEN MED VEDERBÖRLIG HÄNSYN TILL DET ALTERNATIV SOM GER BÄST VALUTA FÖR PENGARNA? 30 32 KONTROLLERNA GER BEGRÄNSADE GARANTIER OM PROJEKTENS EKONOMISKA HÅLLBARHET 33 51 MEDLEMSSTATERNA VÄLJER INTE UT PROJEKT MED STÖRST POTENTIELL NYTTA 52 61 MEDLEMSSTATERNAS PLANERING OCH GENOMFÖRANDE AV ÅTGÄRDEN MINSKAR INTE RISKERNA FÖR DÖDVIKTSEFFEKTER PÅ ETT ÄNDAMÅLSENLIGT SÄTT 62 66 MEDLEMSSTATERNAS PLANERING OCH GENOMFÖRANDE AV ÅTGÄRDEN MINSKAR INTE RISKERNA FÖR UNDANTRÄNGNING PÅ ETT ÄNDAMÅLSENLIGT SÄTT 67 69 BRISTERNA LEDER TILL BLANDADE RESULTAT VAD GÄLLER BIDRAGENS EFFEKTIVITET OCH ÄNDAMÅLSENLIGHET

4 70 77 DEL TRE HAR KOMMISSIONEN OCH MEDLEMSSTATERNA ÖVERVAKAT OCH UTVÄRDERAT ÅTGÄRDENS RESULTAT ORDENTLIGT? 73 74 MEDLEMSSTATERNA ÖVERVAKAR INTE PROJEKT INOM ÅTGÄRD 123 PÅ ETT ÄNDAMÅLSENLIGT SÄTT 75 77 HALVTIDSUTVÄRDERINGARNA ÄR TILL BEGRÄNSAD NYTTA NÄR DET GÄLLER ATT VISA PÅ ÅTGÄRDENS EFFEKTIVITET OCH ÄNDAMÅLSENLIGHET 78 87 SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER BILAGA I PLANERADE OCH ANVÄNDA EU MEDEL FÖR ÅTGÄRD 123 (I DECEMBER 2011) BILAGA II FÖRTECKNING ÖVER GRANSKADE PROJEKT MED REVISIONSRÄTTENS BEDÖMNING AV BIDRAGETS EFFEKTIVITET OCH ÄNDAMÅLSENLIGHET BILAGA III GRANSKADE HALVTIDSUTVÄRDERINGSRAPPORTER KOMMISSIONENS SVAR

5 ORDFÖRKLARINGAR Axlar: Landsbygdsutveckling under programperioden 2007 2013 genomförs i form av tre tematiska axlar som motsvarar sammanhängande grupper av landsbygdsutvecklingsåtgärder och en övergripande axel för Leadermodellen (Leaderaxeln). CMEF: Gemensam övervaknings- och utvärderingsram (Common Monitoring and Evaluation Framework). Dödviktseffekt: Föreligger när ett bidragsfinansierat projekt skulle ha genomförts helt eller delvis även utan bidraget. EJFLU: Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling. Flerårigt varukontrakt: Typ av kontrakt som fastställer affärsvillkoren mellan en jordbruksproducent och en bearbetare eller distributör under en flerårsperiod. Gemenskapens strategiska riktlinjer: Genom dessa strategiska riktlinjer anger rådet Europeiska unionens prioriteringar inom Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU). Tanken är att landsbygdspolitiken ska överensstämma med annan EU politik, särskilt på sammanhållnings- och miljöområdet, och följa genomförandet av den nya gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) med tillhörande omstrukturering. GJP: Den gemensamma jordbrukspolitiken: den lagstiftning och praxis som Europeiska unionen har antagit för att skapa en gemensam, enhetlig jordbrukspolitik. Landsbygdsutvecklingsprogram: Ett programdokument som en medlemsstat utarbetar, och som godkänns av kommissionen, för att planera och genomföra EU:s landsbygdsutvecklingspolitik; ett landsbygdsutvecklingsprogram kan utarbetas på regional eller nationell nivå. MTE: Halvtidsutvärderingsrapport. Programperiod: En flerårig ram för planering och genomförande av EU:s politik, till exempel landsbygdsutvecklingspolitik; den nuvarande landsbygdsutvecklingsperioden löper från 2007 till 2013. Undanträngning: Den omfattning i vilken en verksamhet som får offentligt stöd neutraliseras av minskad verksamhet någon annanstans. Åtgärd 123: Åtgärden för värdeökning på jordbruks- och skogsbruksprodukter. Åtgärd: En stödordning som används vid genomförandet av en politik. En åtgärd anger reglerna för de projekt som kan finansieras inom en axel.

6 SAMMANFATTNING I. Som ett led i EU:s landsbygdsutvecklingspolitik görs bidrag tillgängliga för företag som bearbetar och saluför jordbruksprodukter via en åtgärd som kallas värdeökning på jord- och skogsbruksprodukter som ska förbättra jord- och skogsbrukets konkurrenskraft. Under den nuvarande programperioden 2007 2013 uppgår EU:s budget för åtgärden till cirka 5,6 miljarder euro. Finansieringen kompletteras med nationella medel, vilket ger en total offentlig finansiering på 9 miljarder euro. II. Revisionsrätten granskade om EU:s stöd hade varit ändamålsenligt och effektivt när det gällde att höja värdet på jordbruksprodukter. Framför allt undersökte revisionsrätten om åtgärden var utformad och genomfördes på ett sätt som medger en effektiv finansiering av projekt som tillgodoser tydligt identifierade behov och om åtgärden övervakas och utvärderas på ett sätt som gör att resultat kan påvisas. III. Som man kan förvänta sig förbättrade projekten för det mesta de berörda företagens ekonomiska resultat, och ett antal av de granskade projekten kan leda till viss värdeökning. Detta kan dock inte tillskrivas åtgärdens utformning eller medlemsstaternas urvalsförfaranden. Det fanns ingenting som visade att de företag som fick stöd behövde ett bidrag eller vilka särskilda politiska mål som bidraget förväntades uppnå. Revisionsrätten drar slutsatsen att stödet inte systematiskt har riktats till projekt som på ett ändamålsenligt och effektivt sätt höjer värdet på jordbruksprodukter.

