UTRIKESUTSKOTTETS UTLÅTANDE 1/2003 rd Statsrådets utredning om Finlands hållning till EU:s framtid och frågor som kommit upp i konventet Till statsrådet INLEDNING Remiss Den 17 januari 2003 fick riksdagens utrikesutskott en utredning i enlighet med 97 1 mom. i grundlagen från statsrådet om Finlands ståndpunkter i frågor som gäller EU:s framtid och i frågor som aktualiserats under konventets arbete (USP 32/2002 rd). Utskottet lämnade ett utlåtande (UtUU 9/2002 rd) om utredningen. Efter att utrikesutskottet lämnade sitt utlåtande har statsrådet den 3 och den 11 juni 2003 (USP 9/2002 rd) kommit med utredningar med anledning av förslaget från konventspresidiet. Sakkunniga Utskottet har hört - utrikesminister Erkki Tuomioja - statsministerns företrädare i konventet, politices doktor Teija Tiilikainen - konventsledamot Kimmo Kiljunen - konventsledamot Matti Vanhanen - konventsledamot Jari Vilén - suppleant i konventet Esko Helle - statssekreterare Antti Peltomäki och understatssekreterare för EU-frågor Jari Luoto, statsrådets kansli - avdelningschef Jan Store och Europakorrespondent Kirsti Kauppi, utrikesministeriet - forskare, politices doktor Hanna Ojanen och politices doktor Pekka Visuri, Utrikespolitiska institutet - projektledare Peter Ekholm, Sitra - professor Juliet Lodge - professor Raimo Väyrynen - minister Jaakko Iloniemi. Dessutom har utskottet fått ett skriftligt utlåtande från professor Esko Antola. STATSRÅDETS UTREDNING Med stöd av 97 i grundlagen har statsrådet sänt sin utredning till utrikesutskottet och stora utskottet. Utredningen innehåller Finlands hållning till EU:s framtid och de frågor som kommit upp i konventet. I utredningen går regeringen in på konventets verksamhet och arbete hittills samt kommenterar Finlands lösningar beträffande arbetet i konventet. Konventet avslutade sitt arbete med del I och II av fördraget om en konstitution den 13 juni 2003. Ordföranden lägger fram förslaget för Europeiska rådet den 20 juni 2003. Ö 4/2002 rd USP 9/2002 rd Version 2.0
UTSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN Motivering Allmänt Under riksmötet 2001 kom utrikesutskottet med ett betänkande (UtUB 18/2001 rd) om Europeiska unionens framtid utifrån en redogörelse från statsrådet. Betänkandet innefattar alla ståndpunkter som riksdagen har antagit angående Europeiska unionens framtid och utarbetades innan Europeiska konventet (nedan konventet) tillsattes på Europeiska rådet i Laeken. I betänkandet lägger utrikesutskottet fram riktlinjerna för sin syn på unionens framtid. Riktlinjerna har kompletterats med senare utlåtanden, senast i ett utlåtande från februari 2002 (UtUU 9/2002 rd). Nedan kommer utrikesutskottet med vissa kompletterande kommentarer till den sista fasen av konventets arbete och till de nyaste förslagen. Utskottet förutsätter att statsrådet i god tid innan regeringskonferensen börjar lämnar en redogörelse till riksdagen. Utskottet kommer att lägga fram sina ståndpunkter mer ingående till resultaten av konventet och sin hållning till den kommande regeringskonferensen när redogörelsen kommer upp till behandling. Konventet och regeringskonferensen 2004 Med hänvisning till sitt tidigare utlåtande (UtUU 9/2002 rd) påpekar utskottet att konventet mot slutet av sitt arbete allt tydligare hävdade sin självständighet i relation till nästa regeringskonferens. Presidiets arbetsmetoder, till exempel att de institutionella frågorna som är av avgörande betydelse för slutresultatet skjuts upp ända till slutet utan någon grundlig debatt i konventet eller öppen handläggning i exempelvis arbetsgrupperna, har försvårat konventets arbete. Arbetsmetoderna har allt tydligare visat att alla länder inte kunde vara med och behandla fördraget om en konstitution på lika villkor. Dessutom har arbetsmetoderna i slutfasen lett till en viss osäkerhet visavi konventets resultat. För att resultaten skall kunna godtas är det enligt statsrådet viktigt att slutresultatet grundar sig på genuin samstämmighet. Utskottet gav i sitt tidigare utlåtande sitt stöd till principen att mycket kontroversiella frågor bör ges flera alternativ i slutakten. De slutliga besluten bör fattas av regeringskonferensen. Enligt utskottet äger dessa ståndpunkter fortfarande aktualitet. När konventet är klart med sitt arbete är det av största vikt för Finland att medlemsstaterna får tillräckligt med tid på sig för den nationella behandlingen av fördraget innan regeringskonferensen inleds. Enligt utrikesutskottet är mitten av oktober 2003, som är ett av förslagen, den tidigaste tänkbara tidpunkten för en regeringskonferens. Institutionella frågor Förslag som behandlas av konventet Utskottet påpekar att konventet fick det kompletta förslaget till ett nytt konstitutionellt fördrag först i mitten av maj. Beträffande de viktigaste institutionella frågorna fick konventet ett förslag som byggde på presidiets ändringar först i början av juni. Därefter kom frågorna inte samlade upp på plenarmötena utan de spriddes ut över arbetsgrupperna. Presidiets verksamhet i slutfasen av arbetet medverkade inte till att främja slutresultatet. Enligt utskottet är det ofattbart att konventsledamöterna före det sista mötet inte hade tillgång till ett sammanhållet, komplett skriftligt förslag till det kommande fördraget. De institutionella frågorna - utgångspunkter I sitt tidigare utlåtande (UtUU 9/2002 rd) ansåg utskottet att Finland i konventet och på regeringskonferensen efter konventet bör eftersträva ett slutresultat som innebär att den samlade institutionella strukturen uppfyller kraven från Europeiska rådet i Laeken, att reformerna skall resultera i demokratiska, öppna och effektiva institutioner. Samtliga reformer måste uppfylla villko- 2
ren. Utskottet ansåg vidare det viktigt att frågorna bedöms i ett helhetsperspektiv utan att enskilda ändringsförslag får alltför stor tyngd. Det är inte värt att eftersträva kompromisser i mindre kontroverser på bekostnad av hela frågan, ansåg utskottet. Utöver demokratiska, öppna och effektiva institutioner ansåg utskottet det angeläget för utvecklingen i hela unionen att principen om jämlika medlemsstater kvarstår. I konstitutionellt hänseende är det största beviset på jämlikhet mellan medlemsstaterna att unionens verksamhet bygger på internationella avtal där alla medlemsstater är parter och som måste godkännas av alla medlemsstater, framhöll utskottet i sitt tidigare utlåtande. Det är en princip som man absolut inte får tumma på, inskärpte utskottet. I dagsläget är det roterande ordförandeskapet det viktigaste tecknet på att medlemsstaterna är jämlika. En annan symbol för jämlikheten är till exempel att kommissionen består av medborgare från samtliga medlemsstater. Den unika institutionella ramen i EU beror på att det råder ett jämviktsläge mellan institutionerna. En av de viktigaste faktorerna i den institutionella balansen är beslutsprocessen där olika aktörer spelar en framträdande roll i olika faser. Det är värt att göra en mycket ingående bedömning av hur jämvikten skall kunna behållas efter en institutionell reform, anser utskottet. I sitt utlåtande UtUU 9/2002 rd motsatte sig utskottet nya institutioner. Enligt utskottet är det bra att konventet i slutfasen av sitt arbete gav upp tanken på en så kallad folkkongress. Rådet och Europeiska rådet Utskottet hänvisar här till sitt utlåtande UtUU 9/2002 rd och sina synpunkter på rådets verksamhet och ordförandeskapet i rådet. Synpunkterna är fortfarande viktiga. Utskottet anser alltjämt att Finland vad gäller utvidgad tillämpning av beslut med kvalificerad majoritet bör eftersträva beslut med enkel dubbelmajoritet när det krävs kvalificerad majoritet. Enkel dubbelmajoritet betyder att en majoritet av medlemsstaterna och en majoritet av unionsmedborgarna måste ställa sig bakom ett förslag. Sett i finländskt perspektiv är den viktigaste institutionella omställningen att Europeiska rådet föreslås bli ett fristående organ. Hittills har Europeiska rådet, åtminstone om man ser till fördragstexten, bestämt om unionens allmänna politiska riktlinjer och prioriteringar. Det skall inte ha någon självständig roll i unionens institutionella ram. Utskottet omfattar statsrådets ståndpunkt i skrivelsen från den 11 juni 2003, där det sägs att skrivningarna om Europeiska rådet inte behöver ändras i någon större omfattning. Även om befattningen som Europeiska rådets ordförande har inskränkts något anser utskottet fortfarande att en ständig ordförande i Europeiska rådet inte är något positivt förslag i finländskt perspektiv och stöder inte en sådan ändring av den institutionella strukturen. Oavsett maktbefogenheterna skulle en ständig ordförande få en stark roll i unionens institutionella ram. Det påverkar i vilket fall som helst jämvikten mellan institutionerna, påpekar utrikesutskottet. Enligt ett beslut från konventspresidiets sista möte skall Europeiska rådet bland annat ha rätt att besluta om övergång från enhälligt beslut till beslut med kvalificerad majoritet, ändra lagstiftningsförfarandet, besluta om ordföranderotationen i rådet och fördela platserna i Europaparlamentet mellan medlemsstaterna. Det stöter definitivt på problem om fördraget förses med utvecklingsklausuler av det här slaget. Utskottet motsätter sig att Europeiska rådet på detta sätt, utan sedvanliga förfaranden för ändringar av fördrag, får rätt att göra betydande ändringar i EUfördraget. Kommissionen I sitt tidigare utlåtande (UtUU 9/2002 rd) underströk utskottet vikten av en oberoende kommission. Om kommissionen är alltför mycket beroende av Europaparlamentet eller rådet inverkar förhållandet utan vidare på jämvikten mellan institutionerna, ansåg utskottet. Finland bör eftersträva att också framöver ha en egen röstberättigad ledamot i kommissionen, understryker utskottet. 3
Europaparlamentet Med hänvisning till statsrådets ståndpunkt påpekar utskottet att det inte finns någon orsak att ändra kriterierna för platsfördelningen i Europaparlamentet. Utskottet motsätter sig konventets förslag att Europeiska rådet skall ha rätt att enligt principen för så kallad degressiv proportionalitet bestämma om fördelningen av platserna i parlamentet mellan medlemsstaterna. Utskottet håller med statsrådet om att det lägsta antalet platser per land i Europaparlamentet bör vara sex och inte fyra som konventspresidiet föreslår. EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik EU:s säkerhets- och försvarspolitik kontra GUSP I sitt utlåtande UtUU 9/2002 rd gick utskottet i detalj in på konventets behandling av EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Utskottet hänvisar till sina synpunkter i utlåtandet och lägger nedan fram en del kompletterande ståndpunkter utifrån konventets förslag. Det är enligt utskottet positivt att Europeiska säkerhets- och försvarspolitiken ESFP enligt de senaste förslagen från konventet självfallet fortfarande skall ingå i Europeiska unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Försvarsdimensionen I sitt tidigare utlåtande påpekade utskottet att EU:s gemensamma försvarspolitik också framöver skall ingå i medlemsstaternas kompetens. Utskottet ansåg det vara av största vikt för Finland att det pågående krishanteringsprojektet som grundar sig på besluten från Europeiska rådet i Helsingfors slutförs. Beträffande precisering av krishanteringsuppdragen, närmare samarbete om försvarsmateriel och civil krishantering hänvisar utskottet till ståndpunkterna i det tidigare utlåtandet. Det är viktigt att Finland vid regeringskonferensen arbetar för att det tas in en artikel om civil krishantering i fördraget, framhåller utskottet. Vad beträffar solidaritetsklausulen hänvisar utskottet till sitt utlåtande UtUU 9/2002 rd. I princip är klausulen värd att understödjas samtidigt som den är ett logiskt steg i EU:s utveckling mot en brett upplagd säkerhetsorganisation och säkerhetspolitisk aktör, påpekade utrikesutskottet i utlåtandet. Utskottet omfattar statsrådets tolkning att bistånd på en medlemsstats territorium med stöd av solidaritetsklausulen alltid kräver att en myndighet i medlemsstaten begär bistånd. Utrikesutskottet har varit för samarbete inom försvarsmaterielsektorn i EU, senast i sitt utlåtande UtUU 9/2002 rd. Utskottet omfattar statsrådets positiva ståndpunkt till en strategi för försvarsmateriel och till att en gemensam marknad för försvarsmateriel på sikt byggs upp. I linje med statsrådets hållning anser utskottet det viktigt att EU:s strategi för försvarsmateriel är öppen för alla medlemsstater och att den inte får villkoras med nya kvantitativa åtaganden. Närmare samarbete i försvarsfrågor Konventets förslag om närmare samarbete (flexibilitet) går betydligt längre än de förslag som majoriteten i den arbetsgrupp som behandlade frågan gick med på. Utskottet hänvisar särskilt till artikel 40 i del I, där det ingår tre olika former av närmare samarbete. Enligt artikel 40.5 får rådet med enhällighet besluta anförtro åt en grupp medlemsstater att genomföra ett uppdrag inom unionens ram. I artikel 40.6 ingår ett bemyndigande att upprätta ett strukturerat samarbete om försvarsfrågor. Enligt artikeln kan en grupp medlemsstater som uppfyller högre krav på militära resurser enligt bestämmelserna i ett särskilt protokoll upprätta närmare samarbete inom unionen. De övriga medlemsstaterna kan gå med i samarbetet om de uppfyller kriterierna i protokollet och om medlemsstaterna i samarbetet godtar en ny medlemsstat. Den tredje formen för närmare samarbete i försvarsfrågor gäller enligt artikel 40.7 ömsesidigt försvar. De medlemsstater som åtar sig att upprätta ett ömsesidigt försvar räknas upp i en förklaring i fördraget. Om en medlemsstat öns- 4
kar delta i samarbetet senare kan den göra det (den s.k. opt-in-principen). Med hänvisning till det tidigare utlåtandet anser utskottet fortfarande det viktigt att unionen i sin krishantering undviker alla institutionaliserade och permanenta gränsdragningar som kan leda till att unionen splittras upp i två grupper av länder inom ramen för krishanteringsverksamheten. Enligt utskottet är det positivt att alla medlemsstater enligt förslaget har rätt att bilda sig en uppfattning om militära aktioner som går i unionens namn och med unionens symboler. Medlemsstaterna kan antingen ge sitt samtycke till krishanteringsoperationer eller tillämpa konstruktiv röstnedläggelse när beslutet fattas. Utskottet hänvisar till sitt betänkande (UtUB 17/2001 rd) om Nicefördraget. I betänkandet ingår Finlands riktlinje för flexibilitet. Sett i finländskt perspektiv är det bättre att det närmare samarbetet inom unionen sker inom unionens ram och inte utanför unionen. Dessutom hänvisar utskottet till sitt tidigare utlåtande (UtUU 9/2002 rd) och påpekar att det inte finns någon anledning att inom unionen bygga upp militära resurser fristående från eller överlappande med Nato. Det är inte rationellt vare sig med avseende på de generella målen för EU eller med hänsyn till medlemsstaternas ekonomiska och övriga resurser. Fördraget om en konstitution bör inte innehålla någon bestämmelse om strukturerat samarbete enligt artikel 40.6 i del I eller någon bestämmelse om ömsesidigt försvar enligt artikel 40.7, understryker utskottet. Med hänvisning till statsrådets hållning anser utskottet det bättre dels för den allmänna utvecklingen inom unionen, dels för unionens gemensamma säkerhets- och försvarspolitik att de allmänna bestämmelserna om närmare samarbete också tillämpas på försvarsfrågor. Generella flexibilitetsbestämmelser ger de som ställer sig utanför samarbetet bättre villkor samtidigt som det med större sannolikhet kan garanteras att det vid ett eventuellt närmare samarbete tas större hänsyn till konsekvenserna för unionen i övrigt. Unionens yttre åtgärder Beslutsförfarandet i GUSP I utlåtande UtUU 9/2002 rd höll utskottet med statsrådet om att beslut med kvalificerad majoritet kan vara huvudregeln också i EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Enda undantagen är beslut om militär aktivitet och militära aktioner. I sådana fall bör besluten fortfarande fattas med enhällighet, ansåg statsrådet. Utskottet omfattar statsrådets ståndpunkt och anser ställningstagandet vara mycket viktigt. Statsrådet menar att beslut med kvalificerad majoritet trots allt bör kombineras med möjligheten att "dra i nödbromsen" i beslut om politiska strategier och rätt till konstruktiv röstnedläggning i beslut om genomförandet. I utlåtandet ansåg utskottet att det inte får överlåtas på Europeiska rådet att införa beslut med kvalificerad majoritet. Andra frågor som gäller unionens yttre åtgärder I utlåtande UtUU 9/2002 rd gick utskottet närmare in på principerna för befattningen som EU:s yttre representant. Beträffande EU:s representation utåt, handelspolitiken och biståndsfrågorna hänvisar utskottet till det tidigare utlåtandet (UtUU 9/2002 rd). Konstitutionella frågor Vad gäller de konstitutionella frågorna hänvisar utskottet till sitt utlåtande UtUU 9/2002 rd. I det tidigare utlåtandet påpekade utskottet att också bestämmelserna i den icke-konstitutionella delen av fördraget under alla omständigheter måste beslutas med enhällighet bland medlemsstaterna. Utlåtande Utrikesutskottet föreslår att statsrådet beaktar det som sägs ovan. 5
Helsingfors den 18 juni 2003 I den avgörande behandlingen deltog ordf. Liisa Jaakonsaari /sd vordf. Mari Kiviniemi /cent medl. Ulla Anttila /gröna Antero Kekkonen /sd Eero Lankia /cent Henrik Lax /sv Suvi Lindén /saml Sekreterare var utskottsråd Raili Lahnalampi, utskottsråd Antti-Juha Pelttari. ers. Petri Neittaanmäki /cent Kalevi Olin /sd Maija Perho /saml Suvi-Anne Siimes /vänst Jari Vilén /saml Ben Zyskowicz /saml Esko-Juhani Tennilä /vänst. 6