Justitieministeriets brev gällande ärendena nr 60-61/08/2015

Transkript

1 HÖGSTA DOMSTOLEN UTLÅTANDE Diarienr 1(10) OH 2015/212 Givet Nr TILL REPUBLIKENS PRESIDENT HÄNVISNING ÄRENDE Justitieministeriets brev gällande ärendena nr 60-61/08/2015 Ålands lagtings beslut om antagande av 1. landskapslag om ändring av trafikbrottslagen för landskapet Åland och 2. landskapslag om ändring av körkortslagen för Åland UTLÅTANDE Högsta domstolen har granskat lagtingsbesluten i det syfte som stadgas i 19 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande. Allmänt Lagtinget har genom sitt beslut antagit en landskapslag om ändring av trafikbrottslagen för landskapet Åland och en landskapslag om ändring av körkortslagen för landskapet Åland (nedan körkortslagen). Genom ändringarna i trafikbrottslagen sänks gränsen för alkoholhalten i blodet för rattfylleri från 0,5 promille till 0,2 promille och för grovt rattfylleri från 1,2 promille till 0,8 promille. Ändringarna i körkortslagen är lagtekniska följdändringar.

2 2 I landskapslagarna som föreligger för utlåtande är det i huvudsak fråga om lagstiftningsområdet vägtrafik och brott i samband med vägtrafik. Stadgandena om rattfylleri har i riket överförts till den allmänna strafflagen, men i landskapet har de på grund av bestämmelserna i självstyrelselagen förblivit en del av vägtrafiklagstiftningen. I de landskapslagar som föreligger för granskning är det också fråga om allmän ordning och säkerhet. Enligt punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om vägtrafik och enligt 6 punkten i fråga om allmän ordning och säkerhet med vissa undantag som det inte nu är fråga om. Enligt punkten har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om beläggande med straff och storleken av straff inom rättsområden som hör till landskapets lagstiftningsbehörighet. Dessutom hör enligt 18 1 punkten självstyrelselagen regleringen av landskapsregeringen och de myndigheter och inrättningar som lyder under den till landskapets behörighet. Landskapslagen gäller även detta lagstiftningsområde. För att kunna konstatera om någon gjort sig skyldig till rattfylleribrott tillämpas lagstiftningen om tvångsmedel och förundersökning av brott. Riket har enligt punkten självstyrelselagen behörighet i fråga om förundersökning. Enligt punkten självstyrelselagen har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om straffrätt med undantag av vad som stadgas i ovan nämnda punkten samma lag. Rikets behörighet i fråga om straffrätt omfattar emellertid entydigt straffrättens allmänna del. Undantaget i behörighetsfördelningen i punkten självstyrelselagen gäller enbart beläggande med straff och storleken av straff inom rättsområden som hör till landskapets lagstiftningsbehörighet. Till straffrättens allmänna del hör bland annat brottsbegreppet och påföljderna. I detaljmoti-

3 3 ven till 25 punkten i propositionen till självstyrelselagen konstateras att landskapet har behörighet att bestämma om beläggande med allmänna och särskilda straff som avses i strafflagen samt om straffets storlek. Motiven fortsätter dock med konstaterandet att landskapet är bundet av de allmänna stadganden i strafflagen som för närvarande finns i 1-8 kap. (RP 73/1990 rd s. 69 f.) Enligt 4 1 mom. landskapslagen om ändring av trafikbrottslagen för landskapet Åland döms den som för ett motordrivet fordon med minst 0,2 promille i blodet men så att halten understiger 0,5 promille för rattfylleri till ordningsbot på 200 euro. I 5 1 punkten landskapslagen stadgas om grovt rattfylleri så att gränsen för alkoholhalten är minst 0,8 promille i gärningsmannens blod. Landskapslagen skiljer sig på två sätt från motsvarande reglering i riket. För det första är den lägre gränsen i riket för kriminaliseringen rattfylleri 0,5 promille och för grovt rattfylleri minst 1,2 promille. För det andra är straffpåföljderna böter eller fängelse i högst sex månader för rattfylleri. Till landskapets behörighet hör att inom området vägtrafik lagstifta om beläggande av straff och storleken av straff. Enligt propositionen till självstyrelselagen begränsas dock behörigheten i fråga om straffstadgandena till att de inte ska kunna avvika radikalt från de stadganden som gäller riket. (RP 73/1990 rd s. 43 f.) Högsta domstolen har i sitt utlåtande om landskapslag om fritidsbåtar (OH 2003/5) konstaterat att det specifika straffstadgandet om sjöfylleri, som ingår i 4 landskapslagen samt den generella kriminaliseringen i 25 omfattas av landskapets behörighet med stöd av punkten självstyrelselagen. Däremot konstaterade Högsta domstolen att 6 landskapslagen inte var utformad såsom ett straff-