7 SAMMANFATTNING IV. Medlemsstaterna måste utarbeta landsbygdsutvecklingsprogram och anpassa stödet till sina behov genom nationella eller regionala mål och fastställa åtgärdens omfattning för att garantera att den tillgängliga finansieringen används effektivt. Revisionsrätten konstaterade dock att medlemsstaterna endast fastställde allmänna mål som inte visade hur finansieringen skulle höja värdet på jordbruksprodukter eller stärka jordbrukets konkurrenskraft. Trots att sådan specificering saknades godkände kommissionen programmen. V. Medlemsstaterna bör fastställa kriterier för stödberättigande för att begränsa den typ av investering eller stödmottagare som har rätt till finansiering och sedan urvalskriterier för att identifiera vilka projekt som är mest ändamålsenliga och effektiva och ge dem stöd. Vid revisionen konstaterade revisionsrätten att man hade fastställt kriterier för stödberättigande som gav nästan vilket livsmedelsbearbetningsföretag som helst rätt till stöd. Vidare var urvalssystemen bristfälliga eller så fanns det inga och trots att det fanns tillräckliga resurser vilket ofta är fallet i början av en programperiod tillämpades de inte alls. VI. Revisionsrätten konstaterade att medlemsstaterna inte riktar finansieringen till projekt med ett påvisbart behov av offentligt stöd. Utan en sådan inriktning riskerar åtgärden att bli en sorts gåva, det vill säga ett allmänt stöd till företag som investerar i livsmedelsbearbetningssektorn, med de åtföljande riskerna för att konkurrensen snedvrids och de knappa offentliga medlen slösas bort. VII. Nästan en femtedel av EU:s budget för stärkande av jordbrukets konkurrenskraft betalas till livsmedelsbearbetnings- och saluföringsföretag men effekterna på jordbrukets konkurrenskraft kan endast bli indirekta och det finns ingen tydlig interventionslogik. Genom arrangemangen för övervakning och utvärdering sker dock ingen insamling av information om värdeökning eller om effekterna på jordbrukets konkurrenskraft. Därmed är det osannolikt att de nuvarande arrangemangen ger den information som krävs för att visa att den finansiering som tilldelats åtgärden har varit framgångsrik eller inte eller för att ge en grund för bedömning av åtgärdens ändamålsenlighet när landsbygdsutvecklingsåtgärderna för perioden 2014 2020 ska planeras. VIII. Revisionsrätten rekommenderar därför följande: a) Medlemsstaterna bör i programmen tydligt identifiera behovet av finansiering och fastställa mål som är meningsfulla och mätbara; kommissionen bör endast godkänna program som gör det. b) Urvalskriterierna bör fastställas på ett sätt som gör att de mest ändamålsenliga projekten identifieras. För att garantera att EU medlen används effektivt bör kriterierna tillämpas strikt också när den tillgängliga budgeten räcker till att finansiera alla stödberättigande projekt. c) Kommissionen och medlemsstaterna bör uppmuntra att bästa praxis tillämpas när det gäller att minska riskerna för dödviktseffekter och undanträngning. d) Den övervaknings- och utvärderingsram som gäller för de finansierade projekten bör förbättras till nästa programperiod så att man kan mäta ordentligt hur ändamålsenliga de använda medlen har varit.

8 INLEDNING 1. Som en del av det stöd som ges till landsbygdsutveckling inom andra pelaren i den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) föreskrivs en särskild åtgärd, nämligen värdeökning på jordbruks- och skogsbruksprodukter (nedan kallad åtgärd 123). Åtgärd 123 bidrar till axel 1:s mål som är att förbättra jord- och skogsbrukets konkurrenskraft, som infördes genom förordning (EG) nr 1698/2005 (se ruta 1) 1. 2. Via åtgärd 123 görs offentliga medel tillgängliga för företag som har högst 750 anställda eller högst 200 miljoner euro i omsättning och som bearbetar och saluför jord- och skogsbruksprodukter. Stödet ska finansiera investeringar som bör höja värdet på produkterna. Det bör i slutändan gynna jordbrukets konkurrenskraft, till exempel genom att nya marknadsmöjligheter för jordbruksprodukter skapas 2. Sekundära fördelar kan vara att jobb skapas i landsbygdsområden och att miljön förbättras. 3. Med hänsyn till kraven i de tillämpliga EU förordningarna utarbetar medlemsstaterna landsbygdsutvecklingsprogram på nationell eller regional nivå där de fastställer en strategi och föreslår åtgärder som de vill använda för att tillgodose identifierade behov. Landsbygdsutvecklingsprogrammen blir inte operativa förrän kommissionen har godkänt dem. EU medel och nationella medel ska sedan kanaliseras till investeringsprojekt via åtgärd 123 med hjälp av kriterier för stödberättigande och urval. Illustrationen nedan åskådliggör de olika stadierna i den beslutsprocess som leder fram till att ett investeringsprojekt finansieras med medel från åtgärd 123. 1 Axel 1: Att förbättra konkurrenskraften inom jord- och skogsbruket; axel 2: förbättra miljön och landsbygden; axel 3: höja livskvaliteten på landsbygden. Rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 277, 21.10.2005, s. 1) och rådets beslut 2006/144/EG av den 20 februari 2006 om gemenskapens strategiska riktlinjer för landsbygdsutvecklingen (programperiod 2007 2013) (EUT L 55, 25.2.2006, s. 20). 2 För företag som inte är små eller medelstora (dvs. har färre än 250 anställda och mindre än 50 miljoner euro i omsättning) är den högsta stödsatsen halverad. RUTA 1 UTDRAG UR FÖRORDNING (EG) NR 1698/2005 Axel 1 Att förbättra konkurrenskraften inom jord- och skogsbruket. Artikel 20 Åtgärder Stöd för bättre konkurrenskraft inom jord- och skogsbruket skall avse [ ].b) åtgärder för att omstrukturera och utveckla den fysiska potentialen samt främja innovation genom att [ ] iii) höja värdet på jord- och skogsbruksprodukter [ ].

9 4. EU:s stöd medfinansieras med nationella offentliga medel och de totala offentliga utgifterna för åtgärden uppgår till cirka 9 miljarder euro. Åtgärden används huvudsakligen till att ge bidrag till stödmottagarnas investeringskostnader. Medlemsstaterna får bestämma stödsatsen inom vissa gränser. De flesta bidrag ligger på mellan 20 och 50 % av företagens totala stödberättigande investeringar. 5. EU budgeten för perioden 2007 2013 för åtgärd 123 uppgår till totalt 5,6 miljarder euro. Det motsvarar 5,9 % av de planerade EU utgifterna till landsbygdsutveckling och 18 % av de totala anslagen till stärkandet av jord- och skogsbrukets konkurrenskraft (axel 1) 3. Illustrationen i bilaga I visar de planerade EU medlen per medlemsstat och det ekonomiska genomförandet till och med utgången av 2011. Vid den tidpunkten hade 35 % av de planerade utgifterna för perioden använts. 3 Europeiska unionen, generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling, Rural Development in the European Union Statistical and Economic Information, Report 2011 (landsbygdsutveckling i Europeiska unionen statistisk och ekonomisk information, rapport 2011), avsnitt 4.3.4 (de viktigaste instrument för landsbygdsutveckling som finansieras av EJFLU). ILLUSTRATION Landsbygdsutvecklingspolitik på EU-nivå EU:s politiska mål: stärka jordbrukets konkurrenskraft Åtgärd: öka värdet på jordbruksprodukter (gemenskapens strategiska riktlinjer, rådets förordning) Föreslås av kommissionen oh godkänns av rådet Strategisk planering på medlemsstatsnivå Identifiering av särskilda behov och mål (nationella strategiska planer, landsbygdsutvecklingsprogram) Detaljerade regler och förfaranden på medlemsstatsnivå (nationell eller regional lagstiftning, nationella eller regionala förfaranden och riktlinjer) Föreslås av medlemsstaterna och godkänns av kommissionen Urval av projekt Finansiering till investeringar för bearbetning oh saluföring av jordbruksprodukter

