Datum Dnr 2002-01-30 1825-2001 Regeringskansliet Finansdepartementet 103 33 Stockholm Yttrande över framställning från Riksskatteverket med förslag till vissa ändringar i folkbokföringsförfattningar (Fi2001/4557) Sammanfattning Domstolverket (DV) tillstyrker en särskild lagreglering av Riksskatteverkets möjlighet att fatta beslut i folkbokföringsärenden genom automatiserad behandling. Av regleringen bör framgå vilka beslut i folkbokföringsärenden som kan fattas på detta sätt. DV avstyrker att det i aktuell förordning och med angivet syfte görs en omfattande uppräkning av olika materiella lagar och förordningar som direkt eller indirekt styr folkbokföringsverksamheten. DV anser att det från integritetssynpunkt är befogat att i lag införa en bestämmelse som innebär att sökning inte får ske på alla ärendeuppgifter. Före införandet av ett nytt arbetssätt och IT-stöd bör gallringsföreskrifterna ses över. Postadress Besöksadress Telefon Telefax 551 81 JÖNKÖPING Kyrkogatan 34 036-15 53 00 036-16 57 21
Automatiserade beslut (förslag till ändring i 34 folkbokföringslagen) Begreppet automatisk databehandling, ADB, var centralt i den numera upphävda datalagen och det förekommer även i förvaltningslagstiftningen, se t.ex. 4 kap. 2 a taxeringslagen (TL). Under senare tid har lagstiftaren i stället för automatisk databehandling, ADB, valt att använda en annan term, automatiserad behandling, se t.ex. 5 personuppgiftslagen (PUL). Någon skillnad mellan begreppen ADB och automatiserad behandling torde inte vara avsedd. Begreppet automatisk databehandling (ADB) börjar bli något föråldrat och bör ersättas med exempelvis "automatiserad behandling". Såvitt DV förstår avser RSV att reglera såväl delvis som helt automatiserat beslutsfattande. Ett helt automatiserat beslutsfattande innebär att beslut fattas och skickas till den enskilde utan att någon tjänsteman är involverad i beslutsprocessen. Någon generell reglering av möjligheten att fatta sådana beslut finns inte. DV anser att den av RSV föreslagna lösningen att särskilt reglera ett sådant beslutsfattande är att föredra (jfr promemorian s. 16 och där gjord hänvisning). Detta inte minst mot bakgrund av att ett helt automatiserat beslut kombinerad med utebliven motivering från ett medborgarperspektiv kan upplevas som en försämring i förhållande till nuvarande handläggning. Till skillnad från vad som gäller för beskattningsverksamheten föreslås samtliga beslut enligt folkbokföringslagen få fattas genom ADB. En huvudprincip för det nya IT-stöd som presenteras i promemorian är att minst 80 procent av ärendeflödet ska gå helt maskinellt. De rekvisit som enligt 20 första stycket 1. förvaltningslagen (FL) måste vara uppfyllda för att de skäl som bestämt utgången av ett slutligt beslut helt eller delvis ska få utelämnas är att beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen (för rekvisitens innebörd hänvisas till Hellners/Malmqvist, Nya förvaltningslagen, femte upplagan, s. 210-212). 2
RSV föreslår att beslut ska få fattas genom ADB i de fall skälen för beslutet enligt 20 första stycket 1. FL får utelämnas. I första hand anger RSV (promemorian s. 16) att "folkbokföringsbeslut" som har sin grund i underrättelser ska få fattas på detta sätt. 1 DV har i princip inget att erinra mot detta. RSV fortsätter emellertid och anger att "även i andra fall kan ett folkbokföringsbeslut vara uppenbart otvistigt". Begreppet otvistigt är inte relevant i sammanhanget. DV anser att en analys av olika typer av folkbokföringsbeslut måste utgå från de rekvisit som anges ovan, nämligen om beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen. I denna del är därför resonemanget alltför förenklat. Det är inte korrekt att påstå att om den enskilde ändå inte är nöjd med ett beslut som gått honom emot så finns det möjlighet att överklaga detsamma. En förutsättning för att få fatta ett automatiserat beslut förutsätts nämligen vara att det inte gått någon part emot. Ett sådant beslut är inte överklagbart (se 22 FL). De automatiserade beslutens förhållande till förvaltningslagen bör i övrigt belysas närmare, åtminstone bör förhållandet till 27 förvaltningslagen behandlas närmare. DV anser sammanfattningsvis att de beslut som efter en fördjupad analys kan sägas uppfylla rekvisiten och typiskt sett är av den art och omfattning att de kan bli aktuella för ett delvis, men framförallt ett helt automatiserat beslutsfattande, klart bör anges i bestämmelsen. Bestämmelsen bör vara inriktad på vissa typer av beslut och präglas av viss restriktivitet. 1 I förslaget till ändring i folkbokföringslagen anges beslut enligt denna lag. Genom denna placering av bestämmelsen samt en sådan formulering kan möjligen sättas i fråga om samtliga ärenden som handläggs av skattemyndigheterna i egenskap av ansvariga myndigheter för folkbokföringsverksamheten omfattas. Denna tveksamhet torde gälla exempelvis ärenden enligt äktenskapsbalken, föräldrabalken och namnlagen (jfr prop. 2000/2001:33 s. 205). 3
I snäv mening påverkas domstolarna av förslaget genom förändrad måltillströmning och fördelning av målen mellan länsrätterna. De helt automatiserade besluten anses fattande av regionchefen. I den mån de helt automatiserade besluten är överklagbara kommer sannolikt målen därför att koncentreras till vissa länsrätter. Den närmare omfattningen är svår att uttala sig om. Ärendeuppgifter i folkbokföringsdatabasen (förslag till ändring i 4 förordningen om behandling av personuppgifter i skatteförvaltningens folkbokföringsverksamhet) Enligt 2 PUL skall, om det i annan lag eller i en förordning finns bestämmelser som avviker från PUL, de bestämmelserna gälla. I regel har den registerlagstiftning som genomförts i anslutning till PUL utgått från denna princip, såtillvida att föreskrifter meddelats endast där avvikelser från PUL behövts. I lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i skatteförvaltningens folkbokföringsverksamhet (FdbL) används en annan teknik. Först föreskrivs att FdbL skall gälla i stället för PUL. Därefter föreskrivs på skilda ställen i FdbL att vissa angivna bestämmelser i PUL ändå skall gälla. I något fall stadgas därutöver undantag från sistnämnda föreskrift. Att en sådan lagstiftning blir svårgripbar säger sig självt. DV önskar på detta sätt peka på de tillämpningssvårigheter som kan uppstå på grund av denna lagtekniska lösning. I 2 kap. 2 FdbL anges att uppgifter om personer som är eller har varit folkbokförda i landet eller som tilldelats samordningsnummer får behandlas i databasen. Uppgifter om andra personer får behandlas om det behövs för handläggningen av ett ärende. Enligt 2 kap. 4 får uppgifter behandlas om yrkanden, grunder och beslut i ett ärende samt andra uppgifter som behövs för handläggningen av ett ärende. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om vilka uppgifter som får behandlas enligt första stycket. 4
Såvitt DV kan utläsa innebär förslaget om ändring i 4 första stycket förordningen om behandling av personuppgifter i skatteförvaltningens folkbokföringsverksamhet (FdbF) en utökning av den personkrets som omfattas av bestämmelsen. Den nuvarande bestämmelsen (första stycket) medger endast behandling av ärendeuppgifter om den person ärendet rör. Bakgrunden till denna förändring kommenteras inte i promemorian, vilket vore önskvärt. Den aktuella bestämmelsen har även kompletterats med en omfattande uppräkning av de materiella lagar och förordningar som direkt eller indirekt styr folkbokföringens verksamhet. Uppräkningen är trots sin omfattning inte uttömmande och ger ingen större ledning för att avgöra vilka uppgifter som får behandlas i databasen. Dessa framgår i stället av en bilaga till promemorian. Uppräkningen bör uteslutas. DV anser att det från integritetssynpunkt är befogat att i lag införa en bestämmelse som innebär att sökning inte får ske på alla ärendeuppgifter. Uppgifter inom folkbokföringsverksamheten har tidigare generellt sett inte ansetts vara särskilt integritetskänsliga. Arkivlagen har därför tillämpats inom denna verksamhet. Före införandet av ett nytt arbetssätt och IT-stöd bör gallringsföreskrifterna ses över. En nyhet i det nya IT-stödet är bl.a. att folkbokföringsdatabasens handlingsdel bestå av pappersdokument som skannas och lagras som en digital bild. I vilken utsträckning känsliga personuppgifter kan förväntas flyta in i databasen bör undersökas närmare och beaktas vid val av reglering. Det nya arbetssättet innebär vidare att underrättelser förutsätts ges på elektronisk väg. DV anser att en samverkan med RSV angående bl.a. utformningen av underrättelser är önskvärd. 5
Detta yttrande har beslutats av chefsjuristen Charlotte Brokelind. I den slutliga handläggningen har även deltagit hovrättsassessorn Maud Olander Blom och kammarrättsassessorn Magnus Patriksson, föredragande. Charlotte Brokelind Magnus Patriksson 6