JURIDISKA FAKULTETEN vid Lunds universitet Henric Gyllenram Körkortsåterkallelse på grund av brott Användandet av dubbla förfaranden och principen om ne bis in idem LAGF03 Rättsvetenskaplig uppsats Uppsats på juristprogrammet 15 högskolepoäng Handledare: Uta Bindreiter Termin: VT 2014
Innehåll SUMMARY SAMMANFATTNING FÖRORD FÖRKORTNINGAR INLEDNING 1 3 4 5 6 1. Bakgrund 6 2. Syfte 6 3. Frågeställningar 6 4. Perspektiv och metod 7 5. Material 7 6. Avgränsningar 7 7. Forskningsläget 8 8. Disposition 8 1. KÖRKORTSÅTERKALLELSE PÅ GRUND AV BROTT 9 1.1 Grunderna för återkallelse 9 1.2 Om Transportstyrelsen 10 1.3 Brottspåföljd och särskild rättsverkan 10 2. NE BIS IN IDEM 11 2.1 Principen i svensk rätt 11 2.2 Principen i Europakonventionen 12 3. ANVÄNDANDET AV DUBBLA FÖRFARANDEN 14 3.1 Utredningar under 1900-talet 14 3.1.1 SOU 1935:23 till SOU 1970:61 14 3.1.2 SOU 1972:70-72 till SOU 1991:106 15 3.2 Särskilt om SOU 2000:26 17 3.2.1 Fördelar med en överflyttning 18
3.2.2 Nackdelar med en överflyttning 18 3.3 Något om SOU 2008:130 19 3.4 Sammanfattning 19 4. PROBLEMATIKEN MED DUBBLA FÖRFARANDEN 21 4.1 Praxis i svensk rätt 21 4.2 Praxis från Europadomstolen 22 4.3 NJA 2013 s. 502 och därefter 23 4.4 Sammanfattning 24 5. ANALYS 25 5.1 Den första frågeställningen 25 5.2 Den andra frågeställningen 26 5.3 Slutsatser 27 KÄLL- OCH LITTERATURFÖRTECKNING Källor Litteratur Elektroniska källor RÄTTSFALLSFÖRTECKNING 28 28 28 29 30
Summary On 11 June 2013, the Swedish Supreme Court concluded that the Swedish system with punishment for tax offence and tax surcharges in different proceedings was not compatible with the principle ne bis in idem. The outcome raises the question whether there are similar problems of double proceedings in other legal areas in Sweden. One example where similar double proceedings are being used is found in Swedish traffic law, where a driving licence can be withdrawn in an administrative proceeding after a conviction for a criminal offence in a criminal proceeding has acquired legal force. In this thesis the background to why double proceedings are being used is examined and if the Swedish system is compatible with the principle ne bis in idem. The principle ne bis in idem is a fundamental right that protects individuals from being punished or tried twice for the same offence. Under Swedish law, driving licence-related measures have traditionally been implemented for traffic-safety reasons and have not been regarded as a form of punishment, however in several Official Reports of the Swedish Government (SOU) in the 20th and 21st century the withdrawal of a driving licence in the Swedish system has been regarded as a punishment. Several Official Reports have therefore suggested that the withdrawal of a driving licence should be handled in the criminal proceeding instead of in the administrative proceeding when the withdrawal is based on a criminal offence. Yet no such reform has ever been made. The arguments for upholding the current system have mainly focused on practical issues, with the underlying reason of keeping adminstrative law and criminal law separated form each other. This of course becomes problematic when the line between these two areas of law becomes more dispersed. The Swedish system was examined by the Swedish Supreme Administrative Court in the case RÅ 2000 ref 65 and by the European Court of Human Rights in the case of Nilsson v. Sweden in 2005. In neither of these cases the courts declared the Swedish system incompatible with the principle ne bis in idem. Even though both courts found that the withdrawal of a driving licence in the Swedish system should be regarded as a punishment within the meaning of article 4 of Protocol No. 7 to the European Convention, the Swedish Supreme Administrative Court said that the Swedish system implies that a person who is charged with a traffic offence is aware, or ought to be aware, from the outset that an enforceable judgment convicting him or her would normally be followed by measures with regard to his or her driving licence. The European Court of Human Rights declared that there was a sufficiently close connection between the two different sanctions, in substance and in time, and therefore the withdrawal did not imply that the applicant was tried or punished again for an offence for which he had already been finally convicted. The landmark case of Zolotukhin v. Russia in 2009 made clear that article 4 of Protocol No. 7 to the European Convention must be understood as prohibiting the prosecution or trial of a second offence in so far as it 1
arises from identical facts or facts which are substantially the same. This has not led to any changes in the Swedish system. The consequences of the Swedish Supreme Court judgement from 11 June 2013 remains unclear for other legal areas than Swedish tax law, nonetheless the judgement has brought further uncertainty to whether or not the current Swedish system, concerning the withdrawal of a driving license based on a criminal offence, is compatible with the principle ne bis in idem. 2
Sammanfattning Den 11 juni 2013 kom Högsta domstolen efter ett avgörande i plenum fram till att rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott omfattar det svenska systemet med skattetillägg och påföljd för brott mot skattebrottslagen. Avgörandet väcker frågan om det i svensk rätt finns en liknande problematik på andra rättsområden. Ett exempel där dubbla förfarande används återfinns inom trafikrätten. Vid körkortsåterkallelse på grund av brott används ett förfarande dels inom förvaltningsrätten, dels ett inom straffrätten. I uppsatsen har bakgrunden till detta system undersökts med syftet att förstå varför det har sin nuvarande utformning samt hur det förhåller sig till principen om ne bis in idem. Ne bis in idem, vilket betyder inte två gånger om samma sak, är en central straffprocessrättslig princip som innebär att ingen får lagföras eller straffas på nytt för samma brott om denne blivit slutligt frikänd eller dömd. I uppsatsen konstateras att körkortsåterkallelse historiskt sett har ansetts utgöra en trafiksäkerhetsåtgärd och inte ett straff. I flertalet utredningar som har gjorts under 1900- och 2000-talet har dock körkortsåterkallelse ansetts utgöra en form av straff och en överflyttning till brottmålsprocessen har förordats. Någon reform har dock aldrig ägt rum. Motargumenten har ofta utgjorts av