EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 8.12.2016 COM(2016) 790 final MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Handlingsplan för att stärka EU:s insatser mot bedrägerier med resedokument SV SV
I. INLEDNING Det växande problemet med resehandlingsbedrägerier har uppmärksammats i samband med den senaste tidens terrordåd i Europa och dagens migrationsströmmar. Dokumentbedrägeri har blivit en faktor som möjliggör terrorism och organiserad brottslighet, och det har även kopplingar till människohandel 1 och smuggling av migranter. Det är oerhört viktigt att öka säkerheten hos resehandlingar, inbegripet den underliggande infrastrukturen för identitetshantering. I sitt meddelande Att höja säkerheten i en rörlig värld starkare yttre gränser och förbättrat informationsutbyte i kampen mot terrorism 2 underströk kommissionen att det har stor betydelse att rese- och identitetshandlingar är giltiga för att en persons identitet ska kunna fastställas på ett säkert sätt. Kommissionen meddelade också att den kommer att lägga fram en handlingsplan för att ta itu med problemet med förfalskade resehandlingar. För att förbättra hanteringen krävs stabila system som förebygger brott och hot mot den inre säkerheten till följd av bristande dokumentsäkerhet. Det vanligaste är resehandlingar i form av pass, men det kan även handla om nationella identitetskort och uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare (när dessa används inom området utan kontroller vid de inre gränserna). EU-medborgare kan resa in i och ut ur EU, Schengenområdet och vissa tredjeländer med ett nationellt id-kort som utfärdats av en medlemsstat. Detta innebär att exempelvis utländska terroriststridande kan resa mellan EU och Turkiet enbart med sitt nationella id-kort. EU-resehandlingar är hett eftertraktade bland bedragare. Minst tre fjärdedelar av de falska handlingar som upptäcks vid de yttre gränserna, men även inom det område där några kontroller vid de inre gränserna inte förekommer, uppges vara utfärdas av EU-medlemsstater eller Schengenassocierade länder 3. Enligt aktuella rapporter från Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån är mindre säkra nationella id-kort som utfärdats av medlemsstater vanligast bland de falska handlingar som används för resor inom Schengenområdet. Bedrägerier där en person som innehar en resehandling inte är den verklige innehavaren utan bara liknar den personen (look-alike fraud) ökar fortfarande och var den vanligaste rapporterade typen av bedrägeri under andra kvartalet 2016. Att äkta handlingar utfärdas på grundval av falska så kallade bakomliggande dokument (födelseattester, vigselbevis och dödsattester) är fortfarande ett av de största hoten eftersom det är mycket svårt att upptäcka. Mot denna bakgrund är det centralt att EU och i synnerhet medlemsstaterna intensifierar sina ansträngningar för att förbättra säkerheten hos resehandlingar som utfärdas till EUmedborgare och tredjelandsmedborgare. Säkra resehandlingar är en viktig faktor för att förbättra gränsskyddet och migrationshanteringen och för att uppnå en effektiv och verklig säkerhetsunion 4. 1 2 3 4 Arbetsdokument SWD(2016) 159 final, som åtföljer kommissionens rapport för 2016 om framsteg i kampen mot människohandel. COM(2016) 602 final, 14.9.2016. Under andra kvartalet 2016 utgjordes 74,33 % av de falska id-korten, 60,46 % av de falska uppehållstillstånden och 17,11 % av de falska passen av EU-handlingar (Europeiska gräns- och kustbevakningsbyråns kvartalsvisa riskanalysrapport). Kommissionens meddelande Att genomföra den europeiska säkerhetsagendan mot terrorism och bana väg för en säkerhetsunion (COM(2016) 230 final, 20.4.2016). 2
