U 55/2010 rd Statsrådets skrivelse till Riksdagen om ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning (saluföring och användning av sprängämnesprekursorer) I enlighet med 96 2 mom. i grundlagen översänds till riksdagen Europeiska kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om saluföring och användning av sprängämnesprekursorer samt en promemoria om förslaget. Helsingfors den 27 januari 2011 Inrikesminister Anne Holmlund Överinspektör Hannele Taavila 295461
2 U 55/2010 rd INRIKESMINISTERIET PROMEMORIA EU/2010/1488 14.1.2011 FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING OM SA- LUFÖRING OCH ANVÄNDNING AV SPRÄNGÄMNESPREKURSORER 1 Bakgrund till förslaget och målen med detta Den 21 september 2010 gav Europeiska gemenskapernas kommission ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om saluföring och användning av sprängämnesprekursorer (KOM(2010) 473 slutlig). Målet med förslaget är att ingripa i missbruket av vissa kemikalier som är tillgängliga på marknaden för allmänheten och används som prekursorer för hemmagjorda sprängämnen. Enligt kommissionen är hemmagjorda sprängämnen favoritverktyget för terrorister och andra brottslingar när de genomför attacker. Förslaget har som mål att minska denna risk genom att hindra konsumenterna från att få tag på vissa kemikalier. Man ska uppnå detta genom att förbjuda försäljning till allmänheten av kemikalier som överskrider vissa gränsvärden för högsta tillåtna koncentration. Kemikalier med högre koncentrationer skulle endast få säljas till konsumenter som har fått tillstånd att köpa dessa kemikalier. Begränsningarna i fråga om koncentration och försäljning gäller inte yrkesmässig användning och företagsverksamhet. Företag som marknadsför och använder kemikalierna ska dock ha skyldighet att föra statistik över sin försäljning till dem som har tillstånd att köpa kemikalierna, ange på förpackningen att köp av kemikalierna är begränsade och anmäla misstänkta köp samt stölder av ämnena i fråga. För närvarande är det relativt lätt för konsumenterna att skaffa kemikalier i sådana koncentrationer som är tillräckliga för tillverkning av en kraftig bomb. Enligt kommissionen förvärras problemet av att EUmarknaden för kemikalier är stor och diversifierad, med många slutanvändare. Inom försörjningskedjan för prekursorer är man i allmänhet inte tillräckligt medveten om vilken risk det innebär att personer som är involverade i grov kriminell verksamhet och terrorism försöker komma över sprängämnesprekursorer. Både på EU-nivå och nationell nivå har flera lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder vidtagits, men de omfattar inte nödvändigtvis hela EU eller utesluter vissa kemikalier. Detta innebär att tillgången på kemikalierna varierar mellan olika stater. Detta är inte enbart ett säkerhetsproblem, utan även ett problem med tanke på en friktionsfri inre marknad. 2 Förslagets huvudsakliga innehåll Förslagets huvudsakliga syfte är enligt artikel 1 att begränsa konsumenternas (på engelska general public, i förordningsöversättningen allmänheten ) möjligheter att skaffa sådana ämnen eller blandningar som kan missbrukas för olaglig tillverkning av sprängämnen. I förslaget ges enhetliga regler för saluföringen av de nämnda ämnena. Med allmänheten avses fysiska personer som handlar i ett syfte som inte hänför sig till deras närings-, affärs- eller yrkesverksamhet. Artikel 2 innehåller en bestämmelse om tillämpningsområdet. Förordningen tillämpas på de ämnen som räknas upp i förordningens bilagor samt på blandningar som innehåller dessa ämnen. Förordningen har två bilagor. I den första bilagan räknas de ämnen upp som överlåts till konsumenterna som sådana eller i blandningar endast om ämnets koncentration är lika stor som eller mindre än det gränsvärde som föreskrivs i bilagan. Den andra bilagan innehåller en förteckning över de ämnen (som sådana eller i blandningar) som omfattas av skyldigheten för ekonomiska aktörer att rapportera misstänkta transaktioner till den kontaktinstans som inrättas nationellt. I den andra bilagan finns ett tryckfel i den finska förordningsöversättningen. Den tredje kemikalien i förteckningen ska vara aceton (asetoni), och inte nitrometan (nitrometaani), som hör till den första bilagan. Förordningen ska inte tillämpas på de ämnen
