Dnr 2014/199-5 Arbetsplan för utvärdering av folkbildningen
MISSIV DATUM DIARIENR 2015-05-21 2014/199-5 ERT DATUM ER BETECKNING 2014-12-04 U2014/7240/UC Regeringen Utbildningsdepartementet 103 33 Stockholm Uppdrag att genomföra utvärdering av folkbildningen Regeringen gav i december 2014 Statskontoret i uppdrag att genomföra en samlad utvärdering av folkbildningen utifrån de fyra syften med statsbidraget till folkbildningen som riksdagen har fastställt. Statskontoret överlämnar härmed promemorian Arbetsplan för utvärdering av folkbildningen. Generaldirektör Ingvar Mattson har beslutat i detta ärende. Utredningschef Marie Uhrwing och utredare Charlotte Andersson, föredragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Ingvar Mattson Charlotte Andersson POSTADRESS: Box 8110, 104 20 Stockholm. BESÖKSADRESS: Fleminggatan 20. TELEFON VXL: 08-454 46 00. registrator@statskontoret.se www.statskontoret.se
PM 1 (56) Innehåll Sammanfattning 3 1 Statskontorets uppdrag 5 1.1 En samlad utvärdering av folkbildningen 5 1.2 Bakgrund till uppdraget 6 1.3 Indikatorer i budgetpropositionen för 2015 8 1.4 Projektgrupp och externa kontakter 9 2 Folkbildningen 11 2.1 Folkbildningens särart 11 2.2 Folkhögskolorna 13 2.3 Studieförbunden 16 2.4 SISU Idrottsutbildarna 18 2.5 Utvecklingstrender och framtida utmaningar för folkbildningen 19 3 Folkbildningsrådet och det statliga bidraget 21 3.1 Folkbildningsrådet fördelar statsbidraget 21 3.2 Bidragsmodellerna 22 3.3 Kritiska synpunkter om bidragssystemet 24 4 Tidigare uppföljningar och utvärderingar 27 4.1 Utvärderingar inom kommittéväsendet 27 4.2 Riksrevisionens granskningar 30 4.3 Folkbildningsrådets arbete med uppföljning och utvärdering 30 4.4 En metautvärdering har genomförts 33 4.5 Nationellt program för forskning om folkbildningen 34 5 Utvärdering och uppföljning med indikatorer 35 5.1 Kvantitativa och kvalitativa resultatindikatorer 36 5.2 Att skapa och upprätthålla ett indikatorsystem 36 5.3 Exempel på indikatorsystem 37 6 Uppdragets genomförande 41 6.1 Utvärderingens huvudsakliga innehåll 41 6.2 De olika delarna i vårt arbete 45 6.3 Samverkan och kvalitetssäkring 45 6.4 Kartläggning av befintliga data 46 6.5 Kompletterande datainsamlingar 48 6.6 En modell för regelbunden utvärdering 50 6.7 Risker i uppdraget 51 6.8 Återstående frågor 52 6.9 Tidplan 53 Referenser 55
PM 2 (56)
PM 3 (56) Sammanfattning Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att genomföra en samlad utvärdering av folkbildningen som består av utbildning och bildning för vuxna. Under 2014 fördelade Folkbildningsrådet 1 654 miljoner kronor i statsbidrag till cirka 150 folkhögskolor och 1 708 miljoner kronor till 10 studieförbund. Mot bakgrund av det omfattande statliga stödet och folkbildningens viktiga roll i samhället bedömer regeringen att det är angeläget att utvärdera den folkbildning som får statsbidrag. Utvärderingen ska utgå från statsbidragets fyra syften, som innebär att statsbidraget ska stödja verksamhet som bidrar till att stärka och utveckla demokratin bidra till att göra det möjligt för en ökad mångfald människor att påverka sin livssituation och skapa engagemang att delta i samhällsutvecklingen bidra till att utjämna utbildningsklyftor och höja bildnings- och utbildningsnivån i samhället bidra till att bredda intresset för och öka delaktigheten i kulturlivet. I Statskontorets uppdrag ingår att föreslå en modell för en regelbunden och systematisk utvärdering av folkbildningen. Regeringen har tidigare uttalat ett behov av att kunna följa folkbildningens utveckling med hjälp av exempelvis indikatorer. Statskontorets plan för arbetet Detta är den första avrapporteringen av uppdraget, som ska slutrapporteras i april 2018. Syftet är att på en översiktlig nivå beskriva hur uppdraget ska genomföras. Under arbetet kommer vi att ha kontakter med Utbildningsdepartementet, forskare och folkbildningens företrädare på olika nivåer. De olika aktörerna kommer att ges möjlighet att följa och ge synpunkter på vårt arbete. Utvärderingen i grova drag Vi tänker oss att vår utvärdering kommer att innehålla följande aktiviteter: Vi bryter ned statens syften med bidraget till folkbildningen i delar som är relevanta för att följa utvecklingen. Vi kartlägger kunskaper som redan finns om hur folkbildningen uppfyller statens syften. Vi kartlägger befintliga data. Vi undersöker vilka möjligheter som finns att samla in kompletterande data.
PM 4 (56) Vi genomför pilotstudier, bland annat för att undersöka hur statens syften kan operationaliseras och följas. Med utgångspunkt i ovanstående presenterar vi en eller flera alternativa kostnadssatta modeller för en regelbunden utvärdering av folkbildningen. Vi drar slutsatser om vilken modell som bör väljas. Statskontoret ska, förutom den här arbetsplanen, rapportera uppdraget till regeringen senast 18 april åren 2016, 2017 och 2018.
PM 5 (56) 1 Statskontorets uppdrag Folkbildning är utbildning och bildning för vuxna. Det samhällsstödda folkbildningsarbetet sker i studieförbund och inom folkhögskolor. Studieförbunden erbjuder studiecirklar, annan folkbildningsverksamhet och kulturprogram. Folkhögskolorna anordnar både långa och korta kurser samt kulturprogram. År 2014 arrangerade studieförbunden drygt 275 000 studiecirklar med drygt 1,7 miljoner deltagare. Folkhögskolorna hade våren 2014 totalt närmare 200 000 deltagare i sina olika verksamheter. 1 1.1 En samlad utvärdering av folkbildningen Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att genomföra en samlad utvärdering av folkbildningen. Utvärderingen ska utgå från de fyra syften för statsbidraget med folkbildningen som riksdagen har fastställt. Dessa syften är följande: stödja verksamhet som bidrar till att stärka och utveckla demokratin bidra till att göra det möjligt för en ökad mångfald människor att påverka sin livssituation och skapa engagemang att delta i samhällsutvecklingen bidra till att utjämna utbildningsklyftor och höja bildnings- och utbildningsnivån i samhället bidra till att bredda intresset för och öka delaktigheten i kulturlivet. Statskontoret bör främst studera åren 2012 och framåt. Statskontoret ska enligt uppdraget hämta underlag till utvärderingen från Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) när det gäller utbildnings- och arbetsmarknadsdimensionen inom folkbildningen, med utgångspunkt i de fyra syftena med statsbidraget. Underlag för utvärderingen kan också behöva lämnas av andra aktörer, främst Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna. Statskontoret ska bilda en samverkansgrupp för samordning med de berörda myndigheterna och andra aktörer. Statskontoret ska även etablera en referensgrupp där företrädare för folkbildningen erbjuds att delta. Därutöver ska Statskontoret föra en dialog med riksdagsledamöter för att informera om arbetet. Statskontorets utvärdering bör bland annat grundas på Folkbildningsrådets uppföljning av statsbidraget till folkbildningen. 1 Folkbildningsrådets årsredovisning 2014.
PM 6 (56) Statskontoret ska rapportera på följande sätt: Senast den 31 maj 2015 lämnas en arbetsplan över hur uppdraget ska genomföras. Senast den 18 april 2016 lämnas en första rapport med resultat från utvärderingen. Senast den 18 april 2017 lämnas en lägesbeskrivning. Senast den 18 april 2018 lämnas en slutlig resultatredovisning. 1.2 Bakgrund till uppdraget Riksdagen fattade 1991 ett beslut som innebar att ansvarsfördelningen mellan staten och folkbildningen ändrades markant. 2 De tidigare detaljreglerade anslagen till folkbildningens olika delar ersattes av ett samlat anslag utan detaljreglering. Reformen innebar att folkbildningen övergick till en form av självstyre från att ha varit inordnad i den statliga förvaltningen. Det nybildade Folkbildningsrådet fick uppgiften att fördela statsbidraget. Två statliga utvärderingar av folkbildningen har genomförts inom kommittéväsendet, en 1996 3 och en 2004. 4 En granskning av Riksrevisionen 2004 5 om stödet till idrottsrörelsen och folkbildningen föranledde Kulturutskottet att lämna ett betänkande. Riksrevisionen hade konstaterat att riksdagen fick bristfällig information om hur anslagen användes. Utskottet höll med Riksrevisionen om att informationen borde förbättras. 6 Ytterligare en statlig utredning fick 2011 uppdrag att utvärdera folkbildningen men genomförde inte utvärderingen fullt ut. Utredaren förde en diskussion om hur en systematisk utvärdering av folkbildningen skulle kunna se ut. 7 1.2.1 Regeringen ser behov av en regelbunden utvärdering av folkbildningen I uppdraget till Statskontoret hänvisar regeringen till propositionen Allas kunskap allas bildning (prop. 2013/14:172). Med hänsyn till att det statliga stödet till folkbildningen är omfattande och att regeringen anser att folkbildningen har en viktig roll i samhället, bedömer regeringen att det är 2 Prop. 1990/91:82, bet. 1990/91:UbU 18, rskr. 1990/91:358. 3 SOU 1996:159 Folkbildningen en utvärdering. 4 SOU 2004:30, Folkbildning i brytningstid en utvärdering av studieförbund och folkhögskolor. 5 Riksrevisionen 2004:15, Offentlig förvaltning i privat regi statsbidrag till idrottsrörelsen och folkbildningen. 6 2004/05:KrU6, Riksrevisionens granskning av stödet till idrottsrörelsen och folkbildningen. 7 SOU 2012:72, Folkbildningens samhällsvärden en ny modell för statlig utvärdering.
PM 7 (56) angeläget att mer regelbundet än tidigare utvärdera den verksamhet som bedrivs med statligt stöd. Det finns enligt regeringen behov av att pröva en modell för en mer regelbunden och systematisk utvärdering av folkbildningen. Utvärderingarna ska ge svar på i vilken utsträckning syftena med statens stöd till folkbildningen uppnås. I propositionen lämnas förslaget att statliga myndigheter ska ansvara för utvärderingen av folkbildningen. Bland annat pekas Statskontoret ut. Utvecklingen bör följas genom indikatorer Regeringen gör bedömningen att de myndigheter som utvärderar folkbildningen bör utveckla modeller som kan användas för att följa utvecklingen över tid, exempelvis genom indikatorer där det är lämpligt. Utvärderingen bör vidare vara grundad på aktuell vetenskap och utformas i nära dialog med analysmyndigheter och folkbildningens företrädare. Detta anses vara särskilt viktigt eftersom folkbildningens effekter är svåra att mäta. 8 Enligt regeringen har indikatorer blivit ett allt vanligare instrument för att följa upp olika verksamheter. Indikatorerna anses kunna förenkla sammanhang och underlätta förståelsen för en komplex verklighet och de ska kunna användas som underlag för att följa upp resultat i relation till uppsatta mål. 9 I propositionen hänvisas till en kartläggning och uppföljning av resultatredovisningen inom kulturområdet från november 2013. Uppföljningen gjordes av riksdagens Kulturutskott och inriktades särskilt på arbetet med resultatindikatorer. Syftet var bland annat att ge utskottet ett underlag för att föra en dialog med regeringen om den fortsatta utvecklingen av mål- och resultatstyrningen. Rapporten från uppföljningen betonar betydelsen av att resultatindikatorer används för regeringens redovisning till riksdagen. 10 Utvärderande myndigheter bör enligt regeringen ha frihet att själva utforma lämpliga indikatorer och analysmodeller i samråd med andra aktörer. I propositionen hänvisas till Folkbildningsutredningen som i sitt betänkande redogjorde för ett flertal möjliga indikatorer, inom bland annat följande övergripande områden: 11 samhällsnytta (longitudinella data) individutveckling (statistiska data på individnivå) socialt kapital (enkätdata före och efter deltagande i kurs) kulturell delaktighet (via surveyundersökningar). 8 Prop. 2013/14:172, Allas kunskap allas bildning. 9 Ibid. 10 Rapport från riksdagen 2013/14:RFR2, Uppföljning av regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid. 11 SOU 2012:72, Folkbildningens samhällsvärden en ny modell för statlig utvärdering.
PM 8 (56) Pröva modellen under fem år Regeringen slår också fast att kommande utvärderingar av folkbildningen bör genomföras regelbundet, med några års mellanrum. Regeringens bedömning är att uppföljnings- och utvärderingsmodellen bör prövas under en femårsperiod. Därefter bör regeringen ta ställning till om modellen är ändamålsenlig och hur det fortsatta arbetet för uppföljning och utvärdering ska bedrivas. Slutligen bedömer regeringen att åtskillnad mellan studieförbund och folkhögskolor bör göras vid behov i kommande utvärderingar. I propositionen anger regeringen att IFAU och Myndigheten för kulturanalys bör förse Statskontoret med relevant underlag. 12 1.2.2 Folkbildningsrådet ges ett förtydligat uppföljningsansvar. Regeringen angav i prop. 2013/14:172 att Folkbildningsrådet får ett förtydligat uppföljningsansvar för att de ska ta fram underlag som bättre kan ligga till grund för redovisning till riksdagen. Folkbildningsrådet bör samråda med Statskontoret, IFAU och Myndigheten för kulturanalys om behovet av datainsamlingar inför utvärderingar. Regeringen menade att de årliga riktlinjerna till Folkbildningsrådet tidigare enbart har fokuserat på kvantitativa aspekter. Regeringen har därför utvecklat riktlinjerna, så att de i större utsträckning utgår ifrån de fyra syftena för statsbidraget till folkbildningen. I riktlinjerna för innevarande år anger regeringen att Folkbildningsrådet ska redovisa en samlad bedömning av hur de fyra syftena för statsbidraget till folkbildningen har uppnåtts. Redovisningen ska utgå ifrån de resultatindikatorer som anges i budgetpropositionen för 2015 13. 1.3 Indikatorer i budgetpropositionen för 2015 I budgetpropositionen för 2015 presenterar regeringen ett antal indikatorer som har valts för att följa folkbildningens utveckling och resultat i förhållande till syftena (se tabell 1). Underlaget har hämtats bland annat från Folkbildningsrådets och SISU:s årsredovisningar samt från Folkbildningsrådets utvärderingar. Resultaten för indikatorerna presenteras i budgetpropositionen för 2015, men vi har valt att enbart redovisa indikatorerna här. 12 Prop. 2013/14:172, Allas kunskap allas bildning. 13 Prop. 2014/15:1, Utgiftsområde 17.