10 6. Eftersom endast 5 % av de godkända utgifterna för åtgärden gäller skogsbruksprojekt inriktade sig revisionsrätten på stöd som ska höja värdet på jordbruksprodukter. De finansierade investeringarna görs i allmänhet av nystartade eller etablerade företag och gäller nya eller förbättrade anläggningar och maskiner eller uppförande av nya anläggningar för bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter (se ruta 2). RUTA 2 EXEMPEL PÅ OLIKA TYPER AV INVESTERINGAR SOM FINANSIERADES AV ÅTGÄRD 123 De finansierade investeringarna gällde bland annat pressningsutrustning för olivoljeframställning utrustning för att torka skinka och system för modernisering av mjölkbearbetning.

11 REVISIONENS INRIKTNING OCH OMFATTNING SAMT REVISIONSMETOD 7. Revisionsrätten försökte bedöma om åtgärden var utformad och genomfördes på ett sätt som ger valuta för pengarna och om de finansierade projekten uppnådde åtgärdens mål. Vidare bedömde revisionsrätten om resultatet av åtgärden som helhet övervakades och utvärderades ordentligt så att medlemsstaterna och kommissionen kan identifiera och reagera på eventuella problem och ge objektiv information om vad åtgärden har åstadkommit. 4 Dödviktseffekter avser i vilken utsträckning en stödmottagare skulle ha gjort investeringen också utan offentligt ekonomiskt stöd. Undanträngning avser i vilken utsträckning en verksamhet som får offentligt stöd neutraliseras av minskad verksamhet någon annanstans. 8. Den övergripande revisionsfrågan var följande: Har EU:s stöd till livsmedelsbearbetningsindustrin varit ändamålsenligt och effektivt och höjt värdet på jordbruksprodukter? De huvudsakliga delfrågorna var följande: Har åtgärden utformats på ett sätt som medger en effektiv finansiering av projekt som tillgodoser tydligt identifierade behov? Har medlemsstaterna genomfört åtgärden med vederbörlig hänsyn till det alternativ som ger bäst valuta för pengarna? Har kommissionen och medlemsstaterna övervakat och utvärderat åtgärdens resultat ordentligt? 9. Vid revisionsrättens revision ansågs projekten vara ändamålsenliga om de var hållbara och bidrog till de särskilda målen för åtgärden i landsbygdsutvecklingsprogrammet och även till att höja värdet på jordbruksprodukter. Finansieringen ansågs vara effektiv om dödviktseffekterna var begränsade och eventuell undanträngning var motiverad 4. 10. Revisionsrättens revision omfattade sex nationella och regionala landsbygdsutvecklingsprogram som valdes ut främst utifrån storlek. Spanien (Kastilien León), Frankrike, Italien (Lazio), Litauen, Polen och Rumänien. I Frankrike genomförs det nationella landsbygdsprogrammet regionalt och Rhône Alpes blev den region som valdes ut till revisionen.

12 11. Revisionsarbetet bestod i en genomgång av landsbygdsutvecklingsprogrammen, en granskning av medlemsstaternas förvaltningssystem och separata granskningsbesök hos 24 avslutade livsmedelsbearbetningsprojekt i dessa medlemsstater, däribland 4 projekt som har utsetts till exempel på bästa praxis av medlemsstaterna. Resten valde revisionsrätten ut för att få en bild av en rad representativa projekt som hade finansierats i den aktuella medlemsstaten. En förteckning över de granskade projekten finns i bilaga II. Revisionsrätten gick också igenom halvtidsutvärderingsrapporterna om 23 landsbygdsutvecklingsprogram (se förteckningen i bilaga III).

13 IAKTTAGELSER DEL ETT HAR ÅTGÄRDEN UTFORMATS PÅ ETT SÄTT SOM MEDGER EN EFFEKTIV FINANSIERING AV PROJEKT SOM TILLGODOSER TYDLIGT IDENTIFIERADE BEHOV? 12. Att åtgärden är väl utformad är grundläggande för en sund ekonomisk förvaltning. Åtgärden ger offentligt stöd till privata företags investeringar i livsmedelsbearbetningssektorn och sektorn för saluföring av livsmedel. Företagen har sina egna motiv och mål som kan sammanfalla med EU:s politiska mål att stärka jordbrukets konkurrenskraft (se punkt 15) men det sker inte automatiskt. Sektorn anses vara en av världens mest konkurrenskraftiga och innovativa sektorer 5. Finansiering till sådana företag bör därför ges för att tillgodose tydligt identifierade behov. Behovet av offentliga insatser måste fastställas och logiken för hur detta ska stärka jordbrukets konkurrenskraft måste förklaras. 13. Tydliga och specifika mål i landsbygdsutvecklingsprogrammet som speglar medlemsstatens eller regionens särskilda behov är därför en nödvändig förutsättning för ett ändamålsenligt projekturval och ger en grund för redovisningsskyldigheten där man visar vad som ska uppnås och senare vad som har uppnåtts 6. Om inga särskilda behov av offentliga insatser har identifierats och om målen i landsbygdsutvecklingsprogrammet är alltför allmänna kan det leda till ett urval av projekt som endast i liten utsträckning eller inte alls bidrar till att höja värdet på jordbruksprodukter och därigenom till att stärka jordbrukets konkurrenskraft. 5 Rådets beslut 2006/144/EG. 6 Artikel 43 i kommissionens förordning (EG) nr 1974/2006 av den 15 december 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1698/2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) föreskriver följande: När det gäller investeringsåtgärder skall medlemsstaterna säkerställa att stödet är inriktat på tydligt definierade mål som speglar identifierade strukturella och territoriella behov samt strukturella nackdelar (EUT L 368, 23.12.2006, s. 15). 14. Revisionsrätten gick igenom EU lagstiftningen, landsbygdsutvecklingsprogrammen och medlemsstaternas system, förfaranden och dokument för att inhämta bevis för om utformningen av åtgärd 123 både på EUoch medlemsstatsnivå sannolikt skulle leda till en effektiv finansiering av ändamålsenliga projekt som tillgodoser tydligt identifierade behov.

14 ENLIGT LAGSTIFTNINGEN ÄR DET MEDLEMSSTATERNAS ANSVAR ATT SE TILL ATT ÅTGÄRDEN ÄR ÄNDAMÅLSENLIG OCH EFFEKTIV 15. I EU lagstiftningen fastställs mål endast inom ramen för landsbygdsutvecklingens axlar, i det här fallet axel 1, som har som mål att stärka jordbrukets konkurrenskraft 7. Syftet med åtgärd 123 är att bidra till detta genom att höja värdet på jordbruksprodukter som bearbetas eller saluförs efter de investeringar som gjorts. Lagstiftningen i sig specificerar inte vad värdeökningen ska bestå i (rent ekonomiskt, miljömässigt eller kvalitetsmässigt) och inte heller vem en sådan värdeökning bör komma till del. 16. En liknande åtgärd fanns i den föregående programperioden 2000 2006 8 som föreskrev följande: investeringarna måste bidra till att förbättra förhållandena i den berörda råvarusektorn inom jordbruket. De måste garantera att producenten av sådana produkter får en tillräcklig del av det ekonomiska resultatet. Liknande regler fanns också inom tidigare stödordningar 9. 17. Det finns inga sådana krav i den nuvarande programperioden. Enligt förordningen 10 ska investeringar i bearbetning och saluföring leda till att de generella prestationerna blir bättre inom det jordbruks- och skogsbruksföretag [som får stöd], det vill säga lagstiftningen anger endast att det bör finnas en fördel för det enskilda livsmedelsbearbetnings- och saluföringsföretag som berörs. 18. Syftet med att det tidigare kravet att stödet ska förbättra jordbruksproducenternas situation har slopats och att det saknas föreskrifter om hur åtgärderna ska höja värdet är att förenkla lagtexterna och låta medlemsstaterna fastställa åtgärden på det sätt som bäst passar för deras förhållanden och behov. Därmed är det medlemsstaternas ansvar att se till att åtgärden leder till ett höjt värde och fördelar vad gäller jordbrukets konkurrenskraft. När kommissionen godkänner landsbygdsutvecklingsprogram bör den se till att så verkligen är fallet. 7 Artikel 4 i förordning (EG) nr 1698/2005. 8 Artikel 26 i rådets förordning (EG) nr 1257/1999 av den 17 maj 1999 om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till utveckling av landsbygden och om ändring och upphävande av vissa förordningar (EGT L 160, 26.6.1999, s. 80). 9 Artikel 9.1 i rådets förordning (EEG) nr 355/77 av den 15 februari 1977 om gemensamma åtgärder för förbättring av villkoren för bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter (EGT L 51, 23.2.1977, s. 1); artikel 12.1 i rådets förordning (EEG) nr 866/90 av den 29 mars 1990 om förbättring av villkoren för bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter (EGT L 91, 6.4.1990, s. 1); artikel 12.1 i rådets förordning (EG) nr 951/97 av den 20 maj 1997 om förbättring av villkoren för bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter (EGT L 142, 2.6.1997, s. 22). 10 Artikel 28.1 a i förordning (EG) nr 1698/2005.

15 I MEDLEMSSTATERNAS LANDSBYGDSUTVECKLINGSPROGRAM MOTIVERAS INTE BEHOVET AV ÅTGÄRDEN KLART OCH TYDLIGT 19. Genom den pågående processen för förenkling av EU:s lagstiftning och subsidiaritetsprincipen har EU:s lagstiftning, såsom beskrivs ovan, utvecklats till att bli ganska allmän och icke normativ. Men medlemsstaternas landsbygdsutvecklingsprogram på såväl nationell som regional nivå måste enligt lagstiftningen 11 vara mer specifika. Landsbygdsutvecklingsprogrammen måste godkännas av kommissionen, som har det övergripande ansvaret för att EU budgeten används effektivt och ändamålsenligt. 11 Artikel 5 i förordning (EG) nr 1974/2006. 20. Framför allt ska man i landsbygdsprogrammen analysera den aktuella situationen i fråga om styrkor och svagheter och utarbeta en strategi i förhållande till dem. Landsbygdsprogrammet måste ge belägg för att stödet är inriktat på tydligt definierade mål som speglar identifierade territoriella behov och strukturella nackdelar. Vidare ska man i landsbygdsutvecklingsprogrammen motivera insatsen och definiera de typer av investeringar och stödmottagare som skulle ha rätt till stöd. Om detta görs väl bör det leda till en ändamålsenlig och effektiv programplanering av åtgärden. 21. I de landsbygdsutvecklingsprogram som granskades hade man dock inte identifierat särskilda behov av insatser inom livsmedelsbearbetningssektorn, till exempel fall där en otillräcklig bearbetningskapacitet stod i vägen för möjligheterna att höja värdet på jordbruksprodukter. I de fall där behoven identifierades var de mycket allmänna. I Polen till exempel angav man i landsbygdsprogrammet att stödet till bearbetningen av jordbruksprodukter är mycket viktigt eftersom sektorn är en av de viktigaste näringslivsgrenarna i den polska ekonomin. Landsbygdsprogrammen visade inte varför offentligt stöd var nödvändigt och hur man skulle uppnå den önskade förändringen. Det fanns därmed ingen logisk grund till åtgärden och de fastställda målen var med nödvändighet allmänna och inte tydligt kopplade till identifierade regionala styrkor och svagheter och inte heller till ett tydligt identifierat behov av insatser. De var ofta ordagranna upprepningar av EU:s mål eller något ändrade ordalydelser av skälen till samma mål (exempel finns i ruta 3).

16 22. Det sista steget i programplaneringen är att fastställa villkoren för stödberättigande typer av investeringar, kategorier av stödmottagare och karaktär på stödet som en garanti för att stödet är inriktat på de särskilda mål som har satts upp. Trots bristen på särskilda mål hade alla landsbygdsutvecklingsprogram åtminstone några villkor för stödberättigande. När det gällde Frankrike uppgav man i planeringsdokumentet för Rhône Alpes att hela livsmedelsbearbetningssektorn var stödberättigande på regionens hela territorium med undantag av sektorerna för socker och mjölkersättningar. Andra medlemsstater, särskilt Spanien (Kastilien León) och Litauen, gick längre när de fastställde villkoren för stödberättigande. Litauen undantog de flesta nya anläggningar i sektorer som hade fått stöd inom tidigare program, till exempel nya slakterier eller mjölkbearbetningsanläggningar, eftersom de redan hade tillräcklig kapacitet. I Spanien (Kastilien León) var till exempel vinrelaterade projekt endast stödberättigande om de gällde viner med en geografisk ursprungsbeteckning. 23. Dessa villkor för stödberättigande har den effekten att de i viss mån begränsar stödets omfattning. Men nästan alla större livsmedelssektorer är fortfarande stödberättigande, vilket innebär en risk för att stödet inte blir tillräckligt riktat. RUTA 3 EXEMPEL PÅ FASTSTÄLLDA MÅL FÖR ÅTGÄRD 123 Det fastställda målet i landsbygdsutvecklingsprogrammet för Kastilien León är bättre bearbetning och saluföring av den primära sektorns och skogsbrukets produkter genom stöd för investeringar som syftar till bättre effektivitet, förnybar energi, ny teknik och nya marknadsmöjligheter. Dessa delar är tagna från skäl 23 i förordning (EG) nr 1698/2005 utan någon vidare specificering. I Frankrikes nationella landsbygdsutvecklingsprogram är målet för åtgärden att stärka livsmedelsindustrins konkurrenskraft. Denna allmänna formulering gör att särskilda mål kan fastställas på regional nivå. Men i regionen Rhône Alpes, som revisionsrätten granskade, gjorde man inte det.

