www.pwc.se Jörn Wahlroth 21 januari 2014 Granskning av målstyrning enligt god ekonomisk hushållning Torsås kommun
Innehållsförteckning 1. Inledning... 1 1.1. Bakgrund... 1 1.2. Revisionsfråga... 1 1.2.1. Kontrollmål/granskningsmål... 1 1.3. Metod och avgränsning... 1 2. Kommunens målstruktur...2 2.1. Kommunens styrsystem...2 2.2. Finansiella mål...3 2.3. Budgetprocessen...3 2.4. Uppföljning...4 3. Iakttagelser...5 3.1. Nämndspecifika mål...5 3.2. Finansiellt perspektiv och verksamhetsperspektiv...5 3.3. Tillämpning i styr- och budgetprocess...5 3.4. Arbetet med konkretisering av mål...6 3.5. Koppling mellan mål och resurser...6 3.6. Uppföljning av målen...6 3.7. Målstyrningens effekter...7 4. Revisionell bedömning...8 4.1. Revisionsfrågan...8 4.2. Revisionskriterierna...8
1. Inledning 1.1. Bakgrund Enligt kommunallagen har kommunerna att ta fram särskilda mål, verksamhetsmål och finansiella mål, samt riktlinjer av betydelse för en god ekonomisk hushållning. Kommunfullmäktige har att fatta beslut om mål och riktlinjer. Detta ställer krav på dels den beredande processen till grund för beslut, samt de processer som ligger till grund för att följa upp och utvärdera verksamheten. Detta utgör en väsentlig del i kommunens ledning och styrning av verksamheten, och kommunens revisorer har ur ett risk- och väsentlighetsperspektiv beslutat att granska kommunens målstyrning. 1.2. Revisionsfråga Arbetar kommunstyrelsen utifrån de mål och riktlinjer som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning, som kommunfullmäktige har beslutat om, på ett ändamålsenligt sätt? 1.2.1. Kontrollmål/granskningsmål 1. Har kommunstyrelsen och nämnderna fastställt nämndspecifika mål utifrån de mål och riktlinjer som kommunfullmäktige angett? 2. Finns ett finansiellt perspektiv och ett verksamhetsperspektiv? 3. Har dessa mål tillämpats i kommunens styr- och budgetprocess? 4. Har arbetet med att konkretisera mål för ekonomi, produktion och kvalitet inom verksamhetsområden skett? 5. Finns en koppling mellan mål och resurser? 6. Följs målen upp övergripande och inom respektive verksamhetsområde? 7. Har arbetet med målstyrning för en god ekonomisk hushållning gett effekter för kommunen? 1.3. Metod och avgränsning Granskningen avgränsas till målarbetet för åren 2012-2013. Inom ramen för granskningen har genomgång skett av styrande dokument samt rapporterad uppföljning. Intervjuer har genomförts med kommunstyrelsens ordförande, kommunstyrelsens 1:e vice ordförande, kommunstyrelsens 2:e vice ordförande, kommunchef, ekonomichef, socialchef, bildningschef och samhällsbyggnadschef. 1 av 10
2. Kommunens målstruktur 2.1. Kommunens styrsystem Kommunens målstruktur och styrsystem har under 2013 varit föremål för översyn, vilket framgår av nedanstående. För år 2012 och år 2013 har styrningen utgått från den s k strategikartan som kommunfullmäktige fattade beslut om år 2011. Strategikartan anger vision och mål, och har syftat till att skapa ramverket för prioriteringarna och utgöra en röd tråd för budget- och uppföljningsarbetet. De strategiska målen som uttrycks har ett långsiktigt perspektiv och ska leda till att kommunens vision uppnås. Strategiska mål har tagits fram i enlighet med en balanserad styrkortsmodell för perspektiven: Medborgare Perspektivet ska spegla förväntningar och behov från medborgarna. Miljö Perspektivet ska spegla förväntningar från medborgare och andra intressenter avseende ekologisk hållbarhet. Ekonomi Beskriver hur kommunen ska hushålla med tillgängliga resurser. Utveckling Beskriver hur resurserna ska användas för att nå målen enligt de förväntningar som lyfts fram i medborgarperspektivet. Medarbetare Perspektivet beskriver hur kommunen tar tillvara och utvecklar medarbetaren. För varje perspektiv, med bäring på de strategiska målen, har framgångsfaktorer identifierats med övergripande mål kopplade till dessa faktorer. Nämnderna har sedan haft som uppdrag att koppla nämndsvisa mål till den övergripande strukturen. Inför 2014 års budgetarbete fick kommunchefen och ekonomichefen i uppdrag (KS 74 2013) att se över styrmodellen. Bland annat handlade det om att få en tydligare koppling mellan fullmäktiges och nämndernas mål. I kommunfullmäktiges budget för 2014 har beslut fattats som innebär att kommunens styrsystem bygger på mål- och resultatstyrning. Två övergripande strategiska perspektiv ligger till grund för strategiska mål. Perspektiven är Hållbar utveckling och Effektiv organisation. Utifrån dessa perspektiv formuleras mål och uppdrag för nämnderna, samt även för kommunens bolag. 2 av 10
