6.3 Hur ska behovet av livslångt lärande tillgodoses?

enligt vår bedömning i första hand bygga på en begäran från de berörda lärosätena. 6.3 Hur ska behovet av livslångt lärande tillgodoses? Idén om det livslånga lärandet vilar på principen att individens lärande inte är avslutat i ungdomsåren, utan fortgår under hela livet och i alla miljöer. Det livslånga lärandet sker både genom formell utbildning i reguljära utbildningssystem och genom informellt lärande i arbetsliv och vardag. Begreppet livslångt lärande introducerades på 1960-talet av Unesco, och det har sedan dess varit ett återkommande ämne internationellt, bland annat omnämnt i Agenda 2030- målen 40. Det livslånga lärandets innebörd och syfte har varierat över tid: från individuell bildningsprocess med syfte att öka jämlikhet och social rättvisa, till ett led i en strategi för ekonomisk och teknologisk utveckling. Diskussionen om det livslånga lärandet i dag bär med sig denna betydelseförskjutning, vilket ibland kan leda till förvirring då flera perspektiv diskuteras samtidigt utan särskiljning. Vi vill därför betona att det livslånga lärandet har olika betydelser och olika syften för olika individer och organisationer. I ett samhällspolitiskt perspektiv kvarstår alltjämt idén om livslångt lärande som ett medel för främjande av jämlikhet. Men i ljuset av en ökad digitalisering, automatisering och globalisering är det framför allt tanken om snabbt förändrade kompetenskrav i arbetslivet som på senare tid dominerat diskussionen om det livslånga lärandet. Livslångt lärande kan sorteras i fyra olika kategorier, utifrån syftet med lärandet: 1. Fortbildning: Arbetstagarens behov att utbilda sig för att kunna utföra samma arbetsuppgifter, vilka bedöms utvecklas och kräva högre kompetens. 2. Vidareutbildning: Arbetstagarens behov att utbilda sig för att kunna utföra nya arbetsuppgifter hos arbetsgivaren. 40 Mål 4: Säkerställa en inkluderande och likvärdig utbildning av god kvalitet och främja livslångt lärande för alla. 241

3. Karriärväxling: Individens behov av att utbilda sig för att byta karriär. 4. Bildning: Individens behov av att utbilda sig för personlig utveckling. I de två första kategorierna är det relationen mellan arbetsgivare och arbetstagare som står i fokus, medan det i kategorierna 3 och 4 är individen som har eget intresse av ett livslångt lärande. Kategori 4 särskiljer sig från de övriga då detta lärande inte nödvändigtvis i första hand har koppling till individens roll på arbetsmarknaden. Jämlikhetsfrågan anknyter till alla fyra kategorier. Det är givetvis inga vattentäta skott mellan de fyra kategorierna, utan de kan ofta överlappa. Exempelvis kan en person som studerar för sin egen bildnings skull använda den kunskapen på ett sätt som också gynnar en arbetsgivare eller samhällsutvecklingen i stort. I texten nedan används fortbildning som ett samlingsnamn för fortbildning och vidareutbildning. 6.3.1 Vad är högskolans roll i det livslånga lärandet? Vi bedömer att Lärosätenas ansvar för yrkesverksammas fortbildning behöver tydliggöras. Om regeringen av utbildningspolitiska skäl vill prioritera viss utbildning är detta ett ställningstagande som öppet bör redovisas. Den kursbaserade högskoleutbildningen ger goda förutsättningar för livslångt lärande inom nuvarande system. Utökad uppdragsutbildning och öppen nätbaserad utbildning är viktiga instrument för att stärka lärosätenas arbete med livslångt lärande. Uppdrag från olika offentliga aktörer till högskolan behöver vara långsiktiga så att de kan integreras på ett ändamålsenligt sätt i verksamheten. 242

Vi föreslår att Regeringen tar initiativ till att det i högskolelagen (1992:1434) åter regleras att det i utbildning på grundnivå och avancerad nivå även ingår fortbildning och vidareutbildning. Många människor använder högskolan inte bara för en första grundutbildning, utan återkommer senare i livet till nya studieperioder. I en studie som Högskoleverket gjorde 2012 framkom att mer än 40 procent av dem som studerat i högskolan återkom till nya studier efter en kortare eller längre period. 41 Samtidigt visar SCB:s undersökning om vuxnas deltagande i utbildning att den fortbildning som sker i människors yrkesliv främst handlar om personalutbildning utanför det reguljära utbildningsväsendet. 42 Högskolan spelar alltså en stor roll i det livslånga lärandet, även om den också tycks relativt begränsad. Bör högskolan spela en större eller en annan roll i framtiden? Frågan kan ställas mot bakgrund av en internationellt samstämmig syn på att framtidens arbetsmarknad med ökad digitalisering, ökad internationalisering och en arbetskraft som arbetar längre upp i åldrarna kommer att ställa större krav på kompetensutveckling under arbetslivets gång. Många arbetsuppgifter kommer dessutom att i högre grad kräva ett hållbarhetsperspektiv, där exempelvis teknisk kompetens kombineras med ekologiska och sociala perspektiv. De förändringar som väntas ske omfattar inte minst personer i yrken som kräver högskoleutbildning, varför denna vidareutbildning till större del än i dag behöver vara på eftergymnasial nivå. Den roll som högskolan bör ta i det livslånga lärandet måste dock stämma överens med högskolans övergripande uppdrag och ansvar, dvs. att utbildning ska vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet. 43 Gränsen mellan högskolans och andra utbildningsaktörers framför allt yrkeshögskolans ansvar för fortbildning utgår från denna ram. 41 Högskoleverket (2012a), s. 12 15. 42 SCB (2018b), s. 13 15. 43 SFS 1992:1434, 1 kap, 2. 243

Den kursbaserade högskoleutbildningen ger goda förutsättningar för livslångt lärande I jämförelse med många andra länder är svensk högskoleutbildning organiserad på ett sätt som gör att den lämpar sig väl för livslångt lärande. All högskoleutbildning är organiserad i kurser, vilket har skapat ett flexibelt system där lärosätena kan sätta samman kurser till program, men även ge fristående kurser utanför program. Ett utbildningstillfälle kan därmed samtidigt vara en fristående kurs och en del av en programutbildning. Fristående kurser som kan sökas av personer som är verksamma i yrkeslivet öppnar för att högskolans hela utbud kan nyttjas för livslångt lärande. I många andra länder har man ett programinriktat utbildningssystem som innebär att man ofta nödgas bygga särskilda system för att tillgodose behoven av fortbildning. De senaste åren har dock utbudet av programutbildningar ökat på bekostnad av fristående kurser, så kallad programmifiering. Detta har bland annat skett som respons på politiska målsättningar om att lärosätena ska prioritera utbildningar som leder till examen. 44 Därtill har de senaste årens utbyggnad fokuserat utbildningsprogram. Till skillnad från program kan fristående kurser användas som dragspel, där antalet studenter relativt snabbt kan öka eller minska beroende på lärosätets ekonomiska situation. De senaste åren när lärosätena nått sina takbelopp har det inte funnits incitament för lärosätena att göra programkurser sökbara som fristående kurser. Detta eftersom det ekonomiskt sett inte har funnits plats för fler studenter. Uppdragsutbildning och öppen nätbaserad utbildning kan vara verktyg för livslångt lärande Förutom det reguljära utbildningsutbudet har universitet och högskolor utbildningar för yrkesverksamma via uppdragsutbildning, dvs. utbildning som lärosätena anordnar på uppdrag av myndigheter, företag och andra organisationer. Uppdragsutbildning styrs av en särskild förordning (2002:760). I enligt med denna kan enbart juridiska personer vara uppdragsgivare för uppdragsutbildning. Uppdragsgivaren bestämmer vem som får gå utbildningen, och lärosätena ska ta ut en avgift som beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. Uppdragsutbildningen måste knyta an till utbildning på grundnivå 44 Se bl.a. SOU 2015:70, TCO (2015), Riksrevisionen (2016). 244

eller avancerad nivå som lärosätet har examensrätt för, men får inte bedrivas på sådant sätt eller i sådan omfattning att den får negativa konsekvenser för den reguljära utbildningen. Uppdragsutbildningen är inte särskilt omfattande cirka 7 000 helårsstudenter per år enligt UKÄ:s beräkningar 45 och det är tydligt att det i synnerhet är arbetsgivare inom offentlig sektor (myndigheter, kommuner och landsting) som köper uppdragsutbildning. Att uppdragsutbildning är av sådan liten omfattning kan delvis bero på de hinder som finns, vilket vi resonerar kring nedan. Utredningen om högskolans utbildningsutbud menade att högskolans organisation inte är anpassad för arbetsgivares behov av att systematiskt kompetensutveckla sin personal. För att tillgodose arbetsmarknadens behov av systematisk fortbildning av anställda finns ett fåtal korta program på avancerad nivå men genomgående har högskolan svårt att hantera den mycket kortare och snabbare process som krävs. 46 Här kan uppdragsutbildningen i stället spela en större roll. Den har en relativt kort planeringshorisont, och den innebär också att kostnaderna bärs av beställaren dvs. arbetsgivaren. Uppdragsutbildning bör i större utsträckning ge möjligheter för myndigheter, företag och organisationer att ta del av den kunskap och kompetens som finns inom högskolan för fortbildning av sina anställda. I propositionen Den öppna högskolan påtalar regeringen att uppdragsutbildning bör vara ett instrument för att stärka högskolans roll i det livslånga lärandet. 47 Ett hinder för ökad uppdragsutbildning handlar om dess förhållande till den ordinarie utbildningen. Lärosätena behöver balansera uppdragsutbildningen mot den ordinarie utbildningens behov av exempelvis den lärarkompetens man delar. Här kan staten i sin roll som uppdragsgivare inom andra politikområden också ta ett större ansvar så att den uppdragsutbildning som staten beställer organiseras utifrån hur denna påverkar det ordinarie utbildningsutbudet vid universitet och högskolor. Högskolan har bland annat en viktig roll när det gäller fortbildning av grund- och gymnasieskolans lärare och personal inom hälso- och sjukvården. För att högskolan ska kunna genomföra dessa uppdrag på ett bra sätt och utan 45 UKÄ (2016a), s. 20. 46 SOU 2015:70, s. 250 251. 47 Prop. 2001/02:15, s. 80 82. 245

att övrig verksamhet påverkas negativt är det viktigt att uppdragsutbildningen får en mer långsiktig karaktär. Det gäller inte minst i utformandet av den framtida lärarfortbildningen där högskolan har en viktig roll att fylla. 48 Ett annat hinder är att uppdragsutbildning bara får ges till juridiska personer, vilket innebär att egenföretagare inte har möjlighet att köpa uppdragsutbildning. UKÄ har i en rapport till regeringen föreslagit att bestämmelserna bör ändras så att även egenföretagare ska kunna köpa uppdragsutbildning. 49 En sådan författningsändring skulle kunna öka möjligheten för företag att använda högskolan för fortbildning av personal. Även för mindre företag kan det vara svårt att köpa uppdragsutbildning då det kan vara ekonomiskt svårgenomförbart för både företaget och lärosätet att ge utbildning till ett litet antal individer. För att lösa detta kan det behövas att branschorganisationer eller liknande samordnar de mindre företagens efterfrågan. Ytterligare en möjlighet för högskolan att arbeta med livslångt lärande är genom öppna nätbaserade kurser (Moocs). Det är kurser som är öppna för alla via internet men som inte ger högskolepoäng. I juni 2018 beslutade regeringen om förändringar i högskoleförordningen (och i motsvarande förordningar för SLU samt Försvarshögskolan) för att inkludera öppna nätbaserade kurser. Förändringarna innebär att universitet och högskolor får använda sina anslag till att utveckla och anordna öppen nätbaserad utbildning, och att de får anordna prov och sätta betyg på den. Eftersom utbildningen ska vara avgiftsfri, får lärosätena inte ta ut avgifter för kursintyg, något som förekommer internationellt. Den öppna nätbaserade utbildningen ska knyta an till och främja den utbildning eller forskning som högskolan bedriver. En fråga för framtiden är hur Moocs och annan nätbaserad utbildning utvecklas. Den nätbaserade utbildningen har, till skillnad från Moocs, behörighetskrav och ger högskolepoäng. Både Moocs och poänggivande nätbaserad utbildning kan behöva byggas ut för att fylla arbetslivets behov av fortbildning. 48 Se SOU 2018:17. 49 UKÄ (2016a), s. 54 55. 246

Lärosätena balanserar olika uppdrag Inom ramen för sin verksamhet balanserar universitet och högskolor sina olika uppdrag. Den examensinriktade utbildningen riktad mot unga heltidsstuderande har generellt sett alltid utgjort kärnan i utbildningen. Det är rimligt att den också fortsätter att vara det, inte minst utifrån Sveriges mål inom ramen för EU-samarbetet Utbildning 2020 avseende andelen eftergymnasialt utbildade i den yngre befolkningen. 50 Det är också så att Sveriges befolkning växer. Enligt SCB:s senaste befolkningsprognos som sträcker sig till år 2070 kommer antalet 19 24-åringar att växa konstant under prognosperioden. 51 Det innebär att om andelen högskoleutbildade i befolkningen ska vara lika stor som den är i dag behöver volymen examensinriktad högskoleutbildning för unga människor öka. Hur universitet och högskolor ska arbeta för att prioritera fortbildning samtidigt som den examensinriktade utbildningen fortsätter att utvecklas och utökas behöver diskuteras. Om inte uppdragen ska ställas mot varandra behöver resurserna till högskolan öka. I dagens läge när lärosätena fyller sina takbelopp skulle ett kraftigt utökat uppdrag om fortbildning innebära att utbildning av ungdomar för en första grundutbildning behöver minska. Ett utökat antal studenter i högskolan ställer krav på ökade resurser till undervisning och till dess forskningsanknytning. Utredningen Högskolans styrning framhöll att när det är stor efterfrågan på högre utbildning blir frågan om vilken typ av utbildning som ska prioriteras viktig. Utredningen påtalade att sådana prioriteringar måste redovisas öppet av regering och riksdag de kan inte ses som en teknisk del av resurstilldelningssystemet. 52 Vi delar denna uppfattning, och menar att om regeringen av utbildningspolitiska skäl vill prioritera fortbildning av yrkesverksamma framför ungdomsutbildning är detta ställningstaganden som öppet bör redovisas. Högskolan kan spela en mer aktiv roll i det livslånga lärandet i framtiden, men rollen ser olika ut beroende på vilken kategori av livslångt lärande vi talar om. Den öppenhet och den flexibilitet som präglar den svenska högskolans kursbaserade system ger ett starkt 50 Se prop. 2016/17 :1, utgiftsområde 16. Sveriges mål är att andelen 30 34-åringar som har minst en tvåårig eftergymnasial utbildning ska uppgå till 45 50 procent. 51 SCB (2018a), s. 21 22. 52 SOU 2000:82, s. 66. 247

system för livslångt lärande. Men det är ett system som främst är användbart för individen. 53 Det innebär att högskolan fungerar väl för dem som vill ta del av det befintliga utbildningsutbudet inom högskolan. Det handlar om individer som vill utbilda sig i bildningssyfte, men även om individer som vill fortbilda eller vidareutbilda sig genom att ta del av befintligt utbud. Det som kan hindra livslångt lärande ur dessa perspektiv handlar om vilket utbildningsutbud som finns, och hur tillgängligt detta är. Här finns behov av ett mer flexibelt utbildningsutbud (t.ex. nätbaserat, inte full studietakt eller undervisning på kvällstid) som universitet och högskolor bör ta ställning till. Behovet kan tillgodoses bland annat ske genom att lärosätena ökar tillgången till platser på fristående kurser, inklusive sådana som också ingår i utbildningsprogram. Ett sådant utbud finns i viss utsträckning redan i dag, men behöver generellt utvecklas ytterligare om det ska kunna komma fler tillgodo. På samma sätt kan högskolan fungera väl för dem som vill karriärväxla och läsa en helt annan utbildning, eftersom detta i egentlig mening inte skiljer sig från ungdomsutbildning. Det som hindrar i detta fall är snarast hur övergången från yrkesliv till studier påverkar individers privatekonomi. Det innebär att också studiemedelssystem och andra välfärdssystem kan behöva ses över så att de är bättre anpassade till ett ökat behov av livslångt lärande. Inom ramen för de överenskommelser som vi föreslår i kapitel 5 bör universitets och högskolors insatser för livslångt lärande diskuteras. Exempelvis kan regeringen tydligt betona värdet av fristående kurser i utbildningsutbudet om man önskar att universitet och högskolor går i en sådan riktning. Regeringen kan också ställa krav på lärosätena att redovisa sitt strategiska arbete för livslångt lärande, och inom ramen för detta hur man samarbetar med arbetslivsföreträdare och samhälle i utvecklingen av utbildningsutbudet. Riksrevisionen konstaterade i sin undersökning 2016 att det råder delade meningar hos arbetsmarknadens parter om hur stort behovet av fortbildning inom högre utbildning är. Riksrevisionen noterade också att inom de områden där behovet bedöms vara stort är efterfrågan inte alltid konkretiserad, och ibland splittrad mellan olika aktörer. 54 Vi menar att det därför är nödvändigt med en välutvecklad dialog mellan arbetsliv och lärosäten, inte minst på regional nivå, för 53 Detta resonemang återfinns i SOU 2015:70, s. 251 254. 54 Riksrevisionen (2016), s. 21 22. 248

att kunna identifiera efterfrågan och anpassa utbildningsutbudet. I det regionala perspektivet bör de regionala sammanslutningar som finns vara en del av samtalet, då de kan förväntas tala för en samlad regional bild. Vi föreslår att lärosätenas ansvar för fortbildning tydliggörs i författning Det finns alltså samhälleliga krav på att universitet och högskolor ska ta ett större ansvar för yrkesverksammas kompetensutveckling, och universitet och högskolor har också själva samlats kring insikten om sitt ansvar för livslångt lärande. 55 Mellan 1993 och 2005 fanns lärosätenas ansvar för fortbildning inskrivet i högskolagen, men togs bort när en ny utbildningsstruktur infördes med anledning av Bolognaprocessen. Motivet var att fortbildning inte är en egen kategori av utbildningar. 56 Vi anser att även om det inte enkelt går att identifiera utbildning för fortbildning i utbildningsutbudet, bör lärosätenas ansvar för denna tydliggöras. Att tydliggöra detta ansvar var också en rekommendation som Riksrevisionen gav utifrån i sin granskning av livslångt lärande i högre utbildning. 57 Även UKÄ har lämnat förslag om att regeringen bör tydliggöra i vilken utsträckning det är lärosätenas ansvar att tillgodose behovet av fortbildning. 58 Vi menar att givet lärosätenas övergripande ansvar att utforma utbildningsutbudet efter studenternas efterfrågan och arbetslivets samt samhällets behov, bör ett tydliggörande av deras ansvar för fortbildning ske genom reglering i författning. En reglering förstärker det politiska signalvärdet av fortbildning, och bidrar till att lyfta frågan i lärosätenas prioriterings- och uppföljningsarbete. Vi föreslår därför att regeringen tar initiativ till en ändring i högskolelagen (1992:1434), inklusive det ytterligare beredningsarbete som kan behövas, så att det åter regleras att det i utbildning på grundnivå och avancerad nivå även ingår fortbildning. 55 Se exempelvis EUA (2008). 56 Prop. 2004/05:162, s. 88. 57 Riksrevisionen (2016), s. 7. I regeringens skrivelse till riksdagen med anledningen av granskningen (skr. 2016/17:67) hänvisade regeringen till den pågående behandlingen av SOU 2015:70, och att man därför inte kunde göra en bedömning av denna rekommendation. 58 UKÄ (2018d), s. 84. 249

6.3.2 Ekonomiska hinder för flexibla utbildningsformer försvårar utbud för fortbildning Vi bedömer att Det prestationsbaserade resurstilldelningssystemet (helårsstudenter och helårsprestationer) för utbildning på grundnivå och avancerad nivå medför att utbildningar som på olika sätt är flexibla för studenten ofta är ekonomiskt ofördelaktiga för lärosätena att erbjuda. Det är individens syfte med en utbildning som avgör om den är fortbildning eller annan utbildning. Vi föreslår att Prestationer ges minskad betydelse i resurstilldelningssystemet för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Dagens resurstilldelning till utbildning på grundnivå och avancerad nivå bygger på ett rakt ackord där ersättning ges för registrerade studenter och för deras prestationer. Att erbjuda utbildning för fortbildning kan i ett sådant system vara ekonomiskt ofördelaktigt för universitet och högskolor, något som också konstaterades i Riksrevisionens granskning av det livslånga lärandet i högre utbildning. 59 Studentdeltagandet kan vara litet eller osäkert, eftersom det bland annat påverkas av arbetsgivares möjlighet att erbjuda sina medarbetare utbildning under arbetstid, något som kan förändras med kort varsel beroende på ändrade omvärldsförutsättningar, exempelvis ett förändrat konjunkturläge. Det innebär att lärosäten kan skapa och förbereda utbildningar utifrån en viss behovsbild, men ersättningen blir liten om studenterna uteblir. Samtidigt har lärosäten kostnader för lärare, utrustning, lokaler m.m. I utbildningar som är flexibla för studenter, och som därmed är attraktiva för yrkesverksamma, är poängprestationen ofta lägre eller långsammare. Fristående kurser och distansutbildningar har lägre prestationsgrad än programutbildningar och campusutbildningar. Prestationsgraden är också lägre bland äldre studenter (något som 59 Riksrevisionen (2016), s. 35 36. 250

troligen hör samman med att det är många äldre studenter som studerar på fristående kurser och på distans). 60 I de diskussioner som vi fört om livslångt lärande har framför allt arbetstagarorganisationer fört fram förslag om att ge en särskild ersättning till utbildningar för fortbildning för yrkesverksamma, för att ge lärosätena tydliga incitament att anordna sådana utbildningar. En sådan särskild ersättning skulle med all sannolik också medföra ett utbildningsutbud som är mer flexibelt och anpassat för yrkesverksamma. Men även om vi kan ana att ett visst utbildningsutbud kan användas för detta ändamål, är det ändå alltid individens syfte med utbildningen som avgör om det är en utbildning för fortbildning. Samma kurs kan alltså användas för grundutbildning, fortbildning eller bildning, beroende på individens avsikt. En särskild resurssättning av utbildning för livslångt lärande kräver att vi tydligt kan peka ut de utbildningar som används i fortbildningssyfte. I enlighet med vårt resonemang i kapitel 4 behöver dessutom önskade och oönskade effekter av prestationsbaserad resurstilldelning analyseras ur ett helhetsperspektiv om styrningen ska vara ändamålsenlig. I detta fall behöver effekterna på den grundläggande utbildningen av att premiera fortbildning beaktas. Med hänsyn till svårigheterna att identifiera fortbildning och bedöma konsekvenserna för annan utbildning föreslår vi ingen särskild ersättning för fortbildning. Vi delar däremot Riksrevisionens bedömning att den prestationsbaserade resursfördelningen till utbildning på grundnivå och avancerad nivå hindrar utvecklingen av ett flexibelt utbildningsutbud. Utbildningsformer som skulle kunna underlätta fortbildning för yrkesverksamma är ekonomiskt ofördelaktiga för lärosätena att erbjuda. Vi menar att detta bör lösas genom förändringar i hela resurstilldelningssystemet som uppmuntrar flexibilitet i utbildningsutbudet, och inte genom att sätta särskilda resurser till vissa utbildningar. Vi föreslår därför att prestationer (helårsstudenter och helårsprestationer) ges minskad betydelse i resurstilldelningssystemet för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. I kapitel 9 beskriver vi hur resursfördelningssystemet till utbildning bör förändras. 60 UKÄ & SCB (2017), s. 10 19. 251