U 55/2010 rd 3 som nämns i bilagan eller på blandningar som innehåller dessa ämnen om de används av väpnade styrkor eller brottsbekämpande myndigheter. Dessutom innehåller artikeln bestämmelser om vissa andra undantag. Artikel 3 innehåller definitioner av vissa begrepp som används i förordningen. Artiklarna 4-6 innehåller bestämmelser om förordningens egentliga mål. Enligt artikel 4 får ämnen som förtecknas i bilaga I, eller blandningar som innehåller dessa ämnen, överlåtas till enskilda personer endast om ämnenas koncentration är mindre än eller lika stor som det gränsvärde som föreskrivs i bilagan. Dessa ämnen eller blandningar som innehåller dem får dock överlåtas till en person som uppvisar ett tillstånd som är utfärdat av en behörig myndighet i en medlemsstat. Den som överlåter ämnet eller blandningen ska kontrollera tillståndet och spara en verifikation över affärstransaktionen. Ammoniumnitrat nämns separat som ett ämne som får överlåtas till jordbrukare för användning som gödselmedel i jordbruksverksamhet i koncentrationer som överstiger de gränsvärden som föreskrivs i bilaga 1. Artikel 5 innehåller bestämmelser om tillstånd som behövs för enskilda personer som skaffar, innehar eller använder de ämnen som nämns i bilaga 1 eller blandningar som innehåller dessa ämnen. När den behöriga myndigheten i medlemsstaten överväger om den ska bevilja tillstånd ska den framför allt ta hänsyn till huruvida ämnet ska användas för ett legitimt ändamål. Tillståndet ska avslås om det finns rimliga skäl att betvivla att den tilltänkta användningen är legitim. Den behöriga myndigheten får antingen begränsa tillståndets giltighet till högst tre år eller ålägga tillståndshavaren att med minst tre års mellanrum visa att villkoren för beviljande av tillståndet fortfarande är uppfyllda. Den behöriga myndigheten får ta ut en avgift för ansökan om tillstånd. Avgiften får emellertid inte överstiga kostnaderna för att behandla ansökan. Tillståndet får dras in eller återkallas om det finns rimliga skäl att anta att villkoren för beviljande av tillståndet inte längre är uppfyllda. Tillstånden gäller i samtliga medlemsstater. Artikel 6 innehåller bestämmelser om rapportering av misstänkta transaktioner och stölder. Varje medlemsstat ska inrätta en nationell kontaktpunkt för rapportering av misstänkta transaktioner. Ekonomiska aktörer som har anledning att tro att en planerad transaktion som omfattar ämnen som förtecknas i bilagorna till förordningen, eller blandningar som innehåller dessa ämnen, är en misstänkt transaktion, ska rapportera detta till den nationella kontaktpunkten i den medlemsstat där transaktionen planerades. Om det är möjligt ska också kundens identitet uppges. Även övriga misstänkta transaktioner med icke förtecknade ämnen och med blandningar som innehåller sådana ämnen ska rapporteras. Likaså ska aktörerna rapportera omfattande stölder av ämnen som förtecknas i bilagorna och blandningar som innehåller sådana ämnen. Kommissionen ska utarbeta riktlinjer till stöd för den kemiska försörjningskedjan och hålla dessa riktlinjer uppdaterade. Artikel 7 innehåller bestämmelser om uppgiftsskydd. Varje medlemsstat ska se till att sådan behandling av personuppgifter som sker genom tillämpning av denna förordning är förenlig med Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. Med stöd av artikel 8 ska varje medlemsstat föreskriva påföljder för överträdelser av bestämmelserna i denna förordning. Artiklarna 9-13 innehåller bestämmelser om ändring av förordningens bilagor. Kommissionen kan besluta om ändringar i bilagorna genom delegerade akter. Europaparlamentet eller rådet kan emellertid när som helst återkalla delegeringen av befogenheter till kommissionen. Europaparlamentet och rådet får också göra invändning mot en delegerad akt inom två månader från den dag akten överlämnats till dem. En delegerad akt som antagits enligt det skyndsamma förfarandet ska träda i kraft utan dröjsmål och tilllämpas så länge Europaparlamentet eller rådet inte har gjort någon invändning. Genom artikel 14 ändras bilaga XVII i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), nedan REACH-förordningen. Den
