www.pwc.se Förstudie om kommunens arbete med hemlösa och stöd till EU-migranter Sollentuna kommun Charlotte Erdtman
Innehållsförteckning Avsnitt Sida 1 Inledning 3 2 Nuläge och övergripande förutsättningar 6 3 Stöd till hemlösa och EU-migranter 10 4 Slutsatser 16 2
Inledning 3
Bakgrund Kommunen har, genom socialtjänstlagen, det yttersta ansvaret för att var och en får det stöd och den hjälp han eller hon kan behöva. Kommunen har med andra ord ett stort ansvar att motverka hemlöshet. Socialnämnden ska verka för goda livsvillkor vad gäller till exempel arbete, utbildning och bostad. Socialnämnden har också ansvar för omsorg, service, upplysningar, råd, stöd och vård och ekonomisk hjälp till de personer i kommunen som behöver det. För att kommunens invånare ska kunna få det stöd och den hjälp de behöver är det nödvändigt för kommunen att ta reda på vilka hjälpbehov som finns genom uppsökande verksamhet. Informera om vilken service kommunen har att erbjuda samt vid behov förmedla kontakter med andra myndigheter. Socialtjänstens insatser ska vara av god kvalitet. När socialtjänsten gör insatser ska man särskilt beakta barnets bästa. Socialtjänsten har ett särskilt ansvar att ta hänsyn till barn i bedömningen av behovet av bistånd. Påträffar socialtjänsten eller på annat sätt får kännedom om att ett barn far illa är socialtjänsten skyldig att ingripa och inleda utredning oavsett barnets nationalitet och hemvist. I en dom från Förvaltningsrätten i Karlstad den 8 februari 2016 (mål nr 3524-15) skriver Förvaltningsrätten: "Att bidra till att EU-migranter har tak över huvudet anser förvaltningsrätten faller inom ramen för vad kommunen har rätt att besluta enligt socialtjänstlagen, för att undvika en akut nödsituation för dessa personer." Vid sidan av akut stöd enligt socialtjänstlagen kan kommuner välja att stödja ideella organisationers insatser för utsatta EU-medborgare. Med bakgrund av ovanstående önskar revisorerna i Sollentuna kommun att genomföra en förstudie av hur kommunen arbetar med hemlösa och vilket stöd som ges till EU-migranter. Alla beslut enligt socialtjänstlagen ska ske efter ansökan och en individuell bedömning av sökandes behov. När det gäller utländska medborgare kan behovet möjligen omfatta biljett till hemlandet, pengar till mat eller härbärge. 4
Syfte, metod och avgränsning Syfte Syftet med förstudien är att ge underlag för att bestämma om en fördjupad granskning på området behöver genomföras. En förstudie kan betraktas som en fördjupad riskanalys. De frågeställningar som förstudien ska besvara är: Genomför kommunen någon kartläggning eller mätning över antalet hemlösa i kommunen? Vilket stöd ger kommunen till hemlösa? Vilket stöd ger kommunen till EU-migranter? På vilket sätt arbetar kommunen med att motverka hemlöshet? Metod och avgränsning Förstudien har genomförts genom inläsning av relevanta styrdokument, arbetsmaterial och mätningar (år 2013-2016) samt intervjuer och avstämningar med företrädare för socialkontoret. Intervjuer/avstämningar har genomförts med: Avdelningschef för vuxen Gruppledare ekonomiskt bistånd Boendesamordnare Förstudien avgränsas till att beröra socialnämndens arbete. När begreppet EU-migranter omnämns förstås här främst de EU-medborgare som har kommit till Sverige men som inte tycks ha haft som huvudsyfte att söka arbete alternativt ha en verklig möjlighet att få ett arbete, utan försörjer sig genom att tigga. Det innebär att deras rätt att uppehålla sig i Sverige sträcker sig till högst tre månader. 5
Nuläge och övergripande förutsättningar 6
Hemlöshet Definition När Socialstyrelsen kartlägger hemlösheten används en bred definition som omfattar fyra olika situationer som personer kan befinna sig i för en kortare eller längre tid. De olika hemlöshetssituationerna nedan omfattar allt från personer i akut brist på tak över huvudet till mer långvariga boendeformer med en kontraktsform som inte kan jämställas med eget boende. 1. Akut hemlöshet Personer som är hänvisade till akutboende, härbärge, jourboende, skyddade boenden eller motsvarande. Personer som sover i offentliga lokaler, utomhus, trappuppgångar, tält eller motsvarande. 2. Institutionsvistelse och stödboende En person är intagen/inskriven på antingen; kriminalvårdsanstalt, HVB, familjehem, SiS-institution eller stödboende inom socialtjänst/landsting/privat vårdgivare och ska flytta inom tre månader efter mätveckan, men utan egen bostad ordnad inför flytten/utskrivningen. Hit räknas även de personer som skulle ha skrivits ut/flyttat ut, men som är kvar på grund av att de inte har någon egen bostad ordnad. 3. Långsiktiga boendelösningar En person bor i en av kommunen ordnad boendelösning som försökslägenhet, träningslägenhet, socialt kontrakt, kommunalt kontrakt eller motsvarande på grund av att personen inte får tillgång till den ordinarie bostadsmarknaden. Det handlar om boendelösningar med någon form av hyresavtal där boendet är förenat med tillsyn, särskilda villkor eller regler. 4. Eget ordnat kortsiktigt boende En person bor tillfälligt och kontraktslöst hos kompisar, bekanta, familj/släktingar eller har ett tillfälligt (kortare än tre månader efter mätveckan) inneboende- eller andrahandskontrakt hos privatperson. Den uppgiftslämnande verksamheten har haft kontakt med personen av detta skäl och känner till att denna hemlöshetssituation gäller under mätveckan. Förstudien har utgått ifrån Socialstyrelsens definition men under intervjuerna framkommer att definitionen kan blir såväl för bred eftersom att den inkluderar människor i många olika livssituationer med mer eller mindre drägliga boendeformer som för smal eftersom att den inte inkluderar/tydliggör t.ex. människor som är hemlösa pga. för få köpoäng i hyresvärdarnas kösystem. Mer om detta nedan. 7
Hemlöshet i Sollentuna kommun 250 Hemlöshet år 2011-16 200 150 100 50 0 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Totalt Kategori 1 Kategori 2 Kategori 3 Kategori 4 Kategori 5 Sedan år 1999 görs årligen en mätning över hemlösheten i kommunen på uppdrag av socialnämnden (med undantag vart femte år när en nationell kartläggning genomförs av Socialstyrelsen). Förutom ovanstående kategorier inkluderar mätningen även en kategori 5 - Ett barn eller ungdom (18 år eller yngre) lever av olika skäl under hemlösa förhållanden utanför familjen, vilket innebär att hon/han befinner sig i en gråzon mellan familjen och vård- och omsorgssystemet. Detta gäller inte barn och ungdomar (18 år eller yngre) som är placerade utanför hemma av socialtjänsten enligt socialtjänstlagen - SoL eller lag med särskilda bestämmer om vård av unga LVU. För åren 2011-16 är antalet noll med undantag för 2013 2 personer och 2015 1 person. Mätningen omfattar inte EU-medborgare som har rätt att vistas i Sverige upp till tre månader utan uppehållstillstånd. 8
Hemlöshet i Sollentuna kommun Mätningarna belastas fortfarande med vissa felkällor i rapporteringen bl.a. på grund av övergång till digital rapportering år 2013 och underrapportering genom t.ex. rapport som ett hushåll och ej antalet individer. Detta bör tas i beaktning vid en analys. Några resultat och slutsatser från mätningarna: Det totala antalet hemlösa personer varierar över åren. En ökning i alla kategorier undantag kategori 5 har dock skett från år 2015 till 2016. Totalt en 50 procentig ökning. Den största kategorin är kategori 3 under samtliga år alltså personer inom den sekundära bostadsmarknaden*. Att kategorin ökar är nödvändigtvis inte negativt eftersom kommunala boendelösningar såsom försöks- och träningsläger ingår. Från år 2015 till 2016 skedde nästan en fördubbling av personer boende i försökslägenheter vilket indikerar att individer hamnar i boendeformer som är steg närmare ut ur hemlöshet. Värt att notera är dock att den största ökningen inom kategorin är kommunala andrahandskontrakt till nyanlända från förläggning. Antalet föräldrar med barn stadigvariga boende hos sig ökar kraftigt. Bedömningen är att ökningen sannolikt beror på det ökade antalet nyanlända flyktingar som kommunen tagit emot. Tidigare har bakomliggande orsak till hemlöshet främst angivits vara missbruk eller psykisk ohälsa. För kort kötid för att få en bostad på ordinarie bostadsmarknaden är nu en allt större bakomliggande orsak till hemlösheten. Det är personer som många gånger inte har några andra bakomliggande skäl till hemlöshet och inte heller behov av något stöd från socialtjänsten. Den gruppen har blivit allt större och är nu den vanligaste orsaken till hemlöshet. Gruppen tar resurser i anspråk från de grupper som har behov av socialtjänsten och det stöd som socialtjänsten kan erbjuda. Bilden av hemlöshet kan ses halta eftersom att personer som inte har tillräckliga köpoäng inte är en egen kategori trots att denna grupp ökar kraftigt. Dessa personer har även en tendens att utveckla andra sociala problem som en följd av sin boendesituation. I dagsläget lyfts inte heller nyanlända som grupp ut vid en analys vilket gör att slutsatser kring utveckling till viss del är svåra att dra för övriga utsatta grupper. Reflektion Positivt att kommunen årligen genomför en mätning av hemlösheten i kommunen. Allt fler människor söker sig till socialtjänsten bara för att de behöver en bostad och klientgruppen blir allt bredare och större. Risken att *Den sekundära bostadsmarknaden innebär bostäder som upplåts i andra hand utan besittningsrätt och med tilläggsvillkor som går utöver dem som människor utvecklar andra sociala problem pga. vanliga hyresvärdar anger, en sekundär bostadsmarknad. hemlöshet ökar. 9
Stöd till hemlösa och EUmigranter 10
Organisation socialkontoret Socialkontoret har tre avdelningar: avdelningen för vuxna, avdelningen för barn och unga och avdelningen för stöd och utveckling. Intervjuer har genomförts med företrädare för avdelningen för vuxna. Avdelningen för vuxna Avdelningen för vuxna inrymmer sex enheter varav tre med myndighetsutövning (ekonomiskt bistånd, flyktingstöd samt psykiatri och missbruk) och tre utförarenheter (socialpsykiatri, Sollentuna beroendemottagning och Åkerbo stödboende). Åkerbo stödboende är till för personer med sociala, psykiska eller missbruksproblem som har behov av tillfälligt boende. Boendet startades till följd av det behov som uppmärksammats genom kommunens årliga mätning av hemlöshet. Personalförstärkning Avdelningen för vuxna har sedan februari 2017 utökats med ytterligare en tjänst för att stärka upp arbetet kring boendesamordning. Framför allt efter det stora antalet flyktingar som sökte asyl i Sverige under hösten 2015 har trycket på boendesamordnaren kraftigt ökat. För att kunna prioritera att ha motiverande samtal även med klienter från ekonomiskt bistånd har därför en boendehandläggare anställts. 11
Stöd till hemlösa Eftersom att begreppet hemlös inrymmer människor med stor variation i levnadsförhållanden arbetar socialkontoret på olika sätt med att ge stöd. Till socialkontoret kommer människor för att få en bostad, vilket är ett stöd som inte socialtjänsten kan och ska tillgodose alla med. Socialkontoret beviljar tillfälligt boende när det behövs vilket är en stor kostnad för verksamheten. I övrigt måste socialkontoret arbeta med individer för att de själva ska hitta en hållbar boendelösning. Det är inte ovanligt att försöka motivera människor att söka sig utanför storstadsområdet för att finna en fast punkt i ett boende. När det gäller bl.a. gruppen nyanlända har en stor del av arbetet gått ut på informationsspridning och motiverande samtal. Inom denna grupp finns många personer med utmaningar att förstå modellen med t.ex. kösystem hos hyresvärdar och informationssökning via datorer. Förutom att stärka socialkontoret med en tjänst som boendehandläggare ska arbetet även stärkas framöver med en drop-in datasal där människor på plats ska kunna få hjälp att söka bostäder. Socialkontoret har dock inte tillräckliga resurser att hjälpa vissa nyanlända i den utsträckning som de behöver eftersom att kunskapsnivån hos vissa av de nyanlända är mycket låg. Socialkontoret har sedan 2013 ett politiskt uppdrag att arbete med Bostad först enligt Sollentuna-modellen. Detta innebär att den grupp som socialtjänsten har som en primär målgrupp personer med missbruksproblem och psykisk ohälsa först av allt ska få tillgång till boende innan annat stöd kommer till stånd. Modellen bygger på att klienten bor i en träningslägenhet och har kontakt med en boendestödjare. I nuläget finns det fyra Bostad förstklienter. I intervju framhålls att det är svårt att dra större slutsatser av modellen pga. litet underlag men för de individer som är aktuella är modellen lyckad. Framåt är målet att mäta både ekonomiska konsekvenser och livskvalitet för att utvärdera Bostad först. Reflektion Socialkontoret arbetar främst med att motivera människor att själva hitta boendelösningar. Tillfälliga boenden beviljas för vissa och kostnaderna för socialtjänsten för dessa är höga. Positivt med Bostad först enligt Sollentunamodellen. Viktigt att tydliggöra när uppföljning ska ske, vad som ska följas upp och utvärderas samt hur det ska genomföras. 12
Kommunens arbete med att motverka hemlöshet Arbetet mot hemlöshet kan ses som en kedja av insatser där alla länkar är lika viktiga. Man behöver definiera vilka som ska räknas som hemlösa, man behöver kartlägga hemlösheten, formulera handlingsplaner, arbeta förebyggande, skapa boendelösningar som bygger på kunskap om vad som fungerar samt följa upp och utvärdera insatserna. Socialkontoret arbetar förebyggande för att motverka hemlöshet genom informationsspridning om bl.a. boendelösningar. På mottagningsenheten finns en anställd som arbetar för att motverka vräkningar. Detta arbete sker i nära samarbete med Sollentunahem. I vissa fall kan hyresskulder betalas genom ekonomiskt bistånd men i många fall löser individer själva sina situationer vid vräkningsbesked. Socialtjänsten arbetar även med förmedlingsmedel för de personer som inte kan hantera en egen ekonomi. Socialtjänsten förmedlar då den enskildes egna pengar så att hyran och övriga räkningar blir betalda och pengarna räcker över hela månaden. När det gäller personer som riskerar vräkning pga. oro och stök t.ex. personer med missbruksproblem arbetar socialtjänstens team med boendestödjare med uppsökande verksamhet. Sollentuna kommun samverkar med Järfälla och Upplands-Bro kring förebyggande arbete genom budgetoch skuldrådgivning. Socialnämnden har inte tagit fram en strategi med långsiktiga mål eller handlingsplan med konkreta åtgärder för motverka hemlöshet. Däremot framgår det i den årliga mätningen att socialkontoret mer aktivt har börjat arbetet med att förstå orsakerna till hemlöshet och framgångsfaktorer ut ur hemlöshet. Boendesamordnare har bl.a. påbörjat arbetet med ett standardiserat frågeformulär i mötet med klienter som har eller har haft hemlöshetsproblematik. I intervju framhålls det att frågan kring hemlöshet är lyft från socialnämnden till tjänstemannaorganisationen. Inom fullmäktige berörs frågan i riktlinjer för bostadsförsörjningen som antogs i oktober 2016 där bl.a. utsatta grupper såsom nyanlända och personer med missbruksproblem ska tas i särskilt beaktande vid planering av nya bostäder. I riktlinjerna omnämns Bostad först-modellen som en viktig metod samt det allmännyttiga kommunala bostadsbolaget Sollentunahem som en viktig part när det gäller kommunens strategiska möjligheter att påverka bostadsbyggandet. Reflektion Viktigt att via strategier och handlingsplaner synliggöra hur och på vilket sätt utsatta gruppers behov på bästa sätt kan tillgodoses. 13
Samverkan Enligt intervjupersonerna har socialtjänsten ett nära och välfungerande samarbete med Sollentunahem. Enligt avtal ska bostadsbolaget förse socialtjänsten med 1-2 bostäder i månaden för sociala ändamål, därtill kommer bostäder för nyanlända. Kontinuerliga avstämningar sker. Inom socialkontoret finns en anställd med uppgiften att söka nya vägar för boenden och genom denna person är kommunen i kontakt med privata hyresvärdar. Klart står dock att de privata alternativen är få och beslut finns att Sollentunahem ska sälja ut delar av sitt bestånd för att öppna upp marknaden för fler aktörer. I detta arbete ska kommunen utvidga sina kontakter gentemot privata hyresvärdar. Utmaningen för socialtjänstens klienter är dock de höga hyrorna (såväl nyproduktion som andrahandsmarknaden) och höga krav på hyresgäster. För att bredda sitt arbete och komplettera det arbete som socialtjänsten gör ger kommunen stöd till den ideella organisationen Musketörerna i Sollentuna. Stöd ges via föreningsbidrag samt att kommunen lånar ut ett hus till organisationen för att bedriva sin verksamhet. Musketörerna är en kamratstödjande organisation som är startad av personer som själva varit hemlösa. Musketörerna arbetar för människor som är utsatta och som lever i, eller riskerar hemlöshet. De stöder även deras anhöriga. Syftet med föreningen är att stödja människor som är eller har varit i missbruk, att bryta utanförskapet och skapa förhållanden och livsomständigheter som präglas av gemenskap, deltagande och ansvarstagande. Organisationen finns också representerade i det inflytanderåd som socialtjänstens vuxenavdelning har för samverkan med civilsamhället. Reflektion Viktigt att tydliggöra formerna för samverkan. Kan även finnas behov av att tydliggöra vilken roll och åtagande Sollentuna vill/kan ha i förhållande till privata hyresvärdar och exempelvis andrahandsuthyrningslösningar. 14
Stöd till EU-migranter Som nämnts i bakgrunden är kommunens ansvar för EUmigranter begränsat och sträcker sig till nödhjälp. Enligt kompetensreglerna i kommunallagen kan inte kommunen göra mer än vad svensk lagstiftning tillskriver, hur vällovligt syftet än kan tyckas. Socialtjänstlagen medger t.ex. stöd till enskild i form av bistånd efter behovsprövning. När en person inte är bosatt i Sverige har vistelsekommunen biståndsansvaret. För utländska medborgare som inte är bosatta i Sverige men som vistas här för besök följer av Regeringsrättens praxis (RÅ 1995 ref. 70) att vistelsekommunen endast ansvarar för akuta insatser, s.k. nöd. Påträffar socialtjänsten eller på annat sätt får kännedom om att ett barn far illa är socialtjänsten skyldig att ingripa och inleda utredning enligt 11 kap. 1 och 2 socialtjänstlagen oavsett barnets nationalitet och hemvist. I kommunens årliga mätning inkluderas inte EUmigranter utan endast svenska medborgare. I intervjuerna framkommer att socialtjänsten inte har en bild över hur många EU-migranter som befinner sig inom kommunens gränser men att enskilda individer har aktualiserats. Vanligtvis söker de sig till kommunen för hjälp, t.ex. att de kommer till kommunhuset och ber om stöd. Dessa händelser tillhör dock inte vardagen och endast 10-15 individer har varit aktuella hos socialtjänsten under de senaste åren. Socialkontoret erbjuder nödbistånd efter behovsprövning vilket har skett vid några tillfällen och erbjuder en resväg hem. Avdelning för barn och unga ansvarar för eventuella barn som kan fara illa. Enheten har bistått en ung kvinna med hemresa till Rumänien. Kommunen har sedan år 2010 ett samverkansavtal med bl.a. polismyndigheten gällande illegala bosättningar. Detta avtal aktualiserades för några år sedan när det uppkom en större illegal bosättning inom kommunen. I detta fall arbetade boendestödjare med uppsökande verksamhet. Vid detta tillfälle ordnade kommunen med två bussar till Rumänien och många EU-migranter valde då att lämna Sverige. Kommunen ger inget stöd såsom föreningsbidrag till organisationer som arbetar gentemot EU-migranter. Reflektion Det endast är ett fåtal EU-migranter som de senaste åren aktivt efterfrågat stöd från kommunen. Finns en utmaning avseende förutsättningarna i att få en bild över hur många migranter som finns i kommunen. Det är viktigt att säkerställa att kommunen har en bild av om barn kan vara aktuella för stöd. 15
Slutsatser 16
Sammanfattning Syftet med förstudien var att ge underlag för att bestämma om en fördjupad granskning på området behöver genomföras. Utifrån frågeställningarna kan följande konstateras: Det är positivt att socialtjänsten årligen genomför en mätning över antalet hemlösa i kommunen. Mätning inkludera inte EU-migranter. Mätningen belastas fortfarande av vissa mätfel men socialkontoret arbetar med att kvalitetssäkra resultaten. Vid varje mätning görs en analys av resultat där bl.a. barnperspektiv och genus belyses. En årlig hemlöshetsmätning ger förutsättningar och möjligheter från nämndens sida att tydligare ge riktade uppdrag till förvaltningen utifrån resultat och analys av mätningarna. Socialtjänsten ger olika typer av stöd till hemlösa personer beroende på behov. Främst arbetar socialkontoret med att motivera människor att själva hitta boendelösningar. Tillfälliga boenden beviljas till vissa och kostnaderna för dessa är höga. Trots utmaningar i hur arbetet ska utvärderas upplevs ändå Bostad först som en positiv satsning. Viktigt att tydliggöra när uppföljning ska ske, vad som ska följas upp och utvärderas samt hur det ska genomföras. Socialtjänsten erbjuder det stöd till EU-migranter som lagen ålägger kommunen. Det endast är ett fåtal EUmigranter som de senaste åren aktivt efterfrågat stöd från kommunen. Finns en utmaning avseende förutsättningarna i att få en bild över hur många migranter som finns i kommunen. Det är viktigt att säkerställa att kommunen har en bild av om barn kan vara aktuella för stöd. Socialtjänsten arbetar på olika sätt för att motverka hemlöshet, bl.a. genom informationsspridning och att motverka vräkningar. Det är viktigt att via strategier och handlingsplaner synliggöra hur och på vilket sätt utsatta gruppers behov på bästa sätt kan tillgodoses. Utifrån ovanstående bedöms det att ingen fördjupad granskning är nödvändig i nuläget. 17