1(9) SW E D I SH E N V IR O N M EN T A L P R OT E C T IO N AG E NC Y YTTRANDE 2018-08-27 Ärendenr: NV-05101-18 m.remissvar@regeringskansliet.se malin.johansson@regeringskansliet.se elisabeth.lidbaum@regeringskanslet.se Yttrande över promemoria om EU-kommissionens förslag till direktiv om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön (M2018/01858/Ke) Sammanfattning Naturvårdsverket tillstyrker kommissionens förslag i de delar vi har analyserat. Vi föreslår dock att vissa bestämmelser tydliggörs eller ändras. Naturvårdsverket anser att det i definitionen av plastartikel för engångsbruk i artikel 3(2) behöver tydliggöras om andelen plast i en plastartikel kan vara hur liten som helst för att plastartikeln ska omfattas av direktivet. När det gäller kraven på minskad förbrukning enligt artikel 4 föreslår Naturvårdsverket att det anges en tidsfrist för när kommissionen ska ta fram en genomförandeakt med metod för beräkningar och verifieringar av den betydande minskning av förbrukning av plastartiklar som ska uppnås. Angående förbud om utsläppande på marknaden av vissa plastartiklar enligt artikel 5 efterfrågar Naturvårdsverket en tydlig motivering till varför förbud anses vara det bästa alternativet för dessa produkter. Vi efterfrågar också en fullständig analys av konsekvenserna av att ersätta ett helt produktsortiment med ett annat och den inverkan på miljön som nedskräpning av dessa produkter skulle kunna ge upphov till. När det gäller bestämmelserna om produktkrav i artikel 6 anser Naturvårdsverket att det behöver tydliggöras vilka produkter som omfattas av kraven. Naturvårdsverket anser vidare att syftet och utformningen av ett utökat producentansvar enligt artikel 8 behöver tydliggöras. B E SÖ K: ST O C K H O LM V ALH A L L AV ÄG E N 195 Ö ST E R SU N D F O R SK AR E N S V ÄG 5, HUS U B P O ST: 106 48 ST O C K HO LM TEL: 010-698 10 00 F AX: 010-698 16 00 E-POST: R E G IST R AT O R@NAT U RV AR D SV E R K E T.SE IN T E R N E T: WWW. N AT U R V AR D SV E R K E T.SE
NATURVÅRDSVERKET 2(9) Naturvårdsverkets ställningstagande Generella kommentarer Naturvårdsverket har begränsat yttrandet till att omfatta åtgärder i direktivet som syftar till att förebygga och minska inverkan på miljön från plastartiklar för engångsbruk. Vi har således inte analyserat åtgärder som gäller utökat producentansvar för fiskeredskap. Naturvårdsverket tillstyrker kommissionens förslag i de delar vi har analyserat. Naturvårdsverket anser att det är viktigt att EU vidtar åtgärder mot engångsplastartiklar som ofta utgör ett stort nedskräpningsproblem. Vi föreslår dock att vissa bestämmelser tydliggörs eller ändras i vissa delar i enlighet med våra kommentarer nedan. Parallellt med förhandlingarna av detta förslag till direktiv arbetar Naturvårdsverket med ett regeringsuppdrag som innebär att föreslå åtgärder och styrmedel för att minska de negativa effekterna på marin miljö till följd av nedskräpning av plastavfall. Regeringsuppdraget ska redovisas i augusti 2019. Inom ramen för regeringsuppdraget ska förslag till åtgärder gällande flera av de produktkategorier som även omfattas av detta direktivförslag lämnas. Naturvårdsverket kommenterar i detta yttrande direktivförslaget utifrån dess lydelse just nu och den omständigheten att direktivet ska gälla i hela EU. De synpunkter vi nu framför påverkar inte de förslag vi eventuellt kommer att lämna vid redovisningen av regeringsuppdraget, som föregås av en mer ingående och bredare analys. För att få en större förståelse för direktivförslaget och dess utformning har Naturvårdsverket läst den konsekvensanalys som hör till direktivet, trots att den formellt inte ingår i remissmissivet. Naturvårdsverket har därför i vissa fall, när det ansetts motiverat, lämnat synpunkter på konsekvensanalysen. Generellt anser Naturvårdsverket att det finns avsnitt i konsekvensanalysen som skulle behöva utvecklas och förtydligas. Vi anser även att konsultationen som gjordes inför framtagandet av direktivet i vissa fall har fått ta oproportionerligt