praktiska skäl. En bärande tanke bakom detta har varit att försöka hålla isär vad som är en förvaltningsrättslig fråga och en straffrättslig fråga, vilket blir problematiskt när gränsen luckras upp mellan dessa rättsområden. Det svenska systemet med dubbla förfaranden vid körkortsåterkallelse på grund av brott har prövats i RÅ 2000 ref 65 och av Europadomstolen i målet Nilsson mot Sverige år 2005. I inget av målen underkändes det svenska systemet men bägge domstolarna ansåg att körkortsåterkallelse utgör ett straff. Regeringsrätten ansåg att den svenska ordningen medför att den som åtalas för ett trafikbrott redan från början vet, eller bör veta, att en lagakraftvunnen fällande dom normalt kommer att följas av ett körkortsingripande. Europadomstolen ansåg att påförandet av sanktioner i två skilda förfaranden har ett tillräcklig sakligt och tidsmässig samband, således innebar inte det förvaltningsrättsliga förfarandet att en ny brottmålsrättegång ägde rum. I det vägledande målet Zolotukhin mot Ryssland från år 2009 preciserade Europadomstolen innehållet i artikel 4 i tilläggsprotokoll sju i Europakonvention genom att förkunna att frågan om gärningsidentitet är den viktigaste vid artikelns tillämpning. Detta har dock inte genererat någon ny bedömning av det svenska systemet. Vilka konsekvenser HD:s plenumavgörande i NJA 2013 s. 502 kan få för andra rättsområden än skatt är ännu oklart, men avgörandet medför att osäkerheten kring det nuvarande systemet vid körkortsåterkallelse på grund av brott växer. 3
Förord Jag vill tacka min handledare Uta Bindreiter för vägledning och goda råd som har varit mycket värdefulla för uppsatsen. Jag vill även tacka Jan Eric Gyllenram, Birgitta Gyllenram samt Emilie Toresson Grip för deras stora stöd och givande synpunkter under uppsatsskrivandet. Henric Gyllenram 4
Förkortningar BrB Brottsbalk (1962:700) EU Europakonventionen Europeiska unionen Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna FPL Förvaltningsprocesslag (1971:291) HD HFD KamR Högsta domstolen Högsta förvaltningsdomstolen Kammarrätten KKL Körkortslag (1998:488) NJA Prop. Nytt juridiskt arkiv Proposition RB Rättegångsbalk (1942:740) RÅ SOU TBL Regeringsrättens årsbok Statens offentliga utredningar Lag (1951:649) om straff för vissa trafikbrott 5
Inledning 1. Bakgrund I NJA 2013 s. 502 kom HD efter ett avgörande i plenum fram till att rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott omfattar det svenska systemet med skattetillägg och påföljd för brott mot skattebrottslagen. Avgörandet väcker frågan om varför det i svensk rätt överhuvudtaget används dubbla förfaranden inom vissa rättsområden, i form av ett förvaltningsrättsligt och ett straffrättsligt förfarande, och hur detta förhåller sig till principen om ne bis in idem. Användandet av dubbla förfaranden vid körkortsåterkallelse på grund av brott är intressant att undersöka närmare dels för att en stor del av den svenska befolkningen är berörd av körkortslagstiftningen 1, dels för att principen om ne bis in idem belyser hur Sveriges internationella åtaganden påverkar utformningen av den svenska nationella rätten. 2. Syfte Syftet med denna uppsats är för det första att undersöka bakgrunden till det svenska systemet med dubbla förfaranden vid körkortsåterkallelse på grund av brott; och, för det andra, att belysa den problematik som uppstår med dubbla förfaranden och principen om ne bis in idem, särskilt i ljuset av Europakonventionen. 3. Frågeställningar Uppsatsen ämnar besvara följande frågeställningar: - Varför används det i svensk rätt ett förvaltningsrättsligt förfarande och ett straffrättsligt förfarande vid körkortsåterkallelse på grund av brott? - Hur förhåller sig användandet av dubbla förfaranden vid körkortsåterkallelse på grund av brott till principen om ne bis in idem? 1 Ceder 2012, s. 388. 6
4. Perspektiv och metod I uppsatsen anläggs ett rättsutvecklingsperspektiv för att ge en fördjupad förståelse kring varför det svenska systemet har sin nuvarande form. Vidare har uppsatsen ett internationellt perspektiv då Europakonventionens påverkan på svensk rätt avseende principen om ne bis in idem i förhållandet till användandet av dubbla förfaranden undersöks. I samband med detta tillämpas ett kritiskt perspektiv kring eventuella brister i det svenska systemet. I denna uppsats tillämpas vad som brukar benämnas rättsdogmatisk metod. Detta innebär att jag kommer att använda mig av främst förarbeten, lagtext, rättspraxis och doktrin. Valet att använda den rättsdogmatiska metoden grundar sig på att den är ändamålsenlig för att förklara bakgrunden till det svenska systemet vid körkortsåterkallelse på grund av brott samt belysa den problematik som kan finnas med lagstiftningens utformning. 5. Material I uppsatsen används främst förarbeten från 1930-talet och framåt, där tonvikten läggs på SOU 2000:26 som är den senaste stora utredningen kring körkortsingripanden. Vidare har en bok av Van Bockel 2 som behandlar principen om ne bis in idem samt artiklar av Träskman 3 och Bernitz 4 främst använts. 6. Avgränsningar Uppsatsen är avgränsad till körkortsåterkallelse på grund av brott i svensk rätt. Av utrymmesskäl görs ingen komparativ studie med exempelvis påförandet av skattetillägg vid skattebrott. Att endast körkortsåterkallelse på grund av brott undersöks är för att det är dessa grunder som är av intresse i förhållande till principen om ne bis in idem. Vid beaktande av Sveriges internationella åtaganden är denna uppsats avgränsad till att behandla den svenska lagstiftningen i förhållande till Europakonventionen, och framförallt artikel 4.1 i tilläggsprotokoll sju 5. EU-stadgan och artikel 50 i denna, som också ger uttryck för principen om ne bis in idem, behandlas inte närmare. Detta motiveras främst av uppsatsens begränsade utrymme, men också av att Europakonventionens tillämpning är vidare än EU-stadgans, då stadgan endast är tillämplig när unionsrätten tillämpas enligt artikel 51.1 i EU-stadgan. 2 Van Bockel 2010. 3 Träskman 2005. 4 Bernitz 2013. 5 Härefter benämnd endast artikel 4 i tilläggsprotokoll sju. 7