4 beläggande utan det var en formulering av nödtillstånd. 4 Enligt domstolen utgjorde stadgandet ett undantag av allmän natur och gällde situationen när en handling, som uppfyller en brottsbeskrivning inte anses strida mot rättsordningen. Domstolen konstaterade att i 3 kap. 10 strafflagen stadgas om nödtillstånd och att stadgandet i landskapslagen hade en avvikande formulering. Det väsentliga enligt Högsta domstolen var att även om regeln i landskapslagen stadgade att kriminaliseringarna inte var gällande, innebar stadgandet ett intrång i straffrättens allmänna stadganden och de allmänna straffrättsliga principer de ger uttryck för. Domstolens slutsats var att då avvikelsen i landskapslagen jämfört med stadgandet i strafflagen dessutom var märkbar och då stadgandet föll inom straffrättens s.k. allmänna läror, som enligt punkten självstyrelselagen hör till rikets behörighet, hade lagtinget överskridit sin lagstiftningsbehörighet. Med tanke på självstyrelselagen ger stadgandet om rattfylleri i landskapslagen om ändring av trafikbrottslagen för landskapet Åland anledning till att granska följande frågor: (1) Är det i överensstämmelse med de allmänna kriminaliseringsprinciperna som kan härledas från grundlagen att stifta om en straffbar gärning för ett förhållandevis lindrigt rustillstånd i landskapslagen? (2) Är det i samklang med den allmänna delen i strafflagen att ta till ordningsbot som enda påföljd för den lindrigaste formen av rattfylleri? (3) Har den lindrigaste formen av rattfylleristadgandet i landskapslagen sådan inverkan på tillämpningen av tvångsmedelslagen som kunde stå i strid med den lagstiftningsbehörighet som gäller lagstiftningen om förundersökning och som hör till riket?

5 5 Bedömning av betydelsen av de allmänna kriminaliseringsprinciperna Riksdagens lagutskott har i sitt betänkande om medborgarinitiativet Strängare straff för rattfylleri (LaUB 31/2014 rd) avvisat sänkningen av promillegränsen för rattfylleri till 0,2 promille genom att hänvisa till de allmänna kriminaliseringsprinciperna som stöds på de allmänna begränsningsförutsättningarna för de grundläggande fri- och rättigheterna. Utskottet har hänvisat till grundlagsutskottets ställningstaganden och ansett att de uppgifter som finns att tillgå om effekterna av att sänka promillegränsen inte nödvändigtvis skulle uppfylla de förutsättningar som grundlagsutskottet har uppställt för kriminaliseringarna. Enligt grundlagsutskottet följer av kravet på att inskränkningar i de grundläggande fri- och rättigheterna ska vara acceptabla att kriminaliseringen måste motiveras med ett vägande samhälleligt behov och en godtagbar grund inom systemet med de grundläggande fri- och rättigheterna (GrUU 23/1997 rd). Ytterligare har grundlagsutskottet konstaterat att straffrätten inte ska tillgripas om en kriminalisering närmast skulle ha en symbolisk betydelse (t.ex. GrUU 5/2009 rd och GrUU 29/2001 rd). Den kriminalisering av rattfylleri som baseras på gränsen 0,2 promille i landskapslagen är i ljuset av de ovan nämnda ställningstagandena av grundlagsutskottet problematisk. Högsta domstolen konstaterar emellertid att vägtrafik och dess straffstadganden entydigt hör till det område som kan regleras med landskapslag. Högsta domstolen anser att de ovan nämnda ställningstagandena av grundlagsutskottet inte utvisar ett klart förbud för kriminaliseringen. Lagtinget kan inte med stöd av ställningstagandena med kriminaliseringen i landskapslagen anses ha överskridit sin lagstiftningsbehörighet.