4 U 55/2010 rd begränsning som gäller ammoniumnitrat stryks i bilagan och tas i stället in i den föreslagna förordningen. Begränsningen är den enda begränsningen i REACH-förordningen som har införts uttryckligen med stöd av en motivering som hänför sig till bekämpning av terrorism. I artikel 15 föreskrivs om en övergångstid på 36 månader, under vilken konsumenterna får inneha och använda de ämnen som förtecknas i bilaga I eller blandningar av dessa ämnen. Enligt artikel 16 ska förordningen ses över 5 år efter antagandet. Artikel 17 innehåller en bestämmelse om ikraftträdandet. Förordningen träder i kraft 18 månader efter antagandet. I förordningens första bilaga räknas de ämnen upp som överlåts till konsumenterna som sådana eller i blandningar endast om ämnets koncentration är lika stor som eller mindre än det gränsvärde som föreskrivs i bilagan. Den andra bilagan innehåller en förteckning över de ämnen (eller blandningar innehållande dessa ämnen) som omfattas av skyldigheten att rapportera misstänkta transaktioner. 3 Förslagets konsekvenser 3.1 Konsekvenser för lagstiftningen Det är fråga om en EU-förordning som gäller som sådan överallt i EU. Bestämmelser om tillverkning, import, utsläppande på marknaden och distribution samt annan hantering av kemikalier finns i kemikalielagen (744/1989). Med stöd av kemikalielagen har utfärdats en förordning om minutförsäljning av farliga kemikalier (676/1993). I förordningen föreskrivs det om apotekens skyldighet att ta upp mottagarens uppgifter vid överlåtelse av giftiga kemikalier på ett apotek. Kemikalielagen behöver förmodligen inte ändras med anledning av den EU-förordning som nu bereds. Bestämmelser om hantering av farliga kemikalier finns i lagen om säkerhet vid hantering av farliga kemikalier och explosiva varor (390/2005). I förslaget krävs det att ett tillståndssystem utarbetas då sådana ämnen som nämns i förordningens bilaga I eller blandningar av dem överlåts till konsumenter. Tillstånd kan beviljas av en behörig myndighet. I förslaget krävs det också att medlemsstaterna ska inrätta en nationell kontaktpunkt för rapportering av misstänkta affärstransaktioner. Bestämmelser om de behöriga myndigheterna och den nationella kontaktpunkten ska utfärdas genom lag. Genom lag ska man också föreskriva påföljder för överträdelser av bestämmelserna i förordningen. Detta gäller åtminstone skyldigheter enligt artikel 4 som gäller import, tillhandahållande, innehav och användning av sprängämnesprekursorer samt skyldigheter enligt artikel 6 som gäller rapportering av misstänkta transaktioner och stölder. 3.2 Ekonomiska konsekvenser Förslaget till förordning har i synnerhet med tanke på minutförsäljningen och medlemsstaternas myndigheter vissa negativa ekonomiska konsekvenser i form av kostnader för verkställandet. Dessa ekonomiska konsekvenser och negativa konsekvenser med tanke på konsumenterna är emellertid relativt små, eftersom andelen ickeyrkesmässig konsumtion av prekursorer enligt kommissionens utredning endast är ca 1,5 % av den totala konsumtionen i EU av kemikalierna i fråga, och för dessa 1,5 % finns det i de flesta fall ersättande ämnen. Förslaget föranleder mest kostnader för den industri som säljer sina produkter till konsumenterna och för enheter inom detaljhandeln samt myndigheter som har hand om tillståndssystemet. För myndigheterna kan också inrättandet av en nationell kontaktpunkt för rapportering av misstänkta transaktioner föranleda till och med stora kostnader beroende på antalet rapporteringar. Enligt förslaget ska ekonomiska aktörer rapportera misstänkta transaktioner och stölder som gäller de ämnen som nämns i förslagets bilagor och blandningar som innehåller dessa ämnen. För de ekonomiska aktörerna ska det anordnas utbildning i hur man identi-