PM 9 (56) Tabell 1 Befintliga indikatorer för att mäta hur folkbildningens syften uppnås Syfte 1 Syfte 2 Syfte 3 Syfte 4 Bidra till att stärka och utveckla demokratin Indikatorer för syfte 1 Antal folkhögskolor och studieförbund i landet Fördelning av folkhögskolor och studieförbund i landet Bidra till att göra det möjligt för en mångfald människor att påverka sin livssituation och skapa engagemang att delta i samhällsutvecklingen Indikatorer för syfte 2 Deltagare i folkhögskolekurs efter ålder och kön Unika studiecirkeldeltagare efter ålder och kön Andel utlandsfödda deltagare i folkhögskolans långa kurser och i studiecirklar Bidra till att utjämna utbildningsklyftor och höja bildningsnivån i samhället Indikatorer för syfte 3 Andel deltagare utan gymnasieutbildning Antal utfärdade intyg om grundläggande behörighet bland deltagare på folkhögskolans långa kurser Antal utfärdade intyg om avslutad eftergymnasial yrkesutbildning på särskild kurs Bidra till att bredda intresset för och öka delaktigheten i kulturlivet Indikatorer för syfte 4 Antal deltagare i folkhögskolors och studieförbunds kulturprogram Andel kvinnor respektive män i kulturprogram Andel deltagare med funktionsnedsättning i långa kurser resp. studiecirklar Källa: Proposition 2014/15:1, Utgiftsområde 17. 1.4 Projektgrupp och externa kontakter Den här arbetsplanen har utarbetats av Charlotte Andersson (projektledare), Gunnar Gustafsson och Maria Karanta. Arbetsplanen har kvalitetssäkrats i enlighet med Statskontorets interna rutiner. Projektgruppen har haft en rad externa kontakter i arbetet med att ta fram arbetsplanen. Kontakter med riksdagsledamöter: Riksdagens Kulturutskott Riksdagens Utbildningsutskott Kontakter med aktörer som nämns i uppdraget: Folkbildningsrådet Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering Myndigheten för kulturanalys
PM 10 (56) Kontakter med ytterligare aktörer: Statistiska centralbyrån SOM-institutet vid Göteborgs universitet Tjänstemän på Utbildningsdepartementet Kontakter med forskare och utredare som tidigare har arbetat på uppdrag av regeringen eller Folkbildningsrådet: Erik Amnå (Örebro universitet), Lena Lindgren (Förvaltningshögskolan Göteborg), Rolf Sandahl (Ekonomistyrningsverket) samt Lars Svedberg, Johan von Essen och Pelle Åberg (Ersta Sköndal högskola).
PM 11 (56) 2 Folkbildningen De första folkhögskolorna bildades 1868 och fyra år senare inrättades även ett statsbidrag riktat till folkhögskolorna. Det statliga stödet utvidgades successivt till de olika områden som folkbildningen omfattar i dag. Föreläsningsverksamhet fick stöd 1884 och folkbiblioteken 1905. Genom en biblioteksreform 1912 ställdes statliga medel till förfogande för föreningar med rikstäckande verksamhet och fler än 20 000 medlemmar. Det ledde till att flera biblioteksföreningar slog sig samman till större föreningar och detta utgjorde grunden till dagens studieförbund. Exempelvis bildades Arbetarnas Bildningsförbund (ABF) 1912. 2.1 Folkbildningens särart Folkbildningen anses ha spelat en viktig roll för demokratins framväxt. Folkbildningens stora betydelse för demokratins tidiga utveckling bestod framför allt i att personer som inte kunde få en utbildning i det ordinarie skolväsendet kunde använda folkbildningen, för att skaffa sig de kunskaper som de behövde för ett politiskt engagemang. 2.1.1 Folkrörelseanknytning Framväxten och befästandet av demokratin skedde parallellt med folkrörelsernas framväxt. Folkrörelserna har bland annat varit en viktig rekryteringsbas för politiska uppdrag. Folkbildningen har en stark anknytning till folkrörelserna. Den starka anknytningen är en av orsakerna till att folkbildningen anses ha haft och fortfarande ha en stor betydelse för demokratins funktionssätt i Sverige. 14 Folkbildningsrådet beskriver på sin webbplats att folkbildningen bärs av idéer om politik, religion, kultur och samhälle. Den nära kopplingen till olika folkrörelser och föreningar ger studieförbunden och folkhögskolorna deras olika profiler. Bland medlemsorganisationerna i studieförbunden finns fem politiska partier, en rad kristna kyrkor, muslimska föreningar, nykterhetsföreningar, föreningar inriktade mot natur och miljö, en rad föreningar för olika typer av medicinska diagnoser eller funktionsnedsättningar, liksom föreningar som Scouterna, Adoptionscentrum och KRIS (Kriminellas Revansch i Samhället). Andra exempel är de serbiska, grekiska, turkiska, syrianska och kurdiska riksförbunden. 14 SOU 2012:72, Folkbildningens samhällsvärden en ny modell för statlig utvärdering.
PM 12 (56) 2.1.2 Politiskt stöd Folkbildningen har ett starkt politiskt stöd. Sedan länge har det funnits en politisk konsensus kring dess värde. I propositionen Allas kunskap allas bildning uttrycks detta på följande sätt: Principerna om demokrati och mänskliga rättigheter, såsom de fastslagits i våra grundlagar, utgör samhällets grundläggande värdegrund. Utifrån dessa principer kan ett socialt sammanhållet samhälle skapas i vilket individerna kan enas om och acceptera fattade beslut samt ta ansvar för det gemensamma samhällets utveckling. Folkbildningen har en viktig roll i denna utveckling. 15 I propositionen Allas kunskap allas bildning slår regeringen fast att folkbildningen bör vara öppen gentemot alla delar av samhället och verka för att nå grupper och individer som inte tidigare har deltagit i folkbildningens verksamhet. Folkbildningen anses bidra till mer aktiva samhällsmedborgare, ökad bildning och personlig utveckling. Folkbildningen anses även vara en betydelsefull aktör för att höja kunskapsnivån i samhället. Folkbildningen bör vara tillgänglig, ha ett sådant kostnadsläge och en sådan inriktning att alla människor har möjlighet att delta. Det är viktigt att folkbildningen finns i hela landet. 2.1.3 Flexibla undervisningsformer I samma proposition menar regeringen att det finns behov av flexibla undervisningsformer för att alla ska kunna ta del av utbildning. Det krävs rätt förutsättningar för att man ska kunna ta till sig kunskap, och vad som är rätt förutsättningar varierar mellan olika individer. Om inte rätt förutsättningar ges för olika individer, finns det en risk för kunskapsklyftor i samhället. En viktig uppgift för folkbildningen har varit att ta emot och utbilda ungdomar som inte har fullföljt eller ens påbörjat gymnasiestudier. Den gruppens andel har ökat i storlek bland folkhögskolornas deltagare under senare år. På sin webbsida anger Folkbildningsrådet att Folkbildning handlar om att så långt som möjligt anpassa kurser och studiecirklar efter deltagarna, om att utgå från deltagarnas förutsättningar och behov. Det betyder att folkbildningens deltagare har stort inflytande över vad och hur de ska lära. Några grundtankar är att deltagarna lär av varandra, att arbetsformerna är demokratiska och engagerande och att lärandet är aktivt. 2.1.4 Kulturinslagen är viktiga Kulturinslagen i folkbildningen är viktiga. Enligt propositionen Allas kunskap allas bildning ska folkbildningen agera som lokala och regionala arenor där deltagare inte bara konsumerar kultur utan även skapar kultur. År 2014 hade studieförbunden drygt 19 miljoner (inte unika) deltagare i sina 15 Prop. 2013/14:172, Allas kunskap allas bildning, sidan 23.
PM 13 (56) kulturprogram. 16 Studieförbunden är också en stor uppdragsgivare för landets kulturarbetare. Folkhögskolor och studieförbund anses därför ha en viktig roll i det lokala kulturutbudet på många orter. 17 2.2 Folkhögskolorna Utbildningsformen folkhögskola omfattas inte av skollagen (2010:800) eller högskolelagen (1992:1434). Folkhögskolan som utbildningsform beskrivs ofta med orden fri och frivillig. Det regelverk som styr folkhögskolorna är förordningen (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen tillsammans med de villkor och riktlinjer som Folkbildningsrådet ställer upp för statsbidraget. Vårterminen 2013 deltog 46 000 personer i statsbidragsberättigade kurser. Två tredjedelar av folkhögskolorna erbjuder internat. Miljön är viktig för många av deltagarna, eftersom den ger möjlighet att stimuleras av andra i större utsträckning än i det formella utbildningssystemet. Andra kännetecken för folkhögskolorna är en strävan efter ett demokratiskt arbetssätt och deltagarinflytande. Folkhögskolorna har själva frihet att lägga upp sina studieplaner och kurser och pedagogiken betraktas som ett viktigt komplement till den vanliga skolan. Det finns en särskild folkhögskollärarutbildning och en rektorsutbildning. Folkhögskolorna kan emellertid anställa de lärare de anser sig behöva och har frihet att utforma undervisningen utifrån sin speciella profil. 18 Graden av flexibilitet är hög och kursdeltagarnas förkunskaper ska påverka undervisningen. Det ska finnas en människo- och kunskapssyn som bygger på deltagarnas möjligheter och vilja till utveckling och lärande utifrån individuella förutsättningar. 19 Det finns i dag 149 folkhögskolor och ytterligare två folkhögskolor har godkänts av Folkbildningsrådet som mottagare av statsbidrag från och med juli 2015. Folkhögskolorna är självförvaltande med eget antagnings- och omdömessystem. Majoriteten av dem, drygt 70 procent, är knutna till nationella folkrörelser, lokala och regionala organisationer samt självägande stiftelser och föreningar. Övriga drivs av landsting och regioner. Folkhögskolorna är öppna för alla vuxna. Undervisningen är kostnadsfri och studerande på folkhögskolorna är berättigade till statligt studiestöd. En trend under de senaste åren är att söktrycket ökar. Enligt propositionen Allas kunskap allas bildning har sammansättningen av deltagarna i folkhögskolornas allmänna kurser förändrats under senare år. 16 Folkbildningsrådets årsredovisning för 2014. 17 Prop. 2013/14: 172, Allas kunskap allas bildning och prop. 2014/15:1. 18 Ibid. 19 Ibid.
PM 14 (56) Folkhögskolorna anses unika i det att de når grupper som andra utbildningsformer inte når. Andelen yngre, individer med utländsk bakgrund och personer med någon form av funktionsnedsättning har vuxit. Detta kan tolkas som att folkbildningen i större utsträckning drar till sig individer som av någon anledning har svårt att delta i det formella utbildningssystemet. Folkhögskolorna attraherar även i stor utsträckning personer med låg utbildningsnivå. 20 Verksamhetsformerna på folkhögskolorna delas in i långa och korta folkhögskolekurser, kulturprogram samt öppen folkbildning. 2.2.1 Långa respektive korta kurser De långa kurserna är kurser som omfattar mer än 14 dagar. Övriga kurser räknas som korta kurser. De långa kurserna delas i sin tur in i allmänna och särskilda kurser. Allmänna kurser riktar sig till dem som saknar gymnasieeller högskolebehörighet och kan bedrivas både på grundskole- och gymnasienivå. Särskilda kurser är andra långa kurser inom olika specialområden. Eftergymnasiala yrkesutbildningar, exempelvis till journalist eller fritidsledare, är exempel på särskilda kurser liksom teckenspråkstolkutbildning, som bedrivs vid sju folkhögskolor. 21 Ytterligare exempel på särskilda kurser är sådana som ska ge deltagarna en grund att söka vidare till högre, konstnärliga utbildningar. De korta kurserna varar i högst 14 dagar och ges i en mängd olika ämnen, ofta med olika konstnärliga eller estetiska inriktningar. 2.2.2 Övrig verksamhet De övriga verksamhetsformerna som finns på folkhögskolorna är dels kulturprogram, dels öppen folkbildning. Kulturprogrammen, som vänder sig till andra än skolans kursdeltagare och avser exempelvis konserter, utställningar och föreläsningar, har många deltagare (närmare 194 000 under 2014). Öppen folkbildning är en mindre reglerad form och vänder sig även den till andra än dem som är deltagare i skolans kurser. 2.2.3 Folkhögskolorna får olika uppdrag att genomföra utbildningar Folkhögskolorna har vid olika tillfällen fått i uppdrag att anordna utbildningar för arbetssökande. Studiemotiverande folkhögskolekurser Arbetslösa ungdomar som varken har grundläggande högskolebehörighet eller gymnasieexamen erbjuds en studiemotiverande folkhögskolekurs på tre 20 Prop. 2013/14:172, Allas kunskap allas bildning. 21 Ett uppdrag att genomföra en översyn av teckenspråkstolkutbildningen har lämnats till Statskontoret. Uppdraget ska redovisas den 30 oktober 2015.
PM 15 (56) månader. Satsningen pågår sedan 2010 och bygger på ett samarbete på central nivå mellan Arbetsförmedlingen och Folkbildningsrådet samt mellan Arbetsförmedlingen lokalt och folkhögskolorna. Målgruppen är ungdomar mellan 16 och 24 år, som saknar slutbetyg från grund- eller gymnasieskolan och är inskrivna på Arbetsförmedlingen. Sedan 2013 kan även deltagare som är 25 år eller äldre och som deltar i jobb- och utvecklingsgarantin ingå i den satsningen. Under 2013 deltog drygt 5 000 personer i de studiemotiverande kurserna. 22 Fler utbildningsplatser på folkhögskolans allmänna kurser De personer som har gått igenom de studiemotiverande kurserna kan erbjudas möjlighet till fortsatt utbildning på folkhögskolans allmänna kurs. Därför utökades folkhögskolans allmänna kurs med 1 000 årsplatser under 2013 och 2014. För hösten 2015 föreslås 750 platser. Utbildningar för nyanlända Folkhögskolorna har fått i uppdrag av regeringen att i samarbete med Arbetsförmedlingen under 2014 2017 genomföra särskilt anpassade sammanhållna utbildningar för nyanlända som omfattas av etableringsuppdraget. Utbildningarna ska omfatta flera insatser, bland annat studier i svenska, under sex månader. Till och med mars 2014 hade 600 nyanlända anvisats en sådan utbildning. Totalt lämnade Arbetsförmedlingen bidrag på 60 miljoner kronor till Folkbildningsrådet för dessa kurser 2014. För 2015 har 120 miljoner kronor avsatts. Liknande uppdrag har förekommit även tidigare Under några år på 1990-talet fick folkhögskolorna 10 000 extra platser på grund av läget på arbetsmarknaden. År 1997 övergick satsningen till Kunskapslyftet. Under åren 2002 2007 fick folkhögskolorna ett uppdrag från Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) att genomföra kompetenshöjande verksamhet för långtidsarbetslösa ungdomar inom ramen för aktivitetsgarantin. Över 30 000 personer deltog i verksamheten. Statskontoret fick i maj 2006 ett regeringsuppdrag att utvärdera satsningen. Statskontoret konstaterade att 70 procent av deltagarna var nöjda med kurserna. Det arbetsmarknadspolitiska värdet bedömdes dock vara ringa, eftersom utbildningen var för kort för att ge behörighet, eftersom de förvärvade kunskaperna inte kunde styrkas och eftersom insatsernas mål, organisering och utformning inte varit ändamålsenliga. Det var därför tveksamt om de arbetslösas anställningsbarhet ökade. Statskontoret bedömde dessutom att betydelsen av eget val och studiemotivation hade underskattats i organiseringen av insatserna. Bland annat visade det sig att 22 Statskontoret har för närvarande ett uppdrag att utvärdera effekterna av regeringens tillfälliga satsning på den högre bidragsnivån inom studiemedlen för arbetslösa ungdomar i åldern 20 24 år utan fullständig grundskole- eller gymnasieutbildning. Uppdraget omfattar bland annat de ungdomar som är en del av denna satsning. U2014/4884/SF.
