SV SV SV
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel den 13.11.2008 KOM(2008) 771 slutlig KOMMISSIONENS MEDDELANDE TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Europa kan spara mer energi genom kombinerad produktion av värme och elektricitet i kraftvärmeverk SV SV
KOMMISSIONENS MEDDELANDE TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Europa kan spara mer energi genom kombinerad produktion av värme och elektricitet i kraftvärmeverk 1. INLEDNING Huvudsyftet med detta meddelande är att rapportera om det aktuella läget inom kombinerad produktion av värme och elektricitet i kraftvärmeverk (kraftvärme) och att presentera utvecklingsmöjligheter på området. Därmed uppfyller kommissionen också rapportskyldigheterna i direktiv 2004/8/EG 1 om kraftvärme, i synnerhet gällande kraftvärmepotential och framsteg för att förverkliga denna potential i medlemsstaterna. Rapporten är dock ofullständig på grund av förseningar i verkställandet av direktivet och det fåtal nationella rapporter som är tillgängliga 2 för tillfället. Meddelandet visar på en väg framåt för att påskynda processen i framtiden och för att förbättra kraftvärmepotentialen i Europa. 2. VAD ÄR KRAFTVÄRME OCH VILKEN ROLL SPELAR DET I EU:S ENERGIPORTFÖLJ? Många elproduktionstekniker genererar värme parallellt, värme som inte tas till vara och som ofta försvinner i kyltorn och skadar miljön. Den nuvarande genomsnittliga verkningsgraden för elproduktion vid vanliga värmekraftverk är omkring 40 % 3 i Europeiska unionen. Om den värme som genereras parallellt skulle kunna användas skulle den genomsnittliga effektiviteten hos den kraftvärmeanläggningen nära fördubblas. En begränsande faktor kan vara tillgängligheten på parallell värmeefterfrågan, värmebehovet. Ett tillräckligt stort värmebehov finns oftast i ett fjärrvärmeverk eller inom en industriell process. Kraftvärmeproduktion är en mycket effektiv energiteknik som kan ge energibesparingar jämfört med annan teknik. Eftersom kraftvärmeanläggningarna bör ligga relativt nära slutkonsumenterna, både när det gäller samhällen och industrin, blir dessutom energiförlusterna vid överföring och distribution små. Många energikällor kan användas inom kraftvärme, från kol till naturgas, liksom förnybara energikällor 4. Kraftvärme kan användas inom många olika tillämpningsområden, från mikrokraftvärme på en kilowatt till privatbostäder till hundratals megawatt för fjärrvärme och industrianläggningar. 1 2 3 4 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/8/EG av den 11 februari 2004, om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi, även kallat kraftvärmedirektivet. Endast 8 medlemsstater har tillhandahållit rapporter som täcker alla obligatoriska områden (utvecklingsrapport, nationell potential, ursprungsgarantier och hinder): BE, DK, DE, EE, PL, SI, SK och UK. Om inget annat anges har de data som används i dokumentet hämtats från Eurostat. Energikällor i EU27 (2006): 38 % gas, 34 % fasta bränslen, 12 % förnybar energi, 6 % olja och 10 % andra källor. SV 2 SV
Av EU:s sammanlagda energiförbrukning (FEC) 5 år 2006 utgjorde kraftvärme 13,1 %, en nivå som inte har uppvisat någon betydande förbättring 6. Variationen mellan länderna är stor, från nära noll till mer än 40 % i Danmark och Finland (se bild 1). 