U 55/2010 rd 5 fierar och rapporterar misstänkta transaktioner. På grund av sitt innehåll ankommer anordnandet av sådan utbildning på myndigheterna. Utbildningen föranleder kostnader i viss mån. För närvarande är inte de kemikalier som nämns i förslagets bilagor tillståndspliktiga i Finland (med undantag för klorater som används för ogräsbekämpning). Partiaffärer för kemikalier säljer sannolikt inte sådana kemikalier till konsumenterna i praktiken. Apoteken har belagt många av de kemikalier som nämns i bilagorna med försäljningsförbud eller frågar åtminstone vad kemikalierna ska användas för. Alla kemikalier som nämns i bilagorna finns emellertid på marknaden, eftersom de har flera nödvändiga användningsändamål inom den kemiska industrin och annan verksamhet. Kemikalierna i fråga används också i viss mån inom olika typer av fritidssysselsättning, t.ex. nitrometan inom dragracing. Som en följd av förslaget till förordning är det möjligt att vissa produkter som innehåller de kemikalier som nämns i bilaga 1 i koncentrationer som överskrider gränsvärdena (t.ex. kylpåsar) tas bort från marknaden. Inom gödselhandel är det i lantbruks- och trädgårdsaffärer omöjligt att skilja yrkesmässiga verksamhetsutövare från vanliga konsumenter, eftersom man inom handeln inte har tillgång till register över verksamhetsutövare inom jordbruket och det inte finns något offentligt register över grönområdesanläggare. Det är dyrt och tidskrävande att inrätta eventuella nya myndighetsregister. Då kemikalier som nämns i bilaga 1 förs in på Europeiska unionens tullområde ska tullen stoppa och förhindra överlåtelse i fri trafik av försändelser som är riktade till privatpersoner. Tullen ska beroende av situationen utföra en dokumentkontroll eller en fysisk varukontroll för att kontrollera gränsvärdena enligt förordningens bilaga I i märkningarna på förpackningen eller genom provtagning som utförs av Tullaboratoriet. Som ett resultat av dessa kontrollåtgärder ska det bedömas huruvida det krävs tillstånd för import. Detta föranleder tullen tilläggsuppgifter och kostnader, som dock totalt sett kan bedömas bli skäliga på grund av den ringa importen. 3.3 Konsekvenser för miljön Förslaget kan ha negativa följder också i det avseendet att vissa trädgårds- och lantbruksaffärer eventuellt inte tar in gödsel som innehåller över 16 procent kväve i sitt utbud efter det att förordningen trätt i kraft, eftersom de vill undvika problem som föranleds av tillståndssystemet. Då får de jordbrukare och grönområdesanläggare som har för avsikt att köpa gödselkomplettering från en trädgårds- eller lantbruksaffär i fortsättningen ineffektivare gödsel och måste använda större mängder. Detta har negativa konsekvenser för miljön. Dessutom orsakar gödselköpen också tilläggskostnader för verksamhetsutövarna. 4 Ålands behörighet Enligt den behörighetsfördelning mellan riket och landskapet Åland som föreskrivs i självstyrelselagen för Åland (1144/1991) hör den föreslagna förordningen till både rikets och landskapets lagstiftningsbehörighet. Enligt 27 27 och 35 punkten i självstyrelselagen har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om skjutvapen och skjutförnödenheter samt explosiva ämnen till den del rikets säkerhet berörs. Enligt 18 6, 18 och 22 punkten har landskapet lagstiftningsbehörighet bl.a. i fråga om ärenden som gäller allmän ordning och säkerhet, jordbruk och viss näringsverksamhet. Inom den lagstiftningskontroll av landskapslagarna som avses i 19 i självstyrelselagen har landskapet ansetts ha lagstiftningsbehörighet i fråga om produktsäkerhet och kemikalier. Ett ställningstagande till förordningsförslaget har begärts hos landskapet Åland. Landskapsregeringen ansåg att den föreslagna förordningen åtminstone delvis omfattas av landskapets behörighet. Enligt landskapsregeringen kan förslagets syfte bäst uppnås genom en EU-förordning. Om den EU-förordning som senare ska godkännas innehåller ärenden som hör till landskapets lagstiftningsbehörighet, svarar landskapets myndigheter i enlighet med 59 b i självstyrelselagen i det hänseendet för genomförandet av förordningen i landskapet.