Bedrägeri med resehandlingar är ett område där utvecklingen går snabbt. De kriminella nätverk som ägnar sig åt förfalskning och helförfalskning av resehandlingar är i dag mer specialiserade och hittar ständigt nya bedrägerimetoder, till exempel manipulering av utrustning som ska motverka förfalskning, teknik för att kringgå biometriska kontroller samt nya tillvägagångssätt. Införandet av mer sofistikerade säkerhetsfunktioner, tillverkningsmetoder och dokumentkontrollsystem gör det svårare att förfalska eller helförfalska identitets- och resehandlingar. Bedragare har därför i allt större utsträckning övergett traditionella bedrägerier, som fokuserar på den fysiska handlingen och där man till exempel ändrar giltighetstiden i ett pass (förfalskning) eller tillverkar en helt ny falsk handling (helförfalskning), till förmån för andra typer av dokumentbedrägerier, till exempel att personer utger sig för att vara någon annan (look-alike fraud). De riktar också in sig på andra typer av handlingar, till exempel bakomliggande dokument som behövs för att ansöka om äkta resehandlingar. Enligt Europeiska gräns- och kustbevakningsbyråns rapport från 2016 5 ökade bedrägerierna där personer utger sig för att vara någon annan eller erhåller äkta handlingar på bedrägligt sätt med 4 % respektive 76 % mellan första kvartalet 2015 och första kvartalet 2016, medan bedrägerier med helförfalskade handlingar minskade (-8 %). I detta meddelande finns en handlingsplan för att öka säkerheten hos resehandlingar. Säkerhetsstandarder för resehandlingar och gränskontrollkrav 6 fastställs på EU-nivå. Medlemsstaterna har dock hela ansvaret för bakomliggande dokument och tillverkar och utfärdar i praktiken resehandlingar. I handlingsplanen anges de åtgärder som kommissionen kommer att vidta. Där ges även rekommendationer om åtgärder som medlemsstaterna kan vidta inom ramen för nationell politik beträffande alla aspekter av resehandlingars säkerhet. Kommissionen och medlemsstaterna måste säkerställa att grundläggande rättigheter, särskilt rätten till skydd av personuppgifter, garanteras i alla åtgärder som anges i denna handlingsplan. Som fördragens väktare kommer kommissionen, när så är lämpligt och nödvändigt, att fortsätta att övervaka att EU-rätten genomförs korrekt. II. HANDLINGSPLAN 1. Registrering av identitet Äkta handlingar som upprättas på grundval av falsk identitet är mycket svåra att upptäcka vid gränspassage eller inom en medlemsstats territorium. En persons identitet bör fastställas och bakomliggande dokument 7 utfärdas på grundval av folkbokföringsregister som innehåller relevanta och aktualiserade historiska, sociala och geografiska uppgifter. Länder som har biometrisk folkbokföring eller en databas över resehandlingar kan kontrollera en persons identitet varje gång personen ansöker om en ny resehandling. På så vis går det inte att ansöka om en äkta handling med hjälp av ett falskt bakomliggande dokument. 5 6 7 http://frontex.europa.eu/publications När det gäller gränskontrollkrav, se avdelning V kapitel 2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Bakomliggande dokument är födelseattester, vigselbevis och dödsattester som ligger till grund för ansökningar om identitetskort, uppehållstillstånd eller resehandlingar. 3
Även om det kan vara lagligt för en person att ändra sitt namn måste denna process övervakas noggrant, och det får inte finnas några kryphål i förfarandena. När registrerar sig eller ansöker om pass för första gången (t.ex. efter naturalisation) och några tillförlitliga registeringsuppgifter inte finns tillgängliga bör de ansvariga myndigheterna hålla personliga intervjuer och, om så är lämpligt, söka efter ytterligare belägg för att en person som påstår sig ha en viss identitet faktiskt använder denna, exempelvis via röstlängder eller socialförsäkringsuppgifter. Bakomliggande dokument bör dessutom ha en lägsta säkerhetsnivå för att förebygga förfalskning. EU har bidragit med totalt 16 miljoner euro till forsknings- och utvecklingsinitiativ 8 för att göra bakomliggande dokument mer säkra. Inom Horisont 2020 kommer arbetsprogrammen för säkra företag 2018 2020 att stödja forskning och utveckling inom dokumentsäkerhet. Bortom EU finns projekt inom den nya partnerskapsramen, inom ramen för den europeiska migrationsagendan, som syftar till att utveckla databaser för biometrisk registrering i viktiga partner- och tredjeländer som har kapacitet att säkerställa fungerande folkbokföring och digitalisering av fingeravtryck eller biometriska uppgifter. Europol har finansierat framtagandet av en handbok om hur man upptäcker falska bakomliggande dokument. Handboken innehåller exempel på och kortfattade beskrivningar av europeiska id-handlingar och bakomliggande dokument, men den används inte så ofta som den borde. Elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner 9 kan också bidra till att upptäcka falska handlingar och öka säkerheten hos elektroniska handlingar genom att tillhandahålla bevis för identitet och förhindra id-bedrägerier genom ömsesidig elektronisk validering av personuppgifter. Det skulle även underlätta för säkra elektroniska ansökningar om förnyelse av resehandlingar. I en nyligen antagen förordning om förenklad cirkulation för officiella handlingar inom unionen 10 anges att handlingar som fastställer födelse eller äktenskap och som utfärdats i en medlemsstat kan godtas som äkta i en annan medlemsstat även om autentiseringsstämpel saknas. Förordningen stärker kampen mot bedrägerier genom att införa ett administrativt samarbete så att medlemsstaterna kan kommunicera med varandra via informationssystemet för den inre marknaden (IMI), till exempel när man är osäker på om en offentlig handling är äkta och vill kontrollera de bakomliggande dokumentens äkthet. Särskilda åtgärder 8 9 10 Det finns två projekt som finansieras genom sjunde ramprogrammets tema för säkerhet och som är särskilt inriktade på dokumentsäkerhet och id-hantering: fastställande och kontroll av identitet snabbt och tillförlitligt genom e-pass och med beaktande av resenärers integritet (Fidelity), och rekommendationer om tillförlitliga bakomliggande dokument för att återupprätta förtroendet för e-pass och öka gränssäkerheten (Origins). Utmaningen Säkra samhällen inom Horisont 2020 finansierar projektet Aries för att skapa tillförlitliga europeiska id-ekosystem. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av den 23 juli 2014 om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden och om upphävande av direktiv 1999/93/EG (EUT L 257, 28.8.2014, s. 73). Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1191 av den 6 juli 2016 om främjande av medborgares fria rörlighet genom förenkling av kraven på framläggande av vissa officiella handlingar i Europeiska unionen och om ändring av förordning (EU) nr 1024/2012 (EUT L 200, 26.7.2013, s. 1). 4
Medlemsstaterna bör - överväga hur det bäst går att undvika att utfärda officiella handlingar som grundar sig på falska identiteter, t.ex. genom att förbättra förfarandena i fall av vuxna som för första gången registrerar sin identitet eller vid ansökan första gången eller namnförändring. - undersöka hur de kan göra sina bakomliggande dokument säkrare mot bedrägeri, till exempel genom att utrusta dem med säkerhetsdetaljer, - se till att Europols handbok om bakomliggande dokument sprids till alla myndigheter som utfärdar handlingar och verka för att handboken fortsätter att användas, och - skyndsamt genomföra förordningen om främjande av medborgares fria rörlighet genom förenkling av kraven på framläggande av vissa officiella handlingar i Europeiska unionen och utnyttja dess potential när det gäller att öka säkerheten hos officiella handlingar genom att använda informationssystemet för den inre marknaden. Kommissionen kommer att - bedöma den aktuella situationen i medlemsstaterna, och underlätta diskussionen om biometriska kännetecken (ansiktsbild och fingeravtryck) i folkbokföringsregistren, med full respekt för EU:s dataskyddslagstiftning och med hänsyn till nationella förhållanden i medlemsstaterna, - underlätta diskussionen om hur bakomliggande dokument kan göras mer säkra, från och med andra kvartalet 2017, - samarbeta med viktiga partner- och tredjeländer för att främja och stödja införandet av biometriska kännetecknen i deras folkbokföringsregister, - stärka forskning och utveckling inom området bakomliggande dokument och kontroll av handlingar, bl.a. en utvärdering av mobil teknik, inom ramen för Horisont 2020-programmet för säkra samhällen 2018 2020, och - övervaka genomförandet av förordningen om främjande av medborgares fria rörlighet genom förenkling av kraven på framläggande av vissa officiella handlingar och utvärdera dess potential när det gäller att ytterligare öka den elektroniska säkerheten hos officiella handlingar. 