17 KOMMISSIONEN GODKÄNDE LANDSBYGDSPROGRAM TROTS BRISTER 24. Innan kommissionen godkänner medlemsstaternas landsbygdsprogram ska den kontrollera att målen i landsbygdsutvecklingsprogrammet stämmer överens med EU:s och nationella strategier och med identifierade behov och brister. Men eftersom alla granskade landsbygdsutvecklingsprogram hade så pass allmänna mål är denna kontroll av överensstämmelse inte särskilt meningsfull. 12 Se punkterna 33 37 i särskild rapport nr 8/2012 (http://eca.europa.eu). 25. Kommissionens förfaranden för bedömning av landsbygdsutvecklingsprogram inbegriper inte någon kontroll av att medlemsstaten eller regionen strategiskt riktar stöd från åtgärd 123 dit där en offentlig insats behövs. Det görs inga kontroller av den logiska grunden till insatsen. Kommissionen bedömer inte hur ändamålsenligt eller effektivt den föreslagna åtgärden kan höja värdet på jordbruksprodukter och stärka jordbrukets konkurrenskraft. 26. Trots de brister som beskrivs i punkterna 21 23 ovan godkände kommissionen de aktuella landsbygdsutvecklingsprogrammen. När ett landsbygdsutvecklingsprogram har godkänts av kommissionen och EU medel har gjorts tillgängliga för medlemsstaten är det svårare för kommissionen att se till att åtgärderna blir ändamålsenliga och effektiva 12. 27. Revisionen har visat att man vid utformningen och planeringen av åtgärden inte hanterade de risker som följer av punkterna 12 och 13 i tillräcklig utsträckning. Det gör det än viktigare men också svårare för medlemsstaterna att undvika riskerna och garantera ändamålsenlighet och effektivitet när de väljer ut vilka enskilda projekt som ska få stöd. Den frågan behandlas i nästa del av rapporten. 28. En annan följd är att det inte finns någon tillfredsställande grund för övervakning och utvärdering eller för redovisningsskyldighet. Den frågan behandlas i del tre.

18 DEL TVÅ HAR MEDLEMSSTATERNA VIDTAGIT ÅTGÄRDEN MED VEDERBÖRLIG HÄNSYN TILL DET ALTERNATIV SOM GER BÄST VALUTA FÖR PENGARNA? 29. För att de offentliga medlen ska användas så väl som möjligt bör medlemsstaterna göra följande när de genomför åtgärden: Se till att de sökande visar att projektet är ekonomiskt hållbart innan de beviljar finansiering. 13 Detta angavs formellt i artikel 26.1 i förordning (EG) nr 1257/1999. Se till att stödet går till de projekt som ger bäst resultat när det gäller att höja värdet på jordbruksprodukter. Minska riskerna för dödviktseffekter och undanträngning. KONTROLLERNA GER BEGRÄNSADE GARANTIER OM PROJEKTENS EKONOMISKA HÅLLBARHET 30. Trots att lagstiftningen inte längre kräver att de sökande visar att deras företag är ekonomiskt livskraftiga 13 gjorde alla granskade medlemsstater fortfarande sådana kontroller av företagens räkenskaper. RUTA 4 KONTROLLER AV LIVSKRAFT: BRISTER I PRAKTIKEN Litauen: Den högsta inkomst som kunde fås från investeringsprojektet (torkning av spannmål och lagringsanläggningar) vid full kapacitet kunde beräknas till 4 miljoner litas. Beräkningen på 29 miljoner litas i bidragsansökan var helt klart orealistisk. Rumänien: Ett urval av 17 ansökningshandlingar visade orealistiskt höga prognoser med avkastningar på investeringen på mer än 90 % för hälften av projekten. Italien (Lazio): Eftersom metoden för hur de ekonomiska beräkningarna bedömdes offentliggjordes fick de projektansvariga reda på att om deras affärsplan inte innehöll ekonomiska uppgifter som uppfyllde de minimivärden som krävdes skulle deras ansökan avslås. Föga förvånande lämnades inga projekt in som inte uppnådde de poäng som krävdes. Tjänstemännen i regionen kontrollerade inte de inlämnade uppgifterna och utvärderade inte heller om beräkningarna var realistiska eller inte. Revisorerna upptäckte att försäljningssiffror och annan ekonomisk information i flera fall hade angetts för högt.

19 31. Enligt den nuvarande lagstiftningen ska medlemsstaterna kontrollera att investeringen leder till att det stödmottagande företagets generella prestationer blir bättre. Alla granskade medlemsstater fick relevanta beräkningar från de sökande som visade vilken omsättning, vilken vinst, vilka kassaflöden med mera som förväntades. Med undantag av Frankrike (Rhône Alpes) jämförde medlemsstaterna beräkningarna med minimivärden och avvisade projekt som inte uppfyllde kraven. En gemensam brist var dock att medlemsstaterna förlitade sig på de sökandes beräkningar och inte kontrollerade att siffrorna och de underliggande antagandena var välgrundade och rimliga. Framför allt prövade de inte beräkningarna mot olika scenarier för att garantera att projektförslagen var tillräckligt robusta för att kunna hantera förutsebara händelser som försämrade marknadsvillkor. 32. Revisionsrätten fann orealistiska antaganden, räknefel och andra brister i de ekonomiska beräkningarna, som medlemsstaternas myndigheter inte hade upptäckt när de bedömde projektet (se exempel i ruta 4). MEDLEMSSTATERNA VÄLJER INTE UT PROJEKT MED STÖRST POTENTIELL NYTTA 33. Såsom visas i del ett identifierade inte medlemsstaterna de strukturella och territoriella behoven av offentliga insatser och fastställde inte heller särskilda mål för åtgärden. Det ledde till att en rad olika potentiella projekt inom nästan alla livsmedelssektorer var stödberättigande. 34. Medlemsstaterna har tre huvudinstrument till sitt förfogande för att se till att stödet ändå riktas till de projekt som bäst tillgodoser nationella eller regionala behov: urvalskriterier, särskilda villkor och varierande stödsatser som incitament. URVALSSYSTEM 35. Medlemsstaterna förväntas göra ett urval från populationen av stödberättigande investeringsprojekt med hjälp av urvalskriterier som är kopplade till de uppsatta målen. Detta är ett krav i EU:s lagstiftning. Det gör att projektförslagens relativa fördelar kan utvärderas objektivt och att de projekt som inte ger bäst valuta för pengarna avslås.

