1 Yttrande Justitiedepartementet 103 33 Stockholm ju.16@regeringskansliet.se Kameraövervakningslagen och möjligheterna att använda drönare för berättigade ändamål Ju2016/09129/L6 Om Bildleverantörernas Förening BLF Bildleverantörernas förening är en branschorganisation för företag som arbetar professionellt med bild, film eller video. Vi har funnits sedan 1950. Våra ca 200 medlemsföretag består av fotografer, filmare, producenter, arkiv och bildbyråer. Av organisationerna inom bild och film erbjuder BLF den bredaste branschkompetensen. Medlemsföretagen består av allt från enmansföretag till stora nyhetsaktörer som TT Nyhetsbyrån. BLF bevakar upphovsrätten. Vi ger årligen ut guider med rekommendationer kring prissättning av bild och film, och våra leveransvillkor är ledande i branschen. I dagsläget är det cirka 250 företag, förbund och organisationer som abonnerar på våra guider. Vi har tillsammans med Svenska Fotografers Förbund en daglig rådgivning dit både yrkespersoner, företag och allmänhet kan vända sig för att ställa frågor om prissättning och praktisk upphovsrätt. BLF är sedan många år remissinstans för lagförslag kring branschfrågor inom bild, film och upphovsrätt. BLF är också medlemmar i Bildupphovsrätt, Bonus Copyright Access, och Coordination of European Picture Agencies Press Stock Heritage, CEPIC, en europeisk organisation för bildbyråer och bildbyråorganisationer med 600 medlemmar från 20 länder. BLF sitter i CEPIC:s styrelse och innehar där en vice ordförandepost.
2 Sammanfattning: Bildleverantörernas Förening BLF står bakom lagförslaget att undanta drönare från kameraövervakningslagen. Dock ser BLF det som viktigt att frågan om vad som är fotografering och vad som är övervakning fortsätter att utredas. Den slutsats som Högsta Förvaltningsdomstolen kom fram till i mål nr 78-16 delas inte av BLF. Det måste finnas andra sätt att se till att den personliga integriteten inte kränks och att teknikutveckling därmed inte blir ett hinder för foto- och filmbranschen. Lagar som personuppgiftslagen, lagen om kränkande fotografering och lagen om namn och bild i reklam borde tillsammans med någon form av yrkescertifiering av drönarfotografer vara en tillräcklig åtgärd för att inte äventyra annan lufttrafik och människors hälsa. BLF förordar att den nya lagstiftningen införs retroaktivt. 3. Bakgrund Vår uppfattning är att Högsta Förvaltningsdomstolen, HFD, snärjt in sig och att resonemanget att en kamera som inte kan manövreras direkt på plats, då ska anses vara en övervakningskamera, inte håller. Det finns mängder med situationer där en fotograf inte behöver hålla i kameran för att fotografera. De flesta konsumentkameror och mobiltelefoner idag kan användas utan att fotografen har den i handen. På samma sätt finns det möjligheter till övervakning även om en person håller kameran i händerna. I skrymslen, från en höjd, från en bil eller att flygfotografera med en helikopter eller motsvarande. Det är inte om händerna är placerade på kameran eller inte som är avgörande, utan syftet med fotograferingen och hur bilderna/filmerna sedan används. 5.2 Definitioner och tillämpningsområde Enligt kameraövervakningslagen ska en övervakningskamera vara uppsatt. Det här ställer till problem kring resonemanget om vad som är övervakning. På samma sätt är skrivningen att den ska ha en viss varighet problematisk. Återigen, om syftet är att övervaka kan även kortare perioder vara tillräckliga för att det ska anses vara exempelvis personövervakning. 5.4.1 Tillstånd är huvudregeln Begreppet allmän plats är i redovisad text vag. Det här borde det läggas resurser på så att både yrkespersoner och gemene man på ett tydligare sätt kan förstå vad som avses med en allmän plats. Det skulle underlätta för även andra yrkesgrupper än fotografer.
