Rapportsammandrag Stadsrevisionen 12 september 2017 Granskning av stadsdelsnämndernas arbete mot kränkande behandling i fritidshem Bakgrund Enligt skollagen har alla elever rätt till en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero, och alla elever har rätt att vistas i en skolmiljö fri från diskriminering, trakasserier och kränkande behandling. Ett väl fungerande arbetssätt inom skolan för att förebygga kränkningar och trakasserier ger också bättre förutsättningar för inlärning och kunskapsutveckling. I Göteborgs Stad är det varje stadsdelsnämnd som är huvudman för grundskolan, och därmed ansvarar för grundskolan och fritidshemmen i respektive stadsdel. Huvudmannen ska se till att det inom skolor och fritidshem bedrivs ett systematiskt och målinriktat arbete för att dels främja lika rättigheter och möjligheter, dels förebygga och förhindra trakasserier och kränkande behandling. Detta regleras i både skollagen och diskrimineringslagen. Förutom att förebygga kränkningar har huvudmannen också ett ansvar för att åtgärda trakasserier och kränkningar när de uppstår. Huvudmannen ska också systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen i förhållande till skolans nationella mål. Arbetet mot kränkande behandling är en del av detta arbete. Stadsrevisionens granskning handlar om hur stadsdelarnas arbete mot kränkande behandling bedrivs i skolan, med särskilt fokus på hur det fungerar i stadens fritidshem eftersom vi bedömt att det finns särskilda risker där. Riskerna handlar bland annat om barngruppernas storlek och personaltätheten på fritids. Skolinspektionen har dessutom, på nationell nivå, sett brister rörande fritidshemmen i sin tillsyn av skolornas arbete mot kränkande behandling. I granskningen såg vi att personal, dokumentation och rutiner ofta var gemensamma mellan fritids och skola. Det innebär att även om fritids var huvudfokus så ingår också skolverksamhetens arbetssätt i stor utsträckning. De flesta av de iakttagelser vi gjort gäller även skolverksamheten på de skolor som ingått i granskningen. Rapportsammandraget baserar sig på rapporten Granskning av stadsdelsnämndernas arbete mot kränkande behandling i fritidshem som finns på www.goteborg.se/stadsrevisionen. Stadsrevisionen 1
Syfte och urval Syftet med granskningen har varit att bedöma om stadsdelsnämnderna i Askim- Frölunda-Högsbo, Norra Hisingen och Östra Göteborg har ett ändamålsenligt arbetssätt mot kränkande behandling och trakasserier i skolan. I varje stadsdel har stadsrevisionen granskat arbetssättet på tre skolor med fritidshem närmare. När vi bedömer om det finns ett ändamålsenligt arbetssätt avser vi om stadsdelsnämndernas arbete lever upp till de krav som finns i lagstiftning och andra regelverk. Detta handlar dels om arbetet med att främja lika rättigheter och möjligheter och arbetet med att förebygga kränkningar och trakasserier, dels om arbetet med att anmäla, utreda, åtgärda och följa upp enskilda händelser. I bedömningen av om skolorna har ett ändamålsenligt arbetssätt ingår också att bedöma om arbetet bedrivs systematiskt. Stadsrevisionens bedömning av arbetet utgår framför allt från skollagen och diskrimineringslagen. Vi har också gjort vår bedömning utifrån Skolverkets allmänna råd för arbetet mot diskriminering och kränkande behandling, som gällde under den tid vi genomförde vår granskning. Begreppen trakasserier, kränkande behandling och mobbning Trakasserier definieras i diskrimineringslagen som ett uppträdande som kränker någons värdighet utifrån någon av diskrimineringsgrunderna. Det kan också handla om sexuella trakasserier. Kränkande behandling är, enligt skollagen, ett sådant uppträdande som kränker ett barns eller en elevs värdighet utan koppling till diskrimineringsgrunderna i diskrimineringslagen. I förarbetena till skollagen står att det som avses kan vara mobbning och liknande, som till exempel uttalanden om hårfärg eller om att vara en plugghäst. Kränkande behandling kan också förekomma utan att det är relaterat till någon särskild egenskap hos den som utsätts. Knuffar, att sätta krokben för någon, eller att frysa ut någon kan också utgöra en kränkning. Skolverket menar också att det kan handla om ryktesspridning, förlöjliganden, slag och sparkar. Ibland används begreppet mobbning när man talar om kränkningar. Begreppet förekommer inte längre i lagstiftningen. Enligt Skolverket är mobbning en form av kränkande behandling med inslag av upprepade negativa handlingar, där syftet är att tillfoga någon annan skada eller obehag. Iakttagelser och bedömningar I det här avsnittet redovisar vi våra iakttagelser i granskningen. Dels redovisar vi en sammanfattning av de iakttagelser som rör stadsdelsnämndernas främjande och förebyggande arbete. Dels sammanfattar vi våra iakttagelser kring arbetet med att anmäla, utreda, åtgärda och följa upp kränkningar och trakasserier. Rapporten, vilken rapportsammandraget baseras på, är i huvudsak avvikelsebaserad. Det innebär att vi framför allt beskriver sådana iakttagelser som vi bedömer är brister. Vi vill därför, innan vi redovisar våra iakttagelser, framhålla att vi under granskningens gång har träffat många personer som jobbar engagerat på området och gör många insatser. Vi har också sett att det pågår ett utvecklingsarbete inom stadsdelarna som har beröring på området. Detta gäller till exempel skolhälsan och det systematiska kvalitetsarbetet inom fritidshemmen. Stadsdelarna och flera av de 2 Stadsrevisionen
granskade skolorna har också redan påbörjat ett arbete med att förbättra delar av sitt arbetssätt mot kränkande behandling, vilket är positivt. Systematiken i det främjande och förebyggande arbetet behöver förbättras Av granskningen framgår att det genomförs främjande och förebyggande åtgärder i samtliga granskade stadsdelar. Vi bedömer dock att arbetet med att kartlägga och analysera risker för kränkande behandling och trakasserier kan förbättras i alla tre stadsdelar, både vad gäller skola och fritids, för att bättre fånga upp vilka risker det finns i verksamheten. Kartläggningar är en förutsättning för att vidta effektiva förebyggande åtgärder. På de flesta skolor saknades konkreta och uppföljningsbara mål. De mål som fanns utgick inte heller tydligt från identifierade risker. Stadsdelsnämnderna hade inte heller sett till att skolorna följer upp sina uppsatta mål för det främjande och förebyggande arbetet eller fullt ut följer upp att åtgärder genomförts som planerat. Det saknades också utvärderingar av både enskilda främjande och förebyggande åtgärder såväl som av åtgärder vid enskilda händelser. Uppföljningar och utvärderingar av arbetet är enligt vår bedömning en förutsättning för att kunna vidta effektiva förbättringsåtgärder. Mot bakgrund av detta bedömer vi att systematiken och det målinriktade arbetet inom alla granskade stadsdelsnämnder behöver förbättras. Det framkom även i granskningen att flera av skolornas likabehandlingsplaner inte levde upp till de krav som finns i lagstiftningen. Planerna saknade också i olika omfattning delar av det som de bör innehålla enligt Skolverkets allmänna råd, som gällde vid tiden för granskningen. Fritidshemmens förutsättningar behöver också, enligt vår bedömning, bättre framgå av likabehandlingsplanerna. Detta handlar framförallt om att beskriva vilka risker för kränkande behandling och trakasserier som finns i fritidshemsverksamheten och hur dessa ska förebyggas. Vi menar därför att stadsdelsnämnderna brister i dokumentationen av det främjande och förebyggande arbetet. Det finns brister i arbetssättet för att anmäla, utreda, åtgärda och följa upp kränkningar och trakasserier I samtliga granskade stadsdelar noterar vi att anmälningar inte alltid sker tillräckligt skyndsamt från rektor till huvudmannen, det vill säga stadsdelsnämnden. Detta är en brist utifrån skollagens krav. Vi bedömer att det behöver finnas rutiner som säkerställer att detta sker skyndsamt. Det har också framkommit att personal och rektorer uppfattar att det är svårt att veta var gränsen mellan konflikter och kränkningar går och vad som ska anmälas till huvudmannen. I de tre granskade stadsdelarna har vi sett skolor med få anmälningar från fritidshemsverksamheten, jämfört med från skolan, till rektorerna och/eller till huvudmannen. Det menar vi kan tyda på en underrapportering av kränkningar från fritids. Vi har granskat händelser som anmälts till rektorerna på skolorna under våren 2016. Inom stadsdelsnämnderna Askim-Frölunda-Högsbo och Östra Göteborg såg vi att det fanns händelser där rektorn gjort en värdering av händelsen och valt att inte anmäla denna vidare till huvudmannen. Vi bedömer att det finns risk för att vissa av dessa händelser utgör kränkande behandling eller trakasserier i lagens mening och därmed borde ha anmälts till huvudmannen. I stadsdelsnämnderna Norra Hisingen och Askim-Frölunda-Högsbo såg vi att nämnderna inte i någon form följer upp de utredningar och åtgärder som nämnderna Stadsrevisionen 3
delegerat till rektorerna. Detta menar vi är en brist. Det är fortfarande nämnden som är ytterst ansvarig för att åtgärderna är tillräckliga, även om uppgiften delegerats. Vi har i vårt stickprov av ärenden från våren 2016 sett brister i de granskade stadsdelarna vad gäller dokumentationen i enskilda ärenden. Det handlade framförallt om att åtgärder och uppföljning inte dokumenterades. Vi bedömer att bristerna var mer omfattande i stadsdelsnämnderna Askim-Frölunda-Högsbo och Östra Göteborg än i Norra Hisingen. Det är, enligt vår bedömning, viktigt att dokumentationen i ärenden är tydlig och komplett ur flera perspektiv. För det första behöver det framgå vilka åtgärder som ska genomföras för den som ska genomföra dem och för dem som åtgärderna gäller. För det andra behöver det framgå för den ansvariga nämnden vilka åtgärder som genomförts i det enskilda fallet, och om dessa varit tillräckliga för att kränkningarna av den enskilda eleven skulle upphöra. För det tredje kan dokumentationen vara ett sätt för huvudmannen att få reda på om de enskilda kränkningarna är en del av ett större problem som kräver mer omfattande insatser. För det fjärde är dokumentationen också viktig för att den ansvariga nämnden, vid en prövning som kan leda till skadestånd eller vite, ska kunna visa att åtgärder har vidtagits och följts upp. I granskningen såg vi att även om skolorna hade rutiner så var de ofta otydliga vad gäller till exempel ansvar och dokumentationskrav. Detta medför, enligt vår bedömning, risk för just sådana brister som vi nämnt ovan. Otydliga rutiner medför också att det kan vara svårt för elever och vårdnadshavare att veta hur kränkande behandling och trakasserier ska anmälas och hur ärenden tas om hand. Vi bedömer att stadsdelsnämnderna behöver se till att det finns tydligare dokumenterade rutiner på skolorna för hur kränkande behandling och trakasserier ska hanteras. Flera skolor och stadsdelsnämnder har redan till viss del vidtagit åtgärder vad gäller både brister i dokumentationen och anmälningsskyldigheten. Vi vill betona vikten av att stadsdelsnämnderna följer upp att dessa åtgärder haft avsedd effekt. Sammanfattande bedömning Sammanfattningsvis bedömer vi att arbetet mot kränkande behandling och trakasserier inte fullt ut är ändamålsenligt i de tre stadsdelsnämnder som ingått i granskningen. Med det menar vi att arbetet inte fullt ut lever upp till det regelverk som finns på området. Vi vill betona att vi sett att skolorna inom varje stadsdel arbetar på olika sätt. Skolornas brister och förtjänster har varierat inom stadsdelarnas skolor såväl som mellan stadsdelarna. Detta gäller både det förebyggande arbetet och arbetet runt enskilda händelser. Varje skola ska utforma sitt arbete mot kränkande behandling och trakasserier utifrån de förutsättningar och risker som finns inom just den verksamheten. Stora skillnader mellan skolorna i arbetssätt, systematik och dokumentation kan dock, enligt vår bedömning, medföra att det är svårt för den ansvariga stadsdelsnämnden att säkerställa att arbetet som bedrivs på de enskilda skolorna lever upp till regelverket. Det medför i sin tur att det finns risk för skilda förutsättningar för eleverna på olika skolor att tillgodogöra sig undervisningen. Vi har noterat stora skillnader i arbetssätt inom stadsdelarna, och menar att stadsdelsnämnderna behöver sträva efter större enhetlighet mellan skolorna. Vi bedömer att styrningen och uppföljningen från respektive stadsdelsnämnd behöver förbättras för 4 Stadsrevisionen
att säkerställa att både det främjande och förebyggande arbetet och arbetet med att anmäla, utreda, åtgärda och följa upp enskilda händelser lever upp till kraven i regelverket. Mot bakgrund av de bedömningar vi gjort i denna rapport lämnar vi följande rekommendationer: Stadsrevisionen rekommenderar stadsdelsnämnderna i Askim-Frölunda-Högsbo, Norra Hisingen och Östra Göteborg att säkerställa att det främjande och förebyggande arbetet mot kränkande behandling och trakasserier lever upp till gällande regelverk. Stadsrevisionen rekommenderar stadsdelsnämnderna i Askim-Frölunda-Högsbo, Norra Hisingen och Östra Göteborg att säkerställa att arbetet med att anmäla, utreda, åtgärda och följa upp kränkande behandling och trakasserier lever upp till gällande regelverk. I detta arbete menar vi att stadsdelsnämnderna särskilt bör beakta att arbetet mot kränkande behandling och trakasserier också ska omfatta fritidshemsverksamheten. * Stadsrevisionen 5
Stadsrevisionen Postadress: Box 2141, 403 13 Göteborg Besöksadress: Stora Badhusgatan 6, Göteborg Kontaktcenter: 031-365 00 00, kansli: 031-368 07 00 stadsrevisionen@stadsrevisionen.goteborg.se goteborg.se/stadsrevisionen