PM 16 (56) deltagarnas benägenhet att ta studielån för vidare utbildning var låg. Statskontoret föreslog därför att folkhögskolans ordinarie verksamhet i stället borde vara ett av alternativen att rekommendera långtidsarbetslösa som vill studera. 23 Ungefär samtidigt som Statskontoret genomförde sin utvärdering pågick ett pilotprojekt i samarbete med AMS och Arbetsförmedlingen, Vägen in i arbetslivet VIA (2005 2007). Insatserna innehöll praktik, studier eller andra åtgärder som skulle stärka den enskildes möjligheter att få arbete eller gå vidare till yrkesinriktade studier. Slutligen genomfördes under hösten 2007 aktiviteter för deltagare inom jobb- och utvecklingsgarantin på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Aktiviteterna omfattade bland annat coachning, vägledande insatser och orientering om arbetsmarknaden. 2.3 Studieförbunden Studieförbunden bedriver verksamhet i landets samtliga kommuner. Sammanlagt finns cirka 180 lokalavdelningar runt om i landet. Folkbildningsrådet fördelar statsbidrag till tio studieförbund. Dessa är: Arbetarnas bildningsförbund (ABF) Studieförbundet Bilda Folkuniversitetet Ibn Rushd studieförbund Kulturens bildningsverksamhet Medborgarskolan Nykterhetsrörelsens bildningsverksamhet (NBV) Sensus studieförbund Studiefrämjandet Studieförbundet Vuxenskolan. Deltagarundersökningar har visat att studieförbunden har en större andel deltagare med högre utbildning än den samlade befolkningen. Kvinnor är överrepresenterade. 2.3.1 Studieförbunden har olika profiler Varje studieförbunds profilering och verksamhetsinriktning präglas mer eller mindre av vilka folkrörelser och andra organisationer som är medlemmar i respektive förbund. 23 Statskontoret 2007:7, Har insatserna någon effekt på arbete eller studier? En utvärdering av folkhögskoleinsatserna för arbetslösa.
PM 17 (56) Det största studieförbundet är Arbetarnas bildningsförbund, ABF. Förbundet delar arbetarrörelsens värderingar. Sveriges socialdemokratiska arbetarparti och Vänsterpartiet finns bland medlemmarna. ABF har sammanlagt 60 medlemsorganisationer och de största (i antal egna medlemmar) är Kooperativa förbundet och Landsorganisationen i Sverige. Medborgarskolan har en humanistisk värdegrund med individen i centrum och Moderata samlingspartiet som den viktigaste medlemsorganisationen. Studieförbundet Vuxenskolan, SV, har en hållbar samhällsutveckling i fokus. De viktigaste medlemsorganisationerna är Centerpartiet, Folkpartiet liberalerna och Lantbrukarnas riksförbund. Även nykterhetsrörelsen har ett eget studieförbund, Nykterhetsrörelsens bildningsverksamhet, NBV. Förutom olika föreningar med nykterhet som grund, finns en rad bosniska organisationer bland medlemmarna. Studiefrämjandet har en särskild inriktning mot ökad kunskap om natur, djur, miljö och kultur. Friluftsfrämjandet, Fältbiologerna, Naturskyddsföreningen och Svenska turistföreningen finns bland medlemmarna. Tre studieförbund har en konfessionell grund. Det yngsta studieförbundet, Ibn Rushd, har en muslimsk inriktning. Studieförbundet uppger på sin hemsida att majoriteten av de muslimska föreningarna i Sverige är medlemmar. Två andra studieförbund, Bilda och Sensus, står på en kristen grund. Bilda kan sägas ha en mer ekumenisk inriktning än Sensus. Bland Bildas medlemsorganisationer finns flera ortodoxa kyrkor och Stockholms katolska stift. Bland Sensus medlemmar finns exempelvis Kyrkans akademikerförbund och Svenska kyrkans arbetsgivarorganisation. Scouterna och Individuell människohjälp är andra exempel på medlemmar. Folkuniversitetet har sitt ursprung i Folkuniversitetsföreningen som bildades av universiteten 1917. Kulturens bildningsverksamhet bedriver folkbildningsverksamhet inom musik, dans, teater, filmskapande, bild och form bland annat. Bland medlemmarna finns framför allt olika föreningar för musikutövare. 2.3.2 Studiecirklar vanligaste verksamhetsformen Studiecirkeln är studieförbundens vanligaste verksamhetsform, räknat i antal deltagare. År 2014 arrangerade studieförbunden drygt 275 000 studiecirklar med drygt 1,7 miljoner (inte unika) deltagare. Kvinnornas andel av deltagarna var 56 procent. Bland deltagarna var 19 procent utrikes födda och 7 procent hade någon funktionsnedsättning. Närmare 638 000 unika personer deltog i studiecirklar 2014.
PM 18 (56) Över hälften av studiecirklarna (nästan 60 procent) är inriktade på konst, musik och media. Humanistiska ämnen som språk och historia är näst vanligast (16 procent). Studieförbunden bedriver även så kallad Annan folkbildningsverksamhet. Annan folkbildningsverksamhet genomförs i friare och flexiblare former än studiecirkeln. Sammankomsterna kan vara längre och genomföras tätare. Antalet sammankomster kan vara färre och deltagarna kan vara fler. Annan folkbildningsverksamhet samlade 2014 drygt 726 000 (icke unika) deltagare, varav 65 procent kvinnor. Antalet unika deltagare var närmare 389 000 personer. De senaste åren har antalet unika deltagare i studiecirklar minskat något medan antalet i Annan folkbildningsverksamhet har ökat i motsvarande grad. En dryg tredjedel (36 procent) av deltagarna i studiecirklar och Annan folkbildningsverksamhet var 65 år eller äldre 2014. Studieförbundens kulturprogram består av framför allt föreläsningar och musikprogram. År 2014 arrangerade studieförbunden 370 000 kulturprogram med nästan 20 miljoner (icke unika) deltagare. Andelen kvinnor var 56 procent. 24 Myndigheten för kulturanalys har i dag ansvaret för den officiella statistiken om studieförbunden. Myndigheten har ännu inte gjort någon egen sammanställning av den officiella statistiken på området. 2.4 SISU Idrottsutbildarna SISU Idrottsutbildarna arbetar med studie-, bildnings- och utbildningsverksamhet inom idrotten. SISU finansieras av samma anslag som folkbildningen sedan 2013 men är inte med bland de tio studieförbunden. SISU prövar frågor om fördelning av statsbidraget till idrottens studie-, bildningsoch utbildningsverksamhet på motsvarande sätt som Folkbildningsrådet. De syften och villkor som gäller för statsbidrag till folkbildningen ska gälla även för folkbildningen inom idrottsrörelsen. 25 År 2012 beviljades knappt 160 miljoner kronor för idrottens bildningsverksamhet. Det totala antalet deltagare i SISU:s verksamhet uppgick till drygt 900 000 personer. 24 Folkbildningsrådets årsredovisning för 2014. 25 År 2013 fördes det särskilda verksamhetsstödet till SISU över från utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning till utgiftsområde 17 Kultur, medier trossamfund och fritid. Stödet finansieras numera av anslaget 14:1 Bidrag till folkbildningen. Prop. 2013/14:117. En ändring infördes i förordningen (1991:977) om statsbidraget till folkbildningen.
PM 19 (56) 2.5 Utvecklingstrender och framtida utmaningar för folkbildningen I propositionen Allas kunskap allas bildning identifierar regeringen trender och tecken på förändringar som kan komma att påverka folkbildningens inriktning. En sådan förändring är att antalet deltagare minskar i flera av studieförbundens verksamheter. En annan trend är ett ökat beroende av staten. De kommunala bidragen har minskat i omfattning samtidigt som de statliga bidragen har stått för en allt större andel av finansieringen. Ytterligare en trend är att en ny konkurrenssituation har uppstått kring folkbildningen. Andelen privata utbildningsanordnare har ökat under senare år. Parallellt med detta upprättar studieförbunden egna företag. Det har lett till att gränsdragningen mellan studieförbund och privata aktörer numera är otydligare. Studieförbunden är visserligen fortfarande idéburna, men anpassar sig på olika sätt till att vara aktörer på en marknad. Det skulle i förlängningen kunna leda till allt mer företagslika studieförbund, vilket i sin tur skulle kunna leda till att den ideella karaktären undermineras. Folkbildningsrådet pekar på en annan trend. Traditionellt har folkhögskolorna framför allt vuxit fram på landsbygden och varit inriktade på utbildning för landsbygdens befolkning. Folkbildningsrådet redovisade 2014 att folkhögskolorna numera rekryterar många deltagare från städer och städernas förorter. En allt större andel av folkhögskolorna etableras i större städer eller flyttas från landsbygd till stad. Många folkhögskolor har etablerat filialer i städer eller tätorter. De två senast godkända folkhögskolorna, som kommer att få statsbidrag från och med juli 2015, etableras i socialt utsatta områden i stadsmiljö. 26 Sedan 2010 har antalet deltagare och deltagarveckor i de långa kurserna (särskild och allmän kurs) ökat i landets städer, förortskommuner och pendlingskommuner. Andelen var 50 procent av samtliga deltagare i de långa kurserna 2013. Samtidigt har deltagandet minskat i mer glesbefolkade områden. 27 26 Folkbildningsrådet (2014), Samlad bedömning av folkbildningens samhällsbetydelse 2013. 27 Ibid.
PM 20 (56)
PM 21 (56) 3 Folkbildningsrådet och det statliga bidraget Folkbildningsrådet är en ideell förening som har fått förvaltningsuppgifter i enlighet med lagen (1976:1046) om överlämnandet av förvaltningsuppgifter inom Utbildningsdepartementets verksamhetsområde. 28 3.1 Folkbildningsrådet fördelar statsbidraget Folkbildningsrådets viktigaste uppgift är att fördela statens bidrag till folkbildningen. Rådet följer även upp bidraget till studieförbund och folkhögskolor. Den uppgiften beskriver vi närmare i kapitel 4. Staten styr Folkbildningsrådet genom riktlinjer som beslutas årligen av regeringen. I dessa anges syftena med folkbildningen och återrapporteringskraven. Riktlinjerna innehåller dock inte några egentliga mål för verksamheten. Dessa ska folkbildningens verksamheter utforma själva. 3.1.1 Folkbildningsrådet har tre medlemmar Folkbildningsrådet bildades i och med reformen 1991 av de tre organisationer som ännu i dag är dess enda medlemmar. Dessa representerar folkbildningens olika delar: Folkbildningsförbundet (FBF) representerar de tio studieförbunden. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) representerar de folkhögskolor som har landsting och regioner som huvudmän. Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation (RIO) representerar de folkhögskolor som har folkrörelser och andra organisationer som huvudmän. Folkbildningsrådets högsta beslutande organ är representantskapet. Verksamheten leds av en styrelse, som väljs av representantskapet. 3.1.2 Intern översyn av verksamheten gav nya stadgar Under 2012 genomförde de tre medlemsorganisationerna en översyn av organisationen, styrningen och verksamheten. Det ledde till att representantskapet i september 2013 beslutade om nya stadgar och principiella utgångspunkter för att förnya Folkbildningsrådet. Förändringarna i stadgarna är avsedda att stärka Folkbildningsrådets legitimitet, så att det kan stå starkt och fritt i sin myndighetsutövning. Folkbildningsrådets styrelse ska företräda folkbildningens samhällsintresse och den samlade folkbildningen i förhållande till såväl staten som folkbildningens organisationer. De nya stadgarna innebär även att Folkbildningsrådet får ett ansvar för att sprida 28 Reformen föregicks av betänkandet Folkhögskolan i Framtidsperspektiv (SOU 1990:65).
PM 22 (56) kunskap om folkbildningen gentemot riksdagen, regeringen samt kommunala, regionala och internationella organ. 3.1.3 Rådet har dubbla roller Folkbildningsrådet har präglats av medlemmarnas delaktighet och möjlighet att påverka arbetet, samtidigt som det har funnits en viss statlig styrning genom riktlinjer. Folkbildningsrådet har alltså dubbla roller, dels att verka för att förverkliga statens folkbildningspolitik, dels att verka som ett sektorsorgan för sina medlemmar. De dubbla rollerna har ansetts fungera väl vid de tillfällen som folkbildningen har utvärderats. 29 Folkbildningsrådet har låtit utvärdera bidragsmodellerna som används för att fördela medel till studieförbund och folkhögskolor. Uppdraget avslutades 2014. Bland annat analyserade utvärderarna Folkbildningsrådets båda roller. I slutrapporten konstaterade de att Folkbildningsrådet på många sätt kan sägas befinna sig i en position mellan staten och medlemmarna. Man har ett tydligt, i förordning förankrat, statligt uppdrag samtidigt som man har medlemmar med rätt till inflytande. Utvärderarna resonerar kring hur Folkbildningsrådets roller bör tolkas: Från ett analytiskt perspektiv, och sett som en del av den svenska korporativa modellen, kanske Folkbildningsrådet snarare än att ses som en egen aktör bör betraktas som en arena där studieförbund, folkhögskolor och staten förhandlar om gemensamma regler för folkbildningsarbetet och hur resurserna ska fördelas mellan de olika organisationerna. 30 3.2 Bidragsmodellerna Statens bidrag utgör en betydande del av både studieförbundens och folkhögskolornas intäkter. För studieförbunden utgjorde statsbidraget 33 procent av förbundens totala intäkter år 2013. För folkhögskolorna utgjorde statsbidraget samma år ungefär 48 procent av de totala intäkterna. 3.2.1 3,7 miljarder till folkbildningen år 2015 För 2015 uppgår det statliga anslag som Folkbildningsrådet fördelar till studieförbund och folkhögskolor till ungefär 3,7 miljarder kronor. I stora drag går normalt hälften av statsbidraget till studieförbunden och hälften till folkhögskolorna. Anslaget ska täcka även Folkbildningsrådets egna förvaltningskostnader som år 2013 uppgick till 30 miljoner kronor. Ramarna för bidragsfördelningen ges i folkbildningsförordningen. Folkbildningsrådet utformar systemen för hur och utifrån vilka grunder statens 29 Se exempelvis kapitlet Folkbildningsrådets myndighetsroll i delbetänkandet Fyra rapporter om folkbildning, SOU 2003:125. 30 Folkbildningsrådet utvärderar No 5 2014, Att styra eller icke styra? Slutrapport i utvärderingen av bidragsmodeller till studieförbund och folkhögskolor.