7. Forskningsläget Utformningen av det svenska systemet med körkortsåterkallelse på grund av brott har tidigare undersökts i främst statliga utredningar och propositioner. I övrigt har undertecknad inte funnit några ingående undersökningar om bakgrunden till det svenska systemets utformning, framförallt inte efter NJA 2013 s. 502. Inom doktrinen har främst användandet av dubbla förfaranden på andra rättsområden än skatteområdet tagits upp i samband med att skattetillägg och skattebrott kommenterats, bland annat har Bernitz 6 och Träskman 7 diskuterat problematiken. Angående förbudet mot dubbelbestraffning i en europeisk kontext har detta analyserats utförligt av bland annat Van Bockel. 8 8. Disposition I uppsatsens kapitel 1 redogörs kort för hur körkortsåterkallelse på grund av brott går till samt begreppet särskild rättsverkan. I kapitel 2 redogörs för principen om ne bis in idem och hur denna kommer till uttryck i svensk rätt samt i Europakonventionen. I kapitel 3 behandlas bakgrunden till användandet av dubbla förfaranden. I kapitel 4 behandlas problematiken med dubbla förfaranden och centrala avgöranden från HD, HFD och Europadomstolen tas upp. I kapitel 5 analyseras uppsatsens innehåll och frågeställningarna besvaras. 6 Professor i Europarätt vid Stockholms universitet. 7 Seniorprofessor i straffrätt vid Lunds universitet. 8 Van Bockel 2010. 8
1. Körkortsåterkallelse på grund av brott I detta avsnitt presenteras grunderna för körkortsåterkallelse på grund av brott som återfinns i KKL, en kort presentation ges om Transportstyrelsens prövning samt om begreppet särskild rättsverkan. För kännedom finns även en körkortsförordning (1998:980) på området som innehåller i princip enbart renodlade tillämpningsföreskrifter 9, varför denna inte behandlas närmare. 1.1 Grunderna för återkallelse I 5 kapitlet 3 KKL framgår i nio punkter när ett körkort ska återkallas. Punkt 1-4 samt 6 baseras på brott och dessa presenteras nedan. 10 Punkt 1 a-e inrymmer grov vårdslöshet i trafik enligt 1 andra stycket TBL samt rattfylleri och grovt rattfylleri enligt 4 och 4a TBL. Även rattfylleri och grovt rattfylleri vid tunnelbana och spårväg samt järnvägstrafik omfattas 11. Intag av narkotika i sådan mängd att det under eller efter färden finns kvar i blodet klassas också som rattfylleri enligt 4 andra stycket TBL. Vidare omfattas andra medel än narkotika i 4 tredje stycket TBL. Punkt 2 behandlar brott mot 5 TBL, s.k. smitning, när överträdelsen ej kan anses som ringa. Punkt 3 avser upprepad brottslighet i väsentlig grad, vilket visar på bristande vilja eller förmåga att rätta sig efter regler i trafiken eller i trafiksäkerhetens intresse, vid förande av motordrivet fordon eller spårvagn. Punkt 4 avser brott mot trafiksäkerhetens grundregler, där överträdelsen ej kan anses som ringa. I paragrafen nämns underlåtelse att iaktta stopplikt, körning mot rött ljus, fortkörning, omkörning vid övergångsställe eller annan väsentlig trafiksäkerhetsregel. Punkt 6 avser situationen när körkortsinnehavaren har gjort sig skyldig till annat brott och det kan antas att vederbörande kommer brista i sin respekt för trafikreglerna och inte visa hänsyn, omdöme och ta ansvar i trafiken. Övriga personliga förhållanden som kan medföra att körkortsinnehavaren är olämplig att föra fordon kan också utgöra grund för återkallelse. I 5 kapitlet 5 KKL berörs situationen när ett körkort ska återkallas tillsvidare i avvaktan på att återkallelsefrågan blir slutligt avgjord. Detta är möjligt om det på sannolika skäl kan antas att en slutlig återkallelse av körkortet kommer att ske på grunderna i 3 punkt 1-7. 9 Ceder 2012, s. 389. 10 Övriga punkter: p.5 rör opålitlighet i nykterhetshänseende, p. 7 sjukdom eller skada, p. 8 om föreläggande inte följs och p. 9 om hinder för utfärdande av körkort från början fanns och hindret består. 11 5 kapitlet 3 första stycket p.1 d-e. 9
1.2 Om Transportstyrelsen Enligt 7 kapitlet 2 första stycket p. 7 KKL är det Transportstyrelsen som prövar frågor om körkortsingripande, vilket har varit fallet sedan den 1 januari 2010 då länsstyrelsens tidigare handläggning av körkortsåterkallelser övertogs. 12 I 5 kapitlet 1 andra stycket KKL framgår vad som gäller om ett körkortsingripande sker med anledning av brottslig gärning. När det gäller frågan om brott föreligger ska det grunda sig på en lagakraftvunnen dom, godkänt strafföreläggande eller ordningsbot, beslut om åtalsunderlåtelse i 20 kapitlet RB eller motsvarande bestämmelse i annan författning. Således ska inte Transportstyrelsen i sin handledning av ett ärende om körkortsingripande på grund av brott pröva skuldfrågan. 13 Ett beslut enligt KKL gäller omedelbart om ej annat anges, se 7 kapitlet 7 första stycket. Överklagande av beslut sker till allmän förvaltningsdomstol, eventuellt överklagande till KamR eller HFD kräver prövningstillstånd, se 8 kapitlet 1 första stycket och 3 KKL samt 35 FPL. 1.3 Brottspåföljd och särskild rättsverkan I 1 kapitlet 3 BrB görs en distinktion mellan straff och andra påföljder. Straff utgörs av böter eller fängelse, med andra påföljder avses villkorlig dom, skyddstillsyn och överlämnande till särskild vård. Enligt 1 kapitlet 8 BrB kan brott förutom påföljd leda till förverkande, företagsbot eller annan särskild rättsverkan. Särskild rättsverkan är ett samlingsbegrepp för olika typer av rättsliga sanktioner vilka är möjliga att påföra på grund av brott och flertalet av dessa sanktioner återfinns i andra författningar än BrB. 14 Ett exempel på särskild rättsverkan på grund av brott är utvisning vid brott mott utlänningslagen. 15 Körkortsåterkallelse har också karaktäriserats som särskild rättsverkan. 16 12 Ceder 2012, s. 15. 13 Ibid, s. 430. 14 Jareborg & Zila 2007, s. 53. 15 SOU 2000:26 s. 88. 16 Ibid. 10
2. Ne bis in idem Ne bis in idem, vilket betyder inte två gånger om samma sak 17, är en central straffprocessrättslig princip som kan spåras tillbaka till den romerska rätten. 18 Principen kan anses utgöra ett grundläggande rättssäkerhetskrav. 19 Detta för att principen bidrar till trygghet och förutsägbarhet samt skapar incitament för en effektiv lagföring. 20 I de flesta rättsordningar har principen om ne bis in idem traditionellt sett enbart använts inom straffrättens område, något som håller på att förändras genom Europadomstolens praxis där gränsen mellan vad som utgör administrativa sanktioner inom förvaltningsrätten och straff inom straffrätten alltmer suddas ut. 21 2.1 Principen i svensk rätt I 30 kapitlet 9 RB, om res judicata, kommer principen till uttryck: Sedan tid för talan mot dom utgått, må ej fråga om ansvar å den tilltalade för gärning, som genom domen prövats, ånyo upptagas. Om förändring och förening av brottspåföljd, om särskilda rättsmedel samt om överförande av lagföring till främmande stat i visst fall gälle vad därom är stadgat. Huvudregeln i svensk rätt är att en dom med anledning av ett allmänt åtal förhindrar att ett allmänt eller enskilt åtal senare väcks mot samma person för gärningen igen. Av paragrafens andra stycke följer vissa undantag och det är även av vikt att såväl godkänt strafföreläggande som ordningsbot, se 48 kapitlet 3 RB, likställs med dom. 22 I 45 kapitlet 3 tredje stycket RB behandlas frågan om litis pendens som också ger uttryck för principen fast i ett pågående förfarande: Nytt åtal får inte väckas mot den tilltalade för gärning för vilken han eller hon redan står under åtal. 17 Seydel 2011, s. 5. 18 Träskman 2005, s. 862. 19 Warnling-Nerep 2010, s. 163. 20 Van Bockel 2010, s. 26-27. 21 Ibid, s. 39-41. 22 Träskman 2004, s. 862-863. 11