3 5.4.2 Vissa undantag från tillståndskravet Redan nu finns det möjligheter till ett undantag på upp till en månad. Om inte förslaget att undanta drönare från kameraövervakningslagen går igenom kan denna paragraf användas för att yrkespersoner som sysslar med drönarfotografering med stillbild eller film ändå kan utöva sina yrken. Då skulle den av allmänheten ökade användningen att flyga med drönare med eller utan kamera kunna hanteras på ett juridiskt försvarbart sätt. 5.4.4 Ansökan och beslut om tillstånd BLF:s uppfattning är att kostnaden för ett ansökningsförfarande är väldigt högt. Framför allt eftersom det inte är förknippat med några löften om tillstånd eller rabatter vid avslag. Myndigheten vill idag inte ge någon form av förhandsbesked baserat på tidigare erfarenhet, som godkännande eller avslag. Många av våra medlemmar är enmansföretagare och de har inte råd att lägga ut de här beloppen för ett eventuellt tillstånd. Går inte förslaget igenom behöver denna punkt utredas vidare. 5.7 Behandling av bild- och ljudmaterial, tystnadsplikt m.m. Huruvida lagring av bild ska vara tidsmässigt reglerad ställer vi oss tveksam till. Återigen, vad är syftet med fotograferingen? Är syftet inte att övervaka borde det inte finnas något skäl att inte lagra bilder, tvärtom är det lämpligt att i bild lagra vår samtid som senare blir vår gemensamma historia. Digitaliseringen har gjort att en enorm mängd bilder flödar omkring på internet men det är också så att det mesta inte blir långtidsarkiverat. Det här kan ställa till problem i framtiden då en viss typ av bilder kan komma att saknas för exempelvis återgivning i läromedel eller till forskning. 5.8 Tillsyn Vad gäller tillsynen har det blivit tydligt att Datainspektionen och Länsstyrelsen inte har kunnat hantera utfallet i HFD. Ska dessa instanser fortsätta sina uppdrag måste det tillslås både kompetens och resurser och gärna att deras samarbete utökas och förbättras. BLF har försökt, utan resultat, att få till ett möte med Länsstyrelsen i Stockholms län. Det kan vi inte tolka på annat sätt än att myndigheten inte vet hur den ska hantera sitt uppdrag rörande drönare. Den allt för långa handläggningstiden, på uppemot tio månader är också en tydlig indikator på att tillsynen inte fungerar. Om det aktuella lagförslaget inte går igenom fullt ut menar BLF att det måste anslås betydande medel och komptens för att dessa myndigheter ska
4 klara av sina uppdrag inom givet område utan att äventyra tusentals arbeten inom foto- och filmbranschen. 6.1 Drönartekniken BLF använder ordet drönare och inte luftfartyg i de guider som BLF ger ut inom foto och film. I beskrivningen i övrigt saknar vi en tydligare skrivning om att drönare ur ett miljöperspektiv är vida överlägset både helikopter och flygplan. Det sistnämnda luftfartyget nämns inte alls, märkligt nog. 6.2 Reglering om luftfartssäkerhet och skydd av geografisk information Ett gemensamt regelverk inom EU är tänkt att innehålla ett kommande ramverk för drönare. BLF skulle gärna se att det i framtiden tas fram ett yrkescertifikat för personer som fotograferar eller filmar med drönare. På det sättet kan man förhindra att drönare används av privatpersoner på ställen där det är mindre önskvärt. Och i de sammanhangen spelar kameran en sekundär roll. En sådan lösning skulle sannolikt dämpa den expansiva användningen av amatörförda drönare i Sverige. 7.1 Kamerövervakningslagen är tillämplig på drönare Vår uppfattning är att HFD snärjt in sig och att resonemanget att en kamera som inte kan manövreras direkt på plats, då ska anses vara en övervakningskamera, inte håller. Det finns mängder med situationer där en fotograf inte behöver hålla i kameran för att fotografera. På samma sätt finns det möjligheter till övervakning även om en person håller kameran i händerna. I skrymslen, från en höjd, från en bil eller motsvarande. Det är inte om händerna är placerade på kameran eller inte som är avgörande, utan syftet med fotograferingen och hur bilderna/filmerna sedan används. 7.3 Datainspektionens information om tillstånd till kameraövervakning med drönare BLF noterar att Datainspektionen och HFD har problem med att tolka den tekniska utvecklingen inom kameraområdet. Det är inte konstigt i sig. Att begära att jurister ska förstå all teknisk utveckling och därtill kunna knyta det till att lagarna följs är en hart när omöjlig uppgift. BLF skulle gärna se att man istället ser till användningen av material som innehåller bild eller film. Så länge lagarna respekteras vid publicering av material är vi som branschorganisation
5 tillfreds. Idag är det relativt vanligt att bilder ursprungligen avsedda för ett ändamål, exempelvis en nyhetshändelse, i ett senare skede används till något helt annat, kanske en informationsbroschyr om drönare från Datainspektionen eller en annons för en kommun. Inte sällan har då de ursprungliga bilderna med upphovsmannens tillstånd redigerats för att ingen person eller annat känt ska kunna identifieras. Lagstiftaren skulle då åtminstone inom foto- och filmområdet få en betydligt mer hanterlig uppgift i att se till att svensk lag inte stoppar utveckling och möjligheten för fotografer och filmare att utöva sina yrken. 8.1 Kameraövervakningslagen bör ändras BLF tillstyrker promemorians bedömning att kameraövervakningslagen bör ändras så att möjligheterna att använda kamerautrustade drönare för berättigade ändamål säkerställs samtidigt som ett starkt integritetsskydd garanteras. 8.2 Ett undantag från tillståndsplikten för kamerautrustade drönare bör inte införas BLF tillstyrker promemorians bedömning att det inte bör införas ett undantag från tillståndsplikten eller en anmälningsplikt i kameraövervakningslagen för användning av kamerautrustade drönare. 8.3 Viss användning av kamerautrustade drönare bör undantas från kameraövervakningslagens tillämpningsområde BLF tillstyrker promemorians bedömning att kameraövervakningslagen inte ska tillämpas på kameraövervakning som bedrivs med en övervakningskamera som är uppsatt på ett obemannat luftfartyg. Däremot ställer BLF sig frågande till att undantaget från undantaget om övervakningen bedrivs av någon annan än en myndighet. Att myndigheters användning av drönare inte omfattas av undantaget är oklart. Vad kommer att gälla vid beställningar av drönaruppdrag inom foto och film av myndigheter? Är det inte möjligt för myndigheterna att beställa foto och/eller film tagna av drönare? Har en frilansande drönarfotograf inte möjlighet att sälja sitt material till en myndighet? BLF tillstyrker att Det ankommer således på den som använder drönarteknik att göra det på ett öppet sätt och vidta andra åtgärder som säkerställer att användningen inte leder till men för någon enskild. (sidan 28). Däremot är promemorians exempel oklara, framförallt om detta ska uppfattas som ett krav eller inte. I promemorian står det Detta kan bl.a. ske genom en tydlig märkning av vem drönaren tillhör, att information lämnas till enskilda på marken och att positionsljus används om det är mörkt. (sidan 28). Är detta ett krav? Hur högt ställt är
6 detta krav? En märkning av drönare kommer i varje fall vara omöjlig för en individ att läsa vid flygning. Vidare är det oklart hur information ska kunna lämnas till enskilda på marken. Hur ska informationen lämnas? Finns det ett krav på att sätta upp skyltar innan flygning eller räcker det med att informera när enskilda undrar över syftet med flygningen? Ett krav på information skulle kunna innebära orimliga krav. I övrigt delar BLF promemorians bedömning att skyddet för integriteten genom personuppgiftslagen och brottsbalken är adekvat. Det är av avgörande betydelse att kamerautrustade drönare inte används på ett sätt som kränker den personliga integriteten (sidan 28). För yrkespersoner som är med i BLF är detta basalt för all form av fotografering. Att det tekniska hjälpmedlet drönare skulle förändra den inställningen tror inte BLF på. Däremot finns det anledning i att fundera på om någon av yrkescertifiering ska till för dem som använder drönare i sitt yrke. BLF kan, liksom förmodligen Svenska Fotografers Förbund och UAS Sweden, vara behjälplig i att ta fram former för ett sådant certifikat inom fotografering. Syftet skulle vara att tydliggöra att det inte handlar om kameraövervakning utan kontrollerad yrkesfotografering. Samtidigt skulle man få in en försvårande motvikt så att amatörförare inte kör okontrollerat med drönare med eller utan kamera på platser som inte är lämpliga eller som kan utgöra fara för allmänheten. 9. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser BLF förordar att den nya lagen träder i kraft retroaktivt, förslagsvis från den 1 oktober 2016. Det skulle medföra att domen i HFD den 21oktober 2016 i mål nr 78-16 inte längre har någon bäring. Att införa lagar retroaktivt är inte vanligt men inte heller unikt. Som ett exempel kan nämnas att 1999 infördes en lag retroaktivt om ersättning till de som tvångssteriliserats (1999:332). Med tanke på den negativa och lamslående effekt som domen i HFD haft på hela drönarnäringen anser vi att det finns goda skäl till att lagen nu genomförs retroaktivt. 10. Konsekvenser BLF tillstyrker promemorians bedömning att förslaget inte bedöms medföra några ekonomiska konsekvenser för det allmänna. Förslaget innebär regelförenklingar för enskilda och företag och bedöms medföra positiva konsekvenser för sysselsättningen, framförallt hos små företag som inriktar sig på användning eller utveckling av drönarteknik. Förslaget innebär en avvägning mellan intresset av att använda drönartekniken för berättigade ändamål och skyddet av den personliga integriteten.
7 11.1 Förslag till lag m ändring i kameraövervakningslagen (2013460) BLF stöder lagförslaget men vi ställer oss något frågande till förslagets utformning rörande denna del: om övervakningen sker av någon annan än en myndighet. Vi anser att promemorians författningskommentar öppnar upp för flera frågeställningar: 1. Omfattas beställningar av drönartagen bild/film av om övervakningen bedrivs av någon annan än myndighet eller är det tillåtet för drönarfotografer att sälja material till en myndighet? 2. Vad innebär myndigheters kameraövervakning med drönare i förhållande till fråga ett? Stockholm den 10 februari 2017 Putte Salminen, vice ordförande