PM 23 (56) bidrag ska fördelas. Under senare år har knappt hälften av statsbidraget gått till de cirka 150 bidragsberättigade folkhögskolorna och drygt hälften till de 10 bidragsberättigade studieförbunden. Folkbildningsrådet har rätten att besluta om vilka studieförbund och folkhögskolor som ska vara berättigade till statsbidrag. Folkbildningsrådet har dessutom mandat att kräva att mottagarna betalar tillbaka de statsbidrag som de fått om felaktig bidragsanvändning upptäcks. 3.2.2 Bidragsmodellerna har reviderats vid flera tillfällen De bidragsmodeller som används vid fördelningen av statsbidraget till folkhögskolor och studieförbund har reviderats vid flera tillfällen, med några års mellanrum. Enligt den modell som tillämpas för närvarande fördelas statsbidraget till folkhögskolorna i huvudsak som ett volymbidrag, trots att regeringen redan år 2005/06 menade att kvalitet borde vara vägledande för hur bidraget skulle fördelas. 31 Inget av de fördelningssystem som finns eller har funnits har utgått ifrån de fyra syftena med det statliga bidraget. Folkbildningsrådet inledde 2009 en översyn av de bidragsmodeller som tillämpades 2007 2011. 32 Efter den översynen fattade Folkbildningsrådet ett beslut om nya modeller, som trädde i kraft 1 januari 2012 och som tillämpas för närvarande. Innan de nya modellerna hann träda i kraft hade emellertid Riksrevisionen presenterat en granskning om bidragen till studieförbunden. Riksrevisionens granskning visade bland annat att fördelningssystemet samt uppföljningen, utvärderingen och kontrollen av statsbidraget till studieförbunden behövde förändras. Det borde motsvara riksdagens intentioner bättre och skapa bättre förutsättningar för en effektiv förvaltning av statens stöd till studieförbunden. Riksrevisionen konstaterade att fördelningssystemet inte innehöll några kvalitativa element, att uppföljningen och utvärderingen inte belyste i vilken utsträckning statens syften med statsbidraget uppfylldes samt att kontrollen inte genomfördes på annat sätt än genom internkontroll. Det saknades riskoch väsentlighetsanalyser. Riksrevisionen konstaterade att den nya bidragsmodellen, som vid den tidpunkten höll på att tas fram för studieförbunden, i större utsträckning byggde på tidigare utbetalade bidrag än vad den tidigare gjorde. Riksrevisionen menade att det var ett steg i fel riktning. 33 Den fördelningsmodell som togs fram är den som tillämpas i dag. 3.2.3 Pågående översyn av bidragsmodellerna Hösten 2013 fick Folkbildningsrådet i uppdrag av studieförbundens intresseorganisation, Folkbildningsförbundet, att återigen se över bidragsmodellen för studieförbunden. Studieförbunden har fått lämna synpunkter 31 Prop. 2005/06:192, Lära, växa, förändra Regeringens folkbildningsproposition, sidan 49. 32 Se exempelvis Folkbildningsrådet utvärderar No 5 2014, Att styra eller icke styra? Slutrapport i utvärderingen av bidragsmodeller till studieförbund och folkhögskolor. 33 Riksrevisionen 2011:12, Statens stöd till studieförbunden.
PM 24 (56) på den nuvarande modellen, vilka verksamhetsformer som behövs och vad man anser att Folkbildningsrådet ska tänka på inför arbetet med översynen. Avstämningsmöten med företrädarna har hållits och de tio statsbidragsberättigade studieförbunden fick lämna förslag på remiss i april 2015. En ny modell ska införas under 2016. Motsvarande arbete för bidragsmodellen för folkhögskolorna inleds under 2015. Ett beslut kommer att fattas under 2016 och en ny modell kommer att införas under 2017. 3.2.4 Nuvarande bidragsmodeller Volymbidrag delas ut för folkhögskolornas långa och korta kurser, för kulturprogrammen och för den öppna folkbildningen. Volymen uttrycks i antal deltagarveckor. Varje folkhögskola får dessutom ett basbidrag på 570 000 kronor och ett utvecklings- och profileringsbidrag på 300 000, oavsett storlek. Därutöver finns ett förstärkningsbidrag för deltagare med funktionsnedsättning. Slutligen avsätts medel för gemensamma insatser. Bidraget till studieförbunden fördelas enligt en annan modell. Av det totala statsbidraget till studieförbunden fördelas 75 procent som ett grundbidrag. Grundbidraget beräknas på ett genomsnitt av det totala utbetalda statsbidraget för respektive studieförbund två år tillbaka i tiden, med en förskjutning på ett år. Med andra ord finns ett stort mått av stabilitet i varje studieförbunds bidragsintäkter. Den resterande delen av statsbidraget benämns rörligt bidrag och fördelas utifrån det sammanlagda antalet studietimmar, antalet unika deltagare och antalet deltagare med funktionsnedsättning. 3.3 Kritiska synpunkter om bidragssystemet Synpunkter på modellerna för fördelning av det statliga bidraget har framförts i olika sammanhang, såväl inom som utanför folkbildningen. Riksrevisionens granskning är ett exempel. 3.3.1 Fördelningen är inte kopplad till de fyra syftena Riksrevisionen har kritiserat den tidigare fördelningsmodellen för studieförbunden för att den inte tar hänsyn till kvalitet och för att den inte har någon koppling till statens fyra syften. Enligt Riksrevisionen behövdes även en bättre styrning och kontroll över vilka verksamheter som statsbidraget går till. Regeringen instämde delvis i kritiken och avsåg att utveckla riktlinjerna till Folkbildningsrådet och ge dem en mer kvalitativ inriktning. 34 34 Skr. 2011/12:6, Riksrevisionens rapport om statens stöd till studieförbunden.
PM 25 (56) 3.3.2 Arbetssättet ledde till att bidragsfördelningen blev en förhandling Folkbildningsrådet har tidigare tillämpat ett arbetssätt där man beredde fördelningen av resurser i grupper där bidragstagarna var representerade. Det arbetssättet har numera tagits bort. Riksrevisionen konstaterade i sin granskning att Folkbildningsrådets arbetssätt var en förklaring till svårigheterna med att ta hänsyn till kvalitet och de fyra syftena. Folkbildningsrådet hade svårt att fatta beslut om hur studieförbundens verksamhet skulle inriktas och bedömas, eftersom det i praktiken krävdes att aktörerna var överens. 35 I en utvärdering av bidragsmodellerna till studieförbund och folkhögskolor som har genomförts på uppdrag av Folkbildningsrådet framförde utvärderarna en liknande övergripande slutsats, att Folkbildningsrådets sammansättning och arbetssätt hade påverkat utformningen av modellen. Arbetet i beredningsgrupperna beskrevs av utvärderarna som en förhandling. Fördelningssystemet ansågs gynna de stora förbunden på bekostnad av de små, och det förhindrade mindre och yngre förbund från att växa och utöka sin verksamhet. En slutsats som utvärderarna drog var att statens syften hamnade i skymundan. Målet var i stället att hitta ett system som alla kan leva med. 36 3.3.3 Översynen 2010 ledde till små förändringar De förändringar som gjordes vid den senaste revideringen av fördelningssystemen var mycket begränsade eftersom det finns en önskan om stabilitet i systemen bland mottagarna av statsbidraget. Enligt Folkbildningsrådets utvärdering av bidragsmodellerna var förändringarna i modellerna främst marginella och påverkade en minoritet av bidragsmottagarna. Detta ledde enligt utvärderingen till en konservering. 37 I rapporten lämnade Folkbildningsrådet sina reflektioner på resultaten av utvärderingen. Rådet medgav att förändringarna i bidragsmodellen som infördes inför 2012 i praktiken inte var så stora. Folkbildningsrådet menade även att statens syften med bidraget till folkbildningen sätter ord på folkbildningens grundläggande uppdrag på ett sätt som folkbildarna känner igen sig i. Samtidigt upplevs syftena som så vida och övergripande att de egentligen varken stakar ut någon riktning eller kan användas för prioriteringar. 38 35 Riksrevisionen 2011:12, Statens stöd till studieförbunden. 36 Folkbildningsrådet utvärderar No 5 2014, Att styra eller icke styra? Slutrapport i utvärderingen av bidragsmodeller till studieförbund och folkhögskolor. 37 Ibid. 38 Ibid.
PM 26 (56) 3.3.4 Svaga drivkrafter till förändring Även den senaste folkbildningsutredningen framförde synpunkter på bidragsmodellerna. Utredaren menar att folkbildningens klassiska bildningsärende under senare år tycks ha kommit i skymundan till förmån för en alltmer volymorienterad verksamhet inom studieförbunden. Drivkrafterna till omprövning och förändring i riktning mot att skapa nytt med nya grupper av deltagare tycks svagare än drivkrafterna att göra mer för befintliga deltagare, enligt utredaren. 39 Som vi redan har beskrivit så konstaterade Riksrevisionen i sin granskning 2011 att den nuvarande bidragsmodellen för studieförbunden i ett avseende var ett steg i fel riktning. Modellen tar, i större utsträckning än den gamla, hänsyn till storleken på föregående års bidrag till respektive förbund. Ett sådant system missgynnar snabbt växande och nya studieförbund. 40 39 SOU 2012:72, Folkbildningens samhällsvärden en ny modell för statlig utvärdering. 40 Riksrevisionen 2012:11, Statens stöd till studieförbunden.
PM 27 (56) 4 Tidigare uppföljningar och utvärderingar I det här avsnittet sammanfattar vi det som vi har funnit om utvärderingar och uppföljningar när det gäller folkbildningen. 4.1 Utvärderingar inom kommittéväsendet Enligt ett riksdagsbeslut i samband med att styrningen av folkbildningen reformerades 1991 skulle statliga utvärderingar genomföras vart tredje år. Ett skäl var att det nybildade Folkbildningsrådet förväntades komma in med en fördjupad anslagsframställan vart tredje år. 41 Sedan 1991 års reform har dock bara två utvärderingar genomförts. Dessa har genomförts inom ramen för det statliga kommittéväsendet. Den första utredningen lämnade ett betänkande 1996 och benämndes SUFO 96. Den har senare även kommit att kallas SUFO 1. Några år senare föreslog regeringen i 1998 års folkbildningsproposition att de statliga utvärderingarna fortsättningsvis skulle genomföras vart femte år, vilket även beslutades av riksdagen. 42 Några år senare genomfördes den andra statliga utvärderingen inom kommittéväsendet. Ett slutbetänkande lämnades 2004 vilket innebar att åtta år hade förflutit mellan utvärderingarna. 43 Den utredningen benämns SUFO 2. 4.1.1 SUFO 96/SUFO 1 SUFO 96/SUFO 1 tillsattes 1994 och slutredovisade sina resultat hösten 1996 i betänkandet Folkbildningen en utvärdering (SOU 1996:159). Utredaren vände sig till forskare och initierade forskningsprojekt med inriktning på studieförbundens och folkhögskolornas verksamhet. SUFO 96 baserade sitt betänkande på en rad underlagsrapporter. Utredningen konstaterade att 75 procent av svenskarna i åldern 18 75 år någon gång deltagit i en studiecirkel och 13 procent hade deltagit i en folkhögskolekurs. Studieförbunden rekryterade främst deltagare med god utbildningsbakgrund. Utredningen drog därför slutsatsen att folkbildningen inte utjämnade utbildningsklyftorna. I de långa folkhögskolekurserna, som 8 procent av befolkningen hade deltagit i, fanns fler människor som hade en kort tidigare utbildning. Merparten av de kortutbildade deltagarna gick den allmänna kursen. På folkhögskolorna var andelen invandrare väsentligt större än i studiecirklarna. På motsvarande sätt var det betydligt vanligare att arbetslösa deltog i folkhögskoleutbildningar än i studieförbundens verksamhet. 41 Se SOU 1993:64, Frågor för folkbildningen. 42 Prop. 1997/98:115, Folkbildning. 43 SOU 2004:30, Folkbildning i brytningstid.
PM 28 (56) Utredningen konstaterade att syftena med folkbildningen var allmänt formulerade och inte gav mycket vägledning när det gällde att försöka fastställa graden av måluppfyllelse. Deltagarna var överlag nöjda med både studiecirklar och folkhögskolor. Deltagarna kände dock inte igen sig i bilden att deltagarinflytandet är viktigt inom folkbildningen. I praktiken var det ofta anordnaren som bestämde i viktiga frågor. Utredningen ifrågasatte även om vissa av de estetiska utbildningarna höll en tillräckligt hög kvalitet för att få statsbidrag. För kommande utvärderingar ansåg utredaren att andra former än kommitténs borde prövas. Utredaren föreslog också att en fastare organisation borde eftersträvas. Detta för att möjliggöra ett mer långsiktigt arbete och ge bättre möjligheter att utnyttja redan vunnen kunskap. 4.1.2 SUFO 2 Även SUFO 2 baserade slutsatserna i betänkandet på delrapporter. En av dessa, om Folkbildningsrådets myndighetsroll, lämnades av Statskontoret. SUFO 2 valde att prioritera områden som SUFO 96/SUFO 1 inte hade behandlat. Slutsatserna i betänkandet var bland annat att Folkbildningsrådet väl har uppfyllt de förväntningar som kunnat ställas från staten och att folkhögskolor och studieförbund har spelat en mycket viktig roll för ett brett och varierat kulturliv, men att folkbildningen inte har lyckats svara mot de krav som integrationsarbetet ställde, att det skulle krävas en avsevärd förändring för att funktionshindrade skulle få inflytande över verksamheten samt att folkbildningen borde utveckla strategier för att förändra det manligt hierarkiska mönster som ännu präglade den. En sammanfattande slutsats i SUFO 2 var att den ordning som tillämpats sedan 1991 i stort sett hade fungerat väl. Det borde dock klargöras att regeringen ska ange motiven för ett statligt stöd till folkbildningen. Folkbildningspropositionen 2005 I den efterföljande propositionen konstaterade regeringen att det fanns ett behov av att utveckla de dåvarande formerna för att utvärdera folkbildningen. Regeringen menade att kommande statliga utredningar borde inriktas på att ge underlag för att bedöma i vilken utsträckning motiven för statens stöd till folkbildningen har fortsatt relevans. Regeringen angav ett behov av tätare återkommande studier av mer begränsad omfattning, som vid behov kan kompletteras av mer sammanfattande analyser. Regeringen pekade också på ett behov av att regelbundet redovisa för riksdagen hur olika delar av statens syften har uppnåtts. Mer heltäckande analyser kunde redovisas vid behov. Kulturutskottet ställde sig i sitt betänkande positivt till
PM 29 (56) propositionens förslag om tätare återkommande studier, som vid behov kompletteras med mer sammanfattande analyser. 44 4.1.3 Folkbildningsutredningen Folkbildningsutredningen från 2012 hade i uppdrag att genomföra en utvärdering av det statliga stödet till folkbildningen. I betänkandet konstateras att Utredningen har i strikt mening inte genomfört någon egen utvärdering av folkbildningen... Skälet till detta framgår inte tydligt av betänkandet. Utredaren har i stället koncentrerat sig på att dels göra en bedömning av de tidigare utvärderingarna, dels presentera en modell för framtida utvärderingar. 45 Utredaren menade att de fyra syftena hade ett brett stöd bland folkbildningens aktörer och att de borde behållas. En aspekt som kommit fram var att studieförbunden framför allt nådde ut till dem som redan var aktiva inom folkbildningen. Utredningen föreslog därför att ett av syftena skulle formuleras om. Påverkanssyftet borde enligt utredaren ändras så att det framgick att fler människor skulle få möjlighet att påverka sin livssituation och delta i samhällsutvecklingen. Detta skulle ge folkbildningen ett incitament att söka sig till nya grupper av deltagare. Så småningom ledde förslaget till att syftet formulerades som att en mångfald av människor skulle få möjligheter till påverkan. Folkbildningsutredningen menade att de dittillsvarande utvärderingarna av folkbildningen (SUFO 96 och SUFO 2) inte hade uppmärksammat syftesuppfyllelsen i tillräckligt hög grad. Utredaren menade även att de statliga utvärderingarna hade genomförts alltför sällan och tagit stora resurser i anspråk. Trots dessa resurser hade utvärderingarna inte kunnat redovisa effekterna eller nyttan av folkbildningens samlade verksamhet på en övergripande nivå. Utredaren menade att de tidigare utvärderingarna hade koncentrerat sig mer på formerna för, än på resultaten av, folkbildningens verksamhet. De tidigare utvärderingarna hade haft en tonvikt på den pedagogiska verksamheten. Ett antal separata forskningsprojekt hade enligt utredaren drivits av de medverkandes vetenskapliga intressen snarare än av en ambition att utvärdera och redovisa folkbildningens verksamhet på ett så heltäckande och rättvisande sätt som möjligt. 46 Utredaren konstaterade om Folkbildningsrådets utvärderingar att de dittills primärt haft ett främjande syfte, snarare än ett oberoende och kontrollerande. I en ny strategi för Folkbildningsrådets utvärderingar för åren 2010 2014 har emellertid en större tonvikt lagts på att utvärderingarna ska ha ett större oberoende. 44 Prop. 2005/06:192, Lära, växa, förändra Regeringens folkbildningsproposition. 45 SOU 2012:72, Folkbildningens samhällsvärden en ny modell för statlig utvärdering. 46 Ibid, sidan 79.