2.2 Principen i Europakonventionen Europakonventionen har ställning som svensk lag 23, häri ingår bland annat tilläggsprotokoll sju. Ett särskilt stadgande finns även i 2 kapitlet 19 Regeringsformen som förkunnar att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid mot Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen. Vidare är Europakonventionen även bindande på ett folkrättsligt plan för svensk del. 24 Tidigare uppställde HD ett krav på klart stöd 25 i antingen Europakonventionen eller Europadomstolens praxis för att underkänna en ordning som gällde enligt svensk rätt, detta gjordes avsteg från i NJA 2013 s. 502 då HD ansåg att det ur ett folkrättsligt perspektiv måste vara möjligt för en svensk domstol att underkänna en lag som inte är förenlig med Europakonventionen även i situationer när frågan inte prövats av Europadomstolen. Artikel 4 i tilläggsprotokoll sju till Europakonventionen reglerar förbudet mot att bli lagförd eller straffad två gånger och den svenska översättningen lyder enligt följande: 1 Ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat. 2. Bestämmelserna i föregående punkt skall inte utgöra hinder för att målet tas upp på nytt i enlighet med lagen och rättegångsordningen i den berörda staten, om det föreligger bevis om nya eller nyuppdagade omständigheter eller om ett grovt fel begåtts i det tidigare rättegångsförfarandet, vilket kan ha påverkat utgången i målet. Av vikt är att artikeln ger den enskilde en rättighet, detta medför att ett nytt förfarande som inte är till nackdel för den dömde inte står i strid mot artikeln. Vidare utesluter inte artikel 4 att ett eventuellt disciplinärt förfarande som är grundat på samma gärning. 26 Exempel på en disciplinåtgärd är när ett advokatsamfund vidtar åtgärder mot en medlem. 27 Uttrycket brottmålsrättegång i artikel 4 i tilläggsprotokoll sju korresponderar mot uttrycket anklagelse om brott i artikel 6 och straff i artikel 7 i Europakonventionen och måste tolkas i ljuset av dessa generella principer. 28 För att avgöra om det rör sig om en anklagelse om brott tillämpas de tre så kallade Engel-kriterierna 29 för att avgöra om en bestämmelse är av straffrättslig karaktär. Dessa är (1) den rättsliga kvalificeringen av överträdelsen i nationell rätt, (2) överträdelsens art och 23 Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 24 NJA 2013 s. 502. 25 NJA 2010 s. 168 I-II. 26 Danelius 2012, s. 613. 27 Se exempelvis Müller-Hartburg mot Österrike, avgörande den 19 feb. 2013, Mål nr. 47195/06. 28 Zolotukhin mot Ryssland, avgörande i Grand Chamber 10 feb. 2009, Mål nr. 14939/03, p. 51 i domen. [Härefter Zolotukhin mot Ryssland]. 29 Se exempelvis Zolotukhin mot Ryssland. 12
(3) arten av och strängheten i sanktionen som den berörda personen kan åläggas. Kriterierna två och tre är inte nödvändigtvis kumulativa utan kan vara alternativa. 30 Anklagelse om brott tolkas autonomt av Europadomstolen och kan appliceras på förfaranden av olika natur enligt fallet Jussila mot Finland 31. Således råder ingen skarp gräns mellan vad som betecknas som förvaltningsrätt respektive straffrätt och det är inte möjligt för stater att på så vis kringgå principen om ne bis in idem. 32 30 Ibid, p. 53 i domen. 31 Jussila mot Finland, avgörande 23 nov. 2006. Mål nr. 73053/01. 32 Van Bockel 2010, s. 41. 13
3. Användandet av dubbla förfaranden Från utfärdandet av 1916 års förordning om automobiltrafik och framåt har beslut angående körkortsåterkallelse fattats av antingen en statlig förvaltningsmyndighet eller av förvaltningsdomstol. 33 En överblick över de avvägningar som gjorts kommer att ges i detta kapitel för att förklara det svenska systemets utformning. Tonvikten läggs på SOU 2000:26 som är den senaste större utredningen som gått igenom för- och nackdelar med en överflyttning av körkortsåterkallelse på grund av brott till allmän domstol. 3.1 Utredningar under 1900-talet I detta avsnitt presenteras av pedagogiska skäl först SOU 1935:23 till SOU 1970:61, sedan SOU 1970:70-72 till SOU 1991:106. 3.1.1 SOU 1935:23 till SOU 1970:61 Ett återkommande argument för att körkortsåterkallelse inte ska flyttas över till brottmålsprocessen är bibehållandet av en enhetlig tillämpning. I SOU 1935:23 betonades vikten av att upprätthållandet av en enhetlig praxis om beslutanderätten låg kvar hos länsstyrelserna, något som fick medhåll i propositionen 34, och i SOU 1953:20 framhävdes att den myndighet som beviljar körkort även borde handlägga en eventuell återkallelse. 35 En fundamental fråga som många av utredningarna under perioden berört har varit huruvida körkortsåterkallelse är ett straff eller en skyddsåtgärd. I nyss nämnda SOU 1953:20 anmärktes att en utbrytning av indragningar som sker på grund av onykter i trafiken skulle ge dessa en särskild karaktär närliggandes straff som inte var ändamålsenlig. 36 I SOU 1957:18 ansåg utredningen att körkortsåterkallelse i många avseende mer kommit att likna ett straff än en samhällsskyddande åtgärd, vilket i stor utsträckning berodde på att körkortsåterkallelse i de flesta fall aktualiseras på grund av en lagakraftvunnen dom avseende förseelse eller brott i trafiken. Dock ansågs bedömningarna skilja sig åt väsentligt då domstolen fastställer skuldfrågan och körkortsmyndigheten lämpligheten hos föraren. 37 I SOU 1970:61 förordade kommittén en överflyttning till brottmålsprocessen då den principiella och praktiska innebörden av körkortsåterkallelse och de straffrättsliga påföljderna sammanföll sett till att 33 SOU 2000:26, s. 91. Sedan 2010 är länsrätterna ersatta med förvaltningsdomstolar. 34 Prop. 1936 nr. 213. 35 SOU 1935: 23, s. 108 och SOU 1953:20, s. 202. 36 SOU 1953:20, s. 202. 37 SOU 1957:18, s. 328-330. 14
