MEMO/08/34 Bryssel den 23 januari 2008 Frågor och svar beträffande kommissionens förslag till insatsfördelning 1. Vad innebär kommissionens förslag? Den 10 januari 2007 antog kommissionen ett paket om energi och klimatförändring, och rådet och Europaparlamentet uppmanades godkänna - ett oberoende EU-åtagande att minska utsläppen av växthusgaser med minst 20 % till 2020 jämfört med 1990 års nivåer, och målet att minska utsläppen med 30 % till 2020, förutsatt att ett omfattande internationellt avtal om klimatförändring kan ingås, - ett obligatoriskt EU-mål på 20 % förnybar energi till 2020, inbegripet ett mål på 10 % för biobränsle. Med detta oberoende åtagande intar EU en ledande roll i kampen mot klimatförändringarna. Samtidigt visas att man är villig att gå ännu längre inom ramen för ett ambitiöst internationellt avtal. Denna strategi fick stöd av både Europaparlamentet 1 och EU:s ledare vid Europeiska rådets möte i mars 2007. Europeiska rådet uppmanade kommissionen att lägga fram konkreta förslag, bland annat om hur insatserna kan fördelas mellan medlemsländerna för att målen ska kunna uppnås. Detta paket är resultatet av den uppmaningen. Det innehåller en rad viktiga strategiska förslag som har nära samband med varandra. Bland annat föreslås - en ändring av direktivet om EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU ETS), - en fördelning av de insatser som krävs för att EU:s oberoende åtagande för minskade utsläpp av växthusgaser ska kunna uppfyllas i sektorer som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter (t.ex. transport, byggnader, tjänster, mindre industrianläggningar, jordbruk och avfall), och - ett direktiv om främjande av förnybar energi för att ovanstående utsläppsmål lättare ska kunna uppfyllas. I paketet ingår också förslag till rättsliga ramar för avskiljning och lagring av koldioxid, ett meddelande om demonstration av sådan avskiljning och lagring samt nya riktlinjer för statligt stöd på miljöområdet. 2. Hur ska målet för växthusgaser på 20 % fördelas mellan sektorer och medlemsstater? EU ETS är en central del i kommissionens klimatförändringsstrategi. Det är ett EUtäckande politiskt instrument för minskade utsläpp av växthusgaser från elkraftverk och större industrianläggningar. Det täcker för närvarande in omkring 40 % av alla utsläpp av växthusgaser i EU-27. Siffran kommer att öka till följd av den föreslagna utökningen av EU ETS. Ökad användning av auktionering och gemenskapsregler för fri tilldelning kommer att bli norm. 1 Europaparlamentets resolution om klimatförändringar, antagen den 14 februari 2007 (P6_TA(2007)0038).
Tidigare användes nationella fördelningsplaner för fastställande av det totala antalet utsläppsrätter för tilldelning till dessa företag. För de utsläpp som omfattas av EU ETS föreslås nu ett enda gemensamt utsläppstak för hela EU. Därmed skapas lika förutsättningar för industrin på den inre marknaden. EU ETS innehåller således inga särskilda nationella utsläppsmål. Den totala insatsen för att minska utsläppen av växthusgaser måste delas upp mellan de sektorer som ingår i EU ETS och de som inte gör det. Kommissionen föreslår följande tillvägagångssätt: - En minskning med 21 % till 2020 jämfört med 2005 års nivåer i de sektorer som ingår i EU ETS. - En minskning med omkring 10 % jämfört med 2005 års nivåer i de sektorer som inte ingår i EU ETS. Tillsammans innebär detta en total minskning med 14 % jämfört med 2005 års nivåer, vilket motsvarar en minskning med 20 % jämfört med 1990 års nivåer. En större minskning krävs för de sektorer som ingår i EU ETS eftersom det är billigare att minska utsläppen inom elsektorn än inom de flesta andra sektorer. En annan konsekvens av ett gemensamt utsläppstak för hela EU inom ramen för EU ETS är att fördelningen mellan medlemsstaterna av insatserna för att minska utsläppen av växthusgaser enbart omfattar sektorer som inte ingår i EU ETS. Där handlar det om små