stor plats i konsekvensanalysen. De förslag som har tagits fram för de olika plastprodukterna saknar tydlig koppling till hur vanligt förekommande produkterna är i marin miljö (dvs. deras plats på 10-i-topp-listan) samt vilka skador som produkterna anses orsaka. De produkter som generellt sett förekommer i mindre utsträckning och som bedöms orsaka relativt sett minst skada regleras förhållandevis strängare än andra produkter som är vanligare i nedskräpningssammanhang och som bedöms orsaka relativt sett större skada, t.ex. fimpar och förpackningar av flexibelt material. Den svenska översättningen av direktivet överensstämmer inte fullt ut med den engelska versionen. Som exempel på detta kan nämnas artikel 3(2). I den engelska versionen nämns att en plastartikel för engångsbruk ska lämnas tillbaka till producenten. I den svenska versionen däremot nämns inte producenten. I artikel 3(10) anser vi att ordet tillverkare ska ändras till producent. Vi anser att det finns anledning att se över översättningen som helhet igen innan direktivet eventuellt beslutas.
NATURVÅRDSVERKET 3(9) I direktivet bör även begreppet marknaden användas konsekvent. I artikel 3(5) och 3(6) finns definitioner av begreppen utsläppande på marknaden respektive tillhandahållande på marknaden, vilka båda syftar på unionsmarknaden. I artikel 8 och 13 används begreppet släppa ut på unionsmarknaden, vilket bör ändras till släppa ut på marknaden. Naturvårdsverket noterar att artiklarna 5 (förbud), 6 (produktkrav) och 7 (märkningskrav) endast reglerar vad som gäller vid utsläppande på marknaden, dvs. det första tillhandahållandet av en produkt på unionsmarknaden. Utsläppandet på marknaden är visserligen det mest avgörande skedet när det gäller tillämpningen av harmoniseringslagstiftning, men Naturvårdsverket förutsätter att medlemsstaterna även kommer kunna ingripa mot efterföljande tillhandahållande på marknaden. Om t.ex. en tillverkare i en annan medlemsstat är ansvarig för utsläppande på marknaden av en produkt som omfattas av förbud enligt artikel 5 och produkten sedan tillhandahålls av en återförsäljare i Sverige, anser Naturvårdsverket att tillhandahållandet i Sverige ska kunna förbjudas med stöd av bestämmelsen. Naturvårdsverket anser att denna situation borde omfattas av reglerna om marknadskontroll som anger att en medlemsstat är skyldig att se till att endast produkter som uppfyller kraven i gemenskapslagstiftningen tillhandhålls på marknaden, i annat fall ska de dras tillbaka eller förbjudas eller hindras från att tillhandahållas 1. Om den föreslagna avgränsningen i artikel 5 inte omfattar denna situation anser Naturvårdsverket att det är nödvändigt att i artikel 5 lägga till utsläppande och tillhandahållande på marknaden, så att förbudet täcker hela distributionskedjan av förbjudna plastartiklar. Det kan även finnas anledning att fundera över artiklarna 6 och 7 och deras utformning och avgränsning. Vid en jämförelse med exempelvis CLP 2, är märkningskravet enligt den lagstiftningen inte begränsat till det första ledet, dvs. det första utsläppandet på marknaden, utan omfattar även efterföljande led. Artikel 8 använder också begreppet släppa ut på marknaden. När det gäller producentansvar i artikel 8 är det bra att använda det begreppet eftersom man därigenom ringar in en ansvarig producent. Våtservetter och sanitetsprodukter (förutom tops) finns inte med på 10-i-topplistan över nedskräpande föremål i marin miljö i Sverige och utgör inget stort problem i Sverige ur ett nedskräpningsperspektiv. Att produkterna spolas ned i avloppet orsakar visserligen problem, men Naturvårdsverket anser inte att åtgärder gällande dessa produkter kan motiveras ur ett nedskräpningsperspektiv i Sverige. Ur ett EU-gemensamt perspektiv kan det dock vara motiverat med åtgärder, t.ex. i form av märkning. 1 Förordning (EG) nr 765/2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter, artikel 16. 2 Förordning (EG), nr 1272/2008, om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar.
NATURVÅRDSVERKET 4(9) Kommentarer till direktivförslaget Artikel 3 Det framgår av definitionen i artikel 3(2) att en produkt som helt eller delvis består av plast ingår i begreppet plastartikel för engångsbruk. Naturvårdsverket tolkar det som att det inte finns en undre gräns för andelen plast i en plastprodukt, dvs. det kan vara en produkt som består av 0,1 procent plast eller 100 procent plast. Det skulle dock vara önskvärt om detta förtydligades, antingen i artikeln eller i en vägledning från kommissionen. Naturvårdsverket anser att det är en fördel om även engångsartiklar som innehåller en liten andel plast (t.ex. kaffemuggar med lining, som ofta slängs med tillhörande plastlock i naturen) ingår i definitionen av plast, för att minska nedskräpningen av dessa. Detta skulle också kunna förebygga att engångsartiklar av t.ex. 100 procent plast byts ut till engångsartiklar med en mindre andel plast. Naturvårdsverket anser vidare att det är positivt att alla engångsprodukter som innehåller plast ingår i definitionen när det handlar om att stå för kostnaderna för renhållning. Detta eftersom det annars skulle ge incitament att ändra förpackningen så att den innehåller mindre mängd plast för att slippa betala för städning när nedskräpning uppstått. Artikel 4 Naturvårdsverket är positivt till formuleringen i artikel 4.1 om att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att på ett betydande sätt minska förbrukningen av de plastartiklar för engångsbruk som ingår i förteckningen i del A i bilagan. Vi ställer oss däremot frågande till varför det ska ske först sex år efter införlivandet, när åtgärder enligt artikel 5 och 6.1 ska ske redan efter två respektive tre år (jfr artikel 17). Eftersom direktivet omfattar produkter som helt eller delvis består av plast träffar artikel 4 alla muggar och livsmedelsbehållare, även dem som innehåller endast en liten andel plast. Naturvårdsverket håller med om att samtliga dessa plastartiklar ska omfattas av kravet på minskad förbrukning. I samband med revideringen av detta direktiv bör det därutöver utvärderas om det är möjligt att helt förbjuda muggar eller livsmedelsbehållare av 100 procent plast om deras ersättningsprodukter är miljömässigt bättre. Snabbmatsmarknaden står för en allt högre del av den svenska livsmedelskonsumtionen och har ökat de senaste åren, vilket för med sig en ökad användning av livsmedelsbehållare för engångsbruk 3. Dessa behållare utgör ett av de vanligast förekommande skräpföremålen även i Sverige, varför Naturvårdsverket anser att förslaget om minskningsmål är ett viktigt steg för att kunna bryta denna trend. Enligt förslaget får medlemsstaterna välja hur mycket förbrukningen av plastprodukter i del A i bilagan ska minska. Naturvårdsverket anser att denna skrivning lämnar för stort tolkningsutrymme i fråga om vad som ska anses 3 Delfi fast food marknad 2017.
NATURVÅRDSVERKET 5(9) utgöra en betydligt minskad förbrukning. Det är viktigt att en genomförandeakt med metod för beräkningar och verifieringar tas fram, där hänsyn tas till problembilden i medlemsstaterna och det formuleras tydliga kriterier för hur målen ska tas fram. Åtgärden medför flexibilitet eftersom medlemsstaterna själva kan sätta mål och ta fram åtgärder för att nå målen. Naturvårdsverket anser att detta är en fördel eftersom det innebär att insatserna kan anpassas utifrån problembilden och förutsättningarna i respektive stat. Det medför dock samtidigt en risk för fragmentering av marknaden, eftersom åtgärder för att minska förbrukningen åtminstone i teorin kan innebära allt från förbud till information. Såvitt gäller artikel 4.2 anser Naturvårdsverket att det bör införas ett slutdatum för när en genomförandeakt med metod för beräkningar och verifiering av minskningen ska finnas på plats. För att det ska vara möjligt att införa nationella mål om minskad förbrukning bör en genomförandeakt antas snarast möjligt. Artikel 5 Det saknas en tydlig motivering till varför förbud anses vara det bästa alternativet för de produkter som ingår i artikel 5. Förslaget verkar i stor utsträckning ha baserats på förekomsten av ersättningsprodukter och acceptansen för ett förbud. De produkter som omfattas av förbud återfinns i nedre delen på EU:s 10-i-topp-lista, förutom tops som ligger på tredje plats och tallrikar som inte alls finns med på listan. I Sverige finns inte tallrikar och omrörare med på listan över produkter som anses utgöra ett problem när det gäller nedskräpning 4. De produkter som omfattas av ett förbud har även bedömts vara de produkter på 10-i-topp-listan som orsakar minst skada enligt tabell 4 i konsekvensanalysen. Det kan ifrågasättas om det är proportionerligt att införa förbud för alla dessa produkter när det endast är en liten delström av den totala användningen som skapar problem. Ett förbud kan också leda till att man endast byter material i engångsartikeln men att själva behovet kvarstår. Det saknas en fullständig analys av vilka konsekvenser användningen av alternativa material eller produkter skulle kunna ge upphov till när ett helt produktsortiment ska ersättas (t.ex. alla plastsugrör), och inte bara när någon enstaka produkt ska ersättas (t.ex. ett sugrör). I den LCA-analys som har gjorts har man undersökt ersättning av en enskild produkt med alternativ, inte hela sortimentet. Det saknas även en analys av vilka konsekvenser det alternativa materialet eller produkterna har om de ändå ger upphov till nedskräpning. Det kan ifrågasättas om effekten av ett förbud på minskad plast i havet står i proportion till den kostnad som förbudet kan medföra, när behovet av produkten kvarstår och det inte är självklart vad som kommer att ersätta plastprodukterna och vilka konsekvenser det medför. För vissa produkter, t.ex. tops, omrörare och bestick, kan Naturvårdsverket se att kostnaderna för ett förbud troligtvis blir mindre än för sugrör, ballongpinnar och tallrikar. 4 Delredovisningen s. 67.
NATURVÅRDSVERKET 6(9) Bomullspinnar och sugrör för medicinskt ändamål ska undantas enligt del B i bilagan, men det saknas en beskrivning av vad som avses med medicinskt ändamål. Artikel 6 Naturvårdsverket anser att definitionen av dryckesbehållare i del C i bilagan behöver förtydligas. Om muggar ingår i dryckesbehållare anser vi att förslaget är bra; annars bör även muggar som säljs med separat lock omfattas av artikel 6. Lock som till en betydande del är gjorda av plast men som inte sitter på en dryckesbehållare av plast bör också ingå i artikel 6. Det bör även förtydligas i del C i bilagan vilken storlek på dryckesbehållare som omfattas. Naturvårdsverket anser även att det är otydligt om t.ex. mjölk-, yoghurt- och juiceförpackningar, dvs. kartong med en plastfilm, omfattas. Naturvårdsverket bedömer att dessa i första hand konsumeras i hemmet och inte bidrar till nedskräpning. Vi ser det därför inte som motiverat att dessa skulle omfattas. Det skulle kunna förtydligas i bilagan på liknande sätt som för livsmedelsbehållare, där det står avsedda att konsumeras direkt ur behållaren antingen på försäljningsstället eller på annan plats utan någon ytterligare beredning. Naturvårdsverket anser att detta tillägg bör övervägas även i artikel 8 och 10 som berör dryckesbehållare. Naturvårdsverket anser att korkarna och locken ska kunna separeras i insamlingen eller återvinningen då dessa kan bestå av annat material än själva dryckesförpackningen. Insamling kan ske på olika sätt och det är viktigt att det inte ställer till problem för olika typer av insamling. I Sverige samlas pantflaskor och övriga förpackningar in i olika system. Naturvårdsverket anser att även metallkapsyler och metallock med plastfilm ska omfattas av artikel 6 (jfr artikel 6.2). Vi anser att det finns risk för att fler tillverkare av dryckesbehållare kan gå över till metallkapsyler och metallock med plastfilm om dessa inte omfattas av artikel 6, och då kan dessa kapsyler och lock ge upphov till mer nedskräpning. När det gäller artikel 6.3 anser Naturvårdsverket att standarder för hur lock ska sitta fast på dryckesbehållare ska tas fram inom ramen för förpackningsdirektivets 5 standarder. De flesta dryckesbehållare omfattas av förpackningsdirektivet där design och utformning regleras, liksom att utformningen ska passa de nationella återvinningssystemen. För de produkter som inte definieras som en förpackning enligt förpackningsdirektivet men som omfattas av artikel 6 borde det finnas en hänvisning till de standarder som finns för förpackningar. Detta för att underlätta för förpackningstillverkare och fyllare då de annars behöver följa två standarder. Det bör också säkerställas att det finns harmoniserade standarder på plats innan medlemsstaterna behöver vidta nödvändiga åtgärder enligt direktivet. 5 Europaparlamentets och rådet direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994 om förpackningar och förpackningsavfall.
NATURVÅRDSVERKET 7(9) Artikel 7 Avseende artikel 7.1 anser Naturvårdsverket att någon eller i vissa fall flera av märkningarna (a c) ska vara obligatoriska för respektive produkt, så att märkningen blir gemensam på unionsmarknaden och inte skiljer sig åt mellan olika medlemsstater. Detta för att det ska bli tydligt vad som gäller inom EU, vilket underlättar för såväl konsumenter som producenter. Naturvårdsverket menar också att det bör vara tydligt om det är varje enskild produkt som ska märkas eller om märkningen ska vara på förpackningen (t.ex. på varje våtservett eller på förpackningen till våtservetten). Naturvårdsverket utgår ifrån att detta kommer att specificeras i den genomförandeakt som ska antas enligt artikel 7.2. Om det på grund av produktens utformning, konstruktion eller storlek är nödvändigt bör märkning få finnas på produktens förpackning istället för på själva produkten, liknande de krav om märkning som finns på elutrustning och batterier 6. När det gäller artikel 7.2 är Naturvårdsverket positivt till att mer detaljerade bestämmelser om märkning ska tas fram genom antagande av en genomförandeakt. Vi ser att det är viktigt att märkningen sker i form av symboler så att märkningen blir enhetlig inom hela EU, då produkterna är små och ofta säljs i flera medlemsstater på den gemensamma marknaden. Märkningen bör inte innehålla skadliga ämnen, särskilt inte om det är varje enskild produkt som ska märkas. Artikel 8 Naturvårdsverket är positivt till att direktivets förslag syftar till att följa principen om att förorenaren betalar. För förpackningar ser vi att dessa bestämmelser kommer att falla in under befintligt producentansvar för förpackningar. Den nationella lagstiftningen kommer att behöva ses över oavsett i och med införandet av nya bestämmelser om minimikrav för producentansvar i artikel 8 och 8a i avfallsdirektivet 7. När det gäller övriga produkter som inte är förpackningar, såsom dryckesbehållare/mugg som inte är en förpackning, våtservetter, ballonger och tobaksfilter, anser Naturvårdsverket att det inte är tillräckligt beskrivet i konsekvensanalysen hur ett producentansvar för dessa produkter skulle utformas när det gäller insamling, mål och rapportering enligt de bestämmelser som finns i artikel 8 och 8a i avfallsdirektivet. Vi ser en risk i att det kan bli för administrativt tungt och kostsamt i förhållande till den miljönytta som kan uppnås. Enligt artikel 8 och 8a i avfallsdirektivet är inte huvudsyftet med ett producentansvar att minska nedskräpningen, även om det kan ses som en följdeffekt av en bra avfallshantering. Om syftet med att införa ett utökat producentansvar är att producenterna för dessa produkter ska vara med och finansiera kostnaderna för städning och informationshöjande åtgärder bör detta kunna åstadkommas på ett effektivare sätt än genom ett utökat producentansvar, 6 Jfr artikel 21 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/66/EG av den 6 september 2006 om batterier och ackumulatorer och förbrukade batterier och ackumulatorer och om upphävande av direktiv 91/157/EEG. 7 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv.
NATURVÅRDSVERKET 8(9) exempelvis genom en avgift på dessa produkter. Detta alternativ nämns i konsekvensanalysen, men har inte utvärderats vidare. Naturvårdsverket står självfallet bakom principen om att förorenaren betalar, och vi är positiva till förslaget om att producenterna ska vara med och finansiera kostnaderna för att städa upp efter nedskräpning. För att ett sådant system ska ge tydliga incitament till respektive producent att arbeta förebyggande krävs dock att skräpmätningar görs på en mycket detaljerad nivå, där man skiljer på samma typ av skräp från t.ex. olika glassproducenter, vilket kan bli administrativt kostsamt. Det är vidare oklart om kostnaden för städningen av stränder med stor andel ilandflutet skräp från andra länder (såsom vid Bohuskusten) ska innefattas och hur denna kostnad ska fördelas. Gällande t.ex. mjölk-, yoghurt- och juiceförpackningar hänvisas till kommentaren till artikel 6. Artikel 9 Enligt denna artikel ska insamlingsgraden vara minst 90 procent räknat i vikt. Naturvårdsverket anser att det bör förtydligas om vikten inkluderar korkar och lock, då dessa enligt artikel 6 ska sitta fast på dryckesbehållare inklusive dryckesflaskor. Artikel 10 Enligt Naturvårdsverkets uppfattning bör information om hur man förebygger användning av engångsprodukter lyftas fram tydligare. I artikel 1 står det tydligt att direktivets syfte är att förebygga och minska vissa plastprodukters inverkan på miljön. Därför föreslår Naturvårdsverket att det i artikel 10 tydligare bör framgå hur medlemsstaterna ska informera om att förebygga nedskräpning och användning av engångsplast, med en tydlig hänvisning till avfallshierarkin enligt artikel 4 i avfallsdirektivet. Gällande t.ex. mjölk-, yoghurt- och juiceförpackningar hänvisas till kommentaren till artikel 6. Artikel 13 Artikeln 13.1 ställer krav på medlemsstaterna att rapportera in information för att säkerställa att det blir en förbrukningsminskning enligt artikel 4.1. Medlemsstaterna ska även rapportera information om de åtgärder som de vidtagit vid tillämpning av artikel 4.1. Naturvårdsverket ställer sig frågande till hur det datamaterial som ska samlas in för konsumtionsminskning ska utformas. Detta framgår inte tydligt i artikeln, och inte heller i beaktandesats 24. Naturvårdsverket ställer sig också frågande till varför det är tolv månaders tid för rapportering enligt detta direktiv, då det vanligtvis brukar vara en tidsfrist om arton månader för att rapportera till EU. Vi anser att det kan bli en extra arbetsbörda för medlemsstaterna om rapporteringar inte kan samköras. Artikel 15 Naturvårdsverket är positivt till att kommissionen ska utvärdera direktivet efter viss tid. Det är angeläget att t.ex. bilagan med förteckningar över plastartiklar för
NATURVÅRDSVERKET 9(9) engångsbruk ses över och eventuellt uppdateras med hänsyn till nya omständigheter och utvecklingen. Artikel 16 Naturvårdsverket noterar att kommissionen ska biträdas av den kommitté som inrättats genom artikel 39 i avfallsdirektivet. Vi anser att det bör övervägas om frågor gällande förpackningar istället ska hanteras av den kommitté som inrättats genom artikel 21 i förpackningsdirektivet för att få en samsyn kring alla frågor som berör förpackningar. Beslut om detta yttrande har fattats av avdelningschefen Martin Eriksson. Vid den slutliga handläggningen har i övrigt deltagit föredraganden Ulrika Gunnesby, samt handläggarna Malin Göransson, Linda Hellblom och Ingrid Lidgard. Detta beslut har fattats digitalt och saknar därför namnunderskrifter. För Naturvårdsverket Martin Eriksson Ulrika Gunnesby