PM 30 (56) Syftena för statens stöd till folkbildningen har enligt Folkbildningsutredningen aldrig varit avsedda att utvärderas. De har snarare tagits för givna. Exempelvis kan folkbildningens specifika roll i att stärka och utveckla demokratin vara svår att påvisa liksom i vilken utsträckning deltagarna har fått bättre möjligheter att påverka sin livssituation och öka sitt engagemang i samhällsutvecklingen. Utredaren menade att en statlig utvärdering bör genomföras externt av en oberoende utvärderare. Den bör genomföras systematiskt och eftersträva en helhetsbild. Det bör också finnas möjlighet till fördjupningar i enskilda aspekter. 4.2 Riksrevisionens granskningar Riksrevisionen granskade 2004 stödet till idrottsrörelsen och folkbildningen. Granskningen visade att kombinationen av å ena sidan rätt till integritet och självständighet för ideella organisationer och å andra sidan statens behov av insyn och kontroll när den fördelar bidrag inte är problemfri. Komplikationer uppstår bland annat när det gäller organisationernas legitimitet för att agera i en myndighets ställe. Granskningen visade även på oklarheter och svagheter när det gäller regeringens styrning och kontroll av det statliga stödet till folkbildningen och idrottsrörelsen. Riksrevisionen menade att riksdagen fick bristfällig information om hur anslagen använts. 47 Några år senare granskade Riksrevisionen statens stöd till studieförbunden. Riksrevisionens övergripande slutsats var att fördelningssystemet, uppföljningen, utvärderingen och kontrollen av statsbidraget till studieförbunden behövde förändras för att bättre motsvara riksdagens intentioner och för att skapa bättre förutsättningar för en effektiv förvaltning av statens stöd till studieförbunden. 48 4.3 Folkbildningsrådets arbete med uppföljning och utvärdering Enligt förordningen om statsbidrag till folkbildningen (1991:977) ska Folkbildningsrådet kontinuerligt följa upp och utvärdera verksamheten i förhållande till de fyra syften som regeringen har angett. Folkbildningsrådet ska också lämna regeringen sådana sakuppgifter om verksamheten och sådan verksamhetsredovisning som behövs för utvärdering, i enlighet med de föreskrifter och anvisningar som regeringen meddelar. 47 Riksrevisionen 2004:15, Offentlig förvaltning i privat regi statsbidrag till idrottsrörelsen och folkbildningen. 48 Riksrevisionen 2011:12, Statens stöd till studieförbunden.
PM 31 (56) I propositionen Allas kunskap allas bildning uttalade regeringen att Folkbildningsrådet ska ha ett förtydligat uppföljningsansvar för att ta fram underlag som bättre kan ligga till grund för redovisningen till riksdagen. 49 4.3.1 Årliga utvärderingar av folkbildningen Inom ramen för sin årsredovisning gör Folkbildningsrådet varje år sedan 2005 en samlad bedömning av folkbildningens samhällsbetydelse till regeringen, som underlag för regeringens redovisning till riksdagen. Bedömningen utgår från den statistik och de utvärderingar av folkbildningen som rådet årligen genomför. Folkbildningsrådets nationella utvärderingar har olika inriktning och upplägg. De planeras i femårscykler och varje år publicerar rådet 13 14 utvärderingsrapporter. Utvärderingarna tar vanligtvis 1 3 år att genomföra. Ett mindre antal utvärderingar utförs av enskilda forskare eller forskargrupper vid högskole- och universitetsinstitutioner. Förutom kartläggningar består de nationella utvärderingarna av: syftesinriktade utvärderingar allmänna utvärderingar metautvärderingar. Enligt Folkbildningsrådet är det viktigt att utvärderingarna uppfattas som legitima och att resultaten är användbara för studieförbund och folkhögskolor. De inriktas därför mot frågor som är aktuella och angelägna inom folkbildningen. Folkbildningsrådet uppger att den huvudsakliga utgångspunkten för utvärderingarna är de fyra syftena med statsbidraget. Detta anges även i Folkbildningsrådets strategi för de nationella utvärderingarna 2010 2014. Syftesinriktade utvärderingar Syftesinriktade utvärderingar utgår från de fyra syften som staten har angett för statsbidraget till folkbildningen. Huvuddelen av de nationella utvärderingarna under perioden 2010 2014 har enligt rådet varit syftesinriktade utvärderingar. Allmänna utvärderingar De allmänna utvärderingarna utgår från ett antal allmänna förutsättningar som enligt Folkbildningsrådet är av betydelse för att statsbidragets syften ska kunna nås. Till dessa hör studieförbundens och folkhögskolornas mål för verksamheten, det kvalitetsarbete som genomförs, statsbidragsmodellen, kvaliteten i de uppgifter som samlas in som underlag för statsbidragsfördelning, folkbildningens ledning och styrning samt lärar-och cirkelledarkapacitet och kompetens. 49 Prop. 2013/14:172.
PM 32 (56) Metautvärderingar Folkbildningsrådet har för avsikt att anlita fristående utvärderare för att genomföra metautvärderingar vart femte år. I slutet på varje femårscykel för utvärderingsverksamheten ska de samlade resultaten sammanfattas i en metautvärdering av i vilken utsträckning och i vilka avseenden som statens syften med statsbidraget uppnåtts. En metautvärdering (från 2010) har genomförts hittills och beskrivs i avsnitt 4.4. Nästa metautvärdering pågår och är planerad att vara klar i slutet av 2015. 4.3.2 Uppföljning av verksamhet och kvalitet Utöver att utvärdera ska Folkbildningsrådet även följa upp folkbildningsverksamheten. I detta ingår att belysa kvalitetsarbetet. Folkbildningsrådets uppföljningsverksamhet har följande syften och inriktning: att upptäcka och förebygga felaktig bidragsanvändning att följa upp och kontrollera statsbidragsvillkor att återrapportera till regeringen och ta fram underlag till Folkbildningsrådets budgetunderlag att belysa grundläggande villkor för folkbildningen. I uppföljningsarbetet ingår att ta fram underlag för bidragsfördelning samt att tillhandahålla statistik avseende studieförbundens och folkhögskolornas verksamhet och ekonomi. Särskilda insatser görs för att belysa folkhögskolan som utbildningsform. 4.3.3 En expertgrupp fungerar som rådgivare År 2007 inrättade Folkbildningsrådet en separat enhet för utvärdering, för att få ett större inflytande över de utvärderingsuppdrag som lades ut på externa forskare och utvärderare. En rådgivande expertgrupp tillsattes. Den består av externa forskare vid universitet och högskolor, representanter för de tre medlemsorganisationerna (RIO, FBF och SKL) samt en ledamot från riksdagens kulturutskott. Expertgruppen fungerar som rådgivare åt enheten för nationella utvärderingar, bland annat genom att fastställa en flerårig utvärderingsstrategi. Medlemsorganisationerna är adjungerade i rådets styrelse, vilket underlättar förankringen. Folkbildningsrådet valde en organisatorisk lösning som innebar en åtskillnad mellan utvärdering å den ena sidan, och uppföljning och kvalitetsarbete å den ena andra. Det fanns dock inga entydiga definitioner av vad som skiljer utvärdering, uppföljning och kvalitetsarbete. År 2013 slogs enheterna samman till en enhet.
PM 33 (56) 4.4 En metautvärdering har genomförts Folkbildningsrådet har som vi redan har nämnt för avsikt att anlita fristående utvärderare för att genomföra metautvärderingar vart femte år. En sammanfattning av i vilken utsträckning och i vilka avseenden statens syften med statsbidraget uppnåtts ska tas fram. I metautvärderingarna ska även ingå att utvärdera bland annat arbetssätt, kvalitet, organisation. En sådan metautvärdering har genomförts hittills av statsvetaren Lena Lindgren år 2010. 50 Metautvärderingen omfattade 27 rapporter från Folkbildningsrådet och 21 rapporter från de båda SUFO-utvärderingarna. Utvärderingarna från Folkbildningsrådet är från åren 1994 2008. Författaren till metautvärderingen menar att resultaten av de enskilda utvärderingarna ofta inte är generaliserbara. En analys av innehållet i rapporterna visar dock att vissa resultat får stöd i flera rapporter. Dessa resultat består i att folkbildning bidrar till ökade kunskaper, ökat självförtroende, välmående, gemenskap och socialt kapital, ökade förutsättningar att påverka sin livssituation, medborgerlighet, ökat engagemang och intresse att delta i samhällslivet, minskade utbildningsklyftor, ökad bildnings- och utbildningsnivå samt ökat kulturintresse och kulturdeltagande. Det finns dock mycket litet kunskap om hur dessa effekter har uppstått. Ingen av de granskade rapporterna adresserar explicit den frågan. Ingen av de undersökta rapporterna har heller en direkt inriktning mot att undersöka effekter. Få rapporter innehåller traditionella utvärderingsfrågor som är relaterade till förväntade effekter av folkbildningen. En dryg fjärdedel av rapporterna innehåller dock kunskaper om effekter, främst på individnivå. Några enstaka rapporter kastar också ljus på effekter på samhällsnivå. Bara i några få fall innehåller de granskade rapporterna något som anger varför utvärderingen har gjorts eller hur den var avsedd att användas. De frågor som ställdes i utvärderingarna har i huvudsak en kvalitativ karaktär. Flertalet rapporter saknar värderande slutsatser. Slutligen visade metautvärderingen att det finns en tonvikt på utvärderingar ur ett pedagogiskt perspektiv. Andra perspektiv, såsom ekonomiska eller statsvetenskapliga, är betydligt mer sällsynta. En metautvärdering som omfattar Folkbildningsrådets nationella utvärderingar 2010 2014 genomförs under 2014 och 2015. Den kommer att presenteras under sen höst 2015. 50 Lena Lindgren, förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet, Effekter & evidens. En metautvärdering inom folkbildningsområdet.
PM 34 (56) 4.5 Nationellt program för forskning om folkbildningen År 1990 fick Linköpings universitet i uppdrag av regeringen att ta ett nationellt ansvar för folkbildningsforskningen. Universitetet inrättade ett nationellt program, Mimer, vars uppdrag är bland annat att främja forskning om folkbildning oavsett disciplin och att verka för att kunskaps- och forskningsöversikter utarbetas kring olika teman. Programmet är ett nätverk av forskare från olika discipliner och lärosäten. Även praktiker inom folkbildningen är knutna till nätverket. Forskare från Linköpings universitet har vid några tillfällen tagit utvärderingsuppdrag från bland annat Folkbildningsrådet.
PM 35 (56) 5 Utvärdering och uppföljning med indikatorer Det här kapitlet bygger huvudsakligen på Statskontorets erfarenheter av studier av system för uppföljning och utvärdering på olika områden samt på rapporter från Ekonomistyrningsverket och Myndigheten för kulturanalys 51. Resultatindikatorer är mått som kan användas i bedömningen av en utveckling i förhållande till uppställda mål eller policyer. Mål för statliga insatser kan vara breda och oprecisa. Effekter av sådana verksamheter mäts därför ofta inte, eller redovisas genom en beskrivning av aktiviteter och prestationer. För att få en indikation på om insatsen bidragit till önskade förändringar eller tillstånd, behövs därför mått som fångar såväl olika aspekter av det yttersta målet som effekter i stegen i en effektkedja. Indikatorer används ofta när ett resultat inte kan mätas på ett entydigt sätt och de mäter enbart en avgränsad del av ett måls resultat. För att få en uppfattning om uppfyllelsen av ett mål kan man kombinera flera olika indikatorer. En resultatindikator ska inte ses som en absolut sanning utan som en indikation på om målet är uppnått eller om man är på rätt väg mot ett mål. En resultatindikator pekar på att något har hänt men ger inte svar på varför det hände. Indikatorer kan vara förhållandevis enkla analysinstrument. De består vanligtvis av enkla och lättillgängliga data, som ger en första överblick över ett område och visar utvecklingstendenser. Av de enkla måtten kan emellertid även komplicerade, sammansatta indikatorer skapas. Styrkan ligger i deras förmåga att förenkla sammanhang och identifiera utvecklingsprocesser. Därmed skapar de förståelse för en ofta komplex verklighet, men de måste kompletteras med fördjupad analys eller forskning inom områden där de har visat att det finns ett behov av ytterligare kunskapsinsamling. Indikatorer behöver inte med nödvändighet vara kopplade till mål. En skiljelinje kan dras mellan normativa indikatorer, som är direkt kopplade till politiska mål, och deskriptiva indikatorer, som avser att beskriva verkligheten utan att indikatorerna härleds ur en bestämd målbild. Indikatorer kan även indelas i kvantitativa och kvalitativa indikatorer. 51 Se exempelvis Statskontoret 2010:25, Ett effektivare uppföljningssystem för den nationella ungdomspolitiken, Statskontoret 2013:4, Utvärdering av uppföljningssystemet för den nationella folkhälsopolitiken, Statskontoret 2015:9, Utvärdering av regeringens strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitik, Ekonomistyrningsverket 2007:32, Resultatindikatorer en idéskrift, Myndigheten för kulturanalys 2012:2, Att utveckla indikatorer för utvärdering av kulturpolitik redovisning av ett regeringsuppdrag.
PM 36 (56) 5.1 Kvantitativa och kvalitativa resultatindikatorer I många fall kan både kvantitativa och kvalitativa resultatindikatorer behövas för att fånga upp olika aspekter av ett förändrat tillstånd. Kvantitativa resultatindikatorer redovisas i termer av ett tal eller en procentsats. Kvalitativa resultatindikatorer som kopplas till mål kan uttryckas i kvantitativa termer, men handlar om vad man kan kalla mjuka uppgifter, exempelvis värderingar hos en målgrupp. Kvalitativa resultatindikatorer ger en inblick i förändringar av till exempel attityder, övertygelser, motiv och individers beteenden. Kvalitativa indikatorer är inte alltid enkla att verifiera eftersom de involverar subjektiva bedömningar av omständigheter vid en given tidpunkt. Man bör alltid eftersträva att uttrycka kvalitativa data i kvantitativa termer. Det gör det möjligt att systematisera och följa utvecklingen över tid. 5.2 Att skapa och upprätthålla ett indikatorsystem Att utveckla ett indikatorsystem är en utmaning, där möjligheterna att exakt mäta det som skulle ge svaret på alla frågor är begränsade av olika skäl. Det är väsentligt att inte urskillningslöst innefatta alla data som finns tillgängliga och som enkelt kan mätas. Fokus bör ligga på att utveckla indikatorer för uppgifter som är relevanta för bedömningen av måluppfyllelse och för utvärdering. Här redovisar vi några kriterier för att bedöma rimligheten i en indikator: Relevans: Beskriver indikatorn fenomenets egentliga kärna? Har centrala mätpunkter identifierats utifrån målen? Validitet: Mäter indikatorn det man avser att mäta? Tolkning: Lämnar indikatorn stort tolkningsutrymme? Kan indikatorn missförstås eller missbrukas? Reliabilitet: Är mätningen tillförlitlig? Möjligheter att utnyttja tillgängliga data: Kan kostnaderna reduceras genom att använda tillgängliga data? Måste nya data samlas in? Jämförbarhet: Är indikatorn konstruerad så att jämförelser över tid är möjliga? Kan internationella jämförelser göras? Beteendepåverkan: Ger indikatorn incitament till strategiskt beteende? Påverkar mätningar beteendet? Om beteendepåverkan är en önskvärd effekt eller inte beror på sammanhanget.
PM 37 (56) Sannolikt kan ingen indikator bedömas som perfekt med avseende på samtliga kriterier. I arbetet med att fastställa vilka indikatorer som ska användas handlar det därför om att göra en lämplig avvägning. Det krävs alltid en tolkning av den information som en eller flera indikatorer innehåller. Förutom att identifiera indikatorerna och precisera hur de ska mätas måste det klargöras hur de ska presenteras och kommuniceras. Mätresultat från indikatorer behöver oftast kompletteras med kvalitativa tolkningar och sättas in i ett sammanhang. För att skapa ett funktionellt indikatorsystem krävs alltså utöver ett väl genomfört statistiskt hantverk i att faktiskt mäta och redovisa mätresultaten kvalificerade tolkningar. Att kontinuerligt utveckla och driva ett indikatorssystem av god kvalitet är förenat med kostnader. Myndigheten för kulturanalys har beräknat kostnaderna för att driva ett system med indikatorer på hela kulturområdet till mellan 1 och 3 miljoner kronor årligen, beroende på ambitionsnivå. Därutöver tillkommer initiala kostnader för att utveckla och förankra systemet i dialog med de berörda parterna samt för att förändra och komplettera den datainsamling som krävs. 52 5.3 Exempel på indikatorsystem I det här avsnittet redogör vi för två olika existerande indikatorsystem och en idé till ett nytt indikatorsystem. 5.3.1 Indikatorer för att följa upp statens stöd till idrotten Centrum för idrottsforskning har på uppdrag av regeringen utvecklat ett system för regelbunden och långsiktig uppföljning av statens stöd till idrotten enligt förordningen (2009:1589) om statsbidrag till idrottsverksamhet. Förordningens bestämmelser och syftesparagrafer har delats in i fem så kallade målområden: 1. idrotten som folkrörelse 2. idrottens betydelse för folkhälsan 3. alla flickors och pojkars, kvinnors och mäns lika förutsättningar till deltagande 4. skolning i demokrati, ansvarstagande och etik 5. idrottens internationella konkurrenskraft. 52 Myndigheten för kulturanalys Rapport 2012:2, Att utveckla indikatorer för utvärdering av kulturpolitik, Redovisning av ett regeringsuppdrag.
PM 38 (56) För vart och ett av dessa målområden har sammanlagt 22 indikatorer utformats. För exempelvis målområde 2 används följande indikatorer: personer som motioner regelbundet fysisk aktivitet hos vuxna på fritiden skadade i olycksfall inom idrotten. När det gäller exempelvis den andra indikatorn, har den preciserats som Grad av fysisk aktivitet hos vuxna. Uppgiftslämnare är Statens folkhälsoinstitut och källa är den Nationella folkhälsoenkäten. Underlaget till indikatorsystemet baseras på många olika källor. Merparten av informationen har inhämtats från Riksidrottsförbundet. Även SISU idrottsutbildarna har bistått med information. Andra källor till information har varit Statistiska Centralbyråns (SCB) undersökningar om levnadsförhållanden, Statens folkhälsoinstitut och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Förutom genom indikatorer ska idrotten följas upp genom tematiska fördjupningsstudier i teman som regeringen bestämmer samt bevakning av forskningsresultat med relevans för statens stöd till idrotten. Det kan noteras att uppgiften är att följa upp idrotten inte att utvärdera den. När det gäller idrotten och folkbildningen finns en påtaglig skillnad i det faktum att man inom idrotten har valt att följa upp verksamheten genom kvantitativ rapportering i form av statistiska mått, vilket kan jämföras med den huvudsakligen kvalitativa utvärdering som hittills har genomförts inom folkbildningen. 5.3.2 Indikatorer inom ungdomspolitiken Under år 2005 fick Ungdomsstyrelsen i uppdrag att tillsammans med de berörda myndigheterna identifiera indikatorer för att följa ungas levnadsvillkor. Sedan dess har ett utvecklingsarbete pågått och indikatorerna har förändrats efter behov. Systemet omfattar totalt 85 indikatorer uppdelade i fem huvudområden: 1. utbildning och lärande 2. hälsa och utsatthet 3. inflytande och representation 4. arbete och försörjning 5. kultur och fritid. Ett femtontal myndigheter har fått i uppdrag av regeringen att följa ungdomars levnadsvillkor och redovisa ett antal indikatorer. Ungdomsstyrelsen har i uppdrag att årligen sammanställa dessa och göra en sektorsövergripande analys som presenteras i en rapport.
PM 39 (56) För exempelvis huvudområde 3 finns 12 indikatorer. Några av dessa är valdeltagande, nominerade och valda ledamöter i allmänna val (Ungdomsstyrelsens ansvar) samt avgångna ledamöter i riksdag och kommunal- och landstingsfullmäktige (Valmyndighetens ansvar). Skolverket ansvarar för att ta fram information för bland annat en indikator som mäter andelen elever som anser att lärarna bryr sig om och tar tillvara deras erfarenheter och synpunkter. Omkring hälften av indikatorerna är hämtade från register och hälften kommer från olika undersökningar, som några av de ansvariga myndigheterna genomför regelbundet men inte alltid årligen. Förutom ett system med indikatorer består uppföljningen av ungdomspolitiken av tematiska analyser som ska ge en fördjupad bild av utvecklingen av ungdomars levnadsvillkor inom något av de fem huvudområdena samt attityd- och värderingsstudier. 5.3.3 Förslag till indikatorer på kulturområdet Myndigheten för kulturanalys har på uppdrag av regeringen analyserat hur kvalitativa och kvantitativa indikatorer kan utvecklas för att utvärdera effekterna av den nationella kulturpolitiken. 53 Myndigheten menar att indikatorsystemet bör ta sin utgångspunkt i de nationella kulturpolitiska målen. Myndigheten bedömer att det är möjligt att utveckla ett indikatorsystem för kulturpolitiken med det förbehållet att det ska ses som ett utvecklingsarbete och att noggranna överväganden görs vid urval av indikatorer. Centralt är att en utvärdering bygger på ett begränsat antal relevanta indikatorer. Fjorton aspekter av de nationella kulturpolitiska målen, tänkbara för utveckling av relevanta indikatorer, har identifierats. Ambitionen har varit att skapa en någorlunda heltäckande bild av de nationella målen. Det anses dock nödvändigt att göra ytterligare preciseringar inom respektive aspekt eller indikatorområde för att hitta indikatorer som verkligen fångar det som ska mätas. Enligt myndigheten behöver därför en expertgrupp med sakkompetens knytas till respektive indikatorområde. Ett övergripande mål för kulturpolitiken är yttrandefrihets- och självständighetsmålet uttryckt som att: Kulturen ska vara en dynamisk, utmanande och obunden kraft med yttrandefriheten som grund. 53 Myndigheten för kulturanalys, Rapport 2012:2, Att utveckla indikatorer för utvärdering av kulturpolitik.
PM 40 (56) Som exempel på tänkbara aspekter av målet som kan motivera en utveckling av indikatorer anges: Yttrandefrihet inom kulturpolitikens område är en nödvändig förutsättning för kulturens självständighet. Det skulle därför kunna handla om input eller processindikatorer. Kulturskaparnas villkor ur en mer ekonomisk synvinkel är en annan avgörande faktor för kulturens självständighet. Var i en effektkedja detta ska sorteras in är enligt myndigheten inte entydigt. Det kan handla om att skapa förutsättningar genom exempelvis statliga kulturutgifter som en insatsfaktor, men också om effekter på utbud (output), förändringar på individnivå, bransch eller samhällsnivå (outcome eller impact). Kulturell mångfald inryms som en aspekt av målet som behöver åskådliggöras i termer av effekter på utbud (output), förändringar på individ, bransch eller samhällsnivå (outcome eller impact). Tre alternativa ambitionsnivåer för indikatorsystem som kännetecknas av varierande grad av validitet och kommunicerbarhet presenteras. 5.3.4 Reflektioner kring indikatorsystemen Kännetecknande för de indikatorsystem som vi har redovisas här är att de tar sin utgångspunkt i centrala måldokument för respektive politikområde. Dessa har brutits ner i målområden eller motsvarande. För ungdomspolitiken har ett mycket stort antal indikatorer tagits fram. Uppföljningen av idrottspolitiken bygger i stor utsträckning på redovisning av kvantitativa statistiska mått. För både idrottspolitiken och ungdomspolitiken förutsätts uppföljningen med indikatorer kompletteras av fördjupade tematiska analyser. I förslaget till utvärdering av kulturpolitiken betonas vikten av att ta fram ett begränsat antal indikatorer som är relevanta. Förslaget innefattar också resonemang kring var i en effektkedja data kan omvandlas till indikatorer.
PM 41 (56) 6 Uppdragets genomförande Här beskriver vi hur vi har tolkat uppdraget och vilka aktiviteter vi ser framför oss fram till slutrapporten i april 2018. Planerna för hur vi tänker oss att genomföra uppdraget är av naturliga skäl mer konkreta och detaljerade för det första året än för de kommande åren. I uppdraget anges att vi ska utvärdera folkbildningen, men vi ska även bedriva ett arbete som mynnar ut i en modell för hur folkbildningen ska utvärderas i framtiden. Vår tanke är att det ska finnas en flexibilitet, så att vi under arbetets gång kan utforma och modifiera planerna för de senare delarna av uppdraget. Vi ser uppdraget som ett utvecklingsarbete parallellt med den utvärdering som ska göras. Detta gör det nödvändigt att i vissa delar lämna det öppet vilket arbete som ska bedrivas och vad som ska redovisas i den senare delen av uppdragsperioden. 6.1 Utvärderingens huvudsakliga innehåll I det här avsnittet sammanfattar vi utgångspunkterna för utvärderingen och ger en kortfattad beskrivning av innehållet i den. I följande avsnitt utvecklar vi delar av utvärderingen något mer. 6.1.1 Folkbildningens fyra syften behöver brytas ned Vi upprepar här de fyra syftena för den folkbildning som får statsbidrag. Den ska stödja verksamhet som bidrar till att stärka och utveckla demokratin bidra till att göra det möjligt för en ökad mångfald människor att påverka sin livssituation och skapa engagemang att delta i samhällsutvecklingen bidra till att utjämna utbildningsklyftor och höja bildnings- och utbildningsnivån i samhället bidra till att bredda intresset för och öka delaktigheten i kulturlivet. Vi behöver bryta ned de fyra syftena till mätbara mått som kan användas för att bedöma hur folkbildningens olika verksamheter kan bidra till att uppfylla syftena. Vi planerar att operationalisera syftena under hösten 2015 i nära samarbete med Folkbildningsrådet och företrädare för folkbildningen. Vi avser också att föra en dialog med Utbildningsdepartementet. Vi planerar att involvera Myndigheten för kulturanalys i diskussioner om de syften som handlar om kulturdeltagande och IFAU i diskussioner om de syften som handlar om utbildning. Enligt Folkbildningsutredningen har de fyra syftena ett brett stöd inom folkbildningen. Utredningen påpekade också att syftena i strikt mening inte är avsedda att utvärderas för sina samhällseffekter. De syften som används
PM 42 (56) har växt fram i en process efter införandet av målstyrning 1991 och har snarast tagits för givna. 54 Vår tolkning av syftena anknyter till resonemang som förs i en utvärdering beställd av Folkbildningsrådet. Utvärderarna beskriver statens fyra syften som abstrakt formulerade och att de snarare har karaktären av visioner än av mätbara mål. Man kan betrakta syftena som att de hänger samman på det sättet att de är kopplade till ett övergripande syfte: att bidra till att öka alla medborgares möjligheter att delta i olika aspekter av samhällslivet på jämlik och demokratisk grund. Det första syftet att stärka demokratin kan betraktas som en portalparagraf. Det andra syftet som bland annat handlar om delaktighet i samhällsutvecklingen kan ses som ett naturligt led i ett demokratiperspektiv. Här är det viktigt att notera att mångfaldsperspektivet har fått utrymme. Vi bör i utvärderingen sträva efter att fånga in om och i så fall hur folkbildningen bidrar till en ökad mångfald bland dem som anser sig kunna påverka sin livssituation och som är delaktiga i samhället. Det tredje syftet att minska utbildningsklyftor kan också ses som ett medel för att stärka demokratin och göra ett jämlikt deltagande möjligt för alla medborgare. Det fjärde syftet fokuserar på folkbildningens uppgift inom kulturen och kulturlivet och är möjligen i mindre utsträckning kopplat till övriga ambitioner. 55 De fyra syftena tar, i vår tolkning av dem, sikte på att individerna genom att delta i folkbildningen ska få möjlighet att bättre ta tillvara sin potential och att detta i sin tur kommer att ha en positiv effekt på samhällets sätt att fungera. I möjligaste mån behöver vi därför analysera data om individer som deltar i folkbildningen. 6.1.2 Utgångspunkt i en verksamhetslogik Arbetet kommer att kräva breda kontakter med folkbildningens olika aktörer och intressenter. Vi avser att tillsammans med de berörda aktörerna skapa en modell för hur folkbildningens verksamheter är tänkta att fungera och hur de ska bidra till att statens syften med statsbidraget ska uppnås. Modellen utgår från folkbildningens verksamhetslogik. Det innebär en beskrivning av det tänkta förloppet av en insats eller verksamhet. I detta ingår att beskriva de antaganden som har gjorts bakom det tänkta händelseförloppet i en effektkedja. Med en effektkedja avses vanligen stegen från en insats eller resurs till omvandling genom olika aktiviteter, prestationer, utfall och effekter. 54 SOU 2012:72, Folkbildningens samhällsvärden. 55 Folkbildningsrådet, Cirkeldeltagare efter 65 livskvalitet och aktivt medborgarskap, 2014, genomförd av forskare från Ersta Sköndal högskola.