Till skillnad från tidigare har mer konkreta mål formulerats och fastställts av kommunfullmäktige för nämndernas verksamhet. Bild: Bilden är hämtad från Årsplan och budget 2014, plan 2015-2016, Torsås kommun. Nämnderna har i den nya modellen, utifrån den av kommunfullmäktige beslutade årsplanen, att arbeta fram verksamhetsplaner som ska underställas kommunfullmäktige för beslut. 2.2. Finansiella mål Det finns två övergripande finansiella mål uttryckta som nettokostnadens andel av skatteintäkter och den kommunalekonomiska utjämningen (98% över en rullande femårsperiod), samt självfinansieringsgrad avseende investeringar (100% över en rullande femårsperiod). 2.3. Budgetprocessen Kommunens centrala budgetarbete har genomförts med tyngdpunkt på våren. I juni tar kommunfullmäktige beslut om planeringsramar för kommande år. Erfarenheter från tidigare års utfall, nuläges- och omvärldsanalyser är faktorer som har angivits som grund för kommunens strategikarta. Höstens budgetarbete ska koncentreras till nämndernas verksamhetsplanering, och har att före utgången av året att besluta om internbudget. 3 av 10
2.4. Uppföljning Kommunen har slagit fast att med budgetavvikelse avses såväl avvikelse i ekonomi, som verksamhet. Ekonomin utgör gräns för verksamheten vid konflikt med dess omfattning. Nämnderna har att omgående vidta åtgärder vid konstaterade obalanser. Planerade och vidtagna åtgärder ska redovisas i den löpande uppföljningen. Åtgärder som innebär avsteg från de av kommunfullmäktige antagna målen får inte vidtas utan särskilt beslut i kommunfullmäktige. Formaliserad uppföljning av mål, verksamhet och ekonomi sker i delårsrapporten (30/6) och i samband med årsredovisningen. Enklare rapporter om det ekonomiska läget sker genom månadsuppföljningar sammanställda av ekonomiavdelningen. Utöver ovanstående sker redovisningar av kvalitetsmätningar och jämförelser löpande. 4 av 10
3. Iakttagelser 3.1. Nämndspecifika mål Enligt den styrmodell som gällt fram till utgången av 2013 har nämnderna haft att utifrån den övergripande strategikartan formulera nämndspecifika styrkort. För 2012 har nämndspecifika styrkort saknats, men för 2013 har sådana kommit till stånd. Styrkorten har byggts upp efter de i kommunfullmäktige angivna övergripande målen. Med den hittillsvarande modellen har kopplingarna mellan strategikartan och nämndernas balanserade styrkort i relativt stor utsträckning varit svaga, vilket såväl tillgänglig dokumentation och genomförda intervjuer indikerar. Studier av 2013 års nämndsvisa styrkort ger en bild av nämndsmål som snarare är formulerade som åtgärder och aktiviter med ambitionen att stödja de av kommunfullmäktige antagna övergripande målen, än som mål till vilka mätbara indikatorer kopplats. Av intervjuerna framgår uppfattningen bland förvaltningscheferna att nämnderna kommit en bit på vägen i arbetet med styrkorten, och att det också till delar har skett som en parallell process till det övriga budgetarbetet. 3.2. Finansiellt perspektiv och verksamhetsperspektiv Kommunen har under de senaste åren arbetat med att utveckla verksamhetsperspektivet. Strategikartan har gett en utgångspunkt för det fortsatta arbetet. I praktiken har det finansiella perspektivet dominerat, vilket framgår av såväl dokumentstudier som av genomförda intervjuer. Av intervjuerna framgår uppfattningen att verksamhetsperspektivet och dess utvärdering hittills haft en begränsad effekt vid utvärderingen av en god ekonomisk hushållning. De ekonomiska aspekterna tar ofta överhand i processerna. 