Datum Beteckning 2015-10-07 Dnr 15-2-8 Yttrande Dnr N2015/5036/PUB Näringsdepartementet 103 33 Stockholm En ny regional planering ökad samordning och bättre bostadsförsörjning (SOU 2015:59) Regeringskansliets dnr N2015/5036/PUB Kommunförbundet Skåne är de 33 skånska kommunernas intresseorganisation med uppdrag att samordna, samverka, bygga nätverk och inspirera - för att våra medlemmar ska kunna utnyttja sin gemensamma styrka. Vår viktigaste målgrupp är alla de som är verksamma i den kommunala verksamheten, såväl förtroendevalda som anställda, i Skåne. Av Skånes kommuner har Malmö, Lund, Helsingborg, Hässleholm och Östra Göinge beretts möjligheten att lämna synpunkter på rubricerat betänkande. Kommunförbundet Skåne har valt att svara på remissen för att verka som en aktiv aktör i frågans utveckling. Detta genom att föra en dialog mellan och med de av Skånes kommuner som har varit insatta i eller intresserad av betänkandets förslag, skilt från andra regionala aktörer. Kommunförbundet Skåne ser också betänkandet som en viktig del i arbetet med bostadsfrågan vilket har varit ett tydligt politiskt uppdrag sedan 2013 då Skånskt Bostadsnätverk initierades. Nätverket har syftet att verka som arena för diskussion om bostadsfrågan i Skåne och drivs tillsammans med Länsstyrelsen Skåne och Region Skåne. Sammanfattning av betänkandet Bostadsplaneringskommittén har haft i uppdrag att utreda fysisk planering på regional nivå som behövs för att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet samt en långsiktig hållbar utveckling. I betänkandet föreslår kommittén ett regionalt fysiskt program som samordnar regionala planer, program och strategier med kommunernas översiktsplaner och de kommunala riktlinjerna för bostadsförsörjning. Detta utifrån antagandet att samhällsplanering blir mer långsiktigt effektiv när planeringsslag som exempelvis transportinfrastruktur, tillväxt och kollektivtrafik samordnas. Kommittén menar att den regionala nivån är nödvändig för att skapa förutsättningar att placera in den fysiska miljön i ett större geografiskt sammanhang än vad varje enskild kommun Postadress: Box 53, 221 00 Lund. Besöksadress: Armaturen, Gasverksgatan 3a, Lund. Telefon: 0728-85 47 00 Plusgiro: 34 68 83-2 Bankgiro: 312-8154 Organisationsnummer: 837600-9109 E-post: kansliet@kfsk.se Webb: www.kfsk.se
kan göra. Regional fysisk planering föreslås av kommittén drivas av den aktör som har det regionala utvecklingsansvaret. Det regionala fysiska programmet ska vara vägledande för kommunernas översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Avviker exempelvis en översiktsplan från det regionala fysiska programmet ska det anges på vilket sätt den gör det och skälen för avvikelsen. Länsstyrelsen ska till det regionala fysiska programmet lämna ett granskningsyttrande. Om ett beslut av länsstyrelsen eller någon annan statlig myndighet avviker från vad som anges i länsstyrelsens granskningsyttrande ska det i yttrandet framgå på vilket sätt och skälen för avvikelsen. Länsstyrelsen föreslås inte heller ha möjlighet att överpröva ett regionalt fysiskt program. Likaså tas möjligheten bort att meddela planföreläggande som rör mellankommunala mark- och vattenfrågor. Den aktör som ansvarar för regional fysisk planering ska ta över Länsstyrelsens uppgifter att lämna kommunerna i länet råd, information och underlag för deras planering av bostadsförsörjning, samt den årliga analysen av bostadsmarknaden. Avslutningsvis föreslår kommittén en nationell strategi för fysisk planering beslutad av regeringen minst en gång vart fjärde år. Ett regionalt forum för fysisk planering föreslås också upprättas för att regelbundet höra representanter från den kommunala och regionala nivån. Sammanfattning Kommunförbundet Skåne ställer sig bakom följande: Det är av största betydelse att det regionala fysiska programmet endast verkar som vägledande för de kommunala planerna, vilket innebär att kommunerna kan avvika från programmet. Kommunernas bostadsriktlinjer blir i och med förslaget ett viktigare strategiskt planeringsdokument. Det är en förutsättning att samordna flera planeringar och perspektiv för en väl fungerande samhällsplanering. Förslaget om en nationell strategi välkomnas. Betänkandets förslag innebär ett tydligare mandat för Region Skåne att fortsätta arbetet med Strukturbild Skåne. Kommunförbundet Skåne har identifierat följande att särskilt beakta: Kopplingen mellan det regionala fysiska programmet och kommunernas översiktsplaner behöver förtydligas i lagförslaget. Förslaget innebär skärpta samordningskrav mellan länets kommuner och den regionala aktören vilket innebär en ökad arbetsbelastning för kommunerna. 2
Det är avgörande och önskvärt, att Länsstyrelsen, i sin nya roll, aktivt deltar i arbetet med det regionala fysiska programmet. Särskilt om det ska verka positivt för kommunerna att mellankommunala frågor prövas på regional nivå. Det är av betydelse att den regionala aktören tar god hänsyn till delregionala- dialoger, samverkansplattformer och planer i framtagandet av regionala fysiska program. Särskilt då delregionala geografiska avgränsningar vittnar om funktionella regioner. Det kommunala självstyret ger förutsättningar för medborgare att verka nära besluten. Kritiken mot regional fysisk planering som beskrivs i betänkandet gällande att planeringen blir för abstrakt för individen ser vi därför som rättfärdigad. Det är av största betydelse att bedriva fysisk planering med hänsyn till medborgarperspektivet. Regional fysisk planering Skåne har en unik roll i betänkandets kontext. Region Skåne, med det regionala utvecklingsansvaret, har bedrivit regional fysisk planering i linje med kommitténs förslag i Strukturbild för Skåne sen 2005. I och med den befintliga samverkansplattformen för detta arbete har de skånska kommunerna redan erfarenhet av det lagförslag som föreslås i betänkandet. Kommunförbundet Skåne ser därför förslaget som ett förtydligande i Region Skånes fortsatta arbete med Strukturbild för Skåne. Skånes strukturbildsarbete har inte varit vägledande eller bindande för kommunala planer. Det är därför en variation i hur de skånska kommunerna tar hänsyn till det regionala sammanhanget i sina planer. Om den regionala fysiska planeringen blir vägledande kommer den regionala kontexten med största sannolikhet få en större förankring i de kommunala planerna. Vi ser dock en utveckling i kommunerna av en ökad förståelse för det regionala sammanhanget i Skåne, utan vägledande föreskrifter, på både regional- men också delregional nivå. Ett exempel är de allt fler förekommande delregionala- dialoger, samverkansplattformer och planer som beskrivs vara en konsekvens av strukturbildsarbetet. Den delregionala utvecklingen vittnar, liksom beskrivs i betänkandet gällande planering på regional nivå, om behovet av samordning på mellankommunal nivå. De kommuner som ingår i delregionala strukturbildsarbeten eller samverkansplattformer beskriver att detta arbete kommer fortsätta även om Region Skåne, som länets regionala aktör, får ett tydligare mandat gällande den regionala fysiska planeringen. De delregionala samarbetena avgränsas ofta som funktionella regioner. Dessa tar inte hänsyn till länsindelningar som är den indelning betänkandet föreslår. Funktionella regioner verkar istället över kommun-, läns- och i vissa skånska kommuners fall även över nationsgränser. Det är framförallt gällande bristande 3
hänsyn till de funktionella regionerna som Region Skåne strukturbildsarbete har fått kritik av de skånska kommunerna. Det är därför av största betydelse att den regionala aktören tar god hänsyn till delregionala- dialoger, samverkansplattformer och planer i framtagandet av regionala fysiska program. Trots ambitioner om att delregionala planer ska verka som fysiska plandokument beskrivs de ofta landa i övergripande strategier. Detta för att möjliggöra en bred politisk överenskommelse i mellankommunal samverkan. Dock belyses de gemensamma strategierna vara av stor betydelse i det kommunala arbetet även om de är övergripande. Detta då prioriteringsområden tydliggörs men särskilt i förtydligandet av kommunernas olika roller. Kommunernas egna planer och underlag måste också vara en viktig del av det regionala fysiska programmet. Kopplingen mellan det regionala fysiska programmet och kommunernas översiktsplaner behöver därför förtydligas i lagförslaget. Kommunförbundet Skåne vill belysa betydelsen av det ansvar den regionala aktören har i att nå en bred representation från den kommunala organisationen i arbetet med det regionala fysiska programmet. Processen bör inte ses som en förhandling utan som ett samtal av betydelse för den regionala aktören att ta, med alla berörda parter. Detta med särskild respekt till kommunernas olika förutsättningar att arbeta med frågan. Det är av största vikt att både förtroendevalda och tjänstepersoner aktivt deltar i processen. Medborgarens närhet till beslut är en viktig del i det kommunala självstyret. Vi ser dessutom en utveckling som alltmer pekar mot att skapa bättre förutsättningar för medborgare att känna delaktighet och ta ansvar för samhällsutvecklingen. Kritiken som därför beskrivs i betänkandet gällande att regional fysisk planering riskerar att bli för abstrakt för enskild invånare ser vi därför särskilt att belysa. Fysisk planering bör alltid bedrivas med hänsyn till medborgarperspektivet, vilket är ett särskilt viktigt ansvar som åligger den regionala aktören i arbetet med regional fysisk planering. Kommunförbundet Skåne delar betänkandets syn om att de regionala fysiska programmen ska utvecklas utifrån regionernas platsspecifika förutsättningar. I den frågan är det också av betydelse att beskriva att arbetet i Skåne har pågått i 10 år. En tid som många parter menar har krävts för att förankra arbetet med Strukturbild Skåne. Många Skånska kommuner vittnar om den positiva betydelsen av de rapporter och underlag som Region Skåne tar fram, möjliga för kommunerna att använda sig av i sitt strategiska planarbete. 4
Kommunförbundet Skåne ställer sig mycket positiv till kommitténs beskrivning av samordning av flera planeringar och perspektiv vilket vi ser som en förutsättning för en väl fungerande samhällsplanering. Genomförandefrågor Genomförandeverktygen på regional nivå har påtalats som problematiska av både kommunala- och regionala aktörer, hur det som regionen planerar för i nästa led ska bli fysisk struktur. Det beskrivs framförallt saknas ett tydligt ansvars- och finansieringsinstrument. Ett effektivt genomförande förutsätter att någon har i uppgift att verka för att åtaganden kommer till stånd och att genomförandefrågorna behandlas fortlöpande. Därför föreslås kommunerna att i ett tidigt skede bedöma genomförandemöjligheterna i de olika identifierade utvecklingsalternativen. Kommunernas översiktsplaner får därför en viktigt strategisk betydelse för de regionala genomförandefrågorna. I den dialog vi har fört med kommunerna ställer man sig frågande till hur framtagandet av det regionala fysiska programmet och genomförandefrågorna ska verka över tid. De kommunala planerna får allt tydligare direktiv att verka flexibla och rullande för att vara ständigt aktuella, vilket för många kommuner är en svår fråga resursmässigt. Att arbeta för ständigt aktuella planer kommer bli än viktigare om kommunerna ska ta större hänsyn till både regionala och nationella program, samt verka för att genomförande kommer till stånd. Kommunförbundet Skåne ser därför att det är viktigt att den regionala aktören tydligt kommunicerar processen av framtagandet av det regionala fysiska programmet. Det skapar förutsättningar för de kommunala planerna att gå i takt med arbetet på regional nivå, vilket är av särskild betydelse gällande de regionala genomförandefrågornas relation till de kommunala översiktsplanerna. Länsstyrelsens roll Kommunförbundet Skåne ser det positivt att de statliga intressena för mellankommunala frågor föreslås prövas redan på regional nivå och därmed inte prövas på nytt på kommunal nivå. Det är avgörande för kommunerna att det regionala fysiska programmet är av strategisk övergripande struktur där en oro beskrivs i att Länsstyrelsens granskningsyttrande ska efterfråga en för detaljerad nivå. Det är samtidigt av betydelse att Länsstyrelsen lämnar ett granskningsyttrande enligt betänkandets förslag. Det finns annars en risk att kommunerna tar hänsyn till det regionala programmet som prövas först på lokal nivå av Länsstyrelsen. 5
Kommunförbundet Skåne ser det därför som avgörande och önskvärt, att Länsstyrelsen aktivt deltar under hela arbetet med det regionala fysiska programmet och inte kommer in i ett för sent skede. Kommunförbundet Skåne vill samtidigt belysa att det är av betydelse att se över riksintressena. Nationell strategi Kommunförbundet Skåne välkomnar förslaget om en nationell strategi. De idag många nationella mål gör det svårt för enskild planhandläggare att ta hänsyn till dessa i sitt arbete. En nationell strategi är en viktig del i att tydligt visa statens prioriterade områden gällande fysisk planering. Liksom gällande det regionala fysiska programmet är det av betydelse att den nationella strategin tas fram på en övergripande strategisk nivå så att regionala och nationella program inte gör de kommunala planerna inaktuella när de antas. Kommunernas roll Direktivet kan tolkas, vilket kommittén skriver i betänkandet, som att det behövs en styrande kraft över kommunerna och deras planläggning för att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet. Kommunförbundet Skåne ser att det är av största betydelse att det regionala fysiska programmet endast verkar som vägledande för de kommunala planerna och programmen, med hänsyn till det kommunala självstyret. Det ger kommunerna en möjlighet att avvika från det regionala fysiska programmet om det inte går i linje med den kommunala planen. Eftersom kommittén redogör för att planering för bostadsförsörjning inte kan göras på en regional nivå saknar vi en tydligare diskussion om hur förslaget påverkar den kommunala översiktsplaneringen. Avsaknaden av diskussionen gör att kommittén inte närmar sig frågan om det kommunala planmonopolet. En fråga som i det här sammanhanget har en viktig ingång i betänkandets förslag. Som skäl för behovet av bättre samordning mellan olika planeringsslag ligger ett antagande om att dessa kan stödja och främja ett ökat bostadsbyggande. Dock konstaterar kommittén att planering i sig inte generar några nya bostäder. Planering för bostadsförsörjning är främst, men inte endast en kommunal angelägenhet då den har starka beröringspunkter med övrig kommunal planering såsom förskola och äldreomsorg. Att kommittén därför inte föreslår en regionala planering för bostadsförsörjning anser Kommunförbundet Skåne positivt. Kommittén vittnar istället om att kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning utgör ett betydelsefullt underlag för flera planeringar på regional nivå. Kommunernas riktlinjer kommer med förslaget att bli ett viktigare strategiskt dokument för fler aktörer att ta hänsyn till. 6
Kommunerna behöver idag bedriva ett mer aktivt arbete än att bara planlägga mark och vatten för att få till stånd ett ökat bostadsbyggande. En identifierad faktor för ökat bostadsbyggande är bland annat samverkan som innefattar kontinuerlig och tät dialog mellan inblandade aktörer i bostadsbyggandet. Kommunförbundet Skåne ser det därför positivt att den regionala aktören, i och med det regionala fysiska programmet, kan verka som en samlad röst i dialog med exempelvis byggsektorn. Det är dock av största betydelse att den regionala aktören tar hänsyn till alla länets kommuner och använder sitt mandat som regionalt språkrör i frågan genom att strategiskt belysa länets olika förutsättningar. I det ligger också ansvaret i att föra en konstruktiv dialog med alla länets kommuner liksom tidigare beskrivet. Det ansvaret innebär att den regionala aktören behöver möta samt samordna planering utifrån, i Skånes fall, 33 olika förutsättningar. Förslaget innebär ett skärpt samordningskrav mellan kommunerna och den regionala aktören vilket Kommunförbundet Skåne ställer sig positiv till. Dock innebär lagförslaget en ökad arbetsbelastning för kommunerna. Det är därför av betydelse att poängtera att många kommuner idag inte har möjlighet att prioritera att ta fram eller hålla aktuella bostadsriktlinjer på grund av knappa resurser. Betänkandets förslag kan komma att innebära att riktlinjerna prioriteras men kan också innebära att viktiga resurser flyttas från arbete som omsätter planering av bostäder till byggande av bostäder. Ett sådant exempel är samverkansforum. KOMMUNFÖRBUNDET SKÅNE Kent Mårtensson Ordförande Monica Holmqvist Förbundsdirektör 7