Kommunernas krisberedskap Avstämning under uppbyggnadsperioden 2006 2009 2009-03-31
2
3
Innehållsförteckning 1. Inledning... 5 1.1 Metod för avstämningen... 6 2. Resultat... 7 2.1 Kommunernas uppgifter... 7 2.1.1 Risk- och sårbarhetsanalyser... 7 2.1.2 Geografiskt områdesansvar... 8 2.1.3 Utbildning, övning... 9 2.1.4 Höjd beredskap...10 2.1.5 Rapportering...10 2.2 Den statliga ersättningen...11 2.3 Statens stöd...12 2.4 Vilken förmåga har kommunerna uppnått?...13 2.5 Slutsatser...14 Bilaga 2. Utvärdering av överenskommelse mellan staten och Svenska Kommunförbundet - tillägg till Stockholm, Göteborg och Malmö och vissa kommuner i anslutning till dessa... 16 Bakgrund...16 Metod för utvärderingen...16 Utvärdering...17 4
1. Inledning Lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap trädde i kraft i september år 2006. Därmed lagreglerades den överenskommelse mellan staten och Svenska Kommunförbundet 1, Kommunöverenskommelsen, s0m preciserar kommunernas uppgifter i samhällets krishanteringssystem och statens ersättning till kommunerna för dessa uppgifter. Överenskommelsen träffades i juni 2004. En särskild avsiktsförklaring gjordes i mars 2007 mellan staten och Sveriges Kommuner och Landsting avseende landstingens motsvarande uppgifter och ersättning. I Kommunöverenskommelsen sades att Krisberedskapsmyndigheten (KBM) 2 och Svenska Kommunförbundet skulle göra en fortlöpande avstämning av kommunernas genomförande av de nya uppgifterna under en treårig uppbyggnadsperiod fr.o.m. 1 januari 2006. Detta skulle ske under förutsättning att riksdagen fattade beslut om lagstöd för en sådan lösning som kunde träda i kraft vid denna tidpunkt. De nya uppgifterna skulle i annat fall införas vid den tidpunkt som följde av riksdagens beslut. Lagen trädde i kraft 1 september 2006. Syftet med avstämningen skulle vara att ta fram underlag för en bedömning om överenskommelsen var ändamålsenlig när det gäller kommunernas uppgifter, den statliga ersättningen och statens stöd till kommunerna. Fr.o.m. år 2009 skulle vid behov överläggningar kunna tas upp om justeringar av uppgifter och ersättningssystem. Denna slutrapport är en sammanfattning av den avstämning som parterna genomfört under åren 2007 och 2008. Avstämningen skall inte blandas ihop med statens uppföljning av kommunernas beredskap. Den senare har gjorts av KBM varje år på regeringens uppdrag som ett led i uppföljningen av hela samhällets beredskap att hantera kriser. Slutrapporten omfattar inte landstingen. KBM och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har gjort en motsvarande avstämning av landstingen i särskild ordning. En separat uppföljning har också gjorts av storstadstillägget, dvs. av de uppgifter som har att göra med det särskilda ersättningsbeloppet till kommunerna i de tre storstadsområdena (se bilaga 2). Slutrapporten har gjorts av en analysgrupp bestående av Leif Zetterberg och Petra Ekroth Vesterlund, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Sara Deltér och Caroline Carlsson, Sveriges Kommuner och Landsting samt 1 Numera Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) 2 Numera Myndigheten för samhällsskydd och beredskap 5
Sven Hammarstedt, på uppdrag av Sveriges Kommuner och Landsting och Anders Bergwall, på uppdrag av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Dispositionen av rapporten följer kommunöverenskommelsens disposition. För varje uppgift redovisas kommunöverenskommelsens lydelse, resultatet av kommundialogerna samt en bedömning. 1.1 Metod för avstämningen KBM och SKL har tillsammans tagit fram metoden för avstämningen. Metoden utgår från att avstämningen skall ge svar på följande frågor: Genomför kommunerna uppgifterna enligt avtalet? Hur har den statliga ersättningen använts? Motsvarar stöd och rådgivning kommunens behov? Hur väl motsvarar kommunernas förmåga den målbild som parterna kommit överens om? Avstämningen skulle ske mot kommunernas egen planering av genomförandet av de nya uppgifterna. Avstämningen har skett i form av samtal med kommunledningarna i samtliga kommuner i Blekinge län och Gävleborgs län, dvs. i totalt 15 kommuner (referensgruppen). Samtalen, kommundialogerna, har genomförts under år 2007 och år 2008. Totalt har 30 kommundialoger genomförts. Avsikten har varit att KBM och SKL tillsammans skall göra samtalen kommunvis med respektive kommunledning (krisledningsnämndens ordförande, kommunchefen och beredskapssamordnaren) i närvaro av länsstyrelsen. I de flesta fall har dialogerna också genomförts på detta sätt men ett förenklat förfarande har tillämpats vid några tillfällen. Till grund för avstämningen utformades ett antal bedömningsindikatorer vilka tydliggjorde den ambitionsnivå som KBM