PM 43 (56) Insats Omvandling Prestation Utfall Effekt Framför allt det sista ledet i en effektkedja representerar effekter som kan inträffa långt efter det att en aktivitet genomförs. Det innebär ofta att det är svårt att faktiskt belägga orsakssamband. Övergripande skulle de olika delarna i en modell för folkbildningen kunna beskrivas så här: Insats: Statsbidraget Omvandling: Innehållet i folkhögskolornas och studieförbundens olika verksamheter Prestation: Genomförda kurser och aktiviteter Utfall: Förvärvade kunskaper och färdigheter hos deltagarna Effekt: Hur de förvärvade kunskaperna bidrar till de fyra syftena För att kunna bedöma hur folkbildningen bidrar behöver de olika delarna i modellen brytas ned. På vilka sätt kan olika kurser och aktiviteter bidra till att uppfylla de fyra syftena för folkbildningen? Utanför modellen ligger externa faktorer som påverkar de olika delarna i modellen. Externa faktorer kan till exempel vara deltagarnas egenskaper och förutsättningar, lärarnas kompetens eller hur statsbidraget fördelas. Modellen formas i samarbete med folkbildningens företrädare på olika nivåer. På så sätt skapas en gemensam referensram för praktiker och utvärderare. Det är bara i samarbete med utförarna som modellen kan få ett adekvat innehåll. På grund av folkbildningens komplexitet bör inte bara centralt placerade nyckelpersoner involveras utan även personer på övriga nivåer. Vi har ännu inte fastställt i vilka former detta ska ske. 6.1.3 Utvärdering på olika nivåer Folkbildningens verksamhetslogik och de beskrivningar av effektkedjan och de antaganden som ligger bakom den ska tjäna som ett stöd i utvärderingen, som genomförs på olika nivåer. Strävan ska vara att på olika sätt tydliggöra i vilken utsträckning verksamheterna bidrar till att syftena uppfylls. Utvärdering på individnivå Vi kommer att så långt möjligt att sträva efter att kartlägga och analysera effekter för individerna som deltar i folkbildningen. Effekterna kommer dock delvis vara svåra att fånga.
PM 44 (56) Med hjälp av redan existerande data kommer vi att undersöka möjligheterna att kunna jämföra personer som har deltagit i folkbildningen med befolkningen i övrigt. Vilka förhållanden som kan undersökas på det här sättet har vi ännu inte hunnit kartlägga. Med hjälp av redan existerande data kommer vi att undersöka möjligheterna att följa upp vad som händer med de personer som har deltagit i folkbildningen. En relevant fråga är i vilken utsträckning deltagarna går vidare från folkhögskolornas allmänna kurser till högre utbildning. Vi förväntar oss inte att de data som redan finns kommer att vara tillräckliga och har därför för avsikt att komplettera dessa med hjälp av både kvalitativa och kvantitativa insamlingsmetoder. På så sätt kan vi få djupare kunskap bland annat om hur folkbildningen bidrar till att uppfylla de fyra syftena. Kan man exempelvis se skillnader mellan en grupp individer som är i början av sin folkhögskoleutbildning och en grupp som är i slutet av utbildningen vad gäller känslan av att kunna påverka sin livssituation och engagemanget att delta i samhällsutvecklingen? Liknande frågor kan ställas om studieförbundens verksamheter. Utvärdering på organisationsnivå Det kommer sannolikt att vara svårt att ge ett övergripande svar på frågan i vilken mån folkhögskolornas och studieförbundens verksamheter har bidragit till att uppfylla statens syften med bidraget, enbart genom att studera effekter på individnivå. Exempelvis är studieförbundens studiecirklar en mycket diversifierad verksamhet med många olika inriktningar och syften, vilket försvårar utvärderingen. En del av studiecirklarna har ett politiskt innehåll, medan andra har ett estetiskt. En del studiecirklar kan beskrivas som kulturbärande, i det att de vårdar och sprider hantverkstraditioner, medan andra inriktas på annan typ av kultur och humaniora. I många fall kan kopplingen till demokrati och andra högre värden sannolikt vara tämligen oklar för deltagarna. Utvärdering på individnivå behöver därför kompletteras med resonemang om studiecirklarna och om hur cirklarna som en sammantagen verksamhet bidrar till att uppfylla syftena. På motsvarande sätt bör folkhögskolornas verksamhet analyseras. Hur tar man hänsyn till de fyra syftena när man lägger upp verksamheterna? Utvärdering på systemnivå Folkbildningen kan även studeras som ett system. Vilka incitament finns för att de olika aktörerna i folkbildningen ska sträva mot de fyra syftena? Vilken roll har Folkbildningsrådet i det här sammanhanget? Vilka effekter får bidragsmodellen för verksamheten? Detta är exempel på frågor som kan vara av intresse att belysa på systemnivå.
PM 45 (56) En annan aspekt är hur omvärlden påverkar folkbildningen och om den förmår anpassa sig till nya förhållanden och utmaningar. Ett exempel är att folkhögskolorna i allt högre utsträckning får ta emot elever som inte har fullföljt grundskolan och/eller gymnasieskolan. Nyanlända och personer med funktionsnedsättningar blir allt vanligare bland folkhögskolornas deltagare. En fråga av intresse är hur folkhögskolorna förmår anpassa sig till dessa nya utmaningar. Det kan också vara av intresse att studera konsekvenserna av att allt fler elever tar en motsvarighet till gymnasieexamen utanför det ordinarie skolväsendet. 6.2 De olika delarna i vårt arbete Vi tänker oss att vårt arbete kommer att innehålla följande aktiviteter: Vi tar fram en modell för hur folkbildningen är tänkt att bidra till de fyra syftena och formar den med hjälp av aktörerna inom folkbildningen. I detta ingår att operationalisera och bryta ned statens fyra syften till beståndsdelar som går att mäta och följa utvecklingen av. Det ingår även kontakter med Utbildningsdepartementet, för att säkra att synen på syftet med utvärderingen är gemensam. Vi kartlägger befintliga registerdata företrädesvis på individnivå som skulle kunna göra det möjligt att koppla ihop deltagande i folkbildningen med olika aspekter av de fyra syftena. Vi kartlägger vilka kunskaper som finns om hur folkbildningen uppfyller de fyra syftena. Det görs utifrån den forskning och utvärdering som har bedrivits. En grund finns i den metautvärdering som togs fram på uppdrag av Folkbildningsrådet 2010. En liknande utvärdering kommer att vara klar under senhösten 2015. Vi undersöker vilka möjligheter det finns att samla in kompletterande data genom pilotstudier. Bland annat vill vi undersöka hur statens fyra syften kan operationaliseras och följas i praktiken. Med utgångspunkt i ovanstående presenterar vi en eller flera kostnadssatta modeller för en samlad utvärdering av folkbildningen. Vi drar slutsatser om vilken modell regeringen bör välja. Vissa av dessa delar har vi börjat närma oss under våren 2015. I följande avsnitt beskriver vi vad vi har gjort och hur vi har resonerat hittills. 6.3 Samverkan och kvalitetssäkring Samverkan med andra aktörer och kvalitetssäkring av vårt arbete kommer att ske på olika sätt.
PM 46 (56) 6.3.1 Samverkansgrupp och referensgrupp Vi har bildat en samverkansgrupp bestående av Folkbildningsrådet, IFAU och Myndigheten för kulturanalys. Vi kan även komma att ta kontakter separat med enskilda medlemmar i samverkansgruppen. Exempelvis ska IFAU vara ett stöd i metodfrågor om det finns behov av det. Vi har bildat en extern referensgrupp bestående av företrädare för Folkbildningsrådets tre medlemsorganisationer samt Lena Lindgren från Förvaltningshögskolan i Göteborg och Rolf Sandahl från ESV. Till referensgruppens sammanträden kommer vi, i enlighet med uppdraget, att bjuda in samverkansgruppen. Vi har informerat Kulturutskottets och Utbildningsutskottets ledamöter vid utskottssammanträden. Vi kommer att ta fram former för en vidare dialog i samråd med utskottens ledamöter. 6.3.2 Kontakter med folkbildningen och SISU Idrottsutbildarna Vi har redan inlett kontakter med Folkbildningsrådet. Under hösten planerar vi att intervjua företrädare för samtliga studieförbund och ett antal folkhögskolor. Vi kommer också att kontakta några medlemsorganisationer i studieförbunden för intervjuer. Kontakterna med folkbildningen ska fånga in ett brett urval av folkbildningens olika typer av verksamheter. Även SISU Idrottsutbildarna kommer att kontaktas. 6.4 Kartläggning av befintliga data I arbetet med att kartlägga befintliga data för att ta fram den här arbetsplanen har vi haft kontakter med bland annat Folkbildningsrådet, IFAU, Myndigheten för kulturanalys och SCB. Avsikten har varit att kartlägga dels vilka data över folkbildningen som finns tillgängliga, dels vilka andra registerdata som skulle kunna användas. Vid kontakterna med IFAU har det kommit fram att myndigheten inte har egna data som är relevanta i sammanhanget. Myndigheten för kulturanalys har ansvaret för den officiella statistiken om studieförbundens kulturverksamhet. 6.4.1 Longitudinella uppgifter på gruppnivå Longitudinella data över folkhögskolornas och studieförbundens verksamhet baseras på rapportering av arrangemang och bygger på gruppuppgifter. Statistiken möjliggör beskrivningar av verksamhetstyp, inriktning och omfattning av verksamheten. 6.4.2 Uppgifter på individnivå Parallellt med den rapporteringen lämnar studieförbund och folkhögskolor även uppgifter om deltagare på individnivå. Folkhögskolorna startade
PM 47 (56) rapporteringen i och med Kunskapslyftet 1997. Den har därefter kompletterats med övriga kurstyper. SCB hanterar insamlingen av data på uppdrag av Folkbildningsrådet. Data på deltagarnivå innehåller bland annat uppgifter om deltagarnas utbildningsnivå, kön, ålder, funktionsnedsättning, härkomst samt ort. Sådana data kan beställas av SCB och sekretessbestämmelser tillämpas då. I enlighet med Personuppgiftslagen (1998:204) måste en beställare av data redovisa avsikt och motiv för uttag. Den första rapporteringen av uppgifter om deltagare i studieförbund gjordes år 2008. Av juridiska skäl får SCB emellertid inte spara dessa data längre än tre år. Går man mer än tre år bakåt i tiden finns enbart tabeller över uppgifterna om studieförbunden. För folkhögskolor finns dock individdata ända från 1997, det år då data började samlas in. Eftersom data är baserade på personnummer kan det finnas möjligheter att koppla dessa uppgifter till annan statistik som SCB svarar för. Detta skulle kunna göra det möjligt att fånga olika aspekter av de fyra syftena med statsbidraget till folkbildningen och koppla dem till de individer som har deltagit i folkbildningens verksamheter. 6.4.3 Annan information om folkbildningen Utöver verksamhets- och deltagarstatistik tar Folkbildningsrådet fram kompletterande statistik om exempelvis folkhögskollärares pedagogiska utbildning samt om kvalitetsarbete inom folkbildningen. Folkbildningsrådet samlar även in information vid årliga uppföljningsbesök på tio folkhögskolor, de tio studieförbundens centrala kanslier och lokala förbundsavdelningar. Syftet med dessa besök är primärt att följa upp villkoren för statsbidrag. 6.4.4 Annan befintlig statistik Vi kommer att undersöka möjligheterna att koppla andra befintliga registerdata till statistik över deltagare i folkbildningen. Vilka eventuella möjligheter som finns återstår dock att utreda. Registerdata som kan vara relevanta för de fyra syftena finns till exempel i SCB:s statistik över befolkningens levnadsförhållanden (ULF/SILC). Bland annat finns uppgifter om medborgerliga aktiviteter såsom politisk aktivitet, förtroendeuppdrag och föreningsaktivitet. ULF är en urvalsundersökning och omfattar 12 000 13 000 individer. Liknande uppgifter finns i de enkätundersökningar som SOM-institutet gör varje år. I enkäterna finns bland annat frågor om föreningsaktivitet och politiskt intresse men även om förtroende för olika institutioner och om kulturkonsumtion. Storleken på urvalet, 3 000 individer, är dock sannolikt
PM 48 (56) för litet för att vi skulle kunna fånga tillräckligt många personer som har erfarenhet av folkhögskola. Göteborgs universitet genomför valundersökningar. Även dessa undersökningar bygger dock på ett i det här sammanhanget litet urval, 3 000 4 000 individer, vilket begränsar möjligheterna att använda undersökningarna för våra syften. Genom att följa individer över tid med hjälp av registerdata över högre utbildning, skulle vi kunna studera långsiktiga effekter av exempelvis en viss utbildning inom folkbildningen. Statistik över kulturkonsumtion och andra kulturvanor omfattas av den statistik som Myndigheten för kulturanalys ansvarar för. Uppgifterna samlas in av SCB. Annan statistik av intresse är EU-studien Vuxnas deltagande i utbildning. 56 Den genomfördes för första gången i Sverige under hösten 2005 och våren 2006 och för andra gången under 2012. Undersökningen genomförs i samtliga EU-länder och jämförbara resultat från länderna publiceras av Eurostat. Den är inriktad mot den vuxna befolkningens deltagande i livslångt lärande. Under 2002 genomfördes en liknande undersökning enbart i Sverige som gick under namnet Vuxnas lärande. En annan internationell studie som vi kommer att titta på är PIAAC som genomförs av OECD. Syftet med PIAAC är att beskriva och jämföra grundläggande kunskaper och färdigheter hos vuxna runt om i världen. Undersökningen ger en beskrivning av olika praktiska färdigheter som används i vardagen och som behövs för att delta framgångsrikt i samhället. Färdigheter inom områdena läsförståelse, räkning och problemlösning med hjälp av dator beskrivs för olika grupper i befolkningen till exempel efter kön, ålder, utländsk bakgrund, sysselsättning och utbildningsbakgrund. 6.5 Kompletterande datainsamlingar Vi planerar att komplettera registerdata med egna undersökningar riktade till deltagare i folkbildningen med hjälp av till exempel fokusgrupper och enkäter. 6.5.1 Fokusgrupper med deltagare i allmän respektive särskild kurs Mångfalden av verksamheter inom folkbildningen gör att det är nödvändigt att avgränsa utvärderingen till vissa områden. Dessa områden kommer vi att identifiera under arbetets gång. Vid kontakter med Folkbildningsrådet och Utbildningsdepartementet har det inledningsvis kommit fram att det finns ett stort intresse för utvärdering av 56 Adult Education Survey.