bägge åtgärderna hade trafiksäkerheten som yttersta syfte. Bägge åtgärderna ansågs också ha ett allmänpreventivt och individualpreventivt syfte vilket baserades på den moderna straffrättsteorin där förebyggandet av brott står i centrum. 38 I SOU 1963:72 ansåg utredningen också att en överflyttning borde ske vid körkortsåterkallelse på grund av brott, förutom fylleri som borde hanteras enligt den ordning som fanns för andra nykterhetsanmärkningar. 39 Tre huvudskäl presenterades som var en ökad rättsäkerhet för den enskilde då det i brottmålsprocessen är möjligt att få en väsentligt klarare bild av sakläget än för länsstyrelsen som i regel dömer på handlingarna, en förenklad handläggning genom ett förfarande istället för två samt att åtgärder mot brott som beslutas i ett sammanhang ger en mer samlad reaktion. 40 3.1.2 SOU 1972:70-72 till SOU 1991:106 År 1971 överfördes beslutsrätten om körkortsåterkallelse i första instans från länsstyrelserna till länsrätterna i samband med länsrättsreformen. Kommittén i SOU 1972:70-72 påpekade dock att de argument som kan föras för och emot länsstyrelsen som beslutsinstans genomgående kan anföras även mot länsrätterna. 41 Utredningen gick på samma linje som kommittén i SOU 1970:61 om den moderna straffteorins syfte och avfärdade ett argument om att körkortsåterkallelse inte utgjorde straff då inget syfte att åsamka lidande fanns. Vidare lyftes fram att representanter för den straffrättsliga och kriminologiska vetenskapen i allmänhet hävdat att körkortsåterkallelse i praktiken utgjorde en brottspåföljd, något som allmänheten också instämde i enligt företagna undersökningar. 42 Utredningen ansåg även att frågan om körkortsingripande skulle beslutas samtidigt som brottspåföljden. Detta då användande av dubbla processer kunde generera rättsförluster för den enskilde, då denne inte sällan tror att körkortsfrågan avgörs i samband med brottmålsprocessen, vilket kan medföra att domen ej överklagas i tron att körkortsåterkallelse inte kommer att aktualiseras. I samband med detta betonades också vikten av internationell hänsyn då det i praktiskt taget samtliga väst- och östeuropeiska länder vid den tiden var samma domstol som beslutade i brottmål som i körkortsfrågan. 43 Vidare ansåg kommittén att en ny process aldrig kan ge en lika bra bild av händelseförloppet som den första processen. 44 I den efterföljande propositionen avstyrkte departementschefen utredningens överflyttningsförslag då det skulle medföra att körkortsmål 38 SOU 1970:61, s. 222-223. 39 SOU 1963:72, s. 16, 160. 40 Ibid, s. 160, 171, 197. 41 SOU 1972:70, s. 127-128. 42 Ibid, s. 130-131. 43 Ibid, s. 134. 44 Ibid, s. 133. 15
som avser upprepad trafikbrottslighet eller enstaka allvarliga trafiköverträdelser i huvudsak skulle prövas vid utfärdandet av strafföreläggande. Detta skulle innebära en risk för en ojämn praxis samt att möjligheten till en allsidig och grundlig bedömning avseende exempelvis lämplighetsfrågan inte skulle ske i merparten av fallen. Vidare ansågs risken för kompetenskonflikter vara uppenbar. 45 Även argumentet att det endast i straffprocessen kan ges en tillräckligt god bild av vilka åtgärder som är påkallade avseende körkortsfrågan tillbakavisades med att det i brottmålet i huvudsak rör sig om enkelt konstaterbar fakta. 46 En viktig detalj som departementschefen tog upp var att den jämförelse som kommittén gjort i utredningen härrörde sig till tiden före länsrättsreformen 1971, väsentliga skillnader genomfördes genom reformen som enligt departementschefen medförde att ingen skillnad förelåg ur rättsäkerhetssynpunkt mellan bedömningen i länsrätterna och allmän domstol. 47 Av vikt är att vid riksdagsbehandlingen av propositionen ovan bifölls en motion som innebar att en överflyttning av vissa körkortsmål till allmän domstol skedde vid vissa allvarliga trafikbrott. 48 Detta påverkade vidden av 1976 års körkortsutredning, som presenterades i SOU 1978:27. Utredningen ansåg att det fanns fler nackdelar än fördelar med en partiell överflyttning till allmän domstol. 49 Bland nackdelarna lyftes främst fram att körkortsinnehavaren skulle kunna påverka om handläggningen sker hos länsrätten eller i allmän domstol om exempelvis ett strafföreläggande inte godkändes. Valet av domstol ansåg utredningen borde ske på sakliga grunder. 50 Vidare skulle en partiell överflyttning till allmän domstol leda till kompetenskonflikter, samordningsproblem samt en oenhetlig praxis. 51 Bland fördelarna togs det muntliga och kontradiktoriska förfarandet i allmän domstol upp vilket då var mycket ovanligt vid länsrätterna. Denna fördel ansågs dock vara marginell då den stora grupp av mål som kunde aktualiseras för handläggning i allmän domstol rörde rattfylleri- och rattonykterhetsmål, och dessa mål var av sådan enkel beskaffenhet i de allmänna domstolarna att ett ökat muntligt inslag i regel inte skulle påverka bedömningen. 52 I propositionen som följde på förslaget var regeringen enig med utredningen. Departementschefen tog särskilt upp problematiken med att en ny dubbelprocess skapas genom att två domstolar blir behöriga att pröva körkortsfrågan, detta i fall där andra anmärkningar finns riktade sig mot körkortsinnehavaren än det trafikbrott som medför att allmän domstol ska pröva körkortsfrågan. Uppdelningen mellan ansvarsfrågan och körkortsfrågan föredrogs framför en uppdelning av körkortsfrågan. 53 45 Prop. 1975/76:115, s. 114, 121. 46 Ibid, s. 121. 47 Prop 1975/76:115, s. 122-123. 48 SOU 2000:26, s. 93. 49 Ibid, s. 127. 50 Ibid, s. 93. 51 Ibid, s. 127. 52 Ibid, s. 125. 53 Prop. 1979/80:178, s. 28. 16
