Vem vakar över våra rättigheter? De finska institutionerna och diskussionen om en författningsdomstol Paulina Tallroth
Vem vakar över våra rättigheter? De finska institutionerna och diskussionen om en författningsdomstol Paulina Tallroth
Paulina Tallroth redaktör Henric Öhman layout och pärm Lena Malm tryck Unigrafia, 2012 tryckort Helsingfors isbn 978 951 9211 76 3
Innehåll Förord................................................................. 5 1. Inledning............................................................... 7 1.1 Varför detta tema?..................................................... 7 1.2 Syftet med utredningen................................................ 8 1.2.1 Det handlar om institutionerna...................................... 8 1.2.2 Det handlar om alla rättigheter...................................... 9 1.3 Utredningens uppbyggnad, metod och material........................... 10 1.4 Avgränsningar och motiveringar........................................ 11 2. Det finska övervakningssystemet i korthet................................... 14 3. Förhandskontroll: hur övervakas grundläggande rättigheter i lagstiftningsprocessen?................................................ 16 3.1 Justitiekanslerns förhandskontroll...................................... 16 3.1.1 Justitiekanslern som laglighetsövervakare............................. 16 3.1.2 Justitiekanslersämbetets uppkomst och roll........................... 17 3.1.3 Justitiekanslerns förhandskontroll av lagligheten....................... 18 3.1.4 Vad innebär justitiekanslerns övervakning av de grundläggande rättigheterna?........................................... 19 3.1.5 Justitiekanslern och förhållandet till grundlagsutskottet................. 21 3.1.6 Justitiekanslerns laglighetskontroll vid statsrådets sammanträden........ 23 3.1.7 Justitiekanslern som statsrådets juridiska rådgivare?.................. 24 3.2 Grundlagsutskottets laglighetskontroll................................... 26 3.2.1 Grundlagsutskottet och dess utlåtanden.............................. 26 3.2.2 Grundlagsenlighet och grundlagsutskottets roll....................... 27 3.2.3 Vem deltar i grundlagsutskottets arbete?............................. 29 3.2.4 Hur bindande är grundlagsutskottets tolkning?....................... 32 3.2.5 Hur politiskt är grundlagsutskottets juridiska arbete?.................. 34 3.2.6 Grundlagsutskottet som författningsdomstol?........................ 36 4. Efterhandskontroll: hur övervakas grundläggande rättigheter i fråga om gällande lagstiftning?.................................................... 38 4.1 Domstolarnas kontroll................................................ 38 4.1.1 Grundlagens 106 : domstolskontroll genom företräde åt grundlagen..... 39 4.1.2 Domstolskontrollens sekundära roll i övervakningssystemet............. 40
4.1.3 När kan domstolskontroll förekomma?................................ 42 4.1.4 Vilka följder har domstolskontrollen?................................. 44 4.1.5 Vad betyder detta för de grundläggande rättigheterna?................... 45 4.2 De högsta laglighetsövervakarnas efterhandskontroll........................ 46 4.2.1 Uppkomst och bakgrund........................................... 46 4.2.2 Samma kompetens, men olika profiler?............................... 47 4.2.3 Uppgifter och roll i systemet........................................ 49 4.2.4 Klagomål och utredningar på eget initiativ............................ 50 4.2.5 Påföljder vid laglighetsövervakningen................................. 52 4.2.6 Laglighetsövervakning utveckling, missförstånd och kritik.............. 54 4.2.7 Vad betyder detta för de grundläggande rättigheterna?.................. 55 5. En författningsdomstol som övervakare?..................................... 58 5.1 Exempel: den tyska författningsdomstolen................................. 58 5.1.1 Bakgrund och uppgift.............................................. 58 5.1.2 Val av domare..................................................... 60 5.1.3 Domarvalssystemet kritik och motivering............................ 62 5.1.4 Vetenskapliga medarbetares och sakkunnigas roll....................... 63 5.1.5 Domstolens sammansättning och nytolkning av den tyska grundlagen..... 64 5.1.6 Författningsdomstolen och grundläggande rättigheter................... 66 5.1.7 Vem kan inleda ett ärende?.......................................... 