20 36. Spanien (Kastilien León) och Polen har inte fastställt några sådana urvalskriterier. De urvalssystem som tillämpas i de övriga fyra granskade medlemsstaterna kännetecknas av brister, vilka beskrivs nedan. 37. De flesta urvalskriterier var relevanta för åtgärdens visserligen allmänna nationella och regionala mål, men få angav i hur stor utsträckning projekten höjde värdet på jordbruksprodukter. De som gjorde det viktades inte högt i utvärderingen med ett undantag i Italien (Lazio) (se ruta 5). I Litauen och Rumänien prioriterade man kriterier som inte hade någon koppling till projektets ändamålsenlighet eller effektivitet (se ruta 6). RUTA 5 URVALSKRITERIER AVSEENDE VÄRDEÖKNING Litauen Polen Rumänien Innovation införs (femte prioriteringen av sex) Inga urvalskriterier Ekologisk produktion (5 poäng av 100) Traditionella produkter (3 poäng av 100) Inga Frankrike (Rhône Alpes) Italien (Lazio) Ekologisk produktion (10 poäng av 100) Produktinnovation (4 poäng av 100) Bättre kvalitet på viner (38 poäng av 100) Spanien (Kastilien León) Inga urvalskriterier RUTA 6 KRITERIER UTAN NÅGON KOPPLING TILL PROJEKTETS ÄNDAMÅLSENLIGHET I Litauen fick sökande som tidigare inte hade fått något bidrag företräde automatiskt oavsett projektets kvalitet. Rumänien avslår projekt som inte lyckas få minst 20 poäng vid bedömningen av urvalskriterierna. Ett kriterium gäller om projektet verkar i en prioriterad sektor. Alla större livsmedelssektorer (mjölkprodukter, kött, spannmål, vin, frukt och grönsaker) klassificeras dock som prioriterade sektorer med 32 till 36 poäng. Det betyder att nästan alla projekt automatiskt får minimipoängen.

21 38. När revisionen genomfördes var de granskade medlemsstaternas planerade EU budget och nationella budget för åtgärden med undantag av Rumänien mer än tillräcklig för att varje stödberättigande projektansökan skulle kunna beviljas stöd. I stället för att begränsa stödet till de mest ändamålsenliga projekten valde dessa medlemsstater att använda budgeten på projekt som hade bedömts vara lågprioriterade. Urvalssystemen i dessa medlemsstater har haft liten eller ingen effekt (se ruta 7). SÄRSKILDA VILLKOR 39. Medlemsstaterna får fastställa särskilda villkor som investeringsprojekten måste uppfylla för att garantera att de bidrar till nationella och regionala mål. Denna möjlighet användes inte i så stor utsträckning i de granskade medlemsstaterna men revisionsrätten hittade några exempel i Polen och Italien (Lazio). Om stödmottagarna ska få bidrag i Polen måste de ingå fleråriga varukontrakt med jordbruksproducenter som täcker minst 50 % av deras varor. Syftet är att förbättra jordbrukarnas situation och ge dem viss stabilitet genom att man fastställer kvaliteten på och kvantiteten av den produkt som ska levereras. Varukontrakt är också ett bidragsvillkor i Italien (Lazio). RUTA 7 URVALSSYSTEMEN SOM HAR LITEN EFFEKT I Italien (Lazio) finns det inga minimipoäng vilket har lett till att projekt med så få som 15 poäng av 100 har valts ut vid utvärderingen, vilket visar att deras bidrag till regionens prioriteringar och mål är dåligt. I Frankrike (Rhône Alpes) beviljas den nationella medfinansieringen av regionfullmäktige och/eller kommunfullmäktige. Regionfullmäktige utvärderar projektet i förhållande till sina egna, regionala mål och avslår projekt som inte får minimipoängen. Men projekt som hade fått avslag fick ändå EU finansiering eftersom de fick medfinansiering av kommunfullmäktige som inte har något formellt urvalssystem. I Litauen tillämpas urvalssystemen utifrån prioritering endast om budgeten inte är tillräcklig för att finansiera alla stödberättigande projekt vilket inte hade varit fallet när granskningen genomfördes. Projekt som inte uppfyllde någon av Litauens sex prioriteringar kunde därför bli utvalda.

22 INCITAMENT 40. När det gäller projekt som medfinansieras av regionfullmäktige i Frankrike (Rhône Alpes) är varukontrakt inte en skyldighet men de projektansvariga kan göra ett frivilligt åtagande. I utbyte för detta och andra åtaganden, till exempel att lokala leverantörer används eller nya jobb skapas, får stödmottagaren ett ytterligare stöd på 5 eller 10 %. Det är oklart hur stor ytterligare effekt detta får: tre av de fyra stödmottagare som revisionsrätten besökte uppfyllde villkoren för ytterligare stöd utan att de behövde anpassa sina projekt (till exempel hade kooperativen redan varukontrakt med lokala leverantörer, det vill säga sina medlemmar). Den fjärde stödmottagaren (en producent av traditionella korvprodukter) avböjde ytterligare stöd eftersom denne inte ville vara bunden till regionala leverantörer av griskött. 14 Litauen och Polen är undantag eftersom företagen måste redovisa viss information om den ekonomiska situationen efter det att de har fått bidrag. 41. I Spanien (Kastilien León) bedömdes projekten utifrån utvärderingskriterier som fastställde vilken stödsats som skulle gälla. Flera kriterier byggde på prioriteringarna i den regionala lagstiftningen, till exempel projekt som ingår kontrakt med lokala jordbrukare eller som har en koppling till innovation eller ekologisk produktion. Men det var endast cirka 2 % av projekten som uppfyllde vart och ett av dessa kriterier. Utvärderingskriteriernas incitamentseffekt minskas eftersom kriterier som gäller företagets och livsmedelssektorns storlek är dominerande: små och medelstora stödmottagare i sektorer som frukt och grönsaker fick automatiskt den maximala stödsatsen på 40 % oavsett vilka andra kännetecken projektet hade. Stödsatserna för större företag, som var så låga som 3 % i mjölksektorn eller 7 % i vinsektorn till exempel, ger troligen inte tillräckligt med incitament för potentiella sökande som kan ha haft ändamålsenliga projekt på förslag. BEDÖMNING AV GRANSKADE PROJEKT 42. De granskade medlemsstaterna 14 hade ingen information som visade om de projekt som hade fått ekonomiskt stöd var ekonomiskt hållbara och ändamålsenliga, det vill säga att de hade uppnått särskilda mål för åtgärden i landsbygdsutvecklingsprogrammet och höjt värdet på jordbruksprodukter. 43. Revisionsrätten bedömde den ekonomiska hållbarheten och ändamålsenligheten i 24 projekt som belysande fallstudier. Bidraget till de särskilda målen i landsbygdsutvecklingsprogrammet kunde inte bedömas eftersom landsbygdsutvecklingsprogrammen endast innehöll mycket allmänna mål (se del ett). Därmed ansågs projekten vara ändamålsenliga om de ledde till en värdeökning på jordbruksprodukter. Resultatet av bedömningen visas i bilaga II och sammanfattas nedan.

23 44. Alla 24 projekt som besöktes av revisionsrättens revisorer var ekonomiskt hållbara när revisionen genomfördes. I 2 fall var det för tidigt att bedöma projektets effekt på företagets ekonomiska resultat men av de återstående 22 företagen hade 15 förbättrat sitt ekonomiska resultat sedan investeringen. 7 av dem hade uppnått eller överträffat sina ekonomiska mål och i 8 fall hade företagens ekonomiska situation förbättrats något trots att målen inte uppnåddes. I 7 fall hade företagets ekonomiska resultat försämrats men endast i 1 fall var projektets framtida hållbarhet i fara. De skäl som angavs var komplexa men i slutändan var projekten inte tillräckligt robusta i de ibland ogynnsamma marknadsförhållandena. 45. Man skulle kunna förvänta sig att de flesta av livsmedelsbearbetningsoch saluföringsföretagens investeringar leder till en värdeökning på jordbruksprodukter eftersom det är vad som kännetecknar deras affärsverksamhet. Revisionsrätten bedömde projektresultatet i fråga om värdeökningen, bland annat om nya produkter skapades, nya marknadsmöjligheter utvecklades eller om kvaliteten på befintliga produkter förbättrades. 46. Revisionsrätten upptäckte att sex av projekten hade en tydlig effekt när det gällde att höja värdet och klassificerade dem under stor värdeökning enligt kriterierna i punkt 44 (trots att resultatet i viss mån kan vara missvisande eftersom projekten i Frankrike, Spanien (Kastilien León) och Rumänien hade utsetts till exempel på bästa praxis projekt av medlemsstaten). Projektens främsta mål var att höja värdet och inbegrep vinproducenter som ställde om sin produktion till viner av högre kvalitet och en olivpressanläggning som införde ekologisk produktion. Fler exempel finns i ruta 8. 47. Revisionsrätten bedömde att ytterligare tolv projekt hade åstadkommit en medelstor värdeökning. De kännetecknades av en förbättrad produktkvalitet som inte påverkade försäljningspriserna eller nya produkter som var småskaliga i förhållande till investeringen eller av lågt värde. Ett exempel är en investering på 1,5 miljoner euro av en tomatbearbetningsanläggning i Rumänien som gjorde att man kunde uppfylla hygienstandarderna och producera en stor mängd egenmärkta lågprisprodukter för stormarknadskedjor.

24 RUTA 8 PROJEKT SOM TYDLIGT HÖJDE VÄRDET PÅ JORDBRUKSPRODUKTER I Spanien (Kastilien León) förbättrade en investering på 1 miljon euro skinktorkningsprocessen genom att lagrings- och bearbetningsutrymmena blev större och ny utrustning köptes in. Det gjorde att torkningstiden kunde ökas från 11 till 18 månader vilket ökade kvaliteten på slutprodukterna och innebar att företaget kunde certifiera sina produkter som äkta jamón serrano och jamón ibérico. Den nya utrustningen gjorde också att företaget kunde ta fram nya typer av produkter med ett större värde vakuumförpackad och benfri torkad skinka. I Frankrike köpte ett nytt företag in utrustning för att producera grönsakschips i ett projekt värt 200 000 euro. Företaget tog fram nya produkter med ett stort värde och skapade nya avsättningsmöjligheter för ekologiska grönsaker som producerades i området. I Rumänien investerade ett projekt värt 1,1 miljoner euro som drevs av en av landets ledande vinproducenter i modern utrustning för vinproduktion, konditionering, buteljering och transport. Som ett resultat av projektet kunde företaget öka andelen kvalitetsviner i den totala försäljningen. En ny sort av hög kvalitet infördes som hjälpte företaget att utvidga verksamheten till yttre marknader.

25 48. De återstående sex projekten ledde till en liten eller ingen värdeökning på jordbruksprodukter och syftade främst till att öka bearbetarens kapacitet och/eller effektivitet. Undanträngning är ett problem när det gäller dessa projekt i synnerhet (se punkt 62 och framåt). Exempel finns i ruta 9. 49. Revisionsrätten bedömde vidare om det fanns en påvisbar fördel för jordbruksproducenter som försåg de aktuella bearbetnings- och saluföringsföretagen med varor. Åtta av tjugofyra projekt kunde visa att värdeökningen åtminstone delvis kom jordbruksproducenterna till del. Sju av dem var kooperativ. Ytterligare sju stödmottagare i Italien (Lazio) och Polen var tvungna att ingå varukontrakt som kan ha haft ett visst värde för producenterna. När det gäller de återstående nio projekten kunde företagen inte visa på en fördel för jordbruksleverantörerna. 50. Ett vanligt övergripande mål i alla landsbygdsutvecklingsprogram var att skapa nya jobb på landsbygden. Detta är visserligen inte det främsta målet för åtgärd 123, men projekt som skapar sysselsättning utöver att höja värdet på jordbruksprodukter gör åtgärden mer ändamålsenlig. Tre av projekten hade en stor effekt på sysselsättningen eftersom vart och ett av dem skapade över tjugo nya jobb (men se punkterna 62 66 vad gäller granskningsresultaten avseende undanträngning) och nio projekt skapade åtminstone ett nytt jobb. Ytterligare elva projekt hade ingen effekt på sysselsättningen och ett projekt ledde till minskad sysselsättning. RUTA 9 PROJEKT SOM HÖJDE VÄRDET PÅ JORDBRUKSPRODUKTER I LITEN UTSTRÄCKNING ELLER INTE ALLS I Frankrike var den viktigaste delen i ett ostföretags investeringsprojekt en ny skärnings- och förpackningslinje. Företaget levererade hela ostar till en annan bearbetare som förpackade dem. Den nya linjen gjorde att företaget i stället kunde sälja förpackad ost direkt till återförsäljare och på så sätt kapa åt sig en större andel av värdeökningen själva på en annan bearbetares bekostnad. Slutprodukten förblev oförändrad. I Spanien (Kastilien León) hade ett projekt som hade kvalificerat sig för den högsta stödsatsen på 40 % ingen effekt på produktens värdeökning: investeringen medförde endast en ökad lagringskapacitet hos en fruktdistributör som skulle göra att distributören kunde kapa åt sig en större marknadsandel. I Rumänien var den viktigaste delen i ett kvarnföretags projekt på 1,8 miljoner euro inköpet av en park på tolv lastbilar som skulle samla in vete och distribuera mjölprodukter. Med ett bidrag på 50 % för inköpet av lastbilarna kunde företaget hantera sin egen fordonspark till en lägre kostnad än det åkeri som företaget tidigare hade anlitat, men det hade ingen effekt på jordbruksprodukternas värdeökning.

26 51. Tre av projekten bidrog också till övergripande miljömål genom energi- och vattenbesparingar tack vare bättre bearbetningsutrustning och bearbetningsteknik. MEDLEMSSTATERNAS PLANERING OCH GENOMFÖRANDE AV ÅTGÄRDEN MINSKAR INTE RISKERNA FÖR DÖDVIKTSEFFEKTER PÅ ETT ÄNDAMÅLSENLIGT SÄTT 52. Dödviktseffekter avser i vilken utsträckning en stödmottagare skulle ha gjort investeringen även utan offentligt ekonomiskt stöd. Att bevilja ett bidrag i sådana fall innebär en ineffektiv användning av EU:s budget och nationella budgetar eftersom bidraget inte behövs för att den önskade effekten ska uppnås (dvs. investeringen). 53. Det bästa sättet att minska risken för dödviktseffekter är att utforma och planera åtgärden så att den endast används när det finns ett identifierat behov av en offentlig insats. Offentligt stöd kan till exempel behövas när investeringen är innovativ, vilket gör det svårt för investeraren att skaffa fram kapital eller när den ekonomiska avkastningen är otillräcklig för att motivera den fulla kostnaden för investeringen, till exempel i ett projekt som främst gör nytta i miljöhänseende. Men som visas i del ett identifierade inte de granskade medlemsstaterna sådana behov och de fastställde inte heller särskilda mål, vilket medförde att åtgärderna var tillgängliga för alla investeringsprojekt oavsett om de behövde offentligt stöd eller inte. 54. Medlemsstaterna kan även minska risken för dödviktseffekter i projekturvalsprocessen. De granskade medlemsstaterna fick alla utförlig information om varje stödmottagares ekonomiska situation och kostnader och ekonomiska beräkningar för investeringen. Informationen använde man till att kontrollera kravet att investeringen skulle förbättra det stödmottagande företagets generella prestationer. Då skulle medlemsstaterna även kunna kontrollera om den sökande behövde ett bidrag för att projektet skulle bli livskraftigt och om den sökande hade tillräckligt med kapital eller tillräcklig tillgång till kapital för att finansiera hela projektet. Ingen av de granskade medlemsstaterna gjorde en sådan kontroll.

27 55. I Litauen uppstod en motsatt situation: projektansökningar som visade på en stor avkastning på investeringen prioriterades. Ändå var dessa projekt troligtvis de som hade minst behov av stöd. I Rumänien visade många affärsplaner mycket stora avkastningar. Trots att beräkningarna förefaller orealistiska godtog de rumänska myndigheterna dem utan att ifrågasätta varför ett projekt med en avkastning på 90 % på investeringen behövde offentligt stöd. På liknande sätt var det i Spanien (Kastilien León) där projektets ekonomiska uppgifter som utvärderades av myndigheterna visade avkastningar på över 30 % och en återbetalningsperiod på tre eller fyra år också när bidraget inte togs med i beräkningen. 56. Ett tydligt tecken på dödviktseffekt är när investeringar redan har påbörjats eller till och med avslutats innan ett beslut fattas om att bevilja bidrag. I de situationerna har stödmottagaren genom sitt ursprungliga beslut att investera visat att han eller hon ville och kunde göra investeringen utan stödet. Därför anses det som god praxis att medlemsstaterna undantar sådana fall från åtgärden och därigenom ökar sannolikheten för att stödet riktas till dem som behöver det. 57. Rumänien tillämpade denna goda praxis och betraktar investeringskostnader som stödberättigande endast om de uppkommer efter det att bidraget har beviljats. I Litauen däremot godkände myndigheterna projektkostnaderna retroaktivt upp till två år innan stödansökan lämnades in. Stöd på ungefär 115 miljoner euro godkändes retroaktivt och betalades ut till 37 större projekt i Litauen.

28 58. I de andra granskade medlemsstaterna var investeringar i allmänhet stödberättigande från den dag då ansökan lämnades in, med några undantag i Spanien (Kastilien León), Frankrike och Italien (Lazio) som tillät att projektkostnader finansierades även om de uppkommit innan ansökan om EU stöd hade lämnats in (se exemplet i ruta 10). 59. Revisionsrätten konstaterade att projekt och utbetalningar godkändes med stora förseningar. I Spanien (Kastilien Léon) och Italien (Lazio) tog det i genomsnitt 14 respektive 17 månader att godkänna projekt och i Frankrike, Polen och Rumänien cirka 8 månader. Förseningarna försätter de sökande i en position där de måste bestämma sig för om de ska påbörja investeringen och därmed riskera att bidragsansökan avslås och att de tvingas finansiera projektet helt och hållet själva eller skjuta på investeringen och eventuellt gå miste om en affärsmöjlighet. De sökande som inte har råd att ta den risken (t.ex. de med innovativa projekt som inte kan skaffa fram tillräckligt med kapital) utesluts i praktiken från stödordningen och ändå är det just sådana projekt som är i störst behov av stöd. De sökande som däremot kan förfinansiera investeringarna med egna resurser (vilket var fallet för 7 av de 24 granskade projekten) eller långsiktiga lån, blir stödet bara en ersättning till stödmottagare och inte en kompletterande finansieringskälla, vilket är ett tecken på trolig dödviktseffekt. RUTA 10 ETT TECKEN PÅ DÖDVIKTSEFFEKT: BEVILJANDE AV EU FINANSIERING TILL REDAN AVSLUTADE PROJEKT I Frankrike ansökte ett kooperativ i vinsektorn om ett bidrag från kommunfullmäktiges stödordning som inte hade något att göra med EU:s landsbygdsutvecklingspolitik. Det fick det högsta bidraget på 50 000 euro till ett investeringsprojekt, som avslutades 2007. Åtgärd 123 började genomföras i Frankrike i maj 2008 med ett högre stödtak. Kooperativet ansökte om och fick ett ytterligare bidrag på 37 000 euro från åtgärd 123 för samma projekt. Med tanke på att kooperativet redan hade avslutat projektet med bidraget på 50 000 euro är de ytterligare 37 000 euro ett tydligt exempel på dödviktseffekt.