Riksdagen godkände sedermera departementschefens överväganden. 54 1989 års domstolsutredning ansåg att frågan om en partiell överflyttning av körkortsmålen till allmän domstol belysts grundligt i SOU 1978:27 och att inga nya omständigheter sedan dess uppkommit. 55 I propositionen som följde på utredningen föreslogs det att handläggningen av körkortsmål skulle återgå till länsstyrelserna som första instans istället för länsrätterna. Detta främst för att körkortsärendena sällan ansågs vara komplicerade ur juridisk synvinkel, länsstyrelserna besatt god kompetens på området, onödigt dubbelarbete kunde tas bort och att förvaltningslagen försäkrade en rättssäker handläggning. 56 Förändringen trädde i kraft den 1 oktober 1994. 57 3.2 Särskilt om SOU 2000:26 SOU 2000:26 tillkom då regeringen ifrågasatte om grunderna för körkortsingripande i den dåvarande lagstiftning verkligen avspeglade hur allvarliga förseelserna var ur trafiksäkerhetssynpunkt, samt att utformningen och reglerna rörande körkortsåterkallelse kunde upplevas av den enskilde som en form av straff jämte brottmålsprocessen, trots att det klart bakomliggande syftet var trafiksäkerhetsskäl. 58 Utredningens utgångspunkt var att det dåvarande systemet ansågs fungera väl och att starka principiella skäl skulle krävas för en överflyttning till straffprocessen. 59 En central fråga som behandlades i utredningen var därför om körkortsåterkallelse till sin karaktär utgjorde en straffrättslig sanktion. Utredningen tog till en början upp att körkortsåterkallelse ursprungligen motiverats av trafiksäkerhetshänsyn, ett resonemang som bygger på att ingripandet inte utgör en form av bestraffning utan snarare en prognos för att förhindra framtida trafikfarligt beteende. Utredningen ansåg inte att den dåvarande utformningen var helt förenligt med ett sådant tankesätt, då körkortsåterkallelse enligt KKL ska ske i vissa fall om en förare gör sig skyldig till vissa brott. Det rör det sig snarare om en form av obligatorisk påföljd än en individuell prognos. 60 Ett annat exempel på att trafiksäkerheten kan utgöra ett sekundärt skäl undantagsregeln i KKL som tillåter föraren att köra 48 timmar efter omhändertagandet av körkortet. 61 Vidare lyftes fram att körkortsåterkallelse innehåller flertalet moment som vanligen förknippas med straffrättsliga påföljder i jämförelse med andra former av särskild rättsverkan, framförallt då brottets svårighetsgrad i väsentlig utsträckning påverkar hur omfattande reaktionen ska vara. En jämförelse gjordes även med två andra former av särskild rättsverkan som handläggs i domstol, utvisning och näringsförbud, där 54 SOU 2000:26, s. 93. 55 SOU 1991:106, s. 248. 56 Prop. 1993/94:133, s. 47. 57 Ibid, s. 1. 58 Prop. 1997/98:124, s. 41. 59 Ibid, s. 11. 60 Ibid, s. 142. 61 Ibid, s. 142. Se nuvarande 5 kapitlet 7 andra stycket KKL. 17
bägge var exempel på sanktioner som bygger på tanken att förhindra att framtida brott begås. 62 Utredningen konstaterade slutligen att körkortsåterkallelse utgjorde en straffrättslig sanktion, vilket var ett skäl för att handlägga frågan om körkortsåterkallelse på grund av brott i brottmålsprocessen istället. 63 3.2.1 Fördelar med en överflyttning Utredningen hänvisade till allmänhetens uppfattning då en övertygelse fanns om att flertalet av dem som får sitt körkort återkallat på grund av trafikbrott skulle föredra att denna fråga avgjordes i samband med brottsprocessen istället för i två olika förfaranden. Andra argument var kostnadsbesparingar samt en mer samlad reaktion från samhället sida. 64 Ytterligare en fördel som lyftes fram var att allmän domstol när denna dömer i ansvarsfrågan även borde besluta om särskild rättsverkan av brott. Häri betonades vikten av att individen inte orsakas rättsförluster av att prövningen av ansvars- och körkortsfrågan sker separat. En bättre utredning om brottet ansågs också kunna göras i allmän domstol, då en risk fanns att omständigheter som lagts till grund i den första processen inte kommer fram i den efterföljande förvaltningsprocessen. 65 Trafiksäkerheten skulle även vinna på ett snabbare ingripande då detta har en mer avskräckande effekt på förare från att begå trafikbrott, vilket i längden genererar ökad trafiksäkerhet. En fördel som betonades starkt var Sveriges internationella åtaganden. Den dåvarande handläggningen ansågs inte ske helt i överensstämmelse med bland annat artikel 4 i tilläggsprotokoll sju till Europakonventionen och en överflyttning ansågs dessutom kunna underlätta det internationella samarbetet kring körkortsfrågor. 66 3.2.2 Nackdelar med en överflyttning En av de främsta nackdelarna med en överflyttning som lyftes fram var ett splittrat ansvar mellan olika myndigheter och domstolar när körkortsingripande på grund av brott aktualiseras i brottmålsprocessen samtidigt som de dåvarande länsstyrelserna skulle ansvara för körkortsingripande baserat på andra grunder än brott. En körkortsinnehavare skulle då kunna utsättas för körkortsingripanden i dubbla förfaranden, när körkortsinnehavet ifrågasätts på olika grunder, exempelvis en på brottslig och en på medicinsk grund. 67 62 SOU 2000:26, s. 143-144. 63 Ibid, s.145. 64 Ibid, s. 152, 155, 156. 65 Ibid, s. 153-154. 66 Ibid, s. 153. 67 Ibid, s. 157. Jämför även med Prop. 1979/80:178. 18
Risken för en oenhetlig praxis på körkortsområdet diskuterades, då körkortsfrågan skulle prövas av fler underinstanser än tidigare vid en överflyttning samtidigt som det skulle bli färre överinstanser. 68 Utredningen påpekade även att den särskilda kunskap och erfarenhet som fanns hos länsstyrelserna om körkortsingripanden riskerade att gå förlorad genom en överflyttning till allmän domstol. Utredningen berörde även här den mer principiella frågan om körkortsmål borde hanteras av allmän domstol sett till utvecklingen om att domstolarna ska hantera mer traditionella former av brott- och tvistemål samt att åklagarna ska kunna ägna mer tid åt kvalificerad brottslighet. 69 Användandet av en summarisk straffprocess problematiserades ur ett rättssäkerhetsperspektiv då risken för en mer schablonmässig bedömning föreligger i denna processform. Att ett ordningsföreläggande eller strafföreläggande vinner laga kraft direkt efter godkänt beslut och enbart överklagas genom extraordinära rättsmedel framhölls också som en problematik. 70 3.3 Något om SOU 2008:130 I samband med SOU 2008:130 berördes frågan om parallella sanktionssystem. Det ansågs inte nödvändigt att ta upp frågan igen med hänvisning till den grundläggande utredning som gjordes år 2000 och där tillräckligt starka principiella skäl för en överflyttning inte presenterades för att ändra på en väl inarbetad ordning. 71 Utredningens slutsats baserades till stor del på målet Nilsson mot Sverige 72 som prövades av Europadomstolen år 2005. 3.4 Sammanfattning Frågan om körkortsåterkallelse på grund av brott borde överflyttas till brottmålsprocessen är en fråga som har återkommit i åtskilliga utredningar sedan 1930-talet. Någon reform har dock aldrig ägt rum trots att flera utredningar ansett att det funnits fog för detta. Grundfrågan har kretsat kring huruvida körkortsåterkallelse är en trafiksäkerhetsåtgärd eller en sanktion av straffrättslig karaktär. Att körkortsåterkallelse ofta uppfattas som en form av straff av allmänheten och att en snabbare, mer resurseffektiv process med tillgång till ett bättre utredningsmaterial är återkommande argument för en överflyttning. Sveriges internationella åtaganden har också åberopats som skäl för detta. 68 SOU 2000:26, s. 157. 69 Ibid, s. 159-160. 70 Ibid, s. 158-159. 71 SOU 2008:130, s. 227-228. 72 Nilsson mot Sverige, avgörande 13 dec. 2005, Mål nr. 73661/01. 19
Bland motargumenten utmärker sig risken för en splittrad rättspraxis, att de flesta trafikbrott kommer att behandlas i den summariska straffprocessen där rättssäkerhetsgarantierna inte är bättre än i det nuvarande systemet samt att den myndighet som utfärdar körkort även borde sköta frågan om återkallelse. 20
4. Problematiken med dubbla förfaranden I detta kapitel diskuteras användandet av dubbla förfaranden i förhållande till principen om ne bis in idem. 4.1 Praxis i svensk rätt I RÅ 2000 ref 65 prövades frågan om det svenska systemet med dubbla förfaranden vid körkortsåterkallelse på grund av brott var förenligt med principen om ne bis in idem i artikel 4 i tilläggsprotokoll sju till Europakonventionen. I målet hade Christoffer Nilsson blivit dömd för grovt rattfylleri och olovlig körning och hans körkort samt körkortstillstånd hade blivit återkallat. Regeringsrätten konstaterade att körkortsåterkallelse i svensk rätt historiskt sett skett av trafiksäkerhetsskäl och att ingripandet ej betraktats som ett straff. 73 I sitt avgörande kom dock Regeringsrätten fram till att körkortsåterkallelse på grund av brott får anses som ett straff i Europakonventionens mening, vilket grundades i huvudsak på domar från Europadomstolen, främst från målet Malige mot Frankrike 74 men också målet R.T. mot Schweiz 75. Malige-fallet handlade om det franska systemet med poängavdrag vid trafikförseelser, som sedermera kunde leda till körkortsåterkallelse. Detta ansågs utgöra ett tilläggsstraff då själva poängavdraget skedde per automatik efter en fällande brottmålsdom. Häri fanns inte bara en preventiv effekt, utan också en avskräckande och bestraffande sådan. Regeringsrätten konstaterade att i svensk rätt är körkortsåterkallelse ingen automatisk följd av brottmålsdomen då länsstyrelsen har möjlighet att nyansera omständigheterna och underlåta ingripanden. Den svenska ordningen bygger emellertid i stor utsträckning på schabloner och ingripandena som i stor utsträckning är kopplade till överträdelsernas svårighetsgrad. Vidare ansågs körkortsåterkallelse i svensk rätt ha bestraffande och avskräckande inslag vilket påminde om det franska systemet i Malige-målet. Värt att notera är att Regeringsrätten ansåg vid bedömningen att det inte borde göras någon skillnad mellan återkallelsegrunderna i 5 kap. 3 1-4 och 6 KKL, då syftet med samtliga återkallelsegrunder är att så sker om föraren inte är lämplig att inneha körkortet. 76 Vad gäller bedömningen av uttrycken brottmålsrättegång och om körkortsinnehavaren ska anses vara slutligt dömd enligt artikel 4 i tilläggsprotokoll sju till Europakonventionen när brottmålsdomen vinner laga kraft, ansåg Regeringsrätten att varken artikelns ordalydelse eller den 73 RÅ 2000 ref 65, s. 5. 74 Malige mot Frankrike, avgörande 23 sep. 1998, Mål nr. 68/1997/852/1059. 75 R.T mot Schweiz, avgörande 30 maj 2000, Mål nr. 31982/96. 76 RÅ 2000 ref 65, s. 6-7. 21
officiella kommentaren lämnade något klart svar om det svenska förfarandet med körkortsåterkallelser omfattades av detta. Regeringsrätten gjorde en ändamålstolkning av artikeln och kom fram till att ur rättsäkerhetssynpunkt är det av vikt att den som har blivit slutligt dömd eller frikänd ska kunna förlita sig på en sådant avgörande, men i det svenska systemet där ett körkortsingripande kan följa på en brottmålsprocess är detta något som den åtalade vet om eller borde veta om. Att körkortsingripandet sker i ett separat förfarande borde enligt Regeringsrätten således inte eftersätta individens rättssäkerhetsintresse. 77 Stöd för detta hämtades främst från Malige-målet samt förhandsavgörandet R.T. mot Schweiz. I det senare hade R.T. fått sitt körkort återkallat av en administrativ myndighet och sedan ådömts brottspåföljd av en annan myndighet, något som Europadomstolen inte ansåg stred mot artikel 4 då de olika sanktionerna var förutsedda i den nationella lagstiftningen. 78 Malige-målet rörde visserligen en prövning av artikel 6 i Europakonventionen men domstolen uttalade ingen kritik mot det franska förfarandet med delvis skilda systemet för brottspåföljd och körkortsingripande. Det svenska systemet ansågs således inte stå i strid med Europakonventionen. Om en interimistisk körkortsåterkallelse utgör straff enligt Europakonventionen har inte prövats i högsta instans i Sverige. 79 4.2 Praxis från Europadomstolen I fallet Nilsson mot Sverige, som följde efter ovan presenterade RÅ 2000 ref 65, ansåg även Europadomstolen att körkortsåterkallelse i svensk rätt utgjorde ett straff enligt artikel 4 i tilläggsprotokoll sju till Europakonventionen. Detta då körkortsåterkallelse ansågs utgöra en direkt och förutsägbar konsekvens av brottmålsdomen. 80 Däremot ansåg inte domstolen att det administrativa förfarandet där körkortsåterkallelsen ägde rum utgjorde en ny brottmålsrättegång. Även om sanktionerna utdelades av två olika myndigheter i två skilda förfaranden fanns ett tillräcklig sakligt och tidsmässig samband mellan dem, återkallelsen utgjorde således en del av den sammanlagda reaktionen mot det grova rattfylleriet och den olovliga körningen. 81 Efter avgörandet från Europadomstolen verkade det som att de frågetecken som fanns kring det svenska systemet var borta. Emellertid har Europadomstolens praxis länge varit otydlig angående de kriterier som tillämpas i artikel 4. 82 I det numera vägledande fallet Zolotukhin mot Ryssland förkunnade Europadomstolen att artikel 4 ska förstås på sådant sätt att den förbjuder ett nytt åtal eller en ny rättegång mot en person för samma brott som i ett tidigare förfarande som grundas på identiska fakta eller väsentligen samma fakta. 83 Således blir frågan om gärningsidentitet 77 Ibid, s. 8-9. 78 Ibid, s. 8. 79 Wessman 2014, s. 69. 80 Nilsson mot Sverige, s. 11. 81 Ibid, s. 12. 82 Danelius 2012, s. 613. 83 Zolotukhin mot Ryssland, p. 82. 22