45% Kraftvärmens andel i förhållande till EU:s slutliga energiförbrukning (2006) 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% MT CY EL IE FR LU UK BE IT ES SI EU27 HU DE LV RO AT LT PT SE PL EE BG SK NL CZ FI DK % kraftvärmeutnyttjande i EU Bild 1: Andel kraftvärmeenergi i relation till FEC efter medlemsstater (Eurostat 2006) Kapaciteten för kraftvärmeelektricitet i EU27 är omkring 100 GW, vilket utgör 13,6 % av den totala elkapaciteten i EU27. Produktionen av kraftvärmeelektricitet i EU27 uppgår till 366 TWh, dvs. 10,9 % av den totala elproduktionen under 2006 7. Produktionsnivån varierar stort mellan medlemsstaterna, från 0,3 % på Cypern till mer än 40 % i Lettland och Danmark. Fördelarna inom energibesparing med kraftvärme uppskattas idag till omkring 35 Mtoe per år i EU27, vilket motsvarar Österrikes nationella bruttokonsumtion. Koldioxidbesparingen uppgår till omkring 100 Mt per år 8. Kraftvärme är en energibesparande teknik som idag bidrar med omkring 2 %, vilket är ett steg på väg mot det årliga energibesparingsmålet på 20 % årligen år 2020. 3. KRAFTVÄRME SOM ETT VERKTYG I EU:S ENERGIPOLITIK EU har satt upp ambitiösa mål för energi- och klimatpolitiken för att minska utsläppen av växthusgaser med 20 %, öka andelen förnybara energikällor till 20 % och spara 20 % av energin år 2020. Europas energipolitik syftar till att främja säkerheten för tillgång, hållbar utveckling och konkurrenskraft. Kraftvärme kan få en viktig roll för att uppnå målen i denna politik genom att bidra till energisäkerhet, hållbar energi, bättre miljö och genom att kämpa 5 6 7 8 Med undantag för energi som förbrukats inom transportsektorn. Andelen kraftvärmeenergi var 12,0 % år 2004 (EU25) och 13,2 % år 2002 (EU15) Andelen kraftvärmeelektricitet var 10,2 % år 2004 (EU25) och 14,1 % år 2002 (EU15). Konsumtion av 1 Mtoe bränsle skapar utsläpp på omkring 3 MtCO 2. SV 3 SV
mot klimatförändringarna. Dessutom utgör kraftvärme europeiskt tekniskt kunnande med växande exportmöjligheter, vilket främjar Europas konkurrenskraft och erbjuder möjligheter för ekonomisk utveckling, även på regional och lokal nivå. Av dessa skäl har ett särskilt juridiskt regelverk för att främja högeffektiv kraftvärme introducerats, kraftvärmedirektivet. Kraftvärmedirektivet framhåller fördelarna med tekniken och fastställer principer om hur medlemsstaterna kan stödja den. Stödplanerna, till exempel finansiellt stöd, elnättillgång och tariffer, liksom administrativa procedurer för att underlätta kraftvärmes genomslag på marknaden är utan förbindelse till den nödvändiga hänsynen till reglerna om statligt stöd som täcks av detta direktiv. För att betona teknikens energieffektiva egenskaper har direktivet definierat uttrycket nyttiggjord värme. I praktiken har denna definition fastställts för att försäkra energibesparingen och inte för att främja en viss typ av teknik. Ett viktigt verktyg för direktivet är ursprungsgarantin. Liksom i sektorn med förnybara energikällor skapades ursprungsgarantin för att ge överskådlig information till energikonsumenterna om varifrån deras elektricitet kommer ifrån och för att möjliggöra för producenter att visa att den elektricitet de säljer har framställts genom högeffektiv kraftvärme. Dessa ursprungsgarantier kommer att utfärdas av ansvarigt organ i respektive medlemsstat. De ska kunna kännas igen i alla länder. Arbetet att göra ursprungsgarantierna enhetliga kräver ytterligare åtgärder och deras format och ansvaret för att utfärda dem måste också fastställas. I ursprungsgarantierna fastställs mängden elektricitet som framställs genom högeffektiv kraftvärme. För att kunna identifiera denna elektricitetsmängd har kommissionen utvecklat detaljerade riktlinjer 9 för att beräkna den elektricitet som framställs genom kraftvärme. Direktivet anger även rapportskyldigheter för kommissionen och medlemsstaterna. I detta meddelande redogörs för några av dessa uppgifter. 