HÖGSTA DOMSTOLEN UTLÅTANDE Diarienr 1(5) OH 2015/101. Justitieministeriets brev gällande ärendena nr 25-26/08/2015

Transkript

1 HÖGSTA DOMSTOLEN UTLÅTANDE Diarienr 1(5) OH 2015/101 Givet Nr TILL REPUBLIKENS PRESIDENT HÄNVISNING ÄRENDE Justitieministeriets brev gällande ärendena nr 25-26/08/2015 Ålands lagtings beslut om antagande av 1) landskapslag om tillämpning i landskapet Åland av bestämmelser i rikslagen om ett påföljdssystem för och tillsynen över den gemensamma fiskeripolitiken, 2) om verkställighet av den gemensamma fiskeripolitiken inom den Europeiska unionen UTLÅTANDE Högsta domstolen har granskat lagtingsbeslutet i det syfte som stadgas i 19 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande Lagtinget har genom sina beslut antagit landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av bestämmelser i rikslagen (1188/2014) om ett påföljdssystem för och tillsynen över den gemensamma fiskeripolitiken (nedan blankettlagen) samt landskapslagen om verkställighet av den gemensamma fiskeripolitiken inom den Europeiska unionen (nedan verkställighetslagen). Genom landskapslagarna genomförs i landskapet den unionslagstiftning som rör tillsynen över fiskerinäringen och påföljder enligt den gemensamma fiskeripolitiken.

2 2 Landskapslagarna berör flera av de rättsområden som uppräknas i självstyrelselagen. De mest centrala områdena är fiske och myndigheternas tillsyn. Landskapet har enligt 18 1 punkten självstyrelselagen lagstiftningsbehörighet i fråga om landskapsregeringen och i fråga om de myndigheter och inrättningar vilka lyder under den. Enligt 16 punkten samma paragraf hör fiske, registrering av fiskefartyg och styrning av fiskerinäringen till landskapets behörighet och enligt 10 punkten naturoch miljövård, friluftsliv och vattenrätt. Även i fråga om grunderna för avgifter till landskapet, tillvaratagande av fiskevattens produktionsförmåga, näringsverksamhet samt statistik om förhållandena i landskapet har landskapet lagstiftningsbehörighet enligt 18 5, 18, 22 och 24 punkten självstyrelselagen. Tyngdpunkten i landskapslagarna är därför klart inom områden där landskapet har lagstiftningsbehörighet. Riket har enligt punkten självstyrelselagen lagstiftningsbehörighet i fråga om handelssjöfart samt farleder för handelssjöfarten. Frågor om tillsynen av fisket på basis av EU-lagstiftningen har tidigare handlagts i Högsta domstolen i en förvaltningstvist mellan jord- och skogsbruksministeriet och landskapet (HD 1998:8). Jord- och skogsbruksministeriet ansågs då inte vara behörigt att utan medverkan av landskapet mellan riket och landskapet fördela den laxkvot, som tillkom Finland såsom medlem i den Europiska unionen. Ministeriet var däremot behörigt att utfärda fiskeförbud i hela landet då kvoten var fylld. Självstyrelselagen har sedan förvaltningstvisten genomgått ändringar som klargjort förhållandet mellan landskapet och

3 riket i de ärenden då Finland som medlemsstat förutsätts agera enhetligt eller genom en enda myndighet. 3 Den nu aktuella unionslagstiftningen förutsätter bland annat att en enda myndighet i varje medlemsstat samordnar kontrollmyndigheternas verksamhet. I landskapsregeringens lagförslag (14/ ) har riktlinjerna i självstyrelselagen beaktats och förslaget innehåller också en redogörelse över hur man genom överenskommelseförordning i praktiken genomför vissa av de krav som unionslagstiftningen ställer. De antagna landskapslagarna förefaller anpassade efter självstyrelselagens samarbetsmönster och följer behörighetsfördelningen mellan landskapet och riket. Unionslagstiftningen inför ett påföljdssystem som inte bygger på kriminaliseringar utan på administrativa påföljder av straffkaraktär. Det är fråga om överträdelseavgift, påföljdsavgift för allvarliga överträdelser och förbud att idka fiskeri. Förbuden är tidsbundna eller permanenta och de tilldelas på basis av varningar som kallas prickar. Tilldelade prickar kan medföra att den licens som behövs för att idka fiske dras in för en bestämd tid eller permanent beroende på antalet prickar. I 4 8 mom. blankettlagen stadgas att överträdelseavgiften och påföljdsavgiften med avvikelse från 59 1 mom. rikslagen ska betalas till landskapet. Högsta domstolen har i sitt utlåtande OH 2009/24 som gällde landskapslagen om ändring av landskapslagen om bekämpande av oljeskador tagit ställning till landskapets lagstiftningsbehörighet beträffande avgifter av sanktionskaraktär. I utlåtandet återgavs vad riksdagens grundlagsutskott konstaterade i samband med behandlingen av regeringens proposition med förslag till ett nytt 2 a kap. lagen om förhindrande av miljöförorening från fartyg. Utskottet konstaterade (GrUU 32/2005 rd s. 2) att oljeut-

4 4 släppsavgiften inte ska förstås som en straffrättslig bestraffning utan som en administrativ påföljd med karaktär av sanktion. Utskottet ansåg också att en påföljdsavgift inte kan betraktas som skatt eller avgift enligt 81 Finlands grundlag. Även det påföljdssystem som nu föreligger för granskning har behandlats av riksdagens grundlagsutskott (GrUU 28/2014 rd s. 2-3). Utskottet, som hänvisar till sina ställningstaganden beträffande oljeutsläppsavgiften, har tagit ställning till lagstiftningen även bl.a. vad gäller exaktheten i regleringen av grunderna för påföljden och om den uppfyller kraven i grundlagen. Regleringen i landskapslagen ger inte anledning att ytterligare behandla dessa frågor. I sitt utlåtande om oljeutsläppsavgiften ansåg Högsta domstolen att då landskapet hade lagstiftningsbehörighet i fråga om natur- och miljövård, hade landskapet även behörighet att lagstifta om sanktioner av nämnt slag. Man konstaterade att detta även var i överensstämmelse med grundtanken bakom stadgandet i punkten självstyrelselagen. Enligt denna punkt har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om beläggande med straff och storleken av straff inom rättsområden som hör till landskapets lagstiftningsbehörighet. I linje med detta utlåtande anser Högsta domstolen att då landskapet enligt punkten självstyrelselagen har lagstiftningsbehörighet i fråga om fiske, registrering av fiskefartyg och styrning av fiskerinäringen, bör landskapet även ha behörighet att stifta om administrativa sanktioner på dessa områden. I 3 blankettlagen och 8 verkställighetslagen finns stadganden som bemyndigar landskapsregeringen att utfärda landskapsförordningar. Ålandsdelegationens uttalanden om de krav som måste ställas på bemyndigandena motsvarar vad

5 5 Högsta domstolen tidigare yttrat beträffande andra till sin ordalydelse vaga delegeringsstadganden. Högsta domstolen omfattar också delegationens slutsats om att stadgandena inte utgör behörighetsöverskridningar. Då lagtingsbeslutet inte ger anledning till övriga anmärkningar finner Högsta domstolen att det inte torde föreligga hinder för att landskapslagen träder i kraft. De handlingar som bilagts justitieministeriets skrivelse återställs. Ordförande Gustav Bygglin Föredragande Frey Nybergh Föredragning I handläggningen av ärendet deltog justitieråden Bygglin, Rajalahti, Rautio, Kantor och Huovila. Föredragande har varit Frey Nybergh.