och SKL, utifrån överenskommelsen, ansåg att kommunerna skulle uppnå. Bedömningsindikatorerna har fungerat som samtalspunkter med syfte att ge dialogerna en likvärdig inriktning och struktur. Se Bedömningsunderlag Uppbyggnadsperioden i bilaga 1. KBM och SKL har samlat hela referensgruppen och de två länsstyrelserna vid fyra tillfällen för information och samråd. Referensgruppen och de två länsstyrelserna har också getts möjlighet att ge synpunkter på innehållet i denna slutrapport. En delrapport Avstämning av uppbyggnadsperioden (KBM 119/2006) om 2007 års kommundialoger skrevs i december 2007. Syftet med delrapporten var att den skulle kunna utgöra ett stöd under uppbyggnadsperioden för övriga kommuner och länsstyrelser. Metoden för avstämningen utvecklades i samråd med referensgruppen och de berörda länsstyrelserna. 6
2. Resultat 2.1 Kommunernas uppgifter Kommunerna skall på uppdrag av staten utföra fem uppgifter: risk- och sårbarhetsanalyser, geografiskt områdesansvar, utbildning och övning, vissa kvarvarande åtgärder avseende höjd beredskap samt rapportering. Nedan framgår för varje uppgift hur den formulerats i Kommunöverenskommelsen, vad som framkommit vid kommundialogerna samt analysgruppens bedömning. 2.1.1 Risk- och sårbarhetsanalyser Kommunöverenskommelsen Kommunerna skall för varje mandatperiod fastställa planer för hur de skall hantera extraordinära händelser. Kommunernas planer skall baseras på nämndvisa risk- och sårbarhetsanalyser för all verksamhet som måste kunna upprätthållas vid en extraordinär händelse inklusive sådan verksamhet som bedrivs av hel- eller delägda kommunala företag. Det viktigaste syftet med analyserna är att öka medvetande och kunskap hos beslutsfattare och verksamhetsansvariga, ge underlag för information till kommuninvånare och anställda, ge underlag för planering och genomförande av åtgärder, som minskar risker och sårbarhet, stödja den fysiska planeringen och utveckla förmågan att hantera inträffade kriser. Kommundialogerna Alla kommuner har påbörjat analysarbetet men bara någon har hunnit analysera flera prioriterade verksamheter. Kommunerna har förankrat och organiserat arbetet internt och i de flesta fall kommit igång med eller blivit färdig med något enstaka område t.ex. pandemi, elavbrott eller störningar på VA-området. I några fall har kommunerna börjat med en grovanalys för hela kommunen i avsikt att därefter gå vidare till ett verksamhetsområde. Analysgruppens bedömning Risk- och sårbarhetsanalys är en fortgående och tidskrävande process. Flera kommuner har endast hunnit påbörja sitt analysarbete. Uppgiften är omfattande och komplex, eftersom den omfattar ett flertal olika kommunala verksamheter och bygger på olika scenarier. Det kommer följaktligen att dröja innan kommunerna har en samlad bild av risker och sårbarheter. Av detta skäl är det viktigt att såväl länsstyrelsen som MSB fortsätter och utvecklar sitt stöd 7
till kommunerna. Hur stödet skall utformas bör ske i dialog med kommunerna. Det kan påpekas att MSB har föreskriftsrätt avseende kommunernas risk- och sårbarhetsanalyser. Ett antal kommuner har börjat med att analysera pandemi och bortfall i elförsörjningen, vilket kan bero på dessa områden har lyfts fram av KBM pga. inträffade händelser. Arbetet har inneburit att medvetenheten hos politiker och verksamhetsansvariga om risker och sårbarhet i kommunens verksamhet ökat. Därmed kan man anta att förmågan att hantera kriser har förbättrats. 2.1.2 Geografiskt områdesansvar Kommunöverenskommelsen Kommunen skall verka för att de förberedelser för hantering av en extraordinär händelse som inom kommunens geografiska område genomförs av statliga myndigheter, landstinget samt organisationer och företag samordnas. Vid en inträffad extraordinär händelse skall kommunen verka för samordningen av krishanteringen inom kommunens geografiska område. Sammanfattningsvis innebär detta geografiska områdesansvar att kommunen skall vara sammankallande för ett krishanteringsråd (eller motsvarande) med representanter för de lokala krisaktörerna samt verka för att de lokala krisaktörernas förberedelser för och åtgärder under en extraordinär händelse samordnas liksom informationen till allmänheten. Kommundialogerna Endast två kommuner av 15 har etablerat ett krishanteringsråd. Ett flertal av de övriga referenskommunerna pekar på svårigheten att rekrytera representanter till ett sådant råd. Flera kommuner anser att samordningen av förberedelser, åtgärder och information bör göras på den regionala nivån och inte lokalt. Särskilt uppmärksammas behovet av samarbete med näringslivet. Analysgruppens bedömning Avstämningen visar att det finns stora svårigheter med att genomföra det geografiska områdesansvaret i kommunerna på det sätt som avsågs i överenskommelsen. Uppgiften upplevs ofta som otydlig och teoretisk. Berörda aktörer (polis, landsting, näringsliv m.fl.) medverkar inte i krishanteringsråden i den omfattning som överenskommelsen förutsätter, dvs. att delta i samtliga kommuner för att företräda sitt verksamhetsområde. En alternativ lösning är att flera kommuner går samman och bildar ett regionalt råd. Behovet av samordning finns men enligt analysgruppen måste formerna för detta ses över. Avstämningen visar att samordningen av aktörernas 8