4. VAR STÅR VI I FRÄMJANDET AV KRAFTVÄRME? EU-åtgärder Kraftvärmedirektivet antogs 2004. Dess verkställande har gått framåt, men långsammare än beräknat. En stor utmaning har varit användningen av detaljerade riktlinjer för beräkningen av kraftvärmeelektricitet. Dessa riktlinjer har nu utvecklats efter genomgående diskussioner mellan medlemsstaterna och kommissionen. En nödvändig del i riktlinjerna var ett beslut som fattades 2006 gällande enhetliga effektivitetsreferensvärden för separat produktion av elektricitet och värme 10. Till dags dato har 22 medlemsstater införlivat delar av kraftvärmedirektivet och det relaterade beslutet i kommissionen om referensvärden. I länder där detta inte gäller beror det ofta på ländernas särskilda juridiska system som kräver en fullständig införlivning av direktivet och all relaterad sekundär lagstiftning i en enda juridisk process. Denna process kunde inte genomföras förrän de detaljerade riktlinjerna fastställts i november 2008. Annan gemenskapslagstiftning kommer också att påverka kraftvärmeproduktion inom EU. Bland de nuvarande politiska verktygen bör följande noteras: 9 10 Beslut i kommissionen [ska antas i november 2008]. Beslut i kommissionen 2007/74/EG. SV 4 SV
Energitjänstdirektivet 11 omfattar bestämmelser som kan stödja utvecklingen av mikrokraftvärme, till exempel genom främjandet av avancerad mätning 12. De nationella åtgärdsplanerna för energieffektivitet, under detta direktiv, bör också ange kraftvärme som en energibesparande åtgärd. Byggnadsdirektivet 13 för nya byggnader med en total användbar yta på över 1 000 m 2 kräver att man säkerställer teknisk, miljömässig och ekonomisk hållbarhet för kraftvärme, fjärrvärme- eller fjärrkylsystem ("alternativa system"). En återkallelse av detta direktiv föreslår att tröskelvärdet på 1 000 m 2 för nya byggnader tas bort. Gemenskapsriktlinjerna om statligt stöd för miljöskydd 14 ger finansiellt stöd för investeringar och driftskostnader som är relaterade till genomförandet och driften av högeffektiva kraftvärmeanläggningar, liksom investeringshjälp för högeffektiv fjärrvärme. En kärnprincip är att det ska leda till primär energibesparing som ger mindre koldioxidutsläpp. För närvarande håller medlemsstaterna på att anpassa sina stödåtgärder till de nya bestämmelserna. Det föreslagna direktivet om förnybar energi gäller europeisk lagstiftning som täcker uppvärmning och kylning från förnybara källor för första gången. De nationella åtgärdsplanerna under detta direktiv bör omfatta mål för andelen energi som ska komma från förnybara källor för uppvärmning och kylning år 2020. Kraftvärme från förnybara källor bör tas med i medlemsstaternas strategier för att uppfylla dessa mål. Rapportering från medlemsstaterna Kraftvärmedirektivet kräver att medlemsstaterna rapporterar sin kraftvärmepotential och de fastställda administrativa strukturerna som ska främja kraftvärme. Dessutom måste de rapportera framstegen inom kraftvärme och tillhandahålla relevant statistik vart fjärde år. Endast 11 medlemsstater har lämnat in sin analys av den nationella potentialen hittills. Dessa rapporter följer oftast analysriktlinjerna som tillhandahållits av direktivets kommitté. De befintliga rapporterna ger inte så mycket tydlig information eller tydliga siffror som kan jämföras på ett meningsfullt sätt. Det är därför svårt att få en fullständig överblick över kraftvärmepotentialen i hela EU. Det är dock tydligt att kraftvärmekapaciteten kan ökas betydligt, men det kräver att några medlemsstater ger större akt på policyn och uppfyller de plikter som fastställts i kraftvärmedirektivet. För närvarande har länderna med en relativt hög andel kraftvärmekapacitet en relativt hög andel fjärrvärme. Eftersom fjärrvärme inte växer så snabbt i Europa kan främjandet av kraftvärme hjälpa till att öka fjärrvärmen i medlemsstater där det inte har utvecklats än. Industriell tillämpning av kraftvärme innebär ännu en möjlighet att utveckla tekniken. Den 11 12 13 14 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/32/EG av den 5 april 2006 om effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster och om upphävande av rådets direktiv 93/76/EEG. Artikel 13 i direktiv 2006/32/EG. Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/91/EG av den 16 december 2002 om byggnaders energiprestanda. EUT C 82 1.4.2008, s.1. SV 5 SV
framtida potentialen för kraftvärme i ett lands kombination av energikällor beror till största delen på denna utveckling inom fjärrvärme och industriell tillämpning. Vad gäller kraftvärmeandelen 15 inom el- och värmesektorerna verkar det som om medlemsstaterna kan delas upp i fyra grupper eller kategorier, baserat på deras relativa position gällande EU27-genomsnittet som helhet. Den ideala situationen för medlemsstaterna med avseende på kraftvärme är att både ha en hög nivå av värme- och elproduktion, motsvarande område I i bild 2. 60% Andel värme resp. el från kraftvärme Andel kraftvärme-värme jfrt. med sammanlagd värme 50% 40% 30% 20% 10% 0% SE BG PT SI ES BE IT FR UK LU IE EL CY MT DE EU27 CZ EE NL AT LT PL RO HU 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% FI LV SK Andel kraftvärme-el jfrt. med sammanlagd el DK Bild 2: Andel kraftvärme med avseende på värme och elektricitet Rapporterna från medlemsstaterna understryker några inneboende svårigheter i utvecklingen av kraftvärmesektorn (relaterat till den svaga och/eller avtagande efterfrågan på kraftvärme och avsaknaden av ekonomiska fördelar med denna teknik). Till exempel kräver kraftvärme en lämplig efterfrågan på nyttiggjord värme i närheten; ger stora investeringar och fasta kostnader för kraftvärme låg lönsamhet och lång återbetalningstid; påverkar minskande värmeefterfrågan i byggnader användningen av kraftvärme inom fjärrvärme. Medlemsstaternas rapporter om den nationella potentialen pekar även ut hinder. De förekommer inte i alla länder som har rapporterat hittills, men omfattar 15 ESTAT data 2006. SV 6 SV
oklara långsiktiga utsikter till regeringsstöd; komplexa rättsliga ramar (federala/regionala nivåer); komplicerade och tidskrävande administrativa procedurer; effekter av annan lagstiftning och åtkomst till nätanslutning till ett skäligt pris och en tidsram och kostnader för att uppdatera nätet för att hysa kraftvärmeelektricitet; ogynnsamma förhållanden för reservelektricitet från nätet; Kraftvärmedirektivet inriktar sig på flera av dessa hinder och dess fullständiga införlivning kan därför leda till en högre kraftvärmepotential än vad medlemsstaterna anger. Fjärrkyla har blivit allt mer efterfrågad, men att använda värme från kraftvärmeinstallationer för detta syfte är sällan det alternativ som föredras. Även om det är tekniskt möjligt är det inte en effektiv process. Fjärrkyla väntas därför inte bidra mycket till den vidare utvecklingen av kraftvärme. Trots bristen på omfattande data finns det indikationer på att mikrotillämpningar och småskaliga tillämpningar av kraftvärme håller på att genomsyra marknaden, till exempel inom boendesektorn. De flesta medlemsstaternas rapporter innehåller dock endast begränsad information om potentialen för mikrotillämpningar av kraftvärme under kommande decennier. Kommissionen har utvecklat sekundär lagstiftning för att säkerställa att direktivet genomförs. Medlemsstaterna arbetar på att införliva kraftvärmedirektivet, men är långsamma i rapporteringen. Mer potential skulle kunna utnyttjas, men administrativa eller andra hinder kvarstår. 