2. Utfärdande av handlingar Vid rådets möte i december 2005 antog samtliga EU-medlemsstater slutsatser 11 om minimistandarder för säkerheten hos medlemsstaternas förfaranden för utfärdande av 11 Slutsatser från företrädarna för medlemsstaternas regeringar om gemensamma minimisäkerhetsstandarder för nationella identitetskort (1 2 december 2005). 5
identitetskort. Detta följdes upp av en resolution 2006 12. Rekommendationerna gäller utfärdande av id-kort som ska användas som resehandlingar men är relevanta för alla resehandlingar. Vissa rekommendationer (till exempel att sökande ska närvara personligen och att hela utfärdandeprocessen ska övervakas) har dock ännu inte genomförts till fullo. Det är viktigt att medlemsstaterna utbyter bästa praxis när det gäller både biometrisk inregistrering och förfaranden för beviljande och utfärdande av handlingar, för att åstadkomma en större samstämmighet mellan olika nationell praxis. Kommissionen kommer att underlätta detta genom att anordna seminarier och särskilda möten. Vi vet att decentraliserade utfärdandeförfaranden underlättar för bedragare att stjäla och återanvända blankodokument. Genom att centralisera och övervaka/kontrollera förfaranden för utfärdande och personalisering (ifyllnad av blankodokument) kan cirkulation av stulna handlingar (i synnerhet blankodokument) förebyggas. Medlemsstaterna bör Särskilda åtgärder - se till att 2006 års resolution om minimisäkerhetsstandarder för utfärdandeförfaranden genomförs till fullo, - utbyta information om bästa praxis för biometrisk inregistrering och förfaranden för beviljande och utfärdande av handlingar, och - stärka övervakningen av personalisering/utfärdande av identitets- och resehandlingar för att begränsa antalet stulna blankodokument. Kommissionen kommer att - underlätta utbyte av bästa praxis för utfärdandeförfaranden och identitetshantering genom att anordna seminarier från och med första kvartalet 2017. 3. Framställning av handlingar 3.1 Säkerhetsdetaljer hos resehandlingar EU-lagstiftning har antagits om standarder för säkerhetsdetaljer och biometriska kännetecken i pass och resehandlingar som utfärdas av medlemsstaterna 13 och om en enhetlig utformning av visumhandlingar 14 och uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare 15. Dessa standarder tillämpas även för tillstånd för lokal gränstrafik 16 och för tillstånd som utfärdas inom ramen för regelverket för laglig migration. Relevanta tekniska specifikationer för handlingar 12 13 14 15 Resolution från företrädarna för medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet den 4 5 december 2006, om minimisäkerhetsstandarder för identitetskort giltiga för resor och utfärdade av medlemsstaterna. Förordning (EG) nr 2252/2004 (EUT L 385, 29.12.2004, s. 1). Storbritannien och Nordirland samt Irland omfattas inte av denna åtgärd. Förordning (EG) nr 1683/95 (EGT L 164, 14.7.1995, s. 1). Förordning (EG) nr 1030/2002 (EGT L 157, 15.6.2002, s. 1). 16 Förordning (EG) nr 1931/2006 (EUT L 405, 30.12.2006, s. 1). 6
uppdateras fortlöpande för att förhindra bedrägerier, och det är därför viktigt att handlingar framställs i full överensstämmelse med de senaste versionerna av dessa tekniska specifikationer. Kommissionen har lagt fram två förslag 17 för att uppgradera säkerhetsdetaljerna och fastställa en ny utformning för visumhandlingar och uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare. Ett snabbt antagande av dessa förslag skulle bidra till att minska användningen av förfalskade handlingar i syfte att resa in i det område där det inte förekommer några kontroller vid de inre gränserna. I nuläget är det stora skillnader när det gäller säkerhetsnivån hos nationella id-kort utfärdade av medlemsstaterna och uppehållstillstånd för EU-medborgare bosatta i en annan medlemsstat samt deras familjemedlemmar, vilket ökar risken för förfalskning och dokumentbedrägerier och leder till praktiska svårigheter för medborgare som vill utöva sin rätt till fri rörlighet. Som uppföljning till 2013 års rapport om EU-medborgarskapet och såsom konstateras i meddelandet från 2016 om att höja säkerheten i en rörlig värld har kommissionen inlett en undersökning 18 för att göra en ytterligare bedömning av säkerhetsfrågor, däribland en eventuell harmonisering av säkerhetsdetaljer för att minska risken för dokumentbedrägerier. Att stärka säkerhetsdetaljerna hos id-handlingar och uppehållstillstånd kan även bidra till att hantera det problem som konstaterats i Europeiska gräns- och kustbevakningsbyråns senaste rapporter, nämligen att nationella id-kort med lägre säkerhetsnivå är vanligast bland de falska handlingar som upptäcks. Inom ramen för den rätt till konsulärt skydd som de EU-medborgare åtnjuter vars medlemsstater saknar diplomatisk eller konsulär beskickning i ett tredjeland kan en annan medlemsstat behöva utfärda provisoriska resehandlingar till dessa medborgare. Genom ett beslut från 1996 19 fastställdes en gemensam utformning för sådana provisoriska handlingar för att göra det möjligt för medborgare att resa hem. Utfärdande av provisoriska resehandlingar är det vanligaste konsulära ärendet. Efter 20 år har detta beslut blivit inaktuellt 20. Vissa medlemsstater använder inte provisoriska resehandlingar eftersom de anses sårbara för dokumentbedrägerier. Inom ramen för denna översyn kommer kommissionen även att undersöka möjligheterna att modernisera säkerhetsdetaljerna hos provisoriska resehandlingar. 3.2. Biometrisk inregistrering EU-riktlinjer har antagits för myndigheter som inregistrerar biometriska kännetecken i pass och uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare 21. Detta är en mycket viktig uppgift, eftersom de flesta uteblivna matchningar vid gränskontroller orsakas av felaktig inregistrering av uppgifter i samband med utfärdandet. Biometrisk kvalitet är den viktigaste parameter som 17 18 19 20 21 Förslag till förordning om ändring av förordning (EG) nr 1683/1995 av den 29 maj 1995 om en enhetlig utformning av visumhandlingar (COM(2015) 303 final). Förslag till förordning om ändring av förordning (EG) nr 1030/2002 om en enhetlig utformning uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland (COM(2016) 434 final). Undersökning för att stödja utarbetandet av en konsekvensbedömning av EU:s politiska initiativ rörande uppehållstillstånd och identitetshandlingar för att underlätta utövandet av rätten till fri rörlighet. Beslut av företrädarna för medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet den 25 juni 1996. EGT L 168, 6.7.1996. Även till följd av ikraftträdandet av direktiv 2015/637/EU om samordnings- och samarbetsåtgärder för underlättande av konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgare i tredjeländer. Kommissionens beslut K(2011) 5499 av den 4 augusti 2011. 7
påverkar noggrannheten hos automatiska biometriska system. Biometrisk sårbarhet, såsom manipulering av ansiktsbilder och fingeravtryck 22, bör också åtgärdas. Europaparlamentet och rådet bör Särskilda åtgärder - snarast möjligt anta förslag om en säkrare enhetlig utformning för visumhandlingar och uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare för att undvika ytterligare bedrägerier. Kommissionen kommer att - under första kvartalet 2017 slutföra undersökningen om EU:s politiska alternativ för att förbättra säkerheten hos EU-medborgarnas id-kort och uppehållstillstånd för EUmedborgare som är bosatta i en annan medlemsstat samt deras familjemedlemmar som inte är EU-medborgare, för att minska risken för bedrägeri och förfalskning, och även utvärdera kommande åtgärder, alternativ och deras effekter inför ett eventuellt lagstiftningsinitiativ i slutet av 2017, - undersöka om det finns ett behov av att ändra förordning (EG) nr 1931/2006 för att se till att villkoren för utfärdande av tillstånd för lokal gränstrafik liksom tillståndens säkerhetsdetaljer garanterar lämpliga säkerhetsriskbedömningar utan att detta på något sätt påverkar de fördelar som förordningen och kodexen om Schengengränserna ger tillståndsinnehavarna, - utforma ytterligare vägledning/utbildning för korrekt inregistrering av biometriska kännetecknen, för att i synnerhet åtgärda kvaliteten och sårbarheterna hos biometriska uppgifter, från och med tredje kvartalet 2017, och - övervaka att säkerhetsdetaljerna hos resehandlingar som utfärdas av medlemsstaterna överensstämmer med EU:s tekniska specifikationer. 4. Dokumentkontroll I kodexen om Schengengränserna 23 anges förfaranden för kontroller av EU-medborgare och tredjelandsmedborgare vid de yttre gränserna. Gränskontrolltjänstemän måste genomföra kontrollerna snabbt och förlita sig på teknik/databaser, utbildning och vägledande verktyg som gör det möjligt att kontrollera resehandlingar. 4.1 Elektroniska kontroller av tredjelandsmedborgares resehandlingar Elektronisk kontroll av äktheten hos tredjelandsmedborgares resehandlingar är en central del i framtidens in- och utresesystem 24 och främjar säkerheten, eftersom det bidrar till att upptäcka och bekämpa identitetsbedrägerier och missbruk av resehandlingar. Systemet kommer även 22 23 24 Face-morphing: två ansiktsbilder sammanfogas till en med hjälp av digitala program, och fingerprintspoofing:: falska fingeravtryck kopieras och appliceras på gummi. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna), (EUT L 77, 23.3.2016, s. 1). COM(2016) 194 final, 6.4.2016. 8
att motverka identitetsbedrägerier genom att hantera tredjelandsmedborgares biometriska identitet ungefär på samma sätt som Informationssystemet för viseringar gör för viseringsinnehavare. De båda systemen är därför nära sammankopplade. Att erhålla certifikat från tredjeländer (signeringscertifikat från ländernas certifieringsmyndigheter) för att autentisera resehandlingen är en tidskrävande och känslig process, men den är nödvändig för att säkerställa att säkerhetsdekedjan från certifikatutfärdaren till användaren förblir obruten. Kommissionen inledde ett pilotprojekt 2015 för att undersöka hur man kan samla in tredjeländers certifikat, kontrollera deras tillförlitlighetsnivå och sedan sprida dem i form av en central förteckning som uppfyller kraven i Internationella civila luftfartsorganisationens specifikation 25. Från och med 2017 kan denna centrala förteckning förenkla och förbättra den elektroniska autentiseringen av tredjeländers resehandlingar för alla medlemsstater. 4.2 Databaskontroller Dokumentinnehavare bör omedelbart anmäla förlorade eller stulna handlingar. Om medlemsstaterna snabbt lägger in uppgifterna i Schengens informationssystem (SIS) och i Interpols databas över stulna och försvunna handlingar, vilket de enligt lag är skyldiga att göra, minskar möjligheterna till identitetsbedrägerier högst väsentligt. Den 24 november 2016 fanns det över 52 miljoner SIS-poster för utfärdade handlingar och 1 miljon för blankodokument. Under 2015 fanns det ungefär 18 500 träffar för utfärdade handlingar. Medlemsstaterna bör även ge Interpol uppgifter om försvunna, stulna eller bortförda resehandlingar som utfärdats av tredjeländer, så att dessa uppgifter om möjligt kan registreras i databasen över stulna och försvunna resehandlingar. Detta är särskilt viktigt när det gäller till exempel syriska resehandlingar som erhållits på bedrägligt sätt. Databasen över stulna och försvunna resehandlingar innehåller över 68 miljoner poster. Över 1 243 miljarder sökningar gjordes mellan januari och september 2016, som gav över 115 000 träffar. Den föreslagna ändringen av kodexen om Schengengränserna 26 skulle göra det obligatoriskt att kontrollera alla resehandlingar, oavsett innehavarens nationalitet, i SIS och i databasen över stulna och försvunna resehandlingar. Detta skulle göra det enklare att identifiera försvunna, stulna, bortförda eller ogiltiga handlingar och beslagta dessa eller behålla dem som bevis. Dessutom bör det föreslagna EU-systemet för reseuppgifter och resetillstånd (Etias) 27 göra det möjligt att i SIS och i databasen över stulna och försvunna resehandlingar kontrollera resehandlingar som innehas av tredjelandsmedborgare som är undantagna från viseringskrav, innan personen kommer till de yttre gränserna. Högnivåexpertgruppen för informationssystem och interoperabilitet 28 håller på att undersöka hur interoperabilitet kan bidra till bättre dokument- och identitetskontroller. 4.3 Utbildning 25 26 27 28 En central förteckning innehåller signeringscertifikat från olika länders certifieringsmyndigheter och offentliggörs av ett land som har kontrollerat certifikaten och signerat förteckningen. Förfarandet beskrivs i ICAO:s dokument 9303. Förslaget om ändring av kodexen om Schengengränserna (COM(2015) 670 final, 15.12.2015) kommer att antas formellt under första kvartalet 2017. Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av ett EU-system för reseuppgifter och resetillstånd (Etias) och om ändring av förordningarna (EU) nr 515/2014, (EU) 2016/399, (EU) 2016/794 och (EU) 2016/1624 (COM(2016) 731 final). Inrättades efter kommissionens meddelande Starkare och smartare informationssystem för gränser och säkerhet (COM(2016) 205 final, 6.4.2016). 9
Medlemsstaterna, behöriga EU-organ och Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (bland andra) har tagit fram utbildning för gränskontrolltjänstemän om upptäckt av dokumentbedrägerier. Ständig uppdatering krävs, framför allt för att fokusera på nya former av bedrägerier, till exempel där personer som liknar den verkliga innehavaren använder dennes handling, och för att involvera alla som kontrollerar handlingar, till exempel transportörer, konsulär personal och lokala myndigheter. I direktivet om transportörers skyldighet föreskrivs ekonomiska påföljder för transportörer som befordrar tredjelandsmedborgare som saknar de handlingar som krävs för inresa till EU. Det bör övervägas att inkludera lämpliga bestämmelser om utbildning för transportörer för att upptäcka fler dokumentbedrägerier. 4.4 Verktyg Ett av de verktyg som finns för att hjälpa poliser, gränskontrolltjänstemän och andra att upptäcka dokumentbedrägerier är systemet för arkivering av bilder (Fado), som är en europeisk bilddatabas som innehåller standardiserade beskrivningar på EU:s 24 officiella språk av dokumentsäkerhetsdetaljer och förfalskningsmetoder samt länkar som ger direkt tillgång till andra dokumentrelaterade databaser liksom nationella och kommersiella tillämpningar. Fado inrättades i samarbete mellan medlemsstaterna och bör inlemmas i en EU-rättslig ram. För närvarande har medlemsstaterna ingen lagstadgad skyldighet att ladda upp dokument (varken sina egna äkta handlingar eller falska handlingar som de har upptäckt), och därför är det stora skillnader mellan deras bidrag, både när det gäller egna handlingar och tredjeländers handlingar. Dessutom är den faktiska användningen av databasen fortfarande begränsad. En analys bör göras av systemets mervärde och av om det behöver förbättras. Det är inte bara polis och gränskontrollmyndigheter som behöver förvissa sig om att de reseoch identitetshandlingar som används är äkta utan även civila och privata enheter 29 som av olika anledningar behöver utföra identitetskontroller. Personer som inte är dokumentexperter bör ha tillgång till enkla autentiseringsmekanismer som inte kräver expertkunnande eller specialutrustning. Icke-experter och allmänheten har tillgång till ett Fado-delsystem som innehåller mindre detaljerade uppgifter. Det bör undersökas om de även kan få tillgång till register över försvunna eller stulna handlingar, databaser över äkta handlingar och information om aktuella förfalskningsmetoder. 4.5 Biometriska kännetecken i resehandlingar Biometriska kännetecken är ett viktigt verktyg för att upptäcka bedrägeri. Gränskontrolltjänstemän kan använda dem för att fastställa identitet, framför allt genom att jämföra uppgifterna på chippet med uppgifterna på handlingen. För att myndigheterna ska kunna kontrollera de elektroniska komponenterna hos e-pass och elektroniska uppehållstillstånd måste den medlemsstat som har utfärdat handlingen tillhandahålla nödvändiga certifikat så att myndigheterna kan komma åt de fingeravtryck som finns lagrade på chippet. Systematisk elektronisk kontroll av uppgifterna på chippet skulle innebära att de vanligaste fallen av dokumentbedrägeri kan upptäckas, till exempel 29 Till exempel postutlämningsställen, banker, notarier, resebyråer, biluthyrningsfirmor och penningförmedlingar. 10
manipulering av innehavarens foto. Tyvärr utbyter inte alla medlemsstater certifikat sinsemellan. SIS potential att komma till rätta med dokumentbedrägerier kommer att öka när en sökfunktion för fingeravtryck genomförs. De första delarna (mekanismen för kontroll av uppgifternas kvalitet) är klara i mitten av 2017, och arbetet på central nivå slutförs under fjärde kvartalet 2017. Denna funktion kommer att göra det möjligt att (via fingeravtryck) identifiera personer som eftersöks av myndigheterna. Det automatiska fingeravtrycksidentifieringssystemet (Afis) kommer att möjliggöra identitetskontroller och väsentligt bidra till att dokument- och identitetsbedrägerier upptäcks. Medlemsstaterna kommer att fasa in systemet i början av 2018. Stulna, bortförda, försvunna eller ogiltiga pass, identitetskort, körkort, uppehållstillstånd och resehandlingar kan redan registreras i SIS, men kommissionen har (som ett led i översynen av systemets rättsliga grund) föreslagit att även förfalskade handlingar ska registreras. Detta kommer att möjliggöra en mer heltäckande strategi för att upptäcka och beslagta sådana handlingar. 11
Särskilda åtgärder Medlemsstaterna bör - systematiskt registrera alla stulna, försvunna, bortförda eller ogiltiga handlingar i SIS och i databasen över stulna och försvunna resehandlingar för att säkerställa att de beslagtas och/eller sparas som bevis i straffrättsliga förfaranden, om innehavaren uppvisar dem igen, så att handlingarna faktiskt tas ur cirkulation, - systematiskt rapportera in uppgifter till Interpols databaser rörande försvunna, stulna, bortförda eller ogiltiga resehandlingar som utfärdats av tredjeländer, om länderna inte gör detta själva, - se till att gränskontrolltjänstemän får bättre tillgång till relevanta informationssystem, - förbättra insamlingen av uppgifter och utbytet av information om dokumentbedrägerier, särskilt bedrägerier där personer som liknar den verklige innehavaren använder dennes handling, äkta handlingar som erhållits på bedrägligt sätt och identitetsbedrägeri, och - påskynda genomförandet av sökfunktionen för fingeravtryck i SIS. Kommissionen kommer att - föreslå en översyn av den rättsliga grunden för SIS så att medlemsstaterna kan registrera falska resehandlingar i systemet i december 2016, - diskutera med medlemsstaterna om hur användningen av systemet för arkivering av bilder (Fado) kan förbättras, inbegripet att undersöka alternativen för systemets framtida utveckling, synergieffekter och mervärde, från och med första kvartalet 2017, - sörja för en regelbundet uppdaterad förteckning över de certifikat som behövs för elektronisk autentisering av resehandlingar, under tredje kvartalet 2017, - samarbeta med behöriga EU-organ för att öka utbildningsverksamheten när det gäller nya former av dokumentbedrägerier, - undersöka möjligheten att inkludera utbildningskrav i direktivet om transportörers skyldighet, - undersöka hur information om nya och falska handlingar kan göras mer tillgänglig för personer som inte är dokumentexperter, under fjärde kvartalet 2017, - fortsätta att övervaka genomförandet av EU-lagstiftning om användning av biometriska tillämpningar för dokumentsäkerhet och utbyte av certifikat mellan medlemsstaterna, och - genomföra en sökfunktion för fingeravtryck på central nivå i SIS, under fjärde kvartalet 2017. 12
III. UPPFÖLJNING Kommissionen uppmanar medlemsstaterna att vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att denna handlingsplan genomförs snarast. Senast i slutet av första kvartalet 2018 kommer kommissionen att rapportera till Europaparlamentet och rådet om de framsteg som gjorts. 13