68 5.1.8 Hurdana ärenden finns det mest av?.................................. 70 5.1.9 Vad leder författningsdomstolens avgöranden till?...................... 70 5.1.10 Tysk kritik gällande författningsdomstolen........................... 74 5.2 En författningsdomstol i Finland argument för och mot.................... 76 5.2.1 Svaga argument mot en författningsdomstol........................... 77 5.2.2 Tyngre argument mot en författningsdomstol.......................... 80 5.2.3 Argument för en författningsdomstol................................. 85 6 Grundrättighetsövervakning med olika institutioner en finsk-tysk jämförelse..... 87 6.1 Skillnader mellan Finland och Tyskland................................... 87 6.2 Likheter mellan Finland och Tyskland.................................... 94 6.3 Slutsatser av jämförelsen................................................ 98 7 Avslutande diskussion och slutsatser........................................ 101 7.1 Inget system är perfekt................................................ 101 7.2 Ändra eller utveckla?............................................... 104 7.2.1 Ändra med en ny institution........................................105 7.2.2 Utveckla de nuvarande institutionerna............................... 107 Sammanfattning.......................................................... 110 Tiivistelmä.......................................................... 113 Summary.......................................................... 116 Källor......................................................... 119
Förord grundläggande rättigheter ligger mitt hjärta nära. De är en hörnsten i ett demokratiskt samhälle: de markerar vad medborgarna har rätt att förvänta sig av det allmänna. Rättigheterna utgör också ramarna och begränsningarna för medborgarnas ställning i förhållande till det allmänna och sin omgivning: till rättigheter hör också skyldigheter, och givetvis respekt för andras rättigheter. Rättigheter och skyldigheter gör oss till subjekt i vårt samhälle, och inte endast objekt. Det räcker dock inte med rättigheter: det behövs också fungerande övervakningsmekanismer för att rättigheterna ska tillgodoses. Detta är en fråga om samhällets infrastruktur. Vilka institutioner har man valt att inrätta för övervakningen av våra rättigheter och vilken behörighet har dessa? När har institutionerna automatiskt i uppgift att värna om grundläggande rättigheter och när behövs medborgarnas initiativ för att deras rättigheter ska tillgodoses? Vilka alternativ finns det till de existerande institutionella lösningarna? Jag vill tacka Svenska kulturfonden för det stimulerande uppdraget att redogöra för övervakningen av grundläggande rättigheter i Finland och analysera eventuella ändrings- eller utvecklingsbehov. Denna utredning gör inte anspråk på att vara ett vetenskapligt verk: den ska ge information och utgöra ett underlag för diskussion. Alla intressanta teman förutsätter avgränsningar: det finns så mycket man kan välja att skriva om, så många detaljer man kan fördjupa sig i. Därför är jag tacksam för att min uppdragsgivare gett mig all tänkbar frihet i gestaltningen av denna utredning. Särskilt vill jag tacka lagtingsledamot Gunnar Jansson vid Ålands lagting och kanslichef Nils Wirtanen vid justitiekanslersämbetet för inspirerande och lärorika diskussioner om både lag och praktik vid laglighetsövervakningen. Jag har haft förmånen att ha ett arbetsrum vid Svenska social- och kommunalhögskolan vid Helsingfors universitet, och detta har möjliggjort ett antal spontana samtal med 5
många som arbetar vid högskolan. Samtalen har gett mig interdisciplinära infallsvinklar och inspiration för mitt arbete och jag riktar ett kollektivt tack till alla dem som jag fått tala med. Professor Stefan Sjöblom och forskare Sebastian Godenhjelm tackar jag för att de tagit sig tid att läsa och kommentera mitt manuskript. Deras synpunkter har varit värdefulla. Vicehäradshövding Lenita Häggblom har språkgranskat manuskriptet och med sitt arbete väsentligen bidragit till läsbarheten av min text. Ett varmt tack för det. För eventuella felaktigheter ansvarar jag ensam. Paulina Tallroth 6