5. VÄGEN FRAMÅT Kraftvärmeproduktion är viktigt för att förbättra energieffektiviteten och för att bidra till att alla gemensamma mål för EU:s energi- och klimatpolitik uppnås. Av detta skäl har de rättsliga ramarna för att främja högeffektiv kraftvärme fastställts. Genomförandet av dessa rättsliga ramar, dvs. det så kallade kraftvärmedirektivet, har inte framskridit så snabbt som det var planerat. Medlemsstaterna bör vidta omedelbara åtgärder för att genomdriva lagstiftningen nu, liksom alla de huvudvillkor som fastställts i de två kommissionsbesluten som det redan hänvisats till gällande enhetliga referensvärden för separat produktion av elektricitet och värme 16 och gällande detaljerade riktlinjer för beräkning av andelen elektricitet som kommer från kraftvärme 17. Det är också av största vikt att alla länder rapporterar om sin kraftvärmepotential och de administrativa strukturer som har fastställts, i enlighet med denna lagstiftning. Ytterligare rapportering om fortskridande och data bör komma. 16 17 Beslut i kommissionen 2007/74/EG. Beslut i kommissionen [ska antas i november 2008]. SV 7 SV
Kommissionen kommer att fortsätta att uppfylla sin andel av skyldigheterna i uppföljningen av direktivet. Den permanenta bevakningen av genomförandet fortsätter. Kommissionen kommer vid behov att lansera förfaranden vid intrång för att säkerställa korrekt genomförande av lagstiftningen. Dessutom kan ytterligare stödåtgärder övervägas för att hjälpa medlemsstaterna. Den samlade åtgärdsmodellen har visat sig användbar i många direktiv. Det ger medlemsstaterna möjlighet att ta itu med genomförandeproblem gällande lagstiftning med andra medlemsstater och kommissionen. Det kan även tillämpas för att stödja medlemsstaterna. Utvecklingen inom andra relaterade energiåtgärder kommer också ha en effekt på kraftvärme. För mikrotillämpning av kraftvärme: energimärkningen och genomförandeåtgärderna för pannor i ekodesigndirektivet 2009. För storskalig tillämpning av kraftvärme: förslag till tillägg till ETS-direktivet 18 och förslag till ett RES-direktiv 19 som skulle reglera preferensberäkningen av utsläppsminskning vid kraftvärmeanläggningar som använder bränsle från förnybara källor. Åtgärdsplanen för energieffektivitet, (EEAP) från 2006 innehöll några åtgärder för att främja kraftvärme. Europeiska kommissionen presenterade flera studier under 2008. Resultatet av dessa studier utvecklingen av ett system för enhetlig ursprungsgaranti för elektronisk kraftvärme, förberedelse av krav på minsta effektivitet för fjärrvärme- och fjärrkylsystem och definition av krav på minsta effektivitet för mikrokraftvärme skulle kunna hjälpa till att identifiera de områden där ytterligare åtgärder krävs. Kommissionen kommer att utvärdera åtgärdsplanen för energieffektivitet under 2009 med avsikt att skapa en uppdatering. Eventuella nya förslag och idéer gällande kraftvärme skulle kunna utvärderas i den kontexten. Den viktiga roll som städer spelar i energipolitiken i Europa och i hela världen kommer att övervägas under den fasen. År 2030 kommer omkring 80 % av Europas medborgare att bo och arbeta i stadsområden. Storstadsområden, som konsumerar en stor del av energin, innebär mycket goda möjligheter för växande europeiska investeringar i energieffektivitet. I dessa stadsområden kommer närvaron av stora fjärrvärmesystem och en viktig efterfrågan på el, tillsammans med närheten till ett stort antal slutanvändare att göra det enklare att satsa på kraftvärme. Förutom lagstiftning är det även nödvändigt att ytterligare stödja aktiviteter som initiativet The Covenant of Mayors, som underlättar utvecklingen av kraftvärme i stadsområden. Dessutom bidrar kraftvärme, som är en