utsläppskällor inom en lång rad olika sektorer, t.ex. transporter (bilar och lastbilar), byggnader (framför allt uppvärmning), tjänster, små industrianläggningar, jordbruk och avfall 2, vilka i dagsläget står för omkring 60 % av de totala utsläppen av växthusgaser i EU. Det blir i regel upp till medlemsstaterna att utforma och genomföra strategier och åtgärder inom dessa sektorer. Flera åtgärder på EU-nivå när det gäller t.ex. normer för energieffektivitet, koldioxid och bilar samt bestämmelser på avfallsområdet kommer emellertid också att bidra till minskade utsläpp inom de sektorerna. Mål: - 20% jämfört med 1990-14% jämfört med 2005 EU ETS sektorer utanför ETS -21% jämfört -10% jämfört med 2005 med 2005 27 mål Member för medlemsstaterna State targets, stretching mellan -20% och +20% - 20% to +20% 2 Från jordbruk och avfall härstammar en avsevärd mängd utsläpp av andra växthusgaser än koldioxid (metangas, dikväveoxid). Utsläppen av andra växthusgaser än koldioxid motsvarar runt 20 % av de totala utsläppen av växthusgaser i EU. Utsläppen av koldioxid uppgår till omkring 80 %. 2
3. Hur ska insatserna inom sektorer som inte omfattas av EU ETS fördelas mellan medlemsstaterna för att en minskning med 10 % ska kunna ske? Medlemsstaterna har individuella mål, uttryckta i procent, som i genomsnitt uppgår till 10 %. Kommissionen föreslår att BNP per capita används som huvudkriterium när mål för medlemsstaterna fastställs. Denna metod har två fördelar. De faktiska insatserna och kostnaderna fördelas på ett rättvist och skäligt sätt. Metoden skapar dessutom utrymme för fortsatt och snabbare tillväxt i mindre välbärgade länder där den ekonomiska utvecklingen ännu inte har kommit ikapp övriga medlemsstaters. Genom paketet säkerställer man därmed att det inte blir några negativa effekter på den ekonomiska och sociala sammanhållningen. De siffror som valts är begränsade till högst -20 % eller 20 % jämfört med 2005. Därmed säkerställs att de specifika nationella målen förblir tekniskt och ekonomiskt möjliga att uppnå och rimliga för varje land, och att de totala kostnaderna inte ökar orimligt mycket. Den minskning som krävs i medlemsstater där BNP per capita är lägre än EUgenomsnittet kommer därför att vara lägre än EU-genomsnittet (dvs. mindre än 10 % under 2005 års nivåer). Faktum är att vissa medlemsstater till och med kan tillåtas att öka sina utsläpp över 2005 års nivåer inom sektorer som inte omfattas av EU ETS, till högst 20 % över 2005 års nivåer. I de mer välbärgade medlemsstaterna, där BNP per capita överstiger EU-genomsnittet, krävs en större insats. En minskning med mer än genomsnittet för EU kommer att krävas, upp till en minskning med högst 20 % under 2005 års nivåer i de länder där BNP per capita är högst. Länder med låg BNP per capita tillåts släppa ut mer än under 2005 inom sektorer som inte omfattas av EU ETS därför att deras relativt sett högre ekonomiska tillväxt antagligen kommer att åtföljas av ökade utsläpp inom t.ex. transportsektorn. Dessa mål motsvarar emellertid ändå ett tak för deras utsläpp och kommer att kräva någon form av insats för att minska utsläppen för alla medlemsstater. Länderna kommer inte att kunna överklaga beslut om målen när de är fattade. Men genom medbeslutandeförfarandet garanteras ett visst förhandlingsutrymme under lagstiftningsprocessen. Avsikten är att målen slutgiltigt ska fastställas under Europaparlamentets innevarande mandatperiod. 4. Vad kan medlemsstaterna göra för att uppfylla sina nationella mål inom de sektorer som inte omfattas av EU ETS? Inom sektorer som inte omfattas av EU ETS, t.ex. byggnader och vägtransport, kommer många av de viktiga besluten att fattas på medlemsstatsnivå. Enskilda länder i EU kommer att införa strategier och åtgärder för minskade utsläpp, t.ex. trafikstyrning, omställning från transporter med fossila bränslen, skatteåtgärder, främjande av kollektivtrafik, biobränslen, stads- och transportplanering, bättre normer inom byggsektorn, främjande av bättre lämpad isolering, effektivare uppvärmningssystem samt förnybar energi för uppvärmning. Åtgärder för minskning och återvinning av avfallsflöden kan också få stora effekter på utsläppen av växthusgaser. De nya riktlinjerna för statligt stöd på miljöområdet som också antas som en del av paketet ökar medlemsstaternas möjligheter att genomföra sådana åtgärder, samtidigt som en snedvridning av konkurrensen på den inre marknaden undviks. Ett antal viktiga åtgärder på EU-nivå kommer också att hjälpa medlemsstaterna att minska utsläppen. Exempelvis kommer den förordning om koldioxid och bilar som nyligen föreslagits, och som ställer krav på tillverkarna att öka koldioxideffektiviteten för nya bilar med 19 % till 2012, att göra det lättare för medlemsstaterna att uppfylla sina nationella mål. Nya effektivitetsnormer för värmepannor och 3
varmvattenberedare samt lämpliga märkningssystem för information till konsumenterna kan också bidra till avsevärda utsläppsminskningar för byggnader. Ett fullständigt genomförande av direktivet om deponering av avfall (under 2016) kommer att leda till ytterligare betydande minskningar av utsläppen. Att begränsa deponeringen av biologiskt nedbrytbart avfall kommer nämligen att kraftigt minska utsläppen av metangas, som är en stark växthusgas. Dessutom får medlemsstaterna använda medel från projekt under mekanismen för en ren utveckling (CDM) se nedan. 5. Vilka är fördelarna med energi- och klimatpaketet? Paketet kommer att medföra stora ekonomiska fördelar på kort och lång sikt. Om målen för växthusgaser och förnybar energi uppnås kommer olje- och gasimporten att sjunka med omkring 0,3 % av BNP, vilket innebär importbesparingar på 50 miljarder euro. Detta betyder också att ekonomin i EU blir mindre utsatt för försörjningsstörningar och prischocker, något som en koncentration av leverantörerna till ett begränsat antal länder kan medföra. Storleken på besparingarna baseras på en försiktig uppskattning av oljepriset på runt 60 dollar per fat. Om dagens höga oljepris på nästan 100 dollar per fat fortsätter att gälla kommer dessa vinster att bli avsevärt högre. På det hela taget kommer minskade utsläpp av växthusgaser och mer förnybar energi, i linje med de mål som statscheferna har enats om, att avsevärt minska EU:s beroende av import av olja och gas. Förutom att det medför positiva handelsbalanser kommer detta att göra EU mindre känslig för stigande och instabila energipriser, inflation, geopolitiska risker och de naturliga riskerna med en försörjningskedja som inte klarar av en ökning av den globala efterfrågan. Paketets genomförande kommer också att ge EU fördelen av att vara först när det gäller teknik med låga koldioxidutsläpp. Redan idag är företag i EU internationellt ledande inom teknik för förnybar energi, t.ex. vind- och solenergi. Paketet kommer att ytterligare förbättra konkurrenskraften på dessa högteknologiska områden. Även när det gäller luftkvalitet kommer paketet att innebära stora vinster. De huvudsakliga luftföroreningarna (svaveldioxid, kväveoxider och partiklar) kommer att minska i omfattning med runt 15 %, vilket får stora fördelar ur hälsosynpunkt. Dessutom kommer investeringarna i utrustning för att begränsa luftföroreningarna att ha minskat med omkring 11 miljarder euro till 2020, tack vare användandet av renare teknik. 6. Vilka är energi- och klimatpaketets kostnader? Tidningen Stern har uppskattat den ekonomiska kostnaden för att inte agera inför klimatförändringarna till mellan 5 % och 20 % av den globala BNP. För att undvika den kostnaden har man inom EU enats om att klimatförändringarna i framtiden måste begränsas till en ökning med högst 2 C över förindustriell nivå. För detta krävs att utsläppen av växthusgaser till 2050 sänks till högst 50 % av 1990 års nivåer. På kort sikt har EU som målsättning en minskning med 30 % till 2020 för utvecklade länder. För att detta ska kunna uppnås krävs bred internationell enighet. Genom det oberoende åtagandet att minska utsläppen med 20 % tar EU ledningen i kampen mot klimatförändringarna och visar våra partner globalt att kraftfulla insatser går hand i hand med fortsatt ekonomisk tillväxt och välstånd. För att genomföra paketet kommer emellertid stora ekonomiska ansträngningar och ökade investeringar i förnybar energi att krävas. Kraftverk, apparater och transporter måste bli mer energieffektiva. Kommissionen uppskattar de direkta kostnaderna för att sänka utsläppen inom energisektorn och utsläppen av andra ämnen än koldioxid 4
inom alla sektorer till ungefär 0,6 % av BNP (90 miljarder euro) 2020, om man i EU på hemmaplan lyckas åstadkomma de minskningar som krävs. Koldioxidkrediter som erhållits genom Kyotoprotokollets flexibla mekanismer kommer att ytterligare sänka dessa till 0,45 % av BNP. På makroekonomisk nivå skulle BNP sjunka med ungefär 0,35 0,5 % till 2020. BNPtillväxten skulle med andra ord minska med 0,04 0,06 % per år mellan 2013 och 2020. 7. Vilka blir konsekvenserna för medborgarna? Det är mycket viktigt att medborgarna engageras. Deras vardagsbeslut om energianvändning och köp av energislukande produkter blir av avgörande betydelse för att utsläppen av växthusgaser ska kunna minskas. Medborgarna blir också involverade på så vis att paketet syftar till att påskynda investeringar i förnybar energi och ökad energieffektivitet. Genom sådana investeringar blir man inte lika utsatt inför ständigt stigande priser på fossila bränslen. De innebär på sikt också lägre energikostnader jämfört med om man fortsätter som vanligt. Kommissionen bedömer att ett hushålls totala energikostnader fram till 2020 kommer att öka med i genomsnitt 150 euro per år. Det är en ökning med runt 5 % i jämförelse med nuvarande energikostnader. Ökningen är mycket begränsad eftersom extra investeringar i energibesparing och omställning till renare bränslen leder till lägre kostnader för uppvärmning och el. Denna bedömning baseras på ett oljepris på 61 dollar per fat. Ju högre oljepris desto lägre kommer denna beräknade ökning att bli. 8. Varför baseras alla mål på 2005 och inte 1990, som i Kyotoprotokollet? År 2005 har använts som basår eller måttstock för minskningarna av växthusgaser. Att beräkna minskningar och andelar förnybar energi i jämförelse med 2005 ger en genomblickbar och lättförståelig bild av de förändringar som behövs, eftersom sådana förändringar jämförs med vad som faktiskt gäller i nuläget. Uppgifterna för 2005 är också mer tillförlitliga och mer lättillgängliga. De inbegriper verifierade utsläpp på anläggningsnivå inom EU ETS, samt medlemsstaternas totala utsläpp av växthusgaser enligt officiell rapportering till Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar 3. 9. Får medlemsstaterna använda mekanismen för en ren utveckling för att kunna uppnå sina nationella mål? Enligt förslagen får medlemsstaterna använda koldioxidkrediter från investeringar i växthusgasminskning i tredjeländer med upp till 3 % av 2005 års utsläpp, om inga framsteg görs som går längre än det oberoende åtagandet på 20 %. Därmed åstadkoms nästan en tredjedel av minskningen på 10 %. Denna minskning kan överföras mellan medlemsstaterna. Gränsvärdena är till för att säkerställa att paketet leder till investeringar i renare teknik och förnybar energi. Högre gränsvärden kan leda till missade mål, och att Europa kommer bort från vägen mot ett utsläppssnålt samhälle. De syftar också till att ge Europa mer kraft vid internationella förhandlingar. 3 Malta och Cypern har inte gjort några minskningsåtaganden enligt Kyotoprotokollet, och omfattas således inte av några krav på årlig utsläppsrapportering enligt UNFCCC. Men enligt EU:s beslut nr 280/2004/EG om en mekanism för övervakning ska inventeringsrapporter sammanställas årligen av alla medlemsstater. 5
10. Vad händer om internationell enighet uppnås? EU kommer att höja sitt mål till 30 % om de utvecklade länderna åtar sig att vidta likvärdiga åtgärder inom ramen för ett tillfredsställande internationellt avtal. Förslagen innehåller detaljerade bestämmelser som träder i kraft när ett internationellt avtal kan ingås och ratificeras. Därmed kan en tydlig signal om detta åtagande ges till omvärlden. I synnerhet gäller följande: - Målen kan anpassas så att de överensstämmer med ett högre internationellt mål. Mål för både EU ETS och för sektorer utanför ETS anpassas på ett sätt som står i proportion till deras andel av de totala utsläppen 2020. - Mål kan uppnås med hjälp av ökade koldioxidkrediter som erhållits genom investeringar i växthusgasminskning i utvecklingsländer. Därigenom skapas starka incitament för tredjeländer. Nivån på de CDM-krediter som medlemsstater beviljats för att kunna uppnå sina mål ökas med hälften av den ytterligare insats för att minska utsläppen som krävs av varje medlemsstat. 11. Hur bör utvecklingen av utsläppen se ut mellan 2013 och 2020? I båda förslagen, om målen för EU ETS och om målen för sektorer utanför EU ETS, ska minskningen ske linjärt. Uppgifterna måste rapporteras varje år. Därigenom säkerställs en gradvis utveckling mot de mål man enats om för 2020. Båda förslagen ger emellertid även utrymme för flexibilitet när det gäller att uppnå målen. En del av denna flexibilitet skapas genom tillämpningen av CDM. För sektorer utanför EU ETS kan medlemsstaterna även låna 2 % av de utsläpp som tilldelats dem från det påföljande året, eller spara den minskning de uppnår utöver målen till året därpå. 12. När kommer paketet att tas i bruk? Efter utgången av Kyotoprotokollets första åtagandeperiod 2013. 13. Blir målen tuffare i framtiden? Om vi ska kunna begränsa klimatförändringarna till en ökning av temperaturen med 2 C över förindustriell nivå måste minskningarna fortsätta globalt även efter 2020. De globala utsläppen måste halveras till mitten av detta århundrade. Om vi når målet med en minskning med 20 % till 2020 tar vi emellertid ett avgörande steg mot kraftigare minskningar i framtiden. Samtidigt kommer mer avancerad teknik att behövas för att sådana minskningar ska kunna åstadkommas. 14. Kommer arbetstillfällen att försvinna eller utlokaliseras utanför EU? Detta åtgärdspaket kommer att få stora ekonomiska konsekvenser och medföra strukturella förändringar allt eftersom EU omvandlas till ett utsläppssnålt samhälle. Den djuplodande analys som föregick paketet visade att de totala följderna för sysselsättningen blir marginella. Effekterna på sysselsättningen i specifika sektorer kommer att variera i betydligt större omfattning. Kolintensiva sektorer kommer att drabbas av ökade kostnader, vilket kommer att påverka konkurrenskraften i förhållande till alternativ med låg kolintensitet. Men det kommer att kompenseras genom nya sektorer med låg kolintensitet, där sysselsättningen kommer att öka kraftigt. Detta har redan visat sig inom sektorn för förnybar energi. Paketet får således betydelse för vilken typ av arbetstillfällen som skapas och för de sektorer där de kommer att finnas. En strukturell förändring mot ett samhälle med högre energieffektivitet och lägre kolintensitet är oundviklig, vilket oljepriserna har visat under det senaste året. 6
Allt eftersom EU lyckas skapa konkurrensfördelar när det gäller teknik med låga koldioxidutsläpp kommer nya exportmöjligheter att dyka upp. Andra länder kommer att börja följa EU i kampen mot klimatförändringarna. Detta är anledningen till att paketet innehåller detaljerade bestämmelser om de åtgärder EU kommer att vidta om de hittills lika förutsättningarna ändras och produktionen och utsläppen flyttas utanför EU. Det bästa sättet att se till att förutsättningarna är desamma är naturligtvis att upprätta ett omfattande internationellt avtal. 15. Kommer resten av världen att följa efter? Vid den senaste partskonferensen antogs färdplanen från Bali. Detta var ett genombrott. Alla länderna enades då om att inleda formella förhandlingar om ett framtida internationellt avtal om klimatförändringar, som en uppföljning till Kyotoprotokollet, som ska undertecknas senast 2009. EU kan inte bestämma för resten av världen. Men vi står inför ett globalt hot, och det bästa vi kan göra är att visa på internationellt ledarskap och vara ett föredöme, och visa att ekonomin och samhället kan blomstra samtidigt som klimatförändringarna bekämpas. 16. Vilka blir påföljderna om de nationella målen inte uppnås? Varje medlemsstat tilldelas varje år en viss mängd totalt tillåtna utsläpp inom sektorer som inte omfattas av EU ETS. Storleken på dessa minskar linjärt mot slutmålet för 2020. Medlemsstaterna får emellertid låna 2 % av de utsläpp som tilldelats dem från det påföljande året, och kan spara den minskning de uppnår utöver målen till året därpå. Medlemsstaterna övervakar redan sina utsläpp av växthusgaser och rapporterar dem varje år. Om en övervakningsrapport visar att ett land överskrider de utsläpp som det tilldelats genom beslutet om fördelning av insatserna får gemenskapen inleda ett överträdelseförfarande mot landet i enlighet med artikel 226 i EG-fördraget. Enligt artikel 226 i fördraget har kommissionen befogenhet att vidta rättsliga åtgärder mot en medlemsstat som inte uppfyller sina skyldigheter. Om kommissionen anser att det kan ha skett en överträdelse av EU-lagstiftningen som motiverar att ett överträdelseförfarande inleds riktas först en formell underrättelse (en första skriftlig varning) till den berörda medlemsstaten, där den uppmanas att inkomma med kommentarer inom en viss tid, vanligen två månader. Mot bakgrund av medlemsstatens svar, eller uteblivna svar, kan kommissionen besluta om att rikta ett motiverat yttrande (en sista skriftlig varning) till medlemsstaten. I detta redogörs tydligt och slutgiltigt för skälen till varför kommissionen anser att en överträdelse av EU-lagstiftningen har skett, och medlemsstaten anmodas att uppfylla sina skyldigheter inom en viss tid, vanligen två månader. Om den berörda staten inte rättar sig efter det motiverade yttrandet, får kommissionen föra ärendet vidare till domstolen. Om domstolen kommer fram till att medlemsstaten har brutit mot fördraget måste medlemsstaten i fråga vidta de åtgärder som krävs för att rätta till situationen. Enligt artikel 228 i fördraget har kommissionen befogenhet att agera mot en medlemsstat som inte följer EG-domstolens dom. Enligt samma artikel har kommissionen möjlighet att be domstolen att förelägga den berörda medlemsstaten att betala vite. Det kan också finnas externa faktorer som påverkar EU att minska utsläppen. Enligt Kyotoprotokollet ska bristande efterlevnad av reglerna gottgöras. Dessutom 7
tillkommer en kompensationsfaktor på 1,3. Förhoppningsvis ingår något liknande i avtalet efter 2012. 17. Får en medlemsstat sätta upp egna totalmål för en minskning av utsläppen av växthusgaser? En logisk följd av införandet av ett enda gemensamt utsläppstak för EU ETS är att det inte finns några rättsligt bindande totalmål för en minskning av utsläppen av växthusgaser. Så småningom kommer marknadsoperatörerna att bestämma var utsläppen ska minskas, vilket antagligen blir där minskningarna är mest kostnadseffektiva. Det går därför inte att fastställa något särskilt mål för ett land på EU-nivå. Detta kommer naturligtvis inte att hindra medlemsstaterna från att sätta upp egna mål, visa upp sina egna insatser i kampen mot klimatförändringarna, riktmärka framsteg och engagera allmänheten. 18. Vad är nästa steg? Förslaget kommer att diskuteras parallellt i rådet och i Europaparlamentet. Det omfattas av det så kallade medbeslutandeförfarandet, vilket innebär att Europaparlamentet är medlagstiftare och måste godkänna den slutliga lagtexten. Avsikten är att få igenom paketet under Europaparlamentets innevarande mandatperiod. 8