1 Inledning 1.1 Varför detta tema? Medborgarnas rättigheter har under de senaste årtiondena blivit allt synligare och de upplevs som allt viktigare.q Orsakerna är många. Sådana är bland annat Finlands inträde i Europarådet 1989 och ratificeringen av den europeiska människorättskonventionen 1990.w Sedan följde reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna 1995, genom vilken Finlands grundrättighetskatalog skrevs om. Det här var ett led i beredningen av den grundlag som trädde i kraft 2000. Efter dessa reformer stiftades flera nya lagar där de grundläggande rättigheterna preciserades, till exempel lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet, förvaltningslagen och språklagen. Tidsenliga lagar har ökat förväntningarna på att de grundläggande rättigheterna förverkligas också i praktiken. Inte bara lagstiftningen utan också den finska samhällskulturen i fråga om medborgarnas rättigheter har genomgått en fundamental förändring. Så sent som på 1980-talet hänvisades i domstolarna endast sällan till grundläggande eller mänskliga rättigheter, men numera är detta vardagligt.e Det grundrättighetsvänliga tänkesättet, som betyder att den tolkning som bäst tillgodoser de grundläggande rättigheterna är att föredra, har på kort tid blivit en etablerad del av myndigheternas och domstolarnas arbete. En bidragande faktor har också varit Finlands inträde i Europeiska unionen och dess utveckling från en i första hand monetär och politisk mot en juridisk-samhällelig union, som betonar vikten av unionsmedborgarnas rättigheter.r 1 Om utvecklingen, se t.ex. Scheinin 1991. 2 Det officiella namnet är Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, se Finlands författningssamlings fördragsserie 18 19/1990. 3 Se t.ex. Lavapuro 2010a, s. 9. 4 Om betydelsen av dialog mellan institutionerna, se Ojanen 2009a, s. 249 ff.se Ojanen 2009b, s. 1112 ff. 7
De grundläggande rättigheterna ingår i grundlagen och hör därför till författningsrättens område. I juridiska sammanhang har den författningsrättsliga diskussionen i Finland dock i huvudsak rört sig kring frågan om övervakningen av lagarnas grundlagsenlighet. Här avses frågor som rätt lagstiftningsordning, rätt normnivå och vem som avgör om en lag stämmer överens med grundlagen. Ur medborgarnas synvinkel är frågorna kring grundläggande rättigheter delvis andra. De gäller dels vilka grundläggande rättigheter man över huvud taget har, dels hur övervakningen är ordnad så att rättigheterna tryggas. I det senare fallet handlar det närmast om vem man kan vända sig till i fråga om sina rättigheter, när, och vad man kan förvänta sig av de olika aktörerna. Det finns ett behov av kunskap om övervakningssystemet. Övervakningen av grundläggande rättigheter är även empiriskt sett aktuell. De högsta laglighetsövervakarna, dvs. justitiekanslern i statsrådet och riksdagens justitieombudsman, får år för år allt fler klagomål som gäller upplevda kränkningar av medborgarnas grundläggande rättigheter. Också domstolsprocesserna blir fler. Ytterligare har antalet normer som berör grundläggande rättigheter utökande eller inskränkande ökat till följd av olika faktorer, bland annat strävan till entydig lagstiftning och Finlands medlemskap i Europeiska unionen. Normflödet bidrar till att regelverket blir svårare att överskåda och påverkar samhällets övriga styrmekanismer. Samtidigt genomgår samhället stora strukturreformer. På 1990-talet privatiserades flera offentliga funktioner, och man kan fråga sig om de grundläggande rättigheterna ägnades tillräcklig uppmärksamhet i reformivern. Nu är såväl kommunal- som statsförvaltningen föremål för en mängd reformer och samma oro kan vara befogad. 1.2 Syftet med utredningen 1.2.1 Det handlar om institutionerna Syftet med den är att på ett koncentrerat och begripligt sätt på svenska presentera de finska institutioner som har i uppgift att övervaka de grundläggande rättigheterna. Även alternativa modeller för övervakning av grundläggande rättigheter, framför allt i form av en författningsdomstol, dyker med jämna mellanrum upp i den finska juridiska och politiska diskussionen. Efter de existerande institutionerna presenteras därför en författningsdomstol som övervakare för grundläggande rättigheter. Som ett exempel används Tysklands författningsdomstol. 8
Avsikten med utredningen är inte att övertyga läsaren om behövligheten av en författningsdomstol i Finland. Utgångspunkten är neutral. Däremot är det intressant att känna till vad en fungerande författningsdomstol är. Utredningens syfte är med andra ord att ge information om och utgöra ett underlag för diskussion om hur övervakningen av grundläggande rättigheter nu är ordnad och i framtiden kan tänkas bli ordnad. Ytterligare sammanfattas den juridiska litteraturen och diskussionen kring dels institutionerna, dels grundrättighetsövervakningen. Frågorna om kontrollmekanismer för de grundläggande rättigheterna är i sig inte nya. Juridiska böcker, artiklar och utredningar ger ett gott bakgrundsmaterial till temat, till exempel argument både för och mot en författningsdomstol. Det finns emellertid goda skäl för denna utredning och dessa kan sammanfattas som följer: de författningsrättsliga argumenten kring övervakning presenteras i litteraturen, men de finns inte sammanställda i ett dokument och inte heller med fokus på grundläggande rättigheter, knappt något har hittills skrivits om ämnet på svenska i Finland, och det finns ett behov av en lättbegriplig sammanfattning av de juridiska resonemangen för dem utanför den juridiska kretsen som intresserar sig för hur grundläggande rättigheter övervakas. 1.2.2 Det handlar om alla rättigheter De grundläggande rättigheterna betraktas här som en helhet, som inkluderar till exempel rätten till undervisning, en rättvis rättegång och social trygghet. Alla grundläggande rättigheter är juridiskt sett lika värda och därför står ingen särskild rättighet i fokus för utredningen. En del rättigheter är det dock i allmänhet svårare att värna om och omsätta i praktiken än andra. Det handlar i första hand om mindre gruppers rättigheter. Orsaken är att minoritetsrättigheter gäller och därför främst intresserar en mindre grupp. Det kräver mera arbete att vinna majoritetens förståelse för minoritetens behov, och i synnerhet i konfliktsituationer mellan majoritetens och en minoritets intressen upplevs de senare inte alltid som lika legitima som majoritetens rättigheter. Diskussionen om minoriteters rättigheter blir till följd av detta ofta intensiva eller till och med eldfängda. 9
Konstellationen med mindre eller särskilt sårbara gruppers rättigheter är densamma oberoende av om grupperna har någon särskild status i lagstiftningen. Det kan gälla till exempel barn, som har svårt att föra fram sina behov, eller sexuella eller religiösa minoriteter. I Finland anses också språkliga rättigheter ofta avse endast det mindre talade nationalspråket svenska, men inte det faktiska majoritetsspråket finska. Språkliga rättigheter ses med andra ord ofta som minoritetsrättigheter, och de kan därför illustrera även andra minoritetsrättigheter. I denna utredning belyses grundrättighetsövervakningen delvis med hjälp av exempel som hänför sig till rättigheter som är särskilt svåra att tillgodose. 1.3 Utredningens uppbyggnad, metod och material I kapitel 2 ges en kort sammanfattning av det nuvarande finska övervakningssystemet av grundläggande rättigheter. Därefter presenteras de institutioner som har en uttalad roll i tryggandet av grundläggande rättigheter, antingen vid uppkomsten av lagar och förordningar eller vid övervakningen av hur lagstiftningen förverkligas. Dessa institutioner är justitiekanslern i statsrådet, riksdagens grundlagsutskott, riksdagens justitieombudsman och domstolarna. Justitiekanslerns och grundlagsutskottets förhandskontroll behandlas i kapitel 3 och de högsta laglighetsövervakarnas och domstolarnas efterhandskontroll i kapitel 4. I kapitel 5 presenteras som en fallstudie Tysklands författningsdomstol som ett exempel på en etablerad europeisk författningsdomstol. Den tyska författningsdomstolen har valts bland annat för att den är Europas nästäldsta och förmodligen mest inflytelserika författningsdomstol: tack vare författningsdomstolens 60-åriga historia finns det mycket information om dess arbete och betydelse. Den har också haft en viktig roll för utvecklingen av hela det europeiska grundrättighetstänkandet.t Därtill är den tyska författningsdomstolen, i motsats till sådana inflytelserika institutioner som Frankrikes författningsrådy och den amerikanska högsta domstolen,u en renodlad författningsdomstol. Den är med andra ord inte en domstol för ordinära klagomål utan handlägger endast grundlagsfrågor, som även står i fokus i denna utredning. 5 Se t.ex. Nieminen 2010, s. 785. 6 Conseil constitutionel. 7 Supreme Court of the United States. 10
En gemensam nämnare för Finland och Tyskland är att båda ländernas rättsordning vilar på en germansk, i stället för till exempel en anglosaxisk rättstradition. Många rättsliga begrepp i den finska rättsordningen har sin grund i den tyska. Den liknande samhällsordningen även om det i Finland inte finns en författningsdomstol och man sålunda valt olika institutionella lösningar utgör ett gott läge att jämföra och diskutera uppbyggnaden av grundrättighetsövervakningen. I kapitel 6 jämförs det finska övervakningssystemet för de grundläggande rättigheterna med det tyska mot en samhällelig bakgrund, och i kapitel 7 diskuteras villkoren för ändringar i Finland. Utredningen är främst deskriptiv för Finlands del. Den syftar till att beskriva de olika institutioner som har en roll vid övervakningen av de grundläggande rättigheterna. Delvis är utredningen också rättsjämförande: även om det inte i Finland finns en författningsdomstol med samma kompetens som i Tyskland är skyddsobjektet för de finska institutionerna och den tyska domstolen detsamma, nämligen de grundläggande rättigheterna. Att jämföra olika institutioner med samma mål och de olika sätten att ordna övervakningen ger bredd åt diskussionen om övervakning av grundläggande rättigheter och möjliggör en analys om dels institutionernas, dels andra faktorers roll vid övervakningen. 1.4 Avgränsningar och motiveringar Grundläggande rättigheter är ett omfattande och fascinerande område. Allt kan givetvis inte behandlas inom ramen för en utredning av detta slag och avgränsningar är nödvändiga. I denna utredning används begreppet grundläggande rättigheter som ett samlingsbegrepp för alla fri- och rättigheter och mänskliga rättigheter i grundlagen, om inte annat nämns särskilt. Sådana mänskliga rättigheter som inte ingår i grundlagen behandlas inte närmare. Grundläggande rättigheter tryggas i grundlagen, men dessa rättigheter specificeras ofta i vanlig lag. Därtill finns det i förordningar bestämmelser som har betydelse för de grundläggande rättigheternas genomslagskraft i praktiken. Med övervakning av grundläggande rättigheter avses därför inte endast kontrollen av att grundlagen följs eller att en lag stiftas på rätt normnivå: övervakningen gäller alla normnivåer, dvs. också förordningar, även om kontrollmekanismen på denna nivå är svag. 11
Begreppsapparaturen i fråga om grundrättighetsövervakning är inte helt etablerad. Övervakning i förväg kallas ofta granskning och efterhandskontroll tillsyn. Begreppen övervakning och kontroll används här synonymt. I denna utredning avses med övervakning av grundläggande rättigheter kontroll och laglighetsövervakning både i förväg och i efterhand av att medborgarnas grundläggande rättigheter tillgodoses. Det finns olika sätt att organisera prövningen av grundlagsenlighet och övervakningen av grundläggande rättigheter. Uppgifterna kan koncentreras till en författningsdomstol som i Tyskland och många andra länder, eller skötas inom ramen för parlamentarisk kontroll som i riksdagens grundlagsutskott i Finland. Uppgiften kan också överlåtas till domstolarna, i huvudsak då till högsta domstolen, som är sista rättsinstans. Exempel finns bland annat i USA och Norge. Uppgiften kan vidare skötas av något annat organ, som inte hör vare sig till parlamentet eller till domstolsväsendet. Ett sådant är författningsrådet i Frankrike.i Denna utredning begränsas till en jämförelse mellan det finska övervakningssystemet och ett system med en författningsdomstol. Internationella mänskliga rättigheter lämnas utanför utredningen. Tidigare talade man mera kategoriskt om dels internationella mänskliga rättigheter, som ingår i internationella avtal och deklarationer, dels grundläggande fri- och rättigheter, som traditionellt är en del av ett lands grundlag. Indelningen har med tiden förlorat mycket av sin betydelse och många ursprungligen internationella rättigheter med tiden tagits in i nationella grundlagar. Det främsta exemplet är den europeiska människorättskonventionen, vars bestämmelser integrerats i grundlagens grundrättighetskatalog och därför är liktydiga med grundläggande rättigheter.o Internationella övervakningsmekanismer behandlas inte. Till dessa hör den övervakning som utförs av Europeiska unionens, Europarådets eller andra internationella organisationers kommittéer eller domstolar och vars avgöranden är bindande för Finland. Avgränsningen kan te sig överraskande eftersom Europeiska unionen och Europarådet onekligen utgör den större, europeiska ram som Finland är en del av och lever i växelverkan med. Den är dock motiverad i och med att övervakningen av grundläggande rättigheter i Finland i första hand sker genom en förhands- 8 Hautamäki 2006a, s. 600. 9 Om internationella mänskliga rättigheter som inspirationskälla för och integreringen av dem i det finska grundrättighetsregelverket, se t.ex. Viljanen, s. 792 ff. 12
kontroll inom ramen för lagstiftningsprocessen och inte i form av en efterhandskontroll inom ramen för internationell övervakning. Att utredningen ska ge en bild av de finska institutionerna talar också för avgränsningen. Även den laglighetskontroll som utövas av alla myndigheter på det egna verksamhetsområdet lämnas utanför denna utredning. Detsamma gäller vissa myndigheters uppföljning av andra myndigheter när det gäller de grundläggande rättigheterna. Ett exempel på en sådan myndighet är statens revisionsverk, som reviderar skötseln av statsfinanserna och hanteringen av statens egendom. Revisionsverket har i sina observationer flera gånger kopplat effektiv styrning av förvaltningen och användning av statens egendom till genomförandet av grundläggande rättigheter. Också de särskilda ombudsmännens laglighetsövervakning, till exempel dataombudsmannens tillsyn av bruket av personuppgifter, lämnas utanför utredningen, eftersom dessa inte omfattar alla grundläggande rättigheter. 13
2 Det finska övervakningssystemet i korthet övervakningen av de grundläggande rättigheterna är i Finland fördelad på flera institutioner. Det finns med andra ord inte en särskild överordnad instans som endast har i uppgift att övervaka att de grundläggande rättigheterna tillgodoses och som var och en kan vända sig till. Ett flertal aktörer sköter grundrättighetsövervakningen som ett led i deras allmänna laglighetsövervakning. Tyngdpunkten vid övervakningen av grundläggande rättigheter ligger på förhandskontroll av lagstiftningen, dvs. innan lagstiftningen träder i kraft. Med en systematisk och omsorgsfull kontroll vill man uppnå att det inte utfärdas lagar eller förordningar som strider mot grundlagen. Förhandskontrollen av lagstiftningens grundlagsenlighet innebär bland annat kontroll av rätt normnivå, dvs. lag eller förordning. Ytterligare hör till kontrollen frågan om rätt lagstiftningsordning, dvs. grundlagsordning eller vanlig lagstiftningsordning, och givetvis också innehållet. Förhandskontrollen omfattar därför också en granskning av att de grundläggande rättigheterna tryggas i den föreslagna lagstiftningen. All förhandskontroll görs på en abstrakt nivå, dvs. den tar syfte på hur en lag eller förordning kan tänkas bli tillämpad i framtiden, och den utövas av justitiekanslern i statsrådet och av riksdagens grundlagsutskott. Regeringens verksamhet övervakas av justitiekanslern. Förslagen till lagar samt statsrådets och republikens presidents förordningar handläggs vid statsrådets allmänna sammanträde. Lagligheten av dessa lagstiftningsförslag, inklusive deras förenlighet med de grundläggande rättigheterna, granskas av justitiekanslern före statsrådets handläggning. I lagstiftningsprocessen ligger tyngdpunkten för förhandskontrollen i riksdagen. Den finska övervakningen av lagförslagens grundlagsenlighet är inomparlamentarisk: riksdagens grundlagsutskott är i praktiken den auktoritativa tolkaren av lagförslagens förenlighet med grundlagen. Utskottet har med andra ord en betydande 14
roll vid kontrollen av att de grundläggande rättigheterna tillgodoses när ny lagstiftning stiftas. Det finns ingen systematisk efterhandskontroll av lagstiftningens grundlagsenlighet eller av hur de grundläggande rättigheterna tillgodoses i praktiken. Medborgarna har emellertid i efterhand, dvs. när en lag eller förordning redan trätt i kraft, möjlighet att låta pröva om tillämpningen i enskilda fall lett till att grundläggande rättigheter begränsats. Var och en som upplever att hans eller hennes grundläggande rättigheter beskurits kan klaga hos de högsta laglighetsövervakarna, dvs. justitiekanslern i statsrådet eller riksdagens justitieombudsman. Också domstolarna har ett slags möjlighet till efterhandskontroll när de handlägger mål som medborgarna har anhängiggjort: om tillämpningen av en lag i ett enskilt fall skulle leda till en uppenbar konflikt med grundlagen till exempel någon grundläggande rättighet ska domstolen ge grundlagen företräde genom att låta bli att tillämpa lagen i fråga. Efterhandskontrollen i enskilda fall kompletterar förhandskontrollen och den ger en möjlighet att peka på konkreta försummelser av de grundläggande rättigheterna. Efterhandskontrollen är alltid konkret, dvs. den gäller enskilda situationer som uppstått vid tillämpningen av sådan lagstiftning som trätt i kraft. Vilka grundrättighetsfrågor som prövas i efterhand beror dock praktiskt taget uteslutande på medborgarnas initiativ. Efterhandskontrollen är därför slumpmässig. Tabell 1: Skillnader mellan förhandskontrollen och efterhandskontrollen Variabel Förhandskontroll Efterhandskontroll Föremål Lagar och förordningar som Gällande lagar och inte har trätt i kraft förordningar samt tilllämpningen av dem Aktörer Justitiekanslern i statsrådet, Justitiekanslern i statsrådet, riksdagens grundlagsutskott riksdagens justitieombudsman, domstolarna Systematik Hör till den normala lagstift- Endast om någon anhängigningsprocessen, är den primära gör ett mål, är en kompletteformen av övervakning rande form av övervakning Utlösare Det allmännas ansvar Förutsätter i regel medborgarnas initiativ Abstrakt eller konkret Abstrakt, dvs. tar på allmän nivå Konkret, dvs. gäller sikte på framtida tillämpning enskilda fall 15
3 Förhandskontroll: hur övervakas grund läggande rättigheter i lagstiftningsprocessen? tyngdpunkten vid övervakningen av de grundläggande rättigheterna ligger i Finland på förhandskontrollen, som utförs av justitiekanslern i statsrådet och av riksdagens grundlagsutskott. I detta kapitel redogörs först för justitiekanslerns roll som laglighetsövervakare, ämbetets uppkomst och innehållet i justitiekanslerns förhandskontroll av lagligheten. Därefter granskas grundlagsutskottets roll, hur laglighetskontrollen av lagförslag går till i utskottet och vem som medverkar i behandlingen. Ytterligare diskuteras kopplingen mellan politik och juridik i grundlagsutskottets arbete och likheterna med en författningsdomstol. 3.1 Justitiekanslerns förhandskontroll 3.1.1 Justitiekanslern som laglighetsövervakare Justitiekanslern i statsrådet är, tillsammans med riksdagens justitieombudsman, högsta laglighetsövervakare. Justitiekanslern övervakar att förslagen till regeringspropositioner, som omfattar lagförslagen och som efter godkännande av republikens president överlämnas till riksdagen för behandling, är i enlighet med grundlagen och annan lagstiftning. Denna förhandskontroll är en del av övervakningen av statsrådets verksamhet. Justitiekanslern övervakar också att de grundläggande rättigheterna tillgodoses genom att undersöka medborgarnas klagomål över rättskränkningar. Denna efterhandskontroll är en del av övervakningen av myndigheternas, domstolarnas och advokaternas verksamhet och den behandlas i avsnitt 4.2. Laglighetsövervakningen har utvecklats med tiden. Traditionellt avsågs med laglighetsövervakning uttryckligen övervakning av laglighet, dvs. att lagarna beaktas i det 16
offentliga beslutsfattandet. Övervakningen gäller både det att formen för beslutsfattandet är korrekt och det att innehållet är lagligt. De grundläggande och mänskliga rättigheterna har dock inneburit stora förändringar i den finska rättskulturen, och en följd av detta kan sägas vara att gränsen mellan juridik och politik blivit otydligare: lagstiftarens, lagtolkarens och laglighetsövervakarens roller går nu för tiden allt mer in i varandra.qp Numera betonas att laglighetsövervakningen inte kan vara endast en mekanisk granskning av enskilda paragrafer: laglighetsövervakningens roll är att värna om att rättvisan säkerställs och att det offentliga sköter sina uppgifter på ett ändamålsenligt och jämlikt sätt. Syftet med justitiekanslerns granskning skulle urvattnas om inte också lagens anda, dvs. det som lagstiftaren avsett med bestämmelserna, tas i betraktande.qq 3.1.2 Justitiekanslersämbetets uppkomst och roll Justitiekanslersämbetets rötter går tillbaka till Sverige på 1700-talet.qw Då inrättades en tjänst som Konungens högsta ombudsman, som bland annat innehade posten som åklagare och kungens rådgivare. Tjänsten fick 1719 namnet justitiekansler och uppgifterna utvidgades senare till att omfatta tillsyn över hela rättsordningen.qe Tyngdpunkten i justitiekanslerns arbete varierade under olika tider, men uppgiften som högsta laglighetsövervakare har varit konstant.qr Under autonomins tid 1809 1917 tog prokuratorn över justitiekanslerns uppgifter i en något modifierad form, men när Finland blev självständigt återfick justitiekanslern sin starka position, som därefter också bibehållits.qt Numera har justitiekanslern i Finland en synligare och starkare roll än i Sverige.qy I ämbetet ingår övervakningen av statsledningens ämbetsåtgärder och därför en uppenbar närhet till statsrådet. Justitiekanslerns ställning som övervakare av även medborgarnas rättigheter har dock stärkts under 2000-talet.qu 10 Jonkka 2009, s. 101. 11 Jonkka 2009, s. 102. 12 För en historisk överblick, se Inha. 13 Paunio 2009a, s. 7; Tontti, s. 400. 14 Seppinen, s. 39. 15 Om justitiekanslerns ställning 1917 1919, se Inha. 16 Seppinen, s. 40 f. 17 Seppinen, s. 214. 17
Justitiekanslern bistås i sitt arbete av en biträdande justitiekansler, som i sin tjänsteutövning har samma kompetens som justitiekanslern. Ytterligare bistås justitiekanslern av justitiekanslersämbetet med en tjänstemannastab. I det följande används uttrycket justitiekanslern för att beskriva hela ämbetet, även om varje justitiekansler och biträdande justitiekansler givetvis gett och fortsätter att ge ämbetet sin egen prägel.qi 3.1.3 Justitiekanslerns förhandskontroll av lagligheten Justitiekanslern övervakar lagligheten av statsrådets och republikens presidents ämbetsåtgärder.qo Sedan reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna 1995 har justitiekanslern uttryckligen också i uppgift att övervaka att de grundläggande och mänskliga rättigheterna tillgodoses.wp Justitiekanslerns laglighetsövervakning, bland annat övervakningen av de grundläggande rättigheterna, sker i stor utsträckning i form av förhandsgranskning av statsrådets beslutslistor. Det innebär att justitiekanslern och hans eller hennes tjänstemän granskar regeringspropositionerna, i vilka lagförslagen ingår, förordningsförslagen och förslagen till regeringens övriga beslut innan dessa behandlas vid statsrådets allmänna sammanträde. I denna utredning behandlas justitiekanslerns granskning av lag- och förordningsförslag. Det finns emellertid cirka 150 typer av ärenden som föredras i statsrådet. Till de administrativa besluten hör till exempel utnämningar och kommunsammanslagningar. Justitiekanslern granskar årligen upp till 1 500 2 000 ärenden. Vid förhandsgranskningen kontrolleras bland annat att bestämmelserna utfärdas på rätt normnivå och att motiven ger en mångsidig bild av problematiken i förslagen. Om möjligt bedöms också hur ändamålsenliga förslagen är i förhållande till grundlagen och de grundläggande och mänskliga rättigheterna.wq 18 Om justitiekanslern i olika tider från 1944, inklusive justitiekanslerns politiska roll och inflytande, se Seppinen, s. 11 23. 19 108 i grundlagen. 20 108 i grundlagen. 21 Jonkka 2009, s. 105. 18
Förhandsgranskningen leder för det mesta till att det inte vid statsrådets allmänna sammanträde förekommer sådana fel som justitiekanslern måste göra en anmärkning om. De fel som upptäcks och kan avlägsnas tack vare förhandsgranskningen är olika till naturen: en del är betydande form- eller innehållsfel medan en stor del är så små eller tekniska att de eventuellt inte skulle ha upptäckts i riksdagens lagstiftningsprocess. I fråga om den senare kategorin utgör granskningen därför främst ett slags kvalitetskontroll.ww Med tanke på statsrådets trovärdighet är det givetvis önskvärt att besluten är så felfria som möjligt. Förhandsgranskningen av statsrådets beslutslistor lider emellertid av att justitiekanslersämbetet endast har ett par dagar tid för granskningen och att personalresurserna är otillräckliga i förhållande till arbetsmängden. Det leder oundvikligen till att alla fel inte kan upptäckas.we Man kan också fråga sig i vilken utsträckning justitiekanslern under rådande förhållanden hinner gå på djupet med mångfasetterade grundrättighetsaspekter i lagförslagen. 3.1.4 Vad innebär justitiekanslerns övervakning av de grundläggande rättigheterna? Lagarna stiftas av riksdagen, och det är därför naturligt att den slutliga prövningen av stora grundlagsfrågor sker där. Hit hör bland annat avvägningen av hur olika grundläggande rättigheter ska beaktas i ett konkret fall. Justitiekanslern avgör inte till exempel den rätta lagstiftningsordningen eller avvägningen mellan olika grundläggande rättigheter i ett lagförslag. Frågorna avgörs av riksdagen, där prövningen sker i grundlagsutskottet.wr Justitiekanslern ska däremot förvissa sig om lagförslagens grundlagsenlighet bland annat genom att kontrollera att grundlagsutskottets tidigare praxis följts i beredningsprocessen. På det sättet garanteras grundlagstolkningens kontinuitet. Om det vid övervakningen konstateras att enskilda bestämmelser i ett lagförslag inte uppfyller grundlagens krav eller att motiveringstexten i ett författningsförslag som berör grundläggande rättigheter är bristfällig, ber justitiekanslern det behöriga ministeriet korrigera eller komplettera förslaget och motiveringstexten.wt 22 Jonkka 2009, s. 104. 23 Jonkka 2009, s. 105. 24 Jonkka 2009, s. 106. 25 Justitiekanslern i statsrådets berättelse för år 2009, s. 68. 19