avgörande. 84 Vid prövningen om gärningsidentitet föreligger ska fokus vara på den uppsättning av konkreta omständigheter som är oupplösligt förbundna med varandra i tid och rum och som avser den tilltalade. 85 Här kan lyftas fram att återkallelsegrunderna i 5 kapitlet 3 p.1, 2 och 4 KKL baseras på samma handlande som i brottmålsavgörandet. Då det rör sig om samma faktiska omständigheter borde gärningsidentitet föreligga. Däremot baseras p.3 och 6 i samma paragraf på att ytterligare några omständigheter ska vara uppfyllda. Frågan om gärningsidentitet mellan dessa återkallelsegrunder och handlandet kan därför möjligen ifrågasättas. 86 I det efterföljande fallet Ruotsalainen mot Finland 87 konstaterade Europadomstolen att frågan gällde om en avgift och ett straff påförts för samma sak och om upprepande förfaranden ägt rum. 88 Europadomstolens tidigare uttalande om möjligheten att ha två olika förfaranden, som i målet Nilsson mot Sverige, förekom varken i detta fall eller i Zolotukhinavgörandet. Om det är förenligt att en gärning föranleder olika sanktioner vid olika förfaranden hos domstolar och myndigheter, om ett tillräckligt nära sakligt och tidsmässigt samband föreligger och dessa är förutsedda i den nationella lagstiftningen, varför diskuterade inte Europadomstolen då detta i fallen Zolotukhin samt Ruotsalainen där fällande domar utdelades? 89 Mot bakgrund av detta går det att ifrågasätta om slutsatserna i RÅ 2000 ref 65 och Nilsson-dom är aktuella idag. 4.3 NJA 2013 s. 502 och därefter HD:s bedömning i plenumavgörandet år 2013 var i korthet att skattetillägg utgjorde en straffrättslig sanktion som innebar att ansvar inte kunde åläggas senare för skattebrott om det rörde samma gärning. Vidare ansåg HD att det utrymme som tidigare accepterats 90, avseende att en gärning kunde förbindas med olika sanktioner i olika förfaranden om det fanns ett tillräckligt nära tidsmässigt och sakligt samband mellan förfarandena som var förutsebart, inte längre fanns. HD likställde även rättegångshinder på grund av litis pendens med förbudet mot dubbla förfaranden i plenumavgörandet. Noterbart är att HFD i plenum gjorde samma bedömning som HD fast i omvänd ordning angående påförandet av skattetillägg efter åtal om skattebrott väckts angående samma gärning. 91 Huruvida HD:s resonemang i NJA 2013 s. 502 kan överföras på andra förfaranden i svensk rätt är oklart. Av högsta intresse är därför att HFD under april 2014 lämnat prövningstillstånd avseende frågan om ett godkänt strafföreläggande för olovlig körning hindrar att körkortet 84 Bernitz 2013, s. 4. 85 Zolotukhin mot Ryssland, p. 84. 86 Wessman 2014, s. 69. 87 Ruotsalainen mot Finland, avgörande 16 juni 2009, Mål nr. 13079/03. 88 Ibid. 89 Sunnqvist 2013. 90 Se NJA 2010 s. 168 I-II som ägde rum efter avgörandet i Zolotukhin-målet. 91 HFD 2013 ref 71. 23
återkallas (ne bis in idem). 92 Avgörandet i det målet kan få långtgående konsekvenser för det nuvarande svenska systemet. 4.4 Sammanfattning I RÅ 2000 ref 65 ansåg Regeringsrätten att körkortsåterkallelse var ett straff enligt artikel 4 i tilläggsprotokoll sju till Europakonventionen, men att användandet av dubbla förfaranden i svensk rätt inte stred mot artikelns ändamål. Målet hamnade sedermera hos Europadomstolen som inte underkände det svenska systemet då det fanns ett tillräckligt tidsmässigt och sakligt samband mellan utdelandet av de olika sanktionerna. I det vägledande målet Zolotukhin mot Ryssland från år 2009 preciserade Europadomstolen innehållet i artikel 4 i tilläggsprotokoll sju genom att förkunna att frågan om gärningsidentitet är den viktigaste vid artikelns tillämpning. Detta har dock ännu inte genererat någon ny bedömning av det svenska systemet. Vilka konsekvenser HD:s plenumavgörande i NJA 2013 s. 502 kan få för andra rättsområden än skatt är ännu oklart. 92 HFD, Datum: 03-04-2014, Mål nr: 1308-14. 24
5. Analys I denna del besvaras frågeställningarna: - Varför används det i svensk rätt ett förvaltningsrättsligt förfarande och ett straffrättsligt förfarande vid körkortsåterkallelse på grund av brott? - Hur förhåller sig användandet av dubbla förfaranden vid körkortsåterkallelse på grund av brott till principen om ne bis in idem? 5.1 Den första frågeställningen Frågan om en överflyttning av körkortsåterkallelser på grund av brott till allmän domstol har återkommande diskuterats i de ovan redogjorda utredningarna under 1900- och 2000-talet. I argumenten för och emot var handläggningen av körkortsåterkallelser borde ske, utkristalliserar sig skälen till varför det nuvarande svenska systemet ser ut som det gör. Körkortsåterkallelse har historiskt sett ansetts utgöra en trafiksäkerhetsåtgärd, något som hanteras inom den förvaltningsrättsliga sfären. Då det svenska systemet har ansetts fungera väl har det medfört att starka skäl har krävts för en överflyttning, flertalet utredningar har dock tagit ställning för en sådan. Utvecklingen har gått från att beakta körkortsåterkallelse som antingen ett renodlat straff eller en trafiksäkerhetsåtgärd till att körkortsåterkallelse utgör en form av straff men med syftet att upprätthålla trafiksäkerheten. Det kan tyckas att detta borde vara den avgörande frågan för vilken instansordning som borde hantera körkortsåterkallelser på grund av brott. Istället har de centrala motargumenten mot en överflyttning ofta haft praktiska skäl i förgrunden, sällan har det ifrågasatts att en körkortsåterkallelse kan uppfattas som ett straff för den enskilde. Ett återkommande argument har varit att det ansetts klart fördelaktigt att en och samma myndighet ansvarar för såväl utfärdandet som återkallandet av körkort. Framförallt för att undvika en splittrad praxis och på grund av den kunskap och erfarenhet som byggts upp kring hanteringen av körkortsfrågor. En bärande tanke bakom detta har varit att försöka hålla isär vad som är en förvaltningsrättslig fråga och en straffrättslig fråga, vilket blir problematiskt när gränsen luckras upp mellan dessa rättsområden. En sammanblandning har inte varit önskvärd och eftersom systemet inte har tvingats att förändras på grund av svenska internationella åtaganden har det fortlevt. Rättssäkerhetsskäl som anförts för en överflyttning till allmän domstol har ibland bemötts med invändningen att merparten av alla trafikärenden löses genom ett strafföreläggande eller en ordningsbot, således skulle få mål påverkas av en överflyttning. Oavsett argumentets giltighet 25