Strategirapport för samarbetsstrategin för utvecklingssamarbetet med Rwanda 2010-2013

Strategirapport för samarbetsstrategin för utvecklingssamarbetet med Rwanda 2010-2013 Ärendenummer: XX/XXXXXX Sammanfattning av måluppfyllelse och insatsportföljens genomförande Övergripande bedömning av måluppfyllelse Övergripande bedömning av insatsportföljens genomförande Bedömning av måluppfyllelse och insatsportföljens genomförande per sektor Sektor Demokrati och mänskliga rättigheter Miljö och naturresurser Marknadsutveckling Bedömning av måluppfyllelse Bedömning av insatsportföljens genomförande 1. Övergripande bedömning av måluppfyllelse och insatsportföljens genomförande Övergripande bedömning av måluppfyllelse Övergripande bedömning av insatsportföljens genomförande Utbetalt belopp inom strategin 2014: 211 MSEK Totalt strategibelopp: 742 MSEK 1 900 MSEK 2 Avtalat belopp: 212 MSEK Strategiperiod: 2010-2015 Antal avtalade insatser 2014-12- 31: 11 3 Utbetalt belopp inom andra anslagsposter * som gick till landet 2014: 65,7 MSEK 4 Utfallet på 211 MSEK på landanslaget är 31 MSEK högre än landallokeringen på 180 MSEK. Anledningen till att mer medel kunde utbetalas är den effektiva absorptionskapaciteten av biståndsmedel i Rwanda i kombination med en aktiv projektportföljhantering av ambassaden. 1 Utbetalt 2010-2014. 2 Totalt delegerat belopp vid varje års början 2010-2014. 3 Inkluderar ej stödjande insatser såsom systemrevisoner, revisioner och utvärderingar. 4 Varav 52 MSEK på forskningsanslaget. 1

Analys och bedömning Det övergripande målet för det svenska utvecklingssamarbetet med Rwanda är minskad fattigdom och stärkta förutsättningar för hållbar fred och försoning, en fördjupad demokrati samt ökad respekt för de mänskliga rättigheterna. De mer specifika målen är: ökad insyn i offentliga institutioner samt ökat ansvarsutkrävande; stärkt rättssäkerhet i samhället samt ökad respekt för och efterlevnad av de mänskliga rättigheterna; varaktig fred och förbättrad säkerhet; effektivare och mer hållbart nyttjande av naturresurserna; stärkta landrättigheter för fattiga; förbättrade levnadsvillkor för fattiga människor på landsbygden. Årets bedömning av resultat är i stort densamma som i strategirapporten 2013. Insynen i offentliga institutioner har förbättrats något, men det politiska ansvarsutkrävandet har inte ökat nämnvärt. Respekten för och efterlevnaden av de sociala och ekonomiska rättigheterna ökar, medan utvecklingstrenderna avseende politiska och medborgerliga rättigheter är mer mångfacetterade och svårtolkade. Fred och säkerhet har förbättrats under strategiperioden. Det är troligt att naturresurserna utnyttjas något mer effektivt och hållbart, även om detta är svårbedömt. Landrättigheterna för fattiga har stärks och levnadsvillkoren för fattiga människor på landsbygden förbättras under strategiperioden. Det svenska bidraget till dessa allmänna utvecklingstrender är strategiskt och relevant, men modest. 5 I synnerhet har Sverige bidragit till att landrättigheterna för fattiga har stärkts, att Rwandas arbete med miljöfrågorna förbättrats och att civilsamhällets och medias roll har stärkts i det rwandiska samhället. Insatsportföljen genomförs endast delvis enligt plan. Det huvudsakliga skälet till det är att stat-tillstatbiståndet suspenderades 2012. En konsekvens av det beslutet var att fyra stora insatser, med hög relevans för strategimålen, fick avbrytas. Ambassaden hanterade suspenderingen dels genom ett stort bidrag till One UN Fund i Rwanda, dels genom att öka andelen civilsamhällesstöd i portföljen. Efter att suspenderingen av stat-till-statbiståndet lyftes i mars 2014 påbörjades ett arbete med att återuppta samarbetet med staten. Detta arbete har dock försvårats av två skäl. Det ena är att osäkerheten kring beslutet om en ny samarbetsstrategi kringskurit möjligheterna till långsiktig planering. Det andra är att ambassaden på grund av suspenderingen inte kunnat förhandla med Rwanda om vilka sektorer Sverige ska bedriva utvecklingssamarbete i. När suspenderingen lyftes blev det möjligt att öppna en dialog om sektorarbetsfördelningen, men eftersom ambassaden förväntade sig ett beslut om ny strategi (med nya prioriteringar) avvaktade man med att fastställa sektorer för svenskt utvecklingssamarbete i Rwanda. När strategibeslutet försenades ytterligare beslutade ambassaden i dialog med Sida att anmäla intresse för tre sektorer som ligger i linje med både gällande samarbetsstrategi och Sidas resultatförslag. Rwanda accepterade förslaget som innebär att Sverige nu är aktiva i sektorerna för privatsektorutveckling, miljö och naturresurser och utbildning (med fokus på forskning och högre utbildning). Det finns också möjligheter att arbeta genom tysta partnerskap i sektorn för sociala trygghetssystem. Om beslutet för en ny strategi dröjer ytterligare skulle ambassaden behöva vägledning avseende hur portföljerna inom områdena miljö och naturresurser samt marknadsutveckling ska utvecklas framöver. 5 Sveriges andel av det totala biståndet utgör cirka 0,4 %. 2