6 U 55/2010 rd 5 Den rättsliga grunden och beslutsförfarandet i enlighet med EU-rätten Förslagets rättsliga grund är artikel 114 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Det lagstiftningsförfarande som används är medbeslutandeförfarandet. 6 Subsidiaritetsprincipen Subsidiaritetsprincipen är tillämplig, eftersom förslaget avser ett område där Europeiska unionen inte har exklusiv behörighet. Målen med förslaget kan inte uppnås i tillräcklig grad endast genom medlemsstaternas åtgärder. Både på internationell nivå, EU-nivå och nationell nivå har flera lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder vidtagits, men de gäller inte uttryckligen de säkerhetsrisker som är förknippade med vissa kemikalier och de omfattar inte heller hela EU. Detta innebär att kemikalier som är föremål för begränsning eller övervakning i ett land enkelt kan fås någon annanstans. Förutom att skillnaderna i de system som tillämpas på kemiska sprängämnesprekursorer inverkar negativt på säkerheten, snedvrider de också verksamheten på den inre marknaden. Genom åtgärder på EU-nivå kan man eliminera dessa negativa konsekvenser. Förslagets tillämpningsområde är begränsat till endast vissa kemiska ämnen och blandningar av dem samt försäljningen av dem till konsumenterna. Förordningen gäller sålunda inte i någon betydande grad yrkesmässig användning eller verksamhet företag emellan. Dessutom begränsas försäljningen av vissa ämnen till konsumenterna endast i vissa koncentrationer, och de kan fortfarande fås mot uppvisande av ett tillstånd som beviljats av en myndighet. Nuläget visar att en medlemsstatsbaserad reglering snarare splittrar än samordnar regleringen inom detta område, vilket försvagar säkerheten. På grund av att regleringen är så varierande är det möjligt att köpa problemkemikalier i en medlemsstat och sedan enkelt att transportera dem till en annan medlemsstat för tillverkning av hemmagjorda sprängämnen. 7 Behandling av förslaget i Finland och i Europeiska unionen Sektionen för rättsliga och inrikesfrågor i kommittén för EU-ärenden samt sektionen för inre marknaden behandlade frågan i skriftligt förfarande vecka 50. Dessutom har förslaget sänts för kännedom och kommentarer till kemikaliedelegationens medlemmar samt till medlemmarna i delegationen för säkerhetsteknik. Förslaget presenterades för rådet för rättsliga och inrikes frågor den 8-9 november 2010. Behandlingen av förslaget i rådets arbetsgrupp har ännu inte inletts. Kommissionen har informerat de myndigheter som ansvarar för kemikalielagstiftningen om det kommande behovet av samarbete med de myndigheter som deltar i bekämpningen av terrorism. 8 Statsrådets ståndpunkt Statsrådet förhåller sig positivt till förslaget syfte. Det är viktigt att ingripa i missbruket av vissa kemikalier som är tillgängliga på marknaden för allmänheten och används som prekursorer för hemmagjorda sprängämnen. Genom förordningen kan man försvåra anskaffningen av prekursorer och förbättra informationsförmedlingen om brott som eventuellt förbereds. Att förbättra informationen om anskaffningen av eventuella prekursorer är enligt statsrådets bedömning ytterst viktigt med tanke på bekämpningen av terrorism och annan brottsbekämpning. I den rådande situationen skulle en övervakning enligt förordningen inom trädgårdsoch jordbrukshandeln emellertid vara problematisk, eftersom man inom handeln inte har tillgång till registren över verksamhetsutövare inom jordbruket och på så sätt kan kontrollera vilka som är yrkesmässiga verksamhetsutövare och skilja dem från vanliga konsumenter. Dessutom kan förslaget leda till inrättande av ett myndighetsregister över grönområdesanläggare. I den fortsatta beredningen borde man utreda om genomförandet av förordningen kräver att nya register inrättas eller om man kan nå målet genom att utvidga användningsrättigheterna till de register som redan finns.
U 55/2010 rd 7 Enligt förslaget ska ekonomiska aktörer bl.a. rapportera om misstänkta transaktioner som gäller andra ämnen än de som räknas upp i bilagan samt blandningar som innehåller sådana ämnen. Statsrådet anser att denna skyldighet verkar alltför omfattande och diffus för att man ska kunna föreskriva de påföljder som krävs i förordningen för underlåtelse att iaktta skyldigheten. I praktiken kan detta också leda till en störtflod av rapporteringar och onödiga rapporteringar. Därför borde bestämmelsen i fråga antingen strykas i förordningen eller preciseras i själva förordningstexten.