3.3. Tillämpning i styr- och budgetprocess Som tidigare redan noterats har den hittillsvarande modellen med strategikartan haft ett begränsat genomslag i styr- och budgetprocesserna. Detta bekräftas såväl av genomförda intervjuer och genom de formella uppföljningsrapporterna. De finansiella förutsättningarna dominerar och diskuteras oftast för sig, separat från olika ambitionsnivåer eller grad av måluppfyllelse. Modellens koppling mellan mål och resurs upplevs som svaga. 5 av 10
På förvaltningsnivå upplevs under 2013 en viss utveckling mot att styrkorten fått visst genomslag i den löpande styrningen av verksamheten. Fokus har till delar ökat på verksamhetsmässiga aspekter, men att verksamhet och ekonomi ändå tenderar att hanteras i två separata spår. Förvaltningscheferna uppfattar att styrkorten på nämndsnivå, till viss del, fångar för verksamheten viktiga kritiska faktorer. De målformuleringar som gällt för 2013 har dock inte främjat en transparent och objektiv uppföljning. 3.4. Arbetet med konkretisering av mål Under 2013 skedde en viss utveckling av nämndernas arbete med styrkorten. På central övergripande nivå togs genom särskilt beslut i kommunstyrelsen initiativ till en översyn och revidering av strategikartan. Den nya styrmodellen tar sikte på att tydliggöra nämndernas ansvar utifrån kommunfullmäktiges övergripande mål, d v s en modell som ger en tydligare bild av nämndernas ansvar avseende verksamhetsrelaterade mål. Arbetet har bedrivits på såväl övergripande nivå som i nämnderna och dess förvaltningar. Ambitionen är att hitta mål och indikatorer som ger en bättre transparens i uppföljningarna och ökar objektiviteten i bedömningen av måluppfyllelsen. 3.5. Koppling mellan mål och resurser Både dokumentstudier och intervjuer visar att den hittillsvarande tillämpade modellen inte förmått ge ett underlag som i någon större utsträckning utgjort något stöd avseende de verksamhetsrelaterade målens koppling till resursutnyttjandet. 3.6. Uppföljning av målen Uppföljningen på central nivå genomförs genom att information fångas och sammanställs från verksamheterna. Detta sker i samband med delårsrapporten och för hela räkenskapsåret. De månatliga uppföljningarna har enbart det finansiella perspektivet i form av avvikelse mot budget. Uppföljningarna präglas av avsaknaden av mål med mätbara indikatorer, och utgör till stora delar en redogörelse för olika åtgärder och aktiviteter för att stödja den övergripande strategikartan. Med nuvarande modell finns, i delårsrapporten och för hela räkenskapsåret, ingen direkt uppföljning och utvärdering av nämndernas verksamhetsmål. På denna nivå finns en verksamhetsbeskrivning, vissa produktionsmått, samt den ekonomiska redovisningen. Utöver uppföljning av ekonomin och målen redovisas jämförelsemått som Kommunernas kvalité i korthet. Det finns i organisationen ett intresse av att arbeta med jämförelser, vilket också har ett genomslag i kommunens budget- och 6 av 10
uppföljningsprocesser. Vidare är kommunen med i Nätverk för resultat, där ett antal kommuner deltar och utbyter erfarenheter. 3.7. Målstyrningens effekter I och med införandet av strategikartan och de direktiv om utveckling av modellen som kommunstyrelsen gett under 2013 har medvetenheten i organisationen om betydelsen av verksamhetsrelaterade mål ökat. Den hittillsvarande faktiska tillämpningen och dess genomslag i organisationen har dock varit lågt. Av intervjuerna framgår att arbetet med strategikartan och den vidare utveckling som nu skett har inneburit att verksamhet och kvalité lyfts fram mer i dialogen än tidigare, men att det fortfarande saknas en vana av att systematiskt följa upp och utvärdera kvalitativa aspekter i verksamheten. Vidare framgår av intervjuerna uppfattningen att nuvarande målmodell och styrkort inte når ut i organisationen, utan kedjan bryts i många fall efter chefsleden eller till och med i chefsled. 7 av 10
4. Revisionell bedömning 4.1. Revisionsfrågan Arbetar kommunstyrelsen utifrån de mål och riktlinjer som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning, som kommunfullmäktige har beslutat om, på ett ändamålsenligt sätt? Vi bedömer att arbetet fram till utgången av år 2013 inte i tillräcklig omfattning bedrivits ändamålsenligt och i enlighet med strategikartans intentioner. Kopplingen till strategikartan har till betydande delar varit svaga, samtidigt som många av målen saknat mätbara indikatorer och har mer en karaktär av aktivitet eller åtgärd. I sammanhanget ska påpekas att kommunstyrelsen har identifierat problematiken och under 2013 beslutat om uppdrag i syfte att utveckla kommunens styrmodell inför 2014. Vi bedömer att de finansiella målen är tydliga. Det verksamhetsmässiga perspektivet måste i hög grad utvecklas för att i större utsträckning få styrande effekt, och i högre grad kunna utgöra en del i planeringen och utvärderingen av verksamheten. Med hittillsvarande modell har det funnits en otydlighet i vilket ansvar respektive nämnd har för måluppfyllelsen. Vi anser att den nya mål- och resultatstyrningsmodellen, som ska gälla fr o m 2014, ger en ökad tydlighet avseende nämndernas ansvar, samt i övrigt har ambitionen att som styrmodell bättre stödja planeringsarbete, löpande styrning av verksamheten och utvärdering av verksamheten. För att lyckas med ovanstående ambition görs bedömningen att det är av vikt att stärka den övergripande styrningen över modellens tillämpning, samt att även utveckla systemstödet. Vidare är det av vikt att utveckla arbetet med implementering av målen i organisationen. 4.2. Revisionskriterierna Har kommunstyrelsen och nämnderna fastställt nämndspecifika mål utifrån de mål och riktlinjer som kommunfullmäktige angett? För 2013 har styrkort fastställts, dock med i många fall svag koppling till strategikartan och dess övergripande mål, med mer av karaktären aktiviterer och åtgärder än mål med mätbara indikatorer. Finns ett finansiellt perspektiv och ett verksamhetsperspektiv? Styrmodellen antar såväl ett finansiellt- som verksamhetsmässigt perspektiv. Det verksamhetsmässiga perspektivet måste dock utvecklas för att i större utsträckning få en styrande effekt. 8 av 10
Har dessa mål tillämpats i kommunens styr- och budgetprocess? De verksamhetsmässiga målens effekt på kommunens planering och löpande styrning har varit svaga. Dock har successivt medvetenheten om de verksamhetsmässiga aspekterna ökat. Har arbetet med att konkretisera mål för ekonomi, produktion och kvalitet inom verksamhetsområden skett? Kommunen har identifierat behovet av att utveckla arbetet med att formulera mål med mätbara indikatorer. Efter särskilt beslut i kommunstyrelsen har arbetet bedrivits i denna riktning, och inför 2014 finns en ny modell som bättre ska stödja verksamhetens styrning och uppföljning. Finns en koppling mellan mål och resurser? Hittillsvarande modell har inte gett ett underlag som i någon större utsträckning utgjort något stöd avseende de verksamhetsrelaterade målens koppling till resursutnyttjandet. Följs målen upp övergripande och inom respektive verksamhetsområde? Den uppföljning som sker på central nivå sker i samband med delårsrapport och årsredovisning. Uppföljningen har i dessa sammanhang inte redovisats nämndsvis. Uppföljningarna präglas av avsaknaden av mål med mätbara indikatorer, och utgör till stora delar en redogörelse för olika åtgärder och aktiviteter för att stödja den övergripande strategikartan. Har arbetet med målstyrning för en god ekonomisk hushållning gett effekter för kommunen? I och med införandet av strategikartan och de direktiv om utveckling av modellen som kommunstyrelsen gett under 2013 har medvetenheten i organisationen om betydelsen av verksamhetsrelaterade mål ökat. Arbetet med att förankra kommunens mål i organisationen behöver utvecklas. 9 av 10
2014-01-21 Jörn Walroth Projektledare Caroline Liljebjörn Uppdragsledare 10 av 10