Slutsatser Utvecklingstrenderna i Rwanda är positiva, med undantag för området demokrati och mänskliga rättigheter där utvecklingen är svårtolkad och mångfacetterad. Sveriges bidrag är strategiskt och relevant, men modest. I synnerhet har Sverige bidragit till att landrättigheterna för fattiga har stärkts, att Rwandas arbete med miljöfrågorna förbättrats och att civilsamhällets och medias roll har stärkts i det rwandiska samhället. Insatsportföljen genomförs endast delvis enligt plan, i huvudsak som en konsekvens av suspenderingen av stat-till-statbistånd 2012-2014 och osäkerheten kring när beslut om en ny samarbetsstrategi ska fattas. Om beslutet för en ny strategi dröjer ytterligare skulle ambassaden behöva vägledning avseende hur portföljerna inom områdena miljö och naturresurser samt marknadsutveckling ska utvecklas framöver. 2. Bedömning av måluppfyllelse och insatsportföljens genomförande per sektor Sektor Avtalat 2014, i MSEK Utfall 2014, i MSEK Demokrati och mänskliga rättigheter 96 222 000 96 222 000 Miljö och naturresurser 10 000 000 10 000 000 Marknadsutveckling 31 500 000 31 500 000 One UN (sektoröverskridande) 70 000 000 70 000 000 Stödjande insatser 6 3 300 000 3 300 000 2.1 Sektor 1: Demokrati och mänskliga rättigheter Bedömning av måluppfyllelse Bedömning av insatsportföljens genomförande Analys och bedömning Det första målet för verksamhetsområdet demokrati och mänskliga rättigheter är ökad insyn i offentliga institutioner samt ökat ansvarsutkrävande. Utvecklingstrenden i förhållande till detta mål är svagt positiv, vilket framgår av Världsbankens World Governance Indicator för Voice and Accountability 7. Nya och liberalare civilsamhälleslagar, ny offentlighetslagstiftning och liberalare 6 Revisioner, utvärderingar och bedömningar av intern styrning och kontroll. 7 Indikatorn speglar uppfattningar om i vilken utsträckning ett lands medborgare har möjlighet att delta i valet av sin regering, graden av yttrandefrihet, föreningsfrihet, och mediafrihet. Rwanda fick i den senast publicerade mätningen från 2013 14,69 poäng av 100 möjliga. Det är därmed ett av de lägst rankade länderna i världen. Innan nuvarande strategiperiod påbörjades (2009) var poängen 11,37. Se http://info.worldbank.org/governance/wgi/index. 3

medialagar antogs under 2012-2013 och vissa effekter av detta kunde skönjas under 2014. Ambassaden har exempelvis noterat att viss medial rapportering blivit mer kritisk än tidigare, och vissa debattörer inom media har också flyttat fram positionerna. Den nyinstiftade självreglerande pressombudsmannen har vidare vid ett par tillfällen vågat utmana politiska beslut. Emellertid är media, civilsamhället och politisk opposition svagt utvecklade. Befolkningens möjligheter att organisera sig och välja bland politiska alternativ är också starkt begränsade 8, och staten utövar kontroll och övervakning av civilsamhället via myndigheten Rwanda Governance Board (RGB) 9. Därmed är ansvarsutkrävandet i praktiken alltjämt svagt. Sverige är en av de största givarna till civilsamhället i Rwanda och den största inom media. Stödet har stor betydelse för de få civilsamhällesorganisationer som verkar för ökad demokrati och mediastödet har potential att ge pressen förutsättningar att utnyttja de förutsättningar för mer oberoende journalistik som skapats genom den nya lagstiftningen på området. Ett konkret exempel på hur Sverige bidragit till ökad insyn i offentliga institutioner samt ökat ansvarsutkrävande är det svensk-brittisktfinansierade civilsamhällesprogrammet Public Policy Information Monitoring and Advocacy Project 10, som är den största samlade satsningen på lokala civilsamhällesorganisationer i Rwanda. Genom programmet har 47 023 medborgare i 604 byar under 2014 fått möjlighet att framföra sina synpunkter på statens tjänster till lokala beslutsfattare inom sex områden: infrastruktur, jordbruk, utbildning, vatten och sanitet, samhällsstyrning och hälsa. Vidare har programmet genomfört 83 radioprogram där medborgare fått möjlighet att framföra synpunkter i direktsändning. Processerna har stärkt medborgarnas självförtroende när det gäller att framföra kritik, och det finns exempel på att deras synpunkter har påverkat beslutsfattandet. 11 På mediaområdet stödjer Sverige bland annat den oberoende pressombudsmannen Rwanda Media Commission, en inkubator för mediaentreprenörer, en nationell ungdomsradiostation och flera lokala radiostationer. Aktiviteterna, som påbörjades under 2014, implementeras av UNDP med finansiering från det svenska bidraget till One UN Fund 12, Institute for War and Peace Reporting och Sveriges Radio 13. Politisk dialog är i vissa fall ett sätt att påverka utvecklingen i demokratisk riktning, vilket visat sig i förhållande till den nya medialagstiftningen. Enligt ambassadens erfarenhet är förutsättningarna för 8 För referens, se bland annat FN:s speciella rapportörs för förenings- och mötesfrihet rapport om Rwanda: United Nations Human Rights Office of the High Commissioner (January 2014), Statement by the United Nations Special Rapporteur on the rights to freedom and peaceful assembly and of association at the conclusion of his visit to the Republic of Rwanda. Rapportören konstaterar att lagarna för mötesfrihet, civilsamhälle och politiska partier är relativt starka men att människors rättigheter att mötas och organisera sig ändå kringskärs. Bland annat skriver rapportören: The undue restrictions on freedom of peaceful assembly have also impacted negatively on the enjoyment of freedom of association as several associations have been prevented from holding general assemblies, a key requirement for forming a political party or a nongovernmental organization. Indeed, several political activists, holding dissenting views, have been arrested for holding meetings to recruit members even in bars. (s 3). 9 FN:s speciella rapportör för förenings- och mötesfrihet skriver i ovannämnda uttalande bland annat: I am concerned that the development partnerships between the Government and local and international NGOs are of a compulsary nature. This is evidenced by the necessity of collaboration letters, action plans that must align with the development objectives of the district, down to the level of activities, and in some cases demands for performance contracts to be concluded between local authorities and all NGOs. In fact, the perception of some in Government and in the civil society sector appears to be that NGOs are implementers of Government policy. (s 4). 10 Civil Society Capacity Building (PPIMA) II, insats 51160034. 11 Se Annual Project Progress Report [for PPIMA] January-December 2014. 12 One UN, insats 51160053. 13 Båda inom ramen för Media support IWPR, insats 51160016. 4

framgång störst om dialogen inte förs i det offentliga rummet, utan direkt med beslutsfattare. Ett samlat agerande från flera givare ökar också förutsättningarna för genomslag. Av det skälet inleddes under 2014 en beredning av en givargemensam civilsamhällesfond 14. Initiativet leds av Storbritannien och Sverige, USA, EU och Schweiz har visat intresse för att finansiera fonden. Fonden erbjuder en möjlighet att stödja små, administrativt resurskrävande, projekt som genomförs av lokala civilsamhällesorganisationer med svaga system för intern styrning och kontroll. Det innebär att civilsamhällesstödet kan diversifieras på ett kostnadseffektivt sätt. Den samlade satsning innebär också att givarna skapar en gemensam plattform för politisk dialog om förutsättningarna för civilsamhället i Rwanda. Det andra målet för verksamhetsområdet är stärkt rättssäkerhet i samhället samt ökad respekt för och efterlevnad av de mänskliga rättigheterna. FN:s internationella brottsmålsdomstol för Rwanda i Arusha (ICTR) har sedan 2010 gjort bedömningen att Rwandas rättssystem är tillräckligt rättssäkert för att folkmordsfall ska kunna börja överföras från den internationella domstolen till rättsväsendet i Rwanda. Samma bedömning gjordes av Europadomstolen 2011, i samband med att Sverige ville överlämna en folkmordsmisstänkt rwandier för rättegång i Rwanda. 15 Detta är tydliga indikationer på att rättssäkerheten i Rwanda har stärkts, vilket också bekräftas av att Rwandas resultat på Världsbankens World Governance Indicator för Rule of Law 16 förbättras under strategiperioden. Inom detta område bidrar Sverige till att människor fått bättre tillgång till rättvisa genom lokala medlingsprocesser. 17 Genom projektet utbildas lokala medlare i hur de ska facilitera medlingsprocesser. Eftersom de flesta tvister berör markfrågor erbjuder projektet också utbildning kring den nya marklagstiftningen, med tonvikt på kvinnors lagstadgade rätt till mark. Under 2014 utbildades 1075 medlingskommittéer i den nya lagstiftningen. Vidare utbildades 180 facilatorer, som höll 300 diskussioner om den nya lagstiftningen med människor i 60 byar. 18 En pågående utvärdering visar att utbildningen ökat kvaliteten och rättssäkerheten i medlingsprocesserna. Respekten för och efterlevnaden av de mänskliga rättigheterna ökar på vissa områden, medan den minskar på andra. Rwanda kritiseras för brott mot de mänskliga rättigheterna av bland andra Human Rights Watch. 19 Utrymmet för yttrandefrihet är begränsat och den övergripande utvecklingstrenden har 14 Basketfund for civil society through DFID, insats 51160104. 15 Enligt Europadomstolens praxis krävs det grundad anledning att tro att en utlänning skulle utsättas för en verklig risk för en flagrant orättvis rättegång för att artikel 6 i Europakonventionen ska kunna utgöra ett hinder mot utlämning. I den dom som avkunnades den 27 oktober 2011 bedömde domstolen att någon sådan risk inte föreligger i Rwanda. Beslutet grundande sig i hög grad på de erfarenheter som dragits av ICTR då de samarbetat med det rwandiska rättsväsendet. Se bl.a. Sammanfattning av Europadomstolens dom den 27 oktober 2011 i målet Ahorugeze mot Sverige, nr 37075/09 (Migrationsverket 2011). 16 Indikatorn speglar uppfattningar om i vilken utsträckning människor har förtroende för samhällets regler samt risken att bli utsatt för brott och våld. Rwanda fick i den senast publicerade mätningen från 2013 50,71 poäng av 100 möjliga. Innan nuvarande strategiperiod påbörjades (2009) var poängen 37,44. Se http://info.worldbank.org/governance/wgi/index. 17 Support to RCN Justice et Democratie, insats 51160017. 18 Annual Financial Report for Improving the Management of Land by Strengthening the Resolution of Land Conflicts (ILPRC) project, ss 3-4. 19 I Human Rights Watchs World Report 2015 står bland annat att läsa: Progress in economic and social development remain impressive, but the government continues to impose severe restrictions on freedom of expression and association and does not tolerate dissent. Political space is extremely limited and independent civil society and media remain weak. Real or suspected opponents inside and outside the country continue to be targeted. Detainees were held unlawfully for several weeks or months in police or military custody, in unrecognized detention centers. Dozens of people were reported disappeared. Some reappeared in prison 5

enligt internationella bedömningar under de senaste åren varit negativ 20. Detta beror bland annat på att trakasserier och juridiska processer förekommer mot journalister och politisk opposition. 21 Samtidigt gör Rwanda framsteg när det gäller sociala och ekonomiska rättigheter och barns och kvinnors rättigheter. Efter parlamentsvalen i september 2013 är exempelvis 64 % av parlamentarikerna kvinnor och i World Economic Forum s gender-gap index 2014 rankades Rwanda som det mest jämställda landet i Afrika och det sjunde mest jämställda landet i världen. 22 Det är svårt att stödja medborgerliga och civila rättigheter i Rwanda eftersom det finns få eller inga människorättsorganisationer som kan verka helt oberoende från staten. Sverige bidrardock till yttrandefrihet genom stödet till civilsamhället och media. Detta arbete har starka synergier med Sveriges stora program inom högre utbildning 23. Sverige bidrar vidare till den ökade jämställdheten genom ett omfattande stöd till de institutioner som arbetar för att förbättra och följa upp Rwandas policyer och strategier inom jämställdhetsområdet. Stödet kanaliseras genom One UN Fund. 24 Säkerhetssituationen i Rwanda har, som framgår av Världsbankens World Governance Indicator för Political Stability and Absence of Violence 25, förbättrats successivt sedan folkmordet 1994. Det finns emellertid indikationer på att nätverk som är kritiska mot regimen i Rwanda försöker destabilisera landet. Säkerhetshotet har enligt vissa bedömare varit en av orsakerna till vissa av Rwandas brott mot de mänskliga rättigheterna, såsom olagligt frihetsberövande av personer som befarats ingå i de nätverk som hotar makteliten och attentat mot regimkritiker utomlands. Den rwandiska regeringen anger också själva risken för konflikt som den främsta orsaken till de restriktioner som finns i förhållande till after prolonged incommunicado detention, but others remain unaccounted for (Human Rights Watch World Report 2014. Country Summary for Rwanda, s 1). 20 I Press Freedom Index placerades Rwanda på plats 128 bland världens länder 2006. 2011 rankades Rwanda på plats 156 och i den senaste mätningen 2014 på plats 162 av 180 länder. Se http://en.rsf.org/world-pressfreedom-index. Freedom House ranking av Rwanda har försämrats från delvis fri till ej fri. Se https://www.freedomhouse.org. 21 Se bland annat Human Rights Watchs World Report 2013 respektive 2014 där det rapporteras om flera fall av denna karaktär. En övergripande bild av situationen gjordes 2013 av USA, där bland annat följande står att läsa: The most important human rights problems in the country remained the government s targeting of political opponents and human rights advocates for harassment, arrest, and abuse; disregard for the rule of law among security forces and the judiciary; restrictions on civil liberties; and support of a rebel group in the neighboring Democratic Republic of the Congo (DRC). Other major human rights problems included arbitrary or unlawful killings both inside and outside of the country, disappearances, torture, harsh conditions in prisons and detention centers, arbitrary arrest, prolonged pretrial detention, and government infringement on citizens privacy rights. The government restricted freedoms of speech, press, assembly, and association. [ ] The government restricted and harassed local and international nongovernmental organizations (NGOs). Se Rwandarapporten i Country Reports on Human Rights Practices for 2013 (United States Department of State, Bureau of Democracy, Human Rights and Labor), s 1. 22 Se http://reports.weforum.org/global-gender-gap-report-2014/. I UNDP:s jämställdhetsindex (som är ett av de områden som bedöms i deras Human Development Index) 2013 rankades Rwanda på plats 79 i världen, vilket var det bästa resultatet bland utvecklingsländerna. Se http://hdr.undp.org/en/content/humandevelopment-index-hdi. 23 Ambassaden bedömer att universitetet är en nyckelaktör för främja kritiskt tänkande såväl när det gäller att utbilda en ny generation rwandier, som när det gäller att genomföra och sprida forskningsresultat. Av den anledningen finansieras delar av Sveriges stöd till högre utbildning genom landanslaget: Higher education & development 2013-2018, insats 51160059. 24 One UN, insats 51160053. 25 Indikatorn speglar uppfattningar om risken för att regeringsmakten ska destabiliseras eller avsättas genom icke-konstitutionella eller våldsamma metoder. Rwanda fick i den senast publicerade mätningen från 2013 43,60 poäng av 100 möjliga. Innan nuvarande strategiperiod påbörjades (2009) var poängen 29,86. Se http://info.worldbank.org/governance/wgi/index. 6

mötes- och yttrandefrihet. Men den auktoritära politiken och den därmed förknippade bristen på offentlig debatt utgör samtidigt enligt många bedömare ett hot för framtida stabilitet i landet. 26 Därför har Sverige valt att stödja fredsorganisationerna Aegis Trust 27 och Never Again Rwanda 28, som båda verkar för att få till stånd ett öppnare debattklimat kring konfliktkänsliga frågor genom forskning, dialogklubbar, skoldebatter och opinionsbildning. 29 Som respons på den instabila situationen i stora sjöregionen stödjer Sverige en insats avsedd att stimulera dialog mellan fredsaktörer och beslutsfattare i Rwanda, Burundi och östra DR Kongo. Projektet skapar lokala och regionala mötesplatser för diskussion och debatt kring etniska stereotyper och misstron mellan olika grupper och länder. Målet är att försöka förmå ett antal nyckelaktörer i regionen att aktivt börja arbeta för fred. 30 Sverige stödjer inom området också demobilisering och återintegrering av rwandiska medborgare som stridit för väpnande grupper i östra DR Kongo 31 och återintegrering av rwandiska flyktingar som återvänder till Rwanda efter folkmordet. Under 2014 fick samtliga 4 572 återvändare stöd genom svensk finansiering. 32 Insatsportföljen bedöms som relevant i förhållande till målen och genomförs i stort enligt plan. Inom verksamhetsområdet har stödet till civilsamhället utökats successivt sedan stat-till-statbiståndet suspenderades, och dialog med och stöd till Rwanda för jämställdhetsfrågor samt demokratiutveckling i allmänhet och yttrandefrihetsfrågor i synnerhet har fördjupas inom ramen för Sveriges stora bidrag till One UN Fund. 33 Det starka samarbetet med FN stärker Sveriges röst i den rwandiska utvecklingspolitiken och möjligheterna att verka för ett effektivare och relevantare FN-stöd till Rwanda. Slutsatser Rwanda har under strategiperioden förbättrat sin rättssäkerhet och stärkt fred och säkerhet i landet. De civila och medborgerliga rättigheterna har inte stärkts nämnvärt. Däremot har Rwanda gjort framsteg vad avser de sociala och ekonomiska rättigheterna. Sverige är en av de största givarna till civilsamhället i Rwanda, och den största till media. Stödet har bidragit till ökad insyn i offentliga institutioner samt ökat ansvarsutkrävande, stärkt rättssäkerhet på lokal nivå samt varaktig fred och förbättrad säkerhet. 26 Se bland annat Sida Helpdesk on Human Security, Conflict Analyses for the Great Lakes Region: DRC, Rwanda and Uganda (Sida augusti 2013). 2727 Rwanda Peace Education Programme, insats 51160069. 28 Societal Healing and Participatory Governance, insats 51160091. 29 Aegis Trust har exempelvis besökt sju kommuner med en mobil utställning om folkmordet. Utställningen har besökts av minst 28 792 personer. Vidare har 117 skoldebatter anordnats och 75 vittnesmål om folkmordet dokumenterats. Lärare har utbildats om folkmordet och vågar som ett resultat av det stimulera till debatter och diskussioner om detta känsliga ämne. Se Annual Review Report (2014) för Rwanda Peace Education Programme, ss 5-6. 30 Trans-border Dialogue for Peace in the Great Lakes Region, insats 51160058. 31 Demobilisation and Reintegration, insats 34100022. 32 One UN, insats 51160053. UNHCR rekommenderade 2013 att flyktingstatusen för de rwandier som flydde i samband med folkmordet ska lyftas. Det innebär att uppemot 100 000 rwandier, främst i grannländerna, kan komma att återvända till Rwanda. UNHCR samordnar tillsammans med rwandiska myndigheter ett program som stödjer denna process. Resultatreferens: Consolidated Annual Progress Report One UN Fund Contributions from the Sweden Embassy. Reporting period: 1 July 2013 30 September 2014 (UN Resident Coordinator s Office 3 December 2014), s 16. 33 One UN, insats 51160053. 7

Insatsportföljen bedöms som relevant i förhållande till målen och genomförs enligt plan. Det är emellertid svårt att stödja medborgerliga och civila rättigheter i Rwanda eftersom det finns få eller inga människorättsorganisationer som är oberoende från staten. 2.2 Sektor 2: Miljö och naturresurser Bedömning av måluppfyllelse Bedömning av insatsportföljens genomförande Analys och bedömning Det första målet för området miljö och naturresurser är effektivare och mer hållbart utnyttjande av naturresurser. Den långsiktiga trenden på området är svårbedömd. Å ena sidan tär en hög befolkningstäthet och befolkningstillväxt på naturresurserna. Å andra sidan har Rwanda ett relativt starkt policyramverk för miljöfrågor och övervakar dessa policyer genom miljömyndigheten REMA. Sverige bidrar med stöd till REMA. 34 Sedan projektstarten har detta resulterat i att regleringarna inom miljöområdet stärkts, att skogsytan ökar, att våtmarker skyddas bättre och att stora markområden har terrasserats för att minska jorderosionen. 35 Stödet till REMA suspenderades 2012, men återupptogs efter ett särskilt undantag i stat-till-statsuspenderingen i november 2013. Under 2014 har myndigheten med svenska medel bland annat utvecklat miljöriktlinjer inom jordbruk, gruvnäring och industri och integrerat miljöfrågor i Rwandas 30 distrikt. 36 Det andra målet är stärkta landrättigheter för fattiga. Det målet har uppnåtts eftersom all mark i Rwanda under perioden 2010-2013 kartlagts och markägarnas sedvanerätt har formaliserats i 10,3 miljoner 99-åriga arrendekontrakt. 37 Detta har särskilt gynnat kvinnor, som av tradition ofta förnekats rätt till mark. På grund av det suspenderade biståndet avslutade Sveriges sin finansiering till markreformerna 2012, men aktiviteterna fortgick med brittisk och holländsk finansiering. Innan Sverige avslutade sitt stöd till programmet upphandlade ambassaden en konsultstudie som påvisade att människor på landsbygden inte fullt ut förstår och tillämpar den nya fastighetslagstiftningen. Bland annat så säljer och köper de mark utan att informera myndigheterna, och kvinnor åtnjuter inte fullt ut sina lagstadgade rättigheter. 38 2013 inledde Sverige som en respons på studiens resultat ett samarbete med den belgiska civilsamhällesorganisationen RCN Justice et Democratie som syftar till att utbilda lokala medlare om den nya lagstiftningen 39. Genom dialog med 34 Environment and Climate Change, insats 51160012. 35 Se Summary of the Environment and Natural Resources Backward-looking Joint Sector Review 2011/12 (MINRENA 2012): Critical degraded ecosystems (watersheds, marshlands, lakeshores, and riverbanks) were mapped and rehabilitated. 2,454 ha of lakeshores; 1,431,24 ha of riverbanks and 1,266 ha of related watersheds and 56,118 ha of wetlands, were proposed to be fully protected by law. (s 1) In the forestry subsector, the target to increase national forest cover was 22.7% and it was fully achieved at 24.5%. (s 2). 36 Se Narrative Progress Report on Sida Support to Natural Resources and Environment Program from July to Deecmber 2014, ss 2-3. 37 The LTRSP [Land Tenure Regularisation Programme] has successfully delivered the substantially increased output of 10.3 million parcels demarcated. Support to Land Tenure Regularisation Programme. Final Report of the Service Provider Contract (Government of Rwanda 2013), s 11. 38 Anna Berglund, A Local Perspective of The Vision 2020 Umurenge Program and the Land Tenure Regularization Program. 39 Support to RCN Justice et Democratie, insats 51160017. Se också avsnittet om demokrati och mänskliga rättigheter. 8

markavdelningen på Rwanda National Resources Authority lyckades Sverige också påverka beslutsfattarna att intensifiera kommunikationsarbetet om markreformerna. Insatsportföljen inom detta område genomförs delvis enligt plan. Stödet till miljömyndigheten REMA suspenderas under nästan två år, och stödet till markreformerna avslutades helt på grund av frysningen av det svenska stat-till-statbiståndet 2012. Efter att stat-till-statbiståndet återupptogs i mars 2014 har ambassaden i avvaktan på beslut om en ny strategi inte beslutat om några nya insatser inom området. Anledningen till det är att Sida i sitt resultatförslag till en ny strategi av resursskäl föreslagit en nedprioritering av miljöområdet. Samtidigt ser ambassaden en stor potential för insatser avsedda att stödja det privata näringslivet att arbeta för effektivare och mer hållbart utnyttjande av naturresurser i Rwanda. Exempelvis finns förutsättningar för fattiga bönder att öka sina inkomster genom att öka sina skogsarealer och bedriva ett modernt skogsbruk, och det finns en outnyttjad marknadsnisch för gröna energilösningar på landsbygden. Vidare har Rwanda nyligen öppnad en givargemensam korgfond för finansiering inom miljöområdet. Ambassaden skulle kunna börja utveckla en insatsportfölj med denna profil, men skulle i så fall behöva strategisk vägledning om huruvida det vore en önskvärd långsiktig inriktning för det svenska utvecklingssamarbetet i Rwanda. Slutsatser En hög befolkningstäthet och befolkningstillväxt tär på naturresurserna i Rwanda. Samtidigt har landet ett relativt starkt policyramverk för miljöfrågor och övervakar dessa policyer genom miljömyndigheten REMA. Sverige bidrar med stöd till REMA. Landrättigheterna för fattiga har stärkts genom den omfattande markreformen Rwanda, med stöd av Storbritannien och Sverige, genomförde 2010-2013. Sverige stödjer efter suspenderingen av stat-till-statbiståndet 2012 inte längre markreformen. Efter att stat-till-statbiståndet återupptogs i mars 2014 har ambassaden i avvaktan på beslut om en ny strategi inte beslutat om några nya insatser inom området. Det finns uppslag till projekt inom miljöområdet. För att påbörja finansiering till dessa projekt skulle det emellertid vara värdefullt med strategisk vägledning om vilka utvecklingsfrågor Sverige ska prioritera framöver i Rwanda. 2.3 Sektor 3: Marknadsutveckling Bedömning av måluppfyllelse Bedömning av insatsportföljens genomförande Analys och bedömning Målet för marknadsutvecklingssektorn är förbättrade levnadsvillkor för fattiga människor på landsbygden. Andelen fattiga i Rwanda minskade med 12 procentenheter under perioden 2005/6 (56,9 %) till 2010/11 (44,9 %), vilket innebar att en miljon människor lyftes ur fattigdom. 40 Den extrema 40 National Institute of Statistics of Rwanda, The Third Integrated Household Living Conditions Survey (EICV3), Main Indicators Report (Government of Rwanda 2012). Studien finns tillgänglig på http://www.statistics.gov.rw/. En ny hushållsundersökning är under genomförande och resultaten väntas under 2015. 9

fattigdomen minskade under samma period från 37 % till 24 %. Samtidigt har den ekonomiska ojämlikheten, som framgår av ginikoffecienten, minskat något. 41 Även andra utvecklingstrender är positiva. Mödradödligheten och dödligheten bland barn under fem år har exempelvis halverats på fem år, och allt fler barn slutför sin grundskoleutbildning. 42 Eftersom 85 % av Rwandas befolkning lever på landsbygden visar denna statistik att levnadsvillkoren för fattiga människor på landsbygden har förbättrats under strategiperioden. Sverige bidrog under 2010-2012 till denna utveckling genom stöd till Rwandas satsning på sociala trygghetssystem, Vision 2020 Umurenge Program (VUP) 43, och målet för marknadsutveckling i den gällande strategin är explicit relaterat till VUP. Efter att det svenska stat-till-statbiståndet genom en förändring i regleringsbrevet till Sida suspenderades 2012 upphörde finansieringen till VUP. Efter det har Sverige inte bidragit till direkt fattigdomsminskning genom biståndet. Eftersom Rwandas fattigdomsbekämpning är effektiv uppnås emellertid sektormålet ändå. Suspenderingen av biståndet förändrade sålunda förutsättningarna för Sveriges utvecklingssamarbete inom området. Det har emellertid inte inneburit att Sverige helt avslutat sitt bistånd till marknadsutvecklingssektorn. I stället har ambassaden i samråd med Sida börjat bygga upp en ny portfölj inom sektorn med fokus på produktiv sysselsättning och entreprenörskap, varför insatsportföljen givet de nya förutsättningarna genomförs delvis enligt plan. Den nya portföljen ligger i linje med det resultatförslag som Sida inlämnade till regeringen i november 2013 utan att stå i motsättning till den nuvarande strategin, eftersom ett starkt fattigdomsfokus bibehålls. Samtidigt ligger den nya inriktningen väl i linje med den rwandiska regeringens prioriteringar i den nya fattigdomsstrategi som började implementeras 2013. 44 Ett av de viktigaste målen i fattigdomsstrategin är att transformera den ekonomiska geografin i Rwanda genom att stimulera och leda urbanisering för ekonomisk tillväxt 45 För att åstadkomma detta vill den rwandiska regeringen stimulera innovativt företagande och öka tillgången till kapital för näringslivet. Regeringen ger också ökad tonvikt vid yrkesutbildning och eftersträvar högre marknadsmässig relevans i sekundär- och högskoleutbildning. Ett av de nya projekt som påbörjades när frysningen fortfarande var aktuell implementeras av EDUCAT 46, en liten civilsamhällesorganisation som coachat 82 företag som leds av unga entreprenörer. Vid sidan av sitt långsiktiga stöd till dessa entreprenörer har EDUCAT organiserat Rwandas största idétävling för nystartade företag och hållit företagsmässor vid lokala universitet. 47 41 Ginokofficienten var vid 2005/06 års hushållsundersökning 0,52, och hade i 2010/11 års undersökning sjunkit till 0,49. Men även om Rwandas ginikoefficient har minskat är den fortfarande hög jämfört med andra länder i Afrika söder om Sahara, och skillnaderna mellan stad och landsbygd är särskilt stora. 42 År 2000 dog 1071 av 100 000 kvinnor som födde barn. 2010/11 var motsvarande siffra 487 av 100 000. 152 av 1000 barn dog 2005 innan fem års ålder. 2010/11 hade dödligheten mer än halverats, till 76 av 1000. Spädbarnsdödligheten har också minskat: 2005 dog 86 av 1000 spädbarn, 2010/11 dog 50 av 1000. Fattigdomsoch hälsostatistik finns bland annat redovisad i EDPRS: Lessons Learned 2008-2011 (Government of Rwanda 2012), s 13. Studier och analyser finns också tillgängliga på Rwandas statistikmyndighets hemsida: http://www.statistics.gov.rw/. 43 VUP Market Development, insats 51160011. 44 Economic Development and Poverty Reduction Strategy 2013-2018 (EDPRS 2). 45 Shaping Our Development Economic Development and Poverty Reduction Strategy 2013-2018 (Republic of Rwanda 2013), s. 20. 46 EDUCAT, insats 51160067. 47 Se Sida-Educat Entrepreneurship Development Program, End of the Program Completion Report, 28 February 2015. 10

Under slutet av 2014 påbörjades också stöd till Rwandas nationella sysselsättningsprogram 48 - ett ambitiöst paraplyprogram som tar ett samlat grepp om alla sysselsättningsfrämjande aktiviteter inom statlig regi. Programmets mål är att höja anställningsbarheten av den rwandiska arbetskraften samt att skapa fler jobb. De programspecifika målen är att: 1) skapa hållbara jobb som ger skälig inkomst; 2) erbjuda utbildning som efterfrågas på den privata arbetsmarknaden; och 3) skapa ett nationellt ramverk för koordinering av alla sysselsättningsfrämjande insatser i Rwanda. Ambassaden har påbörjat beredningar av stöd till fler projekt med inriktning på sysselsättning och entreprenörskap. Bland annat planeras stöd till unga och kvinnor i landets fattigaste distrikt för att diversifiera ekonomin från självförsörjande jordbruk till mer produktiva näringar. Det finns också potential för katalytiska insatser för att öka fattiga människors tillgång till kapital, utveckla tillverkningsindustrin med anständiga anställningsvillkor och respekt för miljön, samt insatser som länkar privata aktörer till Sveriges projekt inom andra sektorer (såsom utveckling av värdekedjor inom skogsnäringen samt stöd till företagsinkubatorer som ett komplement till Sveriges stöd till högre utbildning och innovation). En insatsportfölj av det slaget ligger emellertid inte inom ramarna för den nuvarande strategin. Om beslutet om en ny strategi dröjer vore det därför värdefullt med vägledning om hur portföljen inom marknadsutvecklingsområdet bör utvecklas framöver. Slutsatser Målet för marknadsutvecklingssektorn är förbättrade levnadsvillkor för fattiga människor på landsbygden, och målet för marknadsutveckling i den gällande strategin är explicit relaterat till Vision 2020 Umurenge Program (VUP). Efter att det svenska stat-till-statbiståndet genom en förändring i regleringsbrevet till Sida suspenderades 2012 upphörde finansieringen till VUP. Efter det har Sverige inte bidragit till direkt fattigdomsminskning genom biståndet. Eftersom Rwandas fattigdomsbekämpning är effektiv uppnås emellertid sektormålet ändå. Suspenderingen av biståndet förändrade sålunda förutsättningarna för Sveriges utvecklingssamarbete inom området. Det har emellertid inte inneburit att Sverige helt avslutat sitt bistånd till marknadsutvecklingssektorn. I stället har ambassaden i samråd med Sida börjat bygga upp en ny portfölj inom sektorn med fokus på produktiv sysselsättning och entreprenörskap, varför insatsportföljen givet de nya förutsättningarna genomförs delvis enligt plan. Om ett beslut om en ny strategi dröjer vore det värdefullt med vägledning om portföljen inom marknadsutveckling bör utvecklas framöver. 48 National Employment Program (NEP), insats 51160077. 11

3. Givarkontext Biståndets (totala) andel av statsbudgeten utgör 28 Sveriges andel av det totala biståndet utgör 0,4 % 50 % 49 15 givare har accepterat och arbetar utifrån Rwandas strategi för ekonomisk utveckling och fattigdomsbekämpning (EDPRS 2), 2013-2018. De fem största givarna (organisationer och/eller länder) är: Världsbanken, Storbritannien, USA, EU, Globala fonden Gemensamma EU-strategin gäller 2013-2018 Status på EU-gemensamprogrammering: Alla givare i Rwanda följer en arbetsfördelning som beslutats av rwandiska regeringen. EU-länderna har anpassat sig till den och försöker nu finna möjligheter för fler samfinansierade insatser. Av 15 givare är Sverige är den 11:e största. Av 6 EU MS som är aktiva i Rwanda är Sverige den 4:e störste givaren. 49 För det rwandiska finansiella året 2013-14. Den planerade andelen av statsbudgeten var 37 %, men på grund av biståndssuspenderingar blev den verkliga siffran lägre. 50 Denna siffra är högst ungefärlig eftersom det är svårt att få en bild av varje givares utbetalade medel för ett visst år. Exempelvis redovisar finansministeriet (som är den enda konsoliderade källan för denna typ av information) inte utbetalningar till civilsamhället och olika givare har olika finansiella år. Givarnas valutor förändras därtill ständigt i förhållande till varandra och i förhållande till den rwandiska francen. 12