decentraliserad teknik, till lokal och regional utveckling och främjandet av lokal sysselsättning. På landsbygden och i isolerade områden erbjuder särskilt kraftvärme som använder förnybara energikällor möjligheter för ekonomisk utveckling och skapar sysselsättning. Uppdateringen av EEAP kan även komma att överväga den framtida rollen för de nationella åtgärdsplanerna för energieffektivitet. Dessa planer bör vara ett ledande verktyg som innefattar alla aktiviteter gällande energieffektivitet, inklusive kraftvärme: De bör tillhandahålla det allmänna politiska ramverket i landet, och vara det enda rapportinstrumentet 18 19 Förslag till direktiv från Europaparlamentet och rådet som tillägg till direktiv 2003/87/EG för att förbättra och utöka systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, KOM(2008)16 slutlig. Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om främjande av användningen av förnybar energi, KOM(2008)19 slutlig. SV 8 SV
till kommissionen. Det bör underlätta den administrativa bördan för medlemsstaternas regeringar. Landsrapporterna om kraftvärme uppvisade några orubbliga hinder för att kraftvärme skulle kunna införas på en bredare front. Medlemsstaterna skulle kunna ta itu med många av dessa hinder direkt. Till exempel är smidiga administrativa processer och översiktliga stödplaner, när sådana används, viktiga för att stimulera energieffektivitet och även kraftvärme. Ett gemensamt regelverk för nätåtkomst bör vara till hjälp för alla intressenter. Naturligtvis har de offentliga myndigheterna makten över ramverket för stadsplaneringen, vilket är en startpunkt för fjärrvärmenätverk. Otillräcklig nätåtkomst och sammankoppling begränsar ökningen av kraftvärmeteknik, särskilt i de medlemsstater där striktare driftsregler nyligen har trätt i kraft på grund av nätsäkerhetsprinciper. Medlemsstaterna behöver slutföra genomförandet av kraftvärmedirektivet. Kommissionen bevakar genomförandet och ger stöd. Vid uppdateringen av åtgärdsplanen för energieffektivitet kommer man att överväga möjliga nya åtgärder. 6. SLUTSATS Kommissionen ser kraftvärmedirektivet som ett viktigt verktyg för att bidra till Europas svar på energiutmaningarna. Bevakningen av genomförandet fortsätter, trots avsaknad av eller sen rapportering från medlemsstaterna, och kommissionen konstaterar att administrativa och ickeadministrativa hinder hämmar utvecklingen av kraftvärme. Vissa av dessa hinder har nyligen hanterats av kommissionen, exempelvis fastställandet av enhetliga referensvärden för effektivitet och antagandet av gemenskapsriktlinjer för beräkning av den elektricitet som produceras med hjälp av kraftvärme, vilket nämnts tidigare. Medlemsstaterna skulle dock även kunna öka sina åtgärder för att säkerställa utvecklingen av kraftvärme. Kommissionen kommer att fortsätta att bevaka processen och kommer vid behov att presentera ytterligare förslag för att främja kraftvärme. Som ett första steg kommer kommissionen att utvärdera åtgärdsplanen för energieffektivitet under 2009 med avsikt att skapa en uppdatering. Kraftvärme för Europeiska unionen närmare dess energirelaterade mål. Det är ett bevisat bra verktyg för att öka energieffektiviteten och åstadkomma besparingar. Samtidigt förstärker det åtgärderna för att kämpa mot klimatförändringar genom att minska koldioxidutsläppen och minska nätverksförluster. Dessutom kan kraftvärme förstärka konkurrenskraften genom utveckling av tekniker för högeffektiv kraftvärme med exportpotential och bidra till ekonomisk utveckling, skapa tillväxt och sysselsättning. Därför är det viktigt för EU att säkerställa och utveckla hela potentialen för kraftvärme i medlemsstaterna. SV 9 SV