beredskapsförberedelser och krishantering i större utsträckning bör ske på den regionala nivån. Analysgruppen anser att metoden krishanteringsråd har blivit ett mål i stället för ett av flera möjliga medel för samordningen. På den lokala nivån kan också andra sätt att åstadkomma en samordning prövas. 2.1.3 Utbildning, övning Kommunöverenskommelsen Kommunen skall svara för att förtroendevalda och anställda får erforderlig utbildning för att kunna lösa sina uppgifter och att övning av kommunens ledning och berörda förvaltningar sker regelbundet. Länsstyrelserna skall ge kommunerna stöd i övningsverksamheten. Kommundialogerna De flesta kommuner har haft någon utbildnings- eller övningsaktivitet för politiker och central tjänstemannaledning. Några få har också utbildat eller övat en eller flera förvaltningar. Fem kommuner har en fastställd övningsplan. Analysgruppens bedömning Avstämningen visar på svårigheter att klara övningsuppgiften. En fortlöpande övningsverksamhet av kommun- och förvaltningsledningar är mycket tidskrävande. Många kommuner har varken resurser eller kompetens för att planera, genomföra och utvärdera egna övningar. Analysgruppen saknar en systematisk och sammanhållen övnings- och utbildningsverksamhet som utgår från behoven hos kommunledning och förvaltningar. En fungerande verksamhet på detta område måste utgå från en långsiktig utbildnings- och övningsplan. Genom utvärdering av genomförda övningar skall resultatet tas tillvara för att utveckla krisberedskapen. Länsstyrelsen bör verka för att kommunerna antar utbildnings- och övningsplaner och själv medverka vid utvärderingen av kommunernas övningar. Länsstyrelsen bör även bevaka att behovet av utbildning i kommunerna tillgodoses och vid behov medverka i utbildningen. MSB bör utveckla den centrala nivåns stöd till kommunernas övningsverksamhet. Bl.a. bör modeller för enkla övningar i seminarieform, scenarier och vägledningar tas fram. Ett sätt att komma igång med en fortlöpande övningsverksamhet är att samverka över kommungränserna. Länsstyrelserna bör verka för att kommunerna samverkar i nätverk för övning. Ett annat sätt är anskaffa en gemensam resurs för övningsledning i länet eller i samverkan mellan flera län. 9
2.1.4 Höjd beredskap Kommunöverenskommelsen Kommunen skall förvara, vårda, underhålla och redovisa den skyddsutrustning för allmänheten och den räddningstjänstmateriel för krig som ställs till kommunens disposition av staten. Kommunen skall vidare underhålla och prova de aggregat för utomhusalarmering, som behövs för höjd beredskap. Kommundialogerna Flera kommuner anser att kostnaderna för hantering av räddningstjänstmateriel och andningsskydd inte täcks av den statliga ersättningen. Uppgiften att förvara andningsskydd upplevs inte alltid som meningsfull. Analysgruppens bedömning Analysgruppen påminner om att Statens Räddningsverk påbörjade ett arbete med översyn av hur den räddningstjänstmateriel som kommunerna förvarar åt staten ska hanteras. Uppgiften har nu förts över till MSB. En utgångspunkt i denna översyn är att materiel som kan vara till nytta i fred vid räddningstjänst eller krishantering stannar hos kommunerna medan övrig materiel avvecklas. Analysgruppen anser att detta arbete bör slutföras så fort som möjligt. När det gäller förvaringen av andningsskydden kan konstateras att regeringen har anfört att den avser låta avveckla skydds- och förstärkningsmateriel för höjd beredskap (prop. 2007/08:92, sid 28). 2.1.5 Rapportering Kommunöverenskommelsen Kommunen skall hålla länsstyrelsen underrättad om vilka åtgärder för att minska risker och sårbarhet i kommunen och för att förbättra krishanteringsförmågan som kommunen vidtagit. Vid en inträffad extraordinär händelse skall kommunen ge länsstyrelsen fortlöpande information om läget i kommunens egen verksamhet och i det geografiska området. Kommundialogerna Kommunerna anser överlag att rapporteringen till länsstyrelsen fungerar bra. Telefonkonferenser bedöms tillräckligt för att införskaffa och uppdatera en gemensam lägesbild. På några håll framkommer en tveksamhet beträffande verktyget webbaserat informationssystem, WIS, