Statsrådets skrivelse till riksdagen om ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 1829/2003 vad gäller medlemsstaternas möjlighet att begränsa eller förbjuda användning av genetiskt modifierade livsmedel och foder inom sina territorier (begränsning av eller förbud mot användning av genetiskt modifierade livsmedel och foder) I enlighet med 96 2 mom. i grundlagen översänds till riksdagen Europeiska kommissionens förslag av den 22 april 2015 till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 1829/2003 vad gäller medlemsstaternas möjlighet att begränsa eller förbjuda användning av genetiskt modifierade livsmedel och foder inom sina territorier samt en promemoria om förslaget. Helsingfors den 11 juni 2015 Näringsminister Olli Rehn Handelsråd Leena Mannonen
JORD- OCH SKOGSBRUKSMI- NISTERIET PROMEMORIA 11.6.2015 EU/2015/0854, EU/2015/0850 FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING OM ÄND- RING AV FÖRORDNING (EG) NR 1829/2003 VAD GÄLLER MEDLEMSSTATERNAS MÖJLIGHET ATT BEGRÄNSA ELLER FÖRBJUDA ANVÄNDNING AV GENETISKT MODIFIERADE LIVSMEDEL OCH FODER INOM SINA TERRITORIER HANDLINGAR COM(2015) 177 final COM(2015) 176 final + ANNEX 1 1 Allmänt Den 22 april 2015 överlämnade Europeiska kommissionen ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 1829/2003 vad gäller medlemsstaternas möjlighet att begränsa eller förbjuda användning av genetiskt modifierade livsmedel och foder inom sina territorier (COM(2015) 177 final). Kommissionen motiverar förslaget med hänvisning till problem som hänger ihop med beslutsprocessen för godkännande av genetiskt modifierade organismer enligt förordning (EG) nr 1829/2003. En detaljerad analys av problemen i anslutning till beslutsprocessen ingår i kommissionens meddelande till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén (COM(2015) 176 final). Kommissionen konstaterade redan i sitt arbetsprogram för 2015 att beslutsprocessen för godkännande av genetiskt modifierade organismer bör ses över. Kommissionen ser ett problem i särskilt de situationer där den upplever sig vara tvungen att fatta beslut om godkännande av genetiskt modifierade livsmedel, foder och odlingsväxter utan medlemsstaternas stöd. Vid granskningsförfarandena enligt förordning (EU) nr 182/2011 (den så kallade förordningen om kommittéförfarandet) har en kvalificerad majoritet av medlemsstaterna inte gett sitt stöd för kommissionens förslag till beslut, men en kvalificerad majoritet har inte heller motsatt sig förslagen. En betydande del av medlemsstaterna avstår från att delta i beslutsfattandet. Medlemsstaterna motiverar allt oftare sin ovilja att fatta beslut med andra omständigheter än en oro som skulle vara kopplad till den vetenskapliga riskbedömningen. Det blir kommissionen som får fatta det slutliga beslutet om godkännande av genetiskt modifierade produkter för EU-marknaden. EU-domstolen har ansett att kommissionen i en sådan här situation är skyldig att agera och fatta beslut. Dessutom betonar kommissionen att en del av medlemsstaterna har begränsat den fria rörligheten för produkter som redan har godkänts genom bland annat skyddsklausuler, nödfallsåtgärder och ensidiga förbud, som har prövats i nationella domstolar och i EU-domstolen. Syftet med förslaget är att till denna del öka förutsägbarheten för de olika aktörerna. Den 2 april 2015 trädde direktiv (EU) 2015/412 i kraft inom EU. Genom direktivet ändrades direktiv 2001/18/EG om öppen utsättning av genetiskt modifierade organismer (GMO) i miljön samt förordning (EG) nr 1829/2003 så att medlemsstaterna har möjlighet att begränsa eller förbjuda odling av genetiskt modifierade växter inom sina territorier. Kommissionen väntar sig att förfarandet för godkännande av nya genetiskt modifierade odlingsväxter ska underlättas i och med denna möjlighet. Kommissionen konstaterar att det förslag som nu har getts är en logisk fortsättning på direktiv (EU) 2015/412. 2
2 Förslagets huvudsakliga innehåll Kommissionen föreslår att det till förordning (EG) nr 1829/2003 fogas en ny artikel 34a, enligt vilken medlemsstaterna har möjlighet att av tvingande skäl begränsa eller förbjuda användningen av genetiskt modifierade produkter som avses i artiklarna 3.1 och 15.1 och som har godkänts i enlighet med förordningen inom hela eller delar av sina territorier. Ett nationellt beslut ska vara motiverat och förenligt med EU-lagstiftningen, i synnerhet artiklarna 34 och 36 samt artikel 216.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Beslutet får under inga omständigheter stå i strid med den riskbedömning som har gjorts. Dessutom ska beslutet följa proportionalitetsprincipen och vara icke-diskriminerande. Om en medlemsstat vill använda sig av möjligheten att begränsa eller förbjuda användningen av genetiskt modifierade produkter inom sitt territorium, ska den informera kommissionen och de övriga medlemsstaterna om de planerade bestämmelserna så att dessa har möjlighet att lämna synpunkter på dem. Medlemsstaten bör avstå från att godkänna bestämmelserna under tre månaders tid från det att man informerade om dem. Detta ger i synnerhet kommissionen möjlighet att övervaka att bestämmelserna är lagliga. Det bör emellertid vara tillåtet att använda de produkter som berörs av bestämmelserna till dess att lagren är slut. Bestämmelserna ska inte gälla produkter där det genetiskt modifierade materialet understiger det tröskelvärde (0,9 procent) för oavsiktlig blandning som anges i förordning (EG) nr 1829/2003. Förordning (EG) nr 1829/2003 ändras inte i övrigt, vilket betyder att förslaget inte påverkar riskbedömningen, tillståndsförfarandena eller skyldigheterna i fråga om märkning vad gäller genetiskt modifierade livsmedel, foder eller andra produkter. Den möjlighet som erbjuds av den nya artikeln 34a kommer att gälla enbart produkter som inom EU har konstaterats vara säkra för människor, djur och miljön och som har godkänts för marknaden på det sätt som anges i förordningen. Det är Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet EFSA som svarar för bedömningen av riskerna i fråga om människors och djurs hälsa, och i bedömningen av miljörisker deltar också medlemsstaternas behöriga myndigheter och sakkunnigorgan. Kommissionen konstaterar att det förslag som nu läggs fram kompletterar de möjligheter som direktiv (EU) 2015/412 redan erbjuder medlemsstaterna i fråga om att kunna förbjuda eller begränsa odling av genetiskt modifierade växter. Kommissionen motiverar sitt förslag med att det nuvarande förfarandet för godkännande av genetiskt modifierade organismer inte erbjuder någon möjlighet att beakta sådana farhågor som enskilda medlemsstater ger uttryck för som inte gäller den vetenskapliga riskbedömningen. Även om det i förslaget konstateras att de bestämmelser som medlemsstaterna går in för ska motiveras av tvingande hänsyn (artiklarna 34 och 36 i EUF-fördraget), ger kommissionen ändå inte några detaljerade anvisningar om eller exempel på sådana motiv. I stället hänvisar kommissionen till EU-domstolens rättspraxis. Enligt artikel 34 är kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan förbjudna mellan medlemsstaterna. I artikel 36 konstateras det att förbud inte får utgöra godtycklig diskriminering eller en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Enligt artikeln kan sådana förbud som grundas på bland annat hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet i princip tillåtas. Utöver det har EU-domstolen i sin rättspraxis tagit ställning till andra så kallade tvingande krav och hänsyn till allmänt intresse som kan utgöra grund för att man under vissa förutsättningar kan godkänna nationella begränsningar av handeln. I kommissionens förslag tar man inte ställning till huruvida dessa grunder för undantag kan tillämpas när det gäller nationella förbud mot användningen av sådana genetiskt modifierade produkter som inom EU har godkänts och konstaterats vara säkra. 3
3 Förslagets rättsliga grund och förhållande till subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen Artikel 114 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt utgör den rättsliga grunden för förslaget. Förslaget ska behandlas i vanlig lagstiftningsordning och godkännas i rådet genom kvalificerad majoritet. I förslaget iakttas enligt kommissionen subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen. Kommissionen konstaterar att förslaget innebär att beslutanderätten delvis återförs till nationell nivå, men att bedömningen av riskerna för hälsa och miljö fortfarande ska göras på unionsnivå. Samtidigt säkerställer man genom olika mekanismer att de nationella åtgärderna inte går utöver vad som är nödvändigt för att nå det eftersträvade målet. 4 Konsekvenser för lagstiftningen Förordning (EG) nr 1829/2003 är i kraft och tillämpas som sådan i Finland. Bestämmelser om de nationella arrangemang som ikraftträdandet av förordning (EG) nr 1829/2003 förutsätter finns i statsrådets förordning om de nationella arrangemang som ikraftträdandet av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1829/2003 om genetiskt modifierade livsmedel och foder förutsätter (910/2004, sådan den lyder ändrad genom förordning 135/2008). Om det förslag som är under behandling genomförs är det som förordning en direkt tillämplig rättsregel i Finland. Om förordningen verkställs i Finland, kan det bli aktuellt att införa bestämmelser om nationella arrangemang i anslutning till dess verkställighet. 5 Ekonomiska, sociala och miljörelaterade konsekvenser Trots principerna om bättre lagstiftning har kommissionen inte gjort någon konsekvensbedömning för förslaget. Därför finns det inte tillgång till någon information om förordningens konsekvenser för ekonomin, den inre marknaden eller den internationella handeln. Kommissionen lägger inte heller fram någon bedömning av vilka sociala konsekvenser eller miljökonsekvenser förslaget har för EU. Kommissionen konstaterar att konsekvenserna kommer att bero på i vilken utsträckning medlemsstaterna tillämpar möjligheten att inom sina territorier begränsa eller förbjuda användningen av sådana produkter som har godkänts och gått igenom en vetenskaplig riskbedömning i enlighet med förordning (EG) nr 1829/2003. Kommissionen jämför sitt förslag med direktiv (EU) 2015/412, enligt vilket en medlemsstat har möjlighet att begränsa odlingen av genetiskt modifierade växter som är godkända inom EU inom sitt territorium. De möjligheter som detta direktiv ger kan emellertid inte direkt jämföras med möjligheten att begränsa användningen av genetiskt modifierade produkter, livsmedel och foder. Odlingen sker inom en medlemsstats territorium, men varorna rör sig från land till land. De nationella begränsningar som förslaget möjliggör har alltså direkta konsekvenser för verksamheten på den inre marknaden. Enligt kommissionens GMO-register finns det sammanlagt 63 genetiskt modifierade sorter av majs, soja, bomull, raps och sockerbeta som är godkända inom EU för användning som produkt eller för bearbetning. Till skillnad från foderprodukter finns det ganska lite genetiskt modifierade livsmedel på EU-marknaden. I kommissionens meddelande (COM(2015 176 final) konstateras det att 60 procent av det växtprotein som behövs till foder inom EU, främst sojabönor och sojakross, importeras från länder utanför EU. Det importerades 32 miljoner ton soja till EU år 2013 och av detta var cirka 90 procent genetiskt modifierat. Till Finland importerades det samma år 0,13 miljoner ton soja för foder och av detta var andelen genetiskt modifie- 4
rad soja 54 procent. Kommissionen konstaterar i meddelandet att enligt branschuppgifter betalas det 40 100 euro mera per ton för soja som inte är genetiskt modifierad. I meddelandet konstateras det också att kostnaderna för inköp av foderblandningar för närvarande uppgår till 32 procent av värdet för EU:s animalieproduktion. Inom EU används vidareförädlade produkter såsom majs-, bomulls- och rapsolja av växter som har godkänts även som genetiskt modifierade arter inte bara till livsmedel och foder utan också åtminstone vid tillverkningen av bekämpningsmedel, sprängämnen, kosmetika, rengöringsmedel och vissa läkemedel samt som smörjmedel såsom sågkedjeolja och som biodiesel. Av kommissionens meddelande framgår det inte hur mycket företagen inom EU importerar eller använder sig av dessa oljeråvaror. Det är därför svårt att bedöma om eventuella beslut om förbud kommer att ha indirekta eller direkta konsekvenser för dessa produktionsområden. Om användningen av genetiskt modifierade produkter inte förbjuds samtidigt i hela EU, kommer tillsynen över handeln på den inre marknaden att kräva inte bara betydande myndighetsresurser utan också betydande extra insatser från aktörernas sida. Den analytiska tillsynen över genetiskt modifierade produkter är dyr och kräver specialkompetens. Om förslaget genomförs och de möjligheter som det ger utnyttjas i medlemsstaterna kommer det alltså att ha klara konsekvenser för kostnaderna i synnerhet i de medlemsstater där genetiskt modifierade produkter förbjuds. Regionala förbud och begränsningar kommer att påverka särskilt sektorer som primärproduktion och handel. Om begränsningarna för hur produkterna får användas varierar i olika medlemsstater, krävs det separata logistiska system för att man ska kunna hålla isär vanliga produkter och produkter som eventuellt innehåller genetiskt modifierat material. Om det finns flera olika system som används parallellt, ökar kostnaderna i hela kedjan från primärproducenten till konsumentprodukterna. Om Finland utnyttjar möjligheten att begränsa eller förbjuda genetiskt modifierade produkter såsom GM-soja, kommer användningen av konventionella foder att öka kostnaderna särskilt inom produktionskedjan för svin- och fjäderfäkött och följaktligen kommer köttindustrins konkurrenskraft att försvagas. Kostnadskonsekvenserna ökar särskilt i fråga om soja på grund av den begränsade tillgången till konventionellt foder på världsmarknaden. Ju fler medlemsstater som begränsar användningen av genetiskt modifierat material i foder, desto större blir prisskillnaden mellan genetiskt modifierat och konventionellt foder. Enligt kommissionens förslag ska det vara möjligt att begränsa eller förbjuda användningen av genetiskt modifierade produkter såsom foder i enskilda medlemsstater. Däremot kan man inte begränsa handeln med produkter från djur som har utfodrats med genetiskt modifierat foder, såsom kött, mjölkhushållningsprodukter och ägg, på den inre marknaden. Man kan räkna med att producenterna i olika medlemsstater hamnar i en ojämlik position och detsamma gäller producenterna inom EU i förhållande till producenterna i länder som inte hör till EU. Förslaget väntas inte ha några särskilda konsekvenser för miljön på ett allmänt plan. Spridningen av importerade genetiskt modifierade rapsfrön i hamn- och lastningsområden och längs transportrutter har förts fram som ett potentiellt problem som skulle kunna påverka ekosystemen längs renarna och öka behovet av bekämpningsmedel. En bedömning av de genetiskt modifierade växternas miljöpåverkan, inbegripet eventuell spridning av frön i samband med olika behandlingsfaser, görs som ett led i den riskbedömning som krävs enligt förordning (EG) nr 1829/2003 innan en produkt godkänns. Ett beslut om godkännande är också förenat med en skyldighet för aktörerna att följa med och rapportera om miljökonsekvenser, genom vilket man strävar efter att undvika skadlig miljöpåverkan. De nationella begränsningar som förslaget möjliggör kan påverka hur de länder som inte hör till EU förhåller sig till EU som enad aktör i den internationella handeln. Den gemensamma 5
marknaden är en viktig faktor när det gäller EU:s internationella konkurrenskraft och en grundläggande utgångspunkt vid internationella förhandlingar om handel. I förslaget konstateras det att om medlemsstaterna inför nationella förbud så ska de vara förenliga med EU:s internationella åtaganden, inbegripet åtagandena enligt Världshandelsorganisationen (WTO). Inte heller med tanke på de internationella åtagandena ger kommissionen några anvisningar om hur ett nationellt förbud ska kunna motiveras. Det är fullt möjligt att EU:s handelspartner kommer att inleda tvistlösningsförfaranden inom WTO med anledning av nationella begränsningar. 6 Ålands behörighet Förslaget hör enligt 27 och 29 i självstyrelselagen för Åland (1144/1991) till rikets behörighet. Genom förslaget till förordning ändras förordning (EG) nr 1829/2003 om genetiskt modifierade livsmedel och foder, vilken tillämpas som sådan i hela Finland, Åland inbegripet. Förslaget har meddelats för kännedom till Ålands landskapsregering. 7 Den nationella behandlingen av förslaget Förslaget lades fram i sektionen för jordbruk och livsmedel (EU18) den 3 juni 2015 och i dess undersektion för foder den 19 maj 2015. Riksdagen har informerats om förslaget genom en E-skrivelse den 5 juni 2015. Förslaget granskas i en tjänstemannaarbetsgrupp med företrädare från jord- och skogsbruksministeriet såväl som miljöministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, arbets- och näringsministeriet, utrikesministeriet, statsrådets kansli samt Livsmedelssäkerhetsverket Evira. 8 Behandlingen av förslaget i Europeiska unionen Behandlingen i Europeiska unionen har ännu inte inletts. Förslaget torde komma med på ärendelistan för rådet för jordbruk och fiske den 16 juni 2015 som ett informationsärende från kommissionen. 9 Statsrådets ståndpunkt Statsrådet är redo att behandla kommissionens förslag, som föreslås vara en fortsättning på direktiv (EU) 2015/412 om nationella förbud mot eller begränsningar av odlingen av genetiskt modifierade växter, som nyss har godkänts. Statsrådet konstaterar dock att det finns problem som är förknippade med nationella begränsningar av användningen av produkter som rör sig i handeln på den inre marknaden, som inte hänför sig till en begränsning av odlingen av genetiskt modifierade växter. Odlingen sker inom medlemsstaternas territorier och därför är det lämpligt att beslutsfattandet i den frågan sker nationellt, och de lokala förhållandena har betydelse vid beslutsfattandet. Statsrådet anser att förslagets rättsliga grund, det vill säga artikel 114 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, är korrekt, om man kan påvisa att verksamheten på den inre marknaden sannolikt kommer att förbättras i och med ändringen. Statsrådet anser också att förslaget följer subsidiaritetsprincipen. Statsrådet ser det som en brist att det inte har gjorts någon relevant konsekvensbedömning i enlighet med principerna om bättre lagstiftning som skulle stödja förslaget. Det behövs ytter- 6
ligare utredningar av kommissionen innan det kan göras en full bedömning av förslagets betydelse. Statsrådet konstaterar att kommissionens förslag är förknippat med flera obesvarade frågor, i synnerhet när det gäller eventuella grunder för förbud och konsekvenserna av nationella förbud för lantbruksproduktionen, medlemsstaternas och EU:s konkurrenskraft, handeln på den inre marknaden och den internationella handeln. Statsrådet anser att det är viktigt med en fungerande inre marknad, och en förutsättning för det är att varor kan röra sig fritt på ett sådant sätt att människors och djurs hälsa eller miljösäkerheten inte utsätts för risker. Det är önskvärt att kommissionen inför rådet och Europaparlamentet presenterar en förteckning som åtminstone ger exempel på sådana godtagbara grunder för förbud som med tanke på grundfördragen och EU-domstolens rättspraxis har utformats så att de kan godkännas och som kan anses vara lämpliga, såsom det har gjorts i fråga om direktiv (EU) 2015/412, som är jämförbart med detta förslag. Statsrådet anser att det är viktigt med sådan lagstiftning som gör att man kan säkerställa att de produkter som släpps ut på marknaden är säkra för människor, djur och miljön, att beslutsfattandet är förutsägbart och att beslut kan fattas utan onödigt dröjsmål. Lagstiftningen ska desssutom behandla alla aktörer jämlikt utan att orsaka en onödig administrativ börda. Statsrådet har ansett att förordning (EG) nr 1829/2003 är lämplig och ändamålsenlig för sitt behov. Finlands ståndpunkt i fråga om kommissionens förslag till beslut har alltid prövats från fall till fall utifrån vetenskaplig riskbedömning, huruvida produkterna kan övervakas och konsumentens möjligheter att välja produkt på basis av ändamålsenlig märkning. Finland har hittills stött godkännandet av förslagen till beslut om genetiskt modifierade produkter på ovanstående grunder. Statsrådet har i detta skede ännu ingen slutlig ståndpunkt i fråga om förslaget. 7