6 Ordningsbot som enda påföljd för rattfylleri 6 Enligt landskapslagen är den enda påföljden för rattfylleri under gränsen 0,5 promille ordningsbot. Att välja en sådan lösning är problematiskt med tanke på det nu gällande systemet för ordningsbot. Stadgandena om ordningsbot ingår i 2 a kap. strafflagen som hör till den allmänna delen av strafflagen och riket har uteslutande lagstiftningsbehörighet på detta område. Denna omständighet förhindrar inte i sig att använda ordningsbot som påföljd också i landskapslagarna men användningen av påföljden måste ske inom de gränser som utstakats i strafflagen angående ordningsbot. Enligt 2 a kap mom. 2 punkten strafflagen får ordningsbot inte föreläggas, om den som begått förseelsen genom sitt förfarande har visat likgiltighet för förbud eller påbud i lag. Det kan vara fråga om en sådan likgiltighet till exempel då någon upprepade gånger bryter mot samma stadgande i lag som innehåller ett hot om straff. I ett sådant fall använder man inte ordningsbot utan gärningsmannen döms till bötesstraff. Detta förutsätter att man för detta delikt kan döma ut också bötesstraff. På grund av det regleringssätt som valts i landskapslagen kan man inte göra så. Också det förfarande som gäller för ordningsbot bygger på tanken att man istället för ordningsbot kan döma ut bötesstraff då omständigheterna det så fordrar. Om en ordningsbot har förts för behandling i allmän underrätt ska allmänna åklagaren enligt 15 1 mom. lagen om ordningsbotsförfarande (66/1983) vara närvarande då ordningsbotsärenden handläggs. Enligt 2 mom. i paragrafen ska åklagaren om han anser att för den handling som ligger till grund för ordningsbotsföreläggandet bör ådömas annan påföljd än ordningsbot, vidta åtgärder för väckande av åtal. Eftersom

7 7 ordningsbot enligt landskapslagen ska vara den enda påföljden för det lindrigaste rattfylleriet, står inte den möjlighet som detta lagrum tillåter åklagaren till buds. En sådan möjlighet kunde vara nödvändig till exempel i de ovannämnda fallen av upprepade delikt. Ett straffstadgande där ordningsbot är den enda påföljden är problematiskt också i ett sådant fall då gärningsmannen på samma gång gör sig skyldig till ett brott som ska straffas med böter och ett brott som ska straffas med enbart ordningsbot. Det finns inte stadganden om utdömande av gemensamt straff i 7 kap. 3 och 5 strafflagen för ett sådant fall. Denna situation är vanlig vid vägtrafik. På de grunder som framställts ovan anser Högsta domstolen att regleringen i landskapslagen står i strid med de principer som framkommer ur stadgandena i 2 a kap. och 7 kap. strafflagen och vilka hör till den allmänna delen i strafflagen. Stadgandet i 4 1 mom. landskapslagen utgör sålunda en överskridning av lagstiftningsbehörigheten. Högsta domstolen konstaterar att den lag om föreläggande av böter och ordningsbot (754/2010) som riksdagen har antagit men som tillsvidare inte har föreskrivits att träda i kraft kommer att innebära ändringar jämfört med de stadganden som återgetts ovan. Ikraftträdandet av lagen ska föreskrivas särskilt genom lag. I förarbetena till denna lag har konstaterats att avsikten är att de lagar som ingår i propositionen ska träda i kraft först efter flera år. (RP 94/2009 rd s. 27) Den lindrigaste gärningsformen av rattfylleri och 8 kap. 32 tvångsmedelslagen Enligt punkten självstyrelselagen har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om förundersökning. De

8 8 straffstadganden som ingår i landskapslagar berättigar att använda tvångsmedel enligt tvångsmedelslagen i enlighet med de förutsättningar som regleras i tvångsmedelslagen. Enligt 8 kap. 32 tvångsmedelslagen är förutsättningen för kroppsbesiktning i allmänhet att man för det brott som man är misstänkt för kan dömas till fängelse i minst ett år. Rattfylleri nämns separat i stadgandet för att det strängaste straffet för rattfylleri är fängelse i högst sex månader (23 kap. 3 strafflagen). I 4 landskapslagen har man avsiktligt stadgat att också den lindrigaste formen av rattfylleri har brottsrubriken rattfylleri för att kroppsbesiktning enligt 8 kap. 32 tvångsmedelslagen ska vara tillämplig också vid förundersökningen av detta brott. Klanderbarheten av rattfylleri enligt 4 1 mom. landskapslagen skulle ändå vara klart lindrigare än det rattfylleri som det stadgas om i 23 kap. 3 strafflagen där gränsen för rattfylleri är 0,5 promille. Vid stiftandet av 8 kap. 32 tvångsmedelslagen har man inte kunnat beakta att det inom kretsen för kroppsbesiktning nu också skulle komma rattfylleri som är märkbart lindrigare än det rattfylleri som det stadgas om i strafflagen och för vilken den enda påföljden kunde vara ordningsbot. Vid kroppsbesiktning ingriper man i den personliga integriteten som skyddas enligt 7 grundlagen. Av denna orsak är det viktigt att man inte vid användningen av detta tvångsmedel kränker proportionalitetsprincipen som hör till de allmänna förutsättningarna för användningen av tvångsmedel (1 kap. 2 tvångsmedelslagen). Proportionalitetsprincipen uppställer gränser för hur omfattande tvångsmedelsbefogenheter man i lagstiftningen kan tillåta vid undersökningen av olika brott. Denna kontroll sker i

9 9 riksdagen vid stiftandet av lag och vid behov på försorg av grundlagsutskottet. Gränserna för användningen av tvångsmedel är förknippade med den klanderbarhet som gäller för det brott det är fråga om. Högsta domstolen anser det inte vara möjligt att berättiga kroppsbesiktning för att utreda en mycket lindrig förseelse. I praktiken skulle landskapslagen till denna del innebära en ändring i stadgandet i tvångsmedelslagen vilket står i strid med behörighetsfördelningen mellan landskapet och riket. Slutledning Med hänvisning till det ovan sagda finner Högsta domstolen att 4 1 mom. landskapslagen om ändring av trafikbrottslagen för landskapet Åland utgör en behörighetsöverskridning. De övriga momenten i samma paragraf anknyter lagtekniskt till 1 mom. varför det inte är möjligt att förordna att endast 1 mom. ska förfalla; de resterande delarna av lagrummet i den form den godkänts av lagtinget kan inte komplettera den reglering som skulle kvarstå på ett fungerande sätt. Därför hemställer Högsta domstolen att hela 4 förordnas att förfalla. Ändringarna i 1 och 5 1 punkten trafikbrottslagen omfattas av landskapets lagstiftningsbehörighet och hinder för att de ska träda i kraft finns inte. Samtliga ändringar i landskapslagen om ändring av körkortslagen för Åland föranleds direkt eller indirekt av ändringen av 4 trafikbrottslagen. Utan ändring av 4 trafikbrottslagen blir ändringarna i körkortslagen meningslösa och missvisande. De ska därför också förordnas att förfalla om 4 trafikbrottslagen förordnas att förfalla.

10 10 De handlingar som bilagts justitieministeriets skrivelse återställs. Ordförande Gustav Bygglin Föredragande Frey Nybergh Föredragning Närvarande GB IR AK JL TA