PM 49 (56) folkhögskolornas allmänna kurs. Under hösten 2015 planerar vi att genomföra fokusgrupper med deltagare i folkhögskolornas långa kurser. Vi kommer att välja ut folkhögskolor där både allmän kurs och särskild kurs finns representerade. Vid varje besök planerar vi att hålla två fokusgrupper, en för respektive typ av kurs. Deltagare som nyligen har påbörjat sin utbildning kommer att skiljas från deltagare som är i slutet av utbildningen. Ett möjligt tillvägagångssätt är att hålla fokusgrupper med enbart nya elever under hösten 2015, och att därefter genomföra en ny fokusgruppsundersökning under våren 2016 med elever som är i slutet av sin utbildning. Vi kommer att utarbeta frågorna med utgångspunkt i de fyra syftena och i de undersökningar, som redan har gjorts och som anknyter till syftena. Genom att jämföra elever som är i början av sin utbildning med elever som är i slutet av sin utbildning skulle vi kunna se eventuella skillnader mellan grupperna. Urvalet av folkhögskolor kommer att göras i samarbete med Folkbildningsrådet och den externa referensgruppen. Den allmänna kursen förefaller vara mer likartat utformad på olika folkhögskolor än den särskilda kursen, som har väldigt olika utformning. Detta måste vi ta hänsyn till när vi gör vårt urval av folkhögskolor. Frågan om vilken grad av homogenitet, som vi ska eftersträva för den särskilda kursen, måste vi avgöra i dialog med Folkbildningsrådet och referensgruppen. 6.5.2 Enkätundersökning som pilotstudie Vi planerar även att genomföra en pilotstudie där vi med hjälp av en enkät ska ta fram kvantitativa mått som anknyter till de fyra syftena. Vid kontakter med Folkbildningsrådet och Ersta Sköndals högskola har det kommit fram att enkätundersökningar riktade till deltagare i folkbildningen under senare år har haft mycket låg svarsfrekvens. En diskussion kring det problemet finns i en utvärderingsrapport som beställts av Folkbildningsrådet. I undersökningen som avsåg cirkeldeltagare var svarsfrekvensen 27 procent, vilket bedömdes som oacceptabelt lågt. 57 Det var bara gruppen som var 65 år eller äldre som hade en acceptabel svarsfrekvens. Detta indikerar att det finns anledning att överväga alternativa undersökningsmetoder. Vi vill därför se om enkätundersökningar är möjliga att genomföra på andra sätt än genom vanliga utskick. Vi vill pröva att i stället distribuera enkäten i klassen respektive studiecirkeln, och att också samla in enkäten i det sammanhanget. Detta bör ske i nära samarbete med respektive huvudman. En faktor som ligger bakom den låga svarsfrekvensen är att många deltagare har bristande kunskaper i svenska språket. En annan faktor är att en relativt stor grupp som deltar i folkhögskoleutbildningar har sådana funktionsnedsättningar som innebär att de har svårare att ta till sig information eller att uttrycka sig. Det finns därför behov av olika versioner av en enkät. Den 57 Folkbildningsrådet, Cirkeldeltagare efter 65 livskvalitet och aktivt medborgarskap, 2014.
PM 50 (56) behöver översättas till de vanligast förekommande språken och förmodligen också finnas i en lättläst version, kanske med modifierade frågor. 6.6 En modell för regelbunden utvärdering En modell för regelbunden utvärdering bör enligt propositionen Allas kunskap allas bildning omfatta ett system för kontinuerlig uppföljning, som visar folkbildningens resultat och utveckling utifrån de fyra syftena, exempelvis genom ett antal indikatorer. 58 6.6.1 De fyra syftena är utgångspunkten I den senaste budgetpropositionen redovisas ett antal indikatorer, grupperade utifrån de fyra syftena. 59 Indikatorerna kan utgöra en utgångspunkt för vårt arbete men vi kommer på olika sätt att eftersträva att ta fram fler indikatorer som anknyter till fler aspekter av de fyra syftena. Detta kommer att göras på två sätt, dels genom befintliga data som kan kopplas ihop på individnivå för att skapa indikatorer, dels genom att ta fram egna data med en enkätundersökning riktad till deltagare i olika utbildningar och studiecirklar. 6.6.2 Ambitionen är att ta fram enkla mått I avsnitt 5 redogjorde vi för vår syn på uppföljning och utvärdering med hjälp av indikatorer. Vår ambition är inte att i ett första steg bygga ett system som består av indikatorer som kräver avancerade statistiska metoder utan att ta fram enkla mått. Systemet kan i framtiden utvecklas mot mer avancerade metoder, om det finns behov av det. Vi har ännu inte utrett i vilken mån vi kan använda befintliga register för att ta fram indikatorer över de aspekter som omfattas av syftena. Vissa data finns på individnivå, men möjligheterna att koppla ihop dessa med data över deltagande i folkbildningen är i dagsläget osäkra. Som vi redan redogjort för kommer vi att undersöka möjligheterna att koppla andra befintliga registerdata till statistik över deltagare i folkbildningen. Den enkätundersökning som vi planerar att genomföra kan komma att användas för att undersöka möjligheten att ta fram indikatorer. Frågorna i enkäten kommer i möjligaste mån att ansluta till andra relevanta enkätundersökningar, exempelvis SOM-undersökningen. På så sätt kan det finnas möjligheter att göra jämförelser mellan deltagare och befolkningen i övrigt. 58 Prop. 2013/14:172, Allas kunskap alla bildning. 59 Prop. 2014/15:1, Utgiftsområde 17.
PM 51 (56) 6.6.3 Fördjupade studier är viktiga inslag i utvärderingen Utvärderingsmodellen bör även innefatta tolkning och analys av de mått som vi tar fram och de frågor som de väcker. En analys kommer till exempel att identifiera områden som behöver belysas närmare. Ett system för utvärdering bör därför även ha utrymme för tematiska och fördjupade studier inom områden, som kan vara av särskilt intresse för regeringen eller som visar en ogynnsam utveckling. Sådana fördjupade studier och analyser kan genomföras med såväl kvalitativa som kvantitativa metoder. 6.7 Risker i uppdraget Uppdraget avser en komplex och svårfångad verksamhet. Den är dessutom omfattande med ett stort antal deltagare i olika verksamheter. I en utvärdering som sträcker sig över flera år kommer problem att uppstå som inte alltid går att förutse. Vi har emellertid identifierat ett antal risker och resonerar i det här avsnittet kring hur vi kan hantera dem. 6.7.1 Risk att indikatorer inte fångar det viktiga Indikatorer kan konkretisera och underlätta en utvärdering. Ett sådant system riskerar dock att framför allt bestå av mått för det som är enkelt att mäta, och det som är svårt att mäta riskerar att inte uppmärksammas tillräckligt. Folkbildningens värden är i hög grad sådana värden som inte enkelt låter sig mätas. Detta hänger även samman med hur de fyra syftena är formulerade och möjligheterna att bryta ned dem till hanterbara mått. Syftena är abstrakt formulerade och har inte karaktären av mätbara mål. De kan snarare beskrivas som visioner. Syftena kan även betraktas som att de är delar av ett outtalat och övergripande syfte, att varje människas fulla potential ska kunna utnyttjas för att delta i och påverka utvecklingen i samhället och i kulturlivet. De effektkedjor som vi behöver konstruera riskerar att bli komplicerade och svåröverskådliga och det kommer att vara nödvändigt att förenkla för att göra modellen begriplig. I den processen riskerar vi att förlora värdefulla, men svårfångade, aspekter av folkbildningens värden. I förlängningen finns det en risk att ett sådant uppföljningssystem styr verksamheterna i en icke önskad riktning. Drastiskt uttryckt finns det en risk att det bara är det mätbara som mäts, och det som mäts är det som man inriktar verksamheten mot. Den risken kan vi hantera på framför allt två sätt: dels genom att vi har en dialog med folkbildningens företrädare, med riksdagsmän och med Utbildningsdepartementet om syftena och om hur de ska mätas, dels genom att kvalitativt inriktade studier täcker in det som indikatorsystemet inte omfattar. 6.7.2 Risk att tillgängliga data inte motsvarar behoven Som nämnts tidigare har vi börjat kartlägga befintliga data och möjligheterna att koppla samman olika register på individnivå. Den kartläggningen har
PM 52 (56) vi just inlett och vi har därför inte någon tydlig uppfattning ännu om hur långt vi kan komma i att utvärdera folkbildningen och ta fram en ny modell för framtida utvärdering med hjälp av befintliga data. Det finns en risk att registerdata inte kan uppfylla de behov vi har i det här uppdraget. Det kommer i så fall att göra det nödvändigt att samla in egna data med hjälp av enkäter i större utsträckning än planerat. Som vi beskriver nedan finns en risk för högt bortfall i enkäter till deltagare. Ett alternativ är att undersöka möjligheterna att genomföra fallstudier med deltagare och att genomföra enkätundersökningar riktade till lärare, cirkelledare och anordnare av utbildningar och andra verksamheter. Enkätundersökningar riktade till dessa grupper kommer sannolikt inte att ha bortfallsproblem i samma utsträckning som enkätundersökningar riktade till deltagare. 6.7.3 Risk för stort bortfall i enkäter Det är en allmän trend i samhället att enkätundersökningar har allt lägre svarsfrekvenser. Det har även deltagarundersökningarna inom folkbildningen lidit av. Det finns en risk att även Statskontorets enkätundersökningar som riktas mot deltagare kan drabbas av detta. För att hantera den risken har vi för avsikt att i en pilotstudie distribuera och samla in enkäter direkt på plats på folkhögskolor och i studiecirklar. Vi kommer även att i den mån det är möjligt anpassa enkäterna till de olika grupper som växer i betydelse på framför allt folkhögskolorna, nämligen nyanlända och personer med funktionsnedsättningar som innebär att de kan ha svårt att ta till sig information eller att uttrycka sig. Vi vill på det sättet pröva om det går att få en svarsfrekvens som är acceptabel. Det finns dock en risk att den metoden inte avhjälper problemet. Nästa steg är att i så fall att göra en bortfallsanalys för att så långt möjligt kunna använda insamlade data. 6.8 Återstående frågor Vi bedömer att det inte är möjligt att på ett rättvisande sätt utvärdera folkbildningens samtliga verksamheter inom ramen för det här uppdraget. Det kommer att vara nödvändigt att göra avgränsningar. Vi har därför valt att inleda våra egna datainsamlingar med att studera folkhögskolans långa kurser. Vi har gjort bedömningen att kurserna är angelägna att studera, eftersom de potentiellt har en stor betydelse för både samhället och de berörda individerna. Våra kontakter med andra aktörer har visat att det finns ett intresse av en sådan studie. Vilka verksamheter vi kommer att studera i det framtida arbetet med uppdraget har vi i dag inte möjlighet att avgöra. Det är en fråga som behöver diskuteras och analyseras i det fortsatta arbetet. Folkbildningens medverkan är viktig i arbetet med att prioritera vilka verksamheter vi ska studera och hur avgränsningarna lämpligen ska se ut.
PM 53 (56) 6.9 Tidplan Den här tidplanen är preliminär och vi kan komma att omvärdera den under arbetets gång. 6.9.1 Rapportering i april 2016 Redovisning av erfarenheterna från intervjuerna med företrädare för folkbildningen. Redovisning av resultaten från fokusgrupperna som genomförs under hösten 2015. Beskrivning av arbetet med enkäten till pilotstudien. Redovisning av resultaten av nedbrytning av de fyra syftena till mätbara delar. Redovisning av kartläggningen av befintliga registerdata och enkätdata. En första bedömning av om eller hur vi kan gå vi vidare med befintliga data för att ta fram indikatorer. Om vi bedömer att det är relevant, förslag till pilotstudie av samkörning av registerdata. Studien genomförs i så fall under 2017. Om vi bedömer att det är relevant, redovisning av ett preliminärt förslag på utformning av indikatorer. 6.9.2 Lägesrapport april 2017 Redovisning av resultaten från den andra omgången fokusgrupper. Redovisning av resultaten från enkäten i pilotstudien. Om aktuellt, redovisning av resultaten från pilotstudien avseende samkörning av registerdata. Bedömning av hur vi går vidare inför slutrapporten. Redovisning av en plan för resten av utvärderingen. 6.9.3 Slutrapport i april 2018 Analys av de samlade erfarenheterna och resultaten från de tidigare rapporterna. Analys av eventuella kompletterande datainsamlingar. En samlad bedömning av hur folkbildningen uppfyller de fyra syftena. Diskussion och analys av möjligheterna att skapa ett indikatorsystem för uppföljning och utvärdering av folkbildningen. Presentation av ett eller flera alternativ till utvärderingsmodeller. Redovisning av kostnadsberäkningar för de olika alternativa modellerna. Rekommendationer till regeringen.
PM 54 (56)
PM 55 (56) Referenser 2004/05: KrU6, Riksrevisionens granskning av stödet till idrottsrörelsen och folkbildningen Ekonomistyrningsverket 2007:32, Resultatindikatorer en idéskrift. Folkbildningsrådet (2014), Samlad bedömning av folkbildningens samhällsbetydelse 2013. Folkbildningsrådet utvärderar No 5 2014, Att styra eller icke styra? Slutrapport i utvärderingen av bidragsmodeller till studieförbund och folkhögskolor. Folkbildningsrådet, Cirkeldeltagare efter 65 livskvalitet och aktivt medborgarskap, 2014. Folkbildningsrådets årsredovisning 2014. Lena Lindgren, Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet, Effekter & evidens. En metautvärdering inom folkbildningsområdet. Myndigheten för kulturanalys Rapport 2012:2, Att utveckla indikatorer för utvärdering av kulturpolitik, Redovisning av ett regeringsuppdrag. Prop. 1990/91:82, bet. 1990/91:UbU 18, rskr. 1990/91:358. Prop. 1997/98:115, Folkbildning. Prop. 2005/06:192, Lära, växa, förändra Regeringens folkbildningsproposition. Prop. 2013/14: 172, Allas kunskap allas bildning. Prop. 2014/15:1, Budgetproposition 2015. Rapport från riksdagen 2013/14:RFR2, Uppföljning av regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid. Riksrevisionen 2004:15, Offentlig förvaltning i privat regi statsbidrag till idrottsrörelsen och folkbildningen. Riksrevisionen 2011:12, Statens stöd till studieförbunden. Skr. 2011/12:6, Riksrevisionens rapport om statens stöd till studieförbunden. SOU 1993:64, Frågor för folkbildningen. SOU 1996:159, Folkbildningen en utvärdering.
PM 56 (56) SOU 2003:125, delbetänkandet Fyra rapporter om folkbildning. SOU 2004:30, Folkbildning i brytningstid. SOU 2012:72, Folkbildningens samhällsvärden en ny modell för statlig utvärdering. Statskontoret 2007:7, Har insatserna någon effekt på arbete eller studier. Statskontoret 2010:25, Ett effektivare uppföljningssystem för den nationella ungdomspolitiken. Statskontoret 2013:4, Utvärdering av uppföljningssystemet för den nationella folkhälsopolitiken. Statskontoret 2015:9, Utvärdering av regeringens strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitik.