EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 8.6.2011 SEK(2011) 687 slutlig ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN Följedokument till Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om rätt till advokat vid straffrättsliga förfaranden och rätt till kontakt med tredje part vid frihetsberövande {KOM(2011) 326 slutlig} {SEK(2011) 686 slutlig}
SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN Konsekvensanalysen avser en åtgärd som rör rätten för misstänkta och tilltalade vid straffrättsliga förfaranden att vid frihetsberövande få tillgång till en advokat och kontakta tredje part. Åtgärden syftar till att fastställa miniminormer avseende rätten till advokat och till underrättelse om frihetsberövande i hela EU. Problemformulering De generella problem som fastställs i konsekvensanalysen är 1) att det saknas ett tillräckligt ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaternas rättsliga myndigheter, och 2) att skyddet av de grundläggande rättigheterna i straffrättsliga förfaranden är otillräckligt i EU. Det specifika problemet är att det i många medlemsstater finns brister när det gäller tillgången till advokat och rätten till underrättelse om frihetsberövande. Bristerna yttrar sig på olika sätt. I många medlemsstater har misstänkta för närvarande ingen rätt att träffa en advokat före polisförhör och/eller ingen rätt att bistås av en advokat under polisförhören. Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen) har funnit att misstänkta har rätt att träffa en advokat från det första polisförhöret och att advokaten ska få spela en aktiv roll i deras försvar under polisförhören (Salduz mot Turkiet, Brusco mot Frankrike). Det finns skillnader mellan medlemsstaterna när det gäller möjligheten att avstå från rätten till advokat. Medlemsstaterna värderar bevis som erhållits utan att en advokat närvarat på olika sätt. I förfarandena inom ramen för den europeiska arresteringsordern saknas det slutligen EU-regler när det gäller juridisk rådgivning för den efterlysta personen i både den utfärdande och den verkställande staten, vilket ytterligare undergräver förtroendet. Allt detta illustreras väl med hjälp av ett antal fallstudier i konsekvensanalysen. När det gäller underrättelse om frihetsberövande har Europeiska kommittén till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (nedan kallad CPT) i sina kontakter med frihetsberövade personer vid sina landsbesök noterat upprepade fall där rätten till underrättelse om frihetsberövande visserligen är lagstadgad, men där den i praktiken inte åtnjuts av alla frihetsberövade eller där den tillämpas med avsevärd försening (ofta bara sedan ett visst skede uppnåtts dvs. när den berörda personen ställts inför rätta), och många fall där den frihetsberövade inte får någon återkoppling i fråga om den kontakt som tagits med den person som vederbörande utsett. Subsidiaritet: Det anses finnas ett behov av EU-åtgärder bl.a. med tanke på problemets gränsöverskridande dimension, mot bakgrund av det rörliga medborgarskapet (inbegripet brottslingar), bristerna i Europakonventionens och CPT:s verkställighetsmekanismer och den tillgång till hela spektrumet av EU:s verkställighetsmekanismer som skulle följa av EUåtgärderna. Mål Åtgärder avseende tillgång till advokat som vidtas på EU-nivå bör uppnå följande allmänna och specifika mål: Allmänna mål: Specifika mål: Förbättring av det rättsliga samarbetet i EU Säkerställande av ett tillfredsställande skydd av de grundläggande rättigheterna i straffrättsliga förfaranden för alla individer Minskning av kostnaderna för förseningar, avslag och överklaganden i samband med verkställandet av en begäran om rättsligt samarbete mellan SV 1 SV
medlemsstater Tillfredsställande tillgång till advokat för misstänkta eller tilltalade under hela det straffrättsliga förfarandet Säkerställande av att misstänkta eller tilltalade som frihetsberövats har rätt att låta en tredje person som de själva utsett bli underrättad om frihetsberövandet Alternativ Följande alternativ anges i konsekvensanalysen: Alternativ 1: Ingen ändring. Detta alternativ innebär att ingen åtgärd vidtas på EU-nivå. Alternativ 2: Rekommendation om god praxis avseende misstänkta och tilltalade personers rätt att få tillgång till advokat och kontakta tredje part. Alternativ 3: Direktiv om fastställande av miniminormer genom en tillämpning av Europadomstolens regelverk om tillgång till advokat (dvs. konventionen och Europadomstolens rättspraxis) och CPT:s rekommendationer om underrättelse om frihetsberövande samt genom ett stärkande av tillämpningen av instrumenten för ömsesidigt erkännande. Detta alternativ skulle omfatta fem specifika aspekter av rätten till tillgång till advokat och underrättelse om frihetsberövande, och skulle framför allt garantera en snabb tillgång till advokat, ange omfattningen av rätten till advokatbistånd och rätten till återkoppling om underrättelsen om frihetsberövande, möjliggöra avstående och föreskriva rättsmedel samt vara tillämplig på förfarandet inom ramen för den europeiska arresteringsordern både i den verkställande staten och den utfärdande staten. Alternativ 4: Direktiv om tillämpningen av CPT:s rekommendationer om underrättelse om frihetsberövande och fastställande av ytterligare regler utöver Europadomstolens regelverk om tillgång till advokat och ett stärkande av tillämpningen av instrumenten för ömsesidigt erkännande. Detta alternativ skulle, utöver vad som anges under alternativ 3 (samtidigt som det tillhandahåller samma rätt till underrättelse om frihetsberövande) säkerställa att tillgång till advokat beviljas före (istället för vid) eventuella polisförhör; det skulle föreskriva ett obligatoriskt försvar över hela linjen och fastlägga ett förbud att använda bevismaterial som erhållits i strid med rätten till tillgång till advokat. KONSEKVENSER Effektivitet när det gäller att uppnå målen: Alternativ 1: Eftersom Europakonventionen och Europadomstolens rättspraxis samt CPT:s rekommendationer inte tillämpas enhetligt av medlemsstaterna är skyddet av misstänkta för närvarande fortfarande otillräckligt. Dessutom omfattar Europakonventionen och den därmed sammanhängande rättspraxisen inte vissa aspekter av de frågor som är avgörande när det handlar om att säkerställa en rättvis rättegång, t.ex. förfarandena i samband med den europeiska arresteringsordern. SV 2 SV
Alternativ 2: Det är inte säkert att en icke bindande rekommendation skulle tillämpas fullt ut av alla medlemsstater, särskilt inte av dem som för närvarande inte uppfyller Europadomstolens miniminormer och CPT:s rekommendationer. Alternativ 3: Detta alternativ skulle ha rättsaktens alla starka sidor (vara bindande och verkställbart). Särskilt gäller att överensstämmelsen med Europadomstolens rättspraxis och CPT:s rekommendationer och med det rättsliga samarbetet skulle stärkas genom följande särskilda åtgärder: 1. Tidsmässig aspekt: tillgång till en advokat från det första polisförhöret och underrättelse om frihetsberövande i samband med att personen frihetsberövas 2. Materiell aspekt: särskilda bestämmelser om vilka uppgifter ett juridiskt biträde får utföra och en förstärkning av rätten till underrättelse av frihetsberövande genom en skyldighet att ge återkoppling 3. Avstående av rätten till advokat 4. Följder av överträdelser: bestämmelse om att medlemsstaterna måste inrätta rättsmedel för brott mot rätten till en advokat 5. Mål i samband med den europeiska arresteringsordern: Den person som är föremål för arresteringsordern bistås av en advokat i både den utfärdande och den verkställande medlemsstaten. Alternativ 4: Enligt detta alternativ skulle direktivet, utöver vad som anges under alternativ 3 (samtidigt som det tillhandahåller samma rätt till underrättelse om frihetsberövande) säkerställa att tillgång till advokat beviljas före (istället för vid) eventuella polisförhör; Det skulle föreskriva ett obligatoriskt försvar över hela linjen och fastlägga ett förbud att använda bevismaterial som erhållits i strid med rätten till tillgång till en advokat. Därför skulle dessa tre ytterligare element (1, 3 och 4) förbättra det rättsliga samarbetet enligt följande: 1. Tidsmässig aspekt: tillgång till advokat redan före det första polisförhöret skulle säkerställa att den misstänkte kan förbereda sitt försvar före förhöret. 2. Obligatoriskt försvar: kravet att en misstänkt alltid måste biträdas av en advokat skulle vara den enskilt viktigaste åtgärden för att öka förtroendet för de rättsliga myndigheterna. 3. Följder av överträdelser: en EU-omfattande bestämmelse om att bevis utan att en advokat närvarar inte får användas i domstol. Konsekvenser för de grundläggande rättigheterna Alternativ 1: De grundläggande rättigheterna kommer att fortsätta att skyddas på olika sätt enligt respektive nationellt system. Stadgan om de grundläggande rättigheterna kommer att tillämpas endast när det handlar om EU-lagstiftning, t.ex. inom ramen för bestämmelserna om den europeiska arresteringsordern. Alternativ 2: Konsekvenserna av detta alternativ och stärkandet av rätten till en rättvis rättegång, misstänktas och tilltalades rätt till försvar och skyddet mot dålig behandling skulle bero på hur medlemsstaterna genomför EU-rekommendationerna. Alternativ 3: Rätten till frihet och säkerhet (artikel 6 i EU-stadgan; artikel 5 i Europakonventionen). Rätten till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol SV 3 SV
(artikel 47 i EU-stadgan; artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen) samt presumtionen för oskuld och rätten till försvar (artikel 48 i EU-stadgan; artikel 6 i Europakonventionen) skulle alla stärkas. Både rätten till tillgång till en advokat och rätten till underrättelse om frihetsberövande utgör formella garantier mot dålig behandling och skyddar således mot potentiella överträdelser av förbudet mot dålig behandling (artikel 4 i stadgan och artikel 3 i Europakonventionen). Rätten till underrättelse om frihetsberövande främjar rätten till skydd för privat- och familjeliv (artikel 7 i stadgan och artikel 8 i Europakonventionen) Alternativ 4: Rätten till frihet och säkerhet (artikel 6 i EU-stadgan; Artikel 5 i Europakonventionen), rätten till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol (artikel 47 i EU-stadgan; artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen) samt presumtionen för oskuld och rätten till försvar (artikel 48 i EU-stadgan; artikel 6 i Europakonventionen) skulle alla stärkas. Rätten till ett effektivt rättsmedel skulle ytterligare tryggas genom införandet av ett förbud mot att använda bevismaterial som erhållits i strid med rätten till juridisk rådgivning vid rättegång. Finansiella och ekonomiska konsekvenser Alternativ 1: Även om detta alternativ inte medför några omedelbara finansiella bördor kommer det inte att leda till någon minskning av kostnaderna i medlemsstaternas budgetar för brottsbekämpning och kostnaderna för enskilda misstänkta eller tilltalade till följd av överklaganden och avbrutna/försenade åtal i samband med otillräcklig tillgång till advokat. Alternativ 2: beror på i vilken utsträckning medlemsstaterna genomför alla eller vissa av bestämmelserna i rekommendationen. Alternativ 3: Den finansiella bördan för den genomsnittliga medlemsstaten kommer att vara ca 300 000 euro för stora medlemsstater och mellan 4 000 euro och 70 950 euro för små medlemsstater. Det kommer också att bli ekonomiska och finansiella konsekvenser för enskilda. I konsekvensanalysen beräknas dessa till (omkring) 1 500 euro per person som är föremål för en europeisk arresteringsorder. Alternativ 4: De finansiella konsekvenserna av detta alternativ för medlemsstaterna kommer enligt beräkningarna att uppgå till hela 179 miljoner euro för stora medlemsstater och ca 110 miljoner euro för medelstora medlemsstater. Kostnaderna för enskilda individer uppskattas till mellan 4 170 euro och 5 200 euro per misstänkt/tilltalad per ärende (individer som är föremål för straffrättsliga förfaranden) och ca 1 500 euro per person per ärende (individer som är föremål för en europeisk arresteringsorder). Konsekvenser för de nationella rättssystemen Alternativ 1: Behovet av att genomföra vissa av Europadomstolens avgöranden och CPT:s rekommendationer kan till och med öka de befintliga skillnaderna, särskilt eftersom det finns tecken på att medlemsstaterna tolkar Europadomstolens avgöranden på olika sätt. Alternativ 2: Det är osannolikt att denna effekt skulle bli mer betydande än de effekter som Europadomstolens avgöranden och CPT:s rekommendationer ger upphov till. Alternativ 3: Detta alternativ skulle säkerställa att de nationella rättssystemen i stort anpassas till Europakonventionen och till Europadomstolens rättspraxis samt till CPT:s rekommendationer, för vilket det kommer att krävas vissa lagstiftningsreformer. Alternativ 4: Avsevärda lagstiftningsreformer måste genomföras för att kraven i direktivet ska efterlevas. Vissa medlemsstater kan ha svårt att godta vissa av de krav som detta alternativ innebär. Jämförelse av alternativen: SV 4 SV
Alternativ 3 uppvisar den bästa kombinationen av kostnader och effektivitet när det gäller att uppnå målen. Därför är detta alternativ att föredra. SV 5 SV
Mål/kostnader Alternativ 1 Alternativ 2 Besparingar till följd av bättre rättsligt samarbete Konsekvenser för de grundläggande rättigheterna Alternativ 3 Alternativ 4 0 [ ] Små Små Medelstora till stora Stora Finansiella och ekonomiska konsekvenser (se tabellerna i bilagorna V och VI för en fullständig förklaring) 0 1 Varierande beror på den utsträckning i vilken medlemsstaterna skulle genomföra bestämmelserna i rekommendationen För medlemsstaterna: Kostnaden av att ge tillgång till en advokat i förfaranden inom ramen för en europeisk arresteringsorder i den verkställande medlemsstaten uppskattas till ca 300 000 euro för stora medlemsstater och till mellan 4 100 och 70 950 euro för små medlemsstater [med de förbehåll som anges i tabellen i punkt 5.3.3]. OBS: Alla övriga ytterligare krav som direktivet ställer och som går utöver alternativ 1 har konstaterats vara kostnadsneutrala. (en ytterligare analys av alla dessa data finns i tabellen i bilaga V). För medlemsstaterna: Kostnaden för detta alternativ vad beträffar startdatumet skulle uppgå till hela 179 miljoner euro för stora medlemsstater och till ca 110 miljoner euro för medelstora medlemsstater [med de förbehåll som anges i tabellen i punkt 5.3.4].. Kostnaden för detta alternativ vad beträffar slutdatumet skulle ligga på mellan 309 miljoner euro för stora medlemsstater med generösa system för rättshjälp och på 137 046 euro för medelstora medlemsstater med mer begränsad tillgång till rättshjälp. Kostnaden för att ge tillgång till en advokat i förfaranden inom ramen för en europeisk arresteringsorder i den verkställande medlemsstaten uppskattas till ca 300 000 euro för stora medlemsstater och till mellan 4 100 och 70 950 euro för små medlemsstater. OBS: Alla övriga 1 I enlighet med punkt 5.3.1 ovan kommer detta alternativ dock att medföra betydande kostnader för medlemsstater som inte uppfyller kraven i Europakonventionen. SV 6 SV
ytterligare krav som direktivet ställer och som går utöver alternativ 1 har konstaterats vara kostnadsneutrala. (se en ytterligare analys av alla dessa data i tabellen i bilaga VI) För enskilda personer: 1. Personer som är föremål för straffrättsliga förfaranden: ca 4 170 euro och 5 200 euro per misstänkt/tilltalad per ärende. För enskilda personer: inga För enskilda personer: inga För enskilda personer: ca 1 500 euro per person som är föremål för en europeisk arresteringsorder 2. Personer som är föremål för en europeisk arresteringsorder: ca 1 500 euro per person som är föremål för en europeisk arresteringsorder. Konsekvenser för det nationella rättssystemet 0 Små till medelstora Medelstora till stora Alternativ 4 är uppenbarligen det effektivaste när det gäller att uppnå alla allmänna och särskilda mål. Dock är alternativ 3 bara marginellt mindre effektivt. I fråga om effektivitet är dock de kostnader för medlemsstaterna som är förknippade med alternativ 4 (som uppskattas till flera hundra miljoner euro) ojämförligt mycket större än de som sannolikt följer av alternativ 3 (300 000 euro per medlemsstat). Således förefaller det inte som om de olika storleksordningarna på kostnaderna uppvägs av den marginella vinsten när det gäller att uppnå målen. Vad avser de finansiella konsekvenserna för enskilda finns det också en tydlig skillnad mellan alternativ 3 och 4, eftersom kostnaderna för det senare kan uppgå till flera tusen euro per person per brottmål. Stora EU-MERVÄRDE OCH PROPORTIONALITET FÖR DEN ÅTGÄRD SOM FÖREDRAS Den åtgärd som föredras innebär att alla misstänkta och tilltalade i hela EU kommer att garanteras rätten till en tillräcklig och faktisk tillgång till advokat. Dessutom kommer alla misstänkta och tilltalade som frihetsberövats att ha rätt att låta en tredje person blir underrättad om frihetsberövandet. Direktivet kommer att innebära att medlemsstaterna åläggs skyldigheter som, när direktivet genomförts, kommer att kunna verkställas i medlemsstaternas domstolar. Europadomstolen kommer att tillhandahålla ett rättsmedel för brist på efterlevnad, som, tillsammans med kommissionens befogenhet att inleda överträdelseförfaranden mot medlemsstaterna kommer att skapa starka incitament för medlemsstaterna att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet. SV 7 SV
Rätten till tillgång till advokat och till underrättelse om frihetsberövande bör uttryckligen fastställas i EU:s rättsordning med hänsyn till artiklarna 4, 7, 47 och 48 i EU-stadgan om skydd mot tortyr, rätten till respekt för privatlivet och familjelivet, rätten till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol samt rätten till försvar och presumtionen för oskuld. Artikel 82.2 i EUF-fördraget tillhandahåller en tydlig rättslig grund för inrättandet av EUomfattande minimiregler avseende enskildas rättigheter i straffrättsliga frågor.1 Dessutom förväntas det alternativ som föredras leda till besparingar till följd av en minskning av antalet överklaganden, fällande domar av Europadomstolen och förseningar i förfaranden för rättsligt samarbete. Dessa besparingar uppskattas för alla medlemsstater under de kommande tio åren till mellan 3,73 miljoner och 11,19 miljoner euro. ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING Eftersom direktivet, åtminstone till en viss grad, speglar befintliga skyldigheter enligt Europakonventionen eller skyldigheter som redan förekommer i någon form i ett antal medlemsstater, förväntas en tidsfrist på två år vara tillräcklig för att medlemsstaterna ska hinna genomföra erforderliga förändringar av sin nationella lagstiftning och sin nationella praxis. Det faktum att rätten till advokat och rätten till underrättelse om frihetsberövande kombineras i en åtgärd med samma genomförandedatum kommer att underlätta för de 21 medlemsstater, där bestämmelserna om tillgång till advokat och underrättelse om frihetsberövande för närvarande finns i samma inhemska rättsakt. Dessutom kommer det inte att vara första gången som medlemsstaterna beaktar denna fråga, eftersom många av dem redan har svarat på CPT:s rekommendationer om underrättelse om frihetsberövande. De rättsliga reformer som nyligen genomförts i vissa medlemsstater i syfte att anpassa den nationella lagstiftningen till Europadomstolens rättspraxis visar att mycket väsentliga förändringar kan göras inom en ännu snävare tidsram. Utöver den plan för genomförandet som medföljer förslaget till direktiv kommer direktivet att föreskriva att medlemsstaterna ska rapportera om det faktiska genomförandet av lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder avseende de föreslagna ändringarna. Kommissionen avser att genomföra en särskild empirisk undersökning inriktad på uppgiftsinsamling tre till fem år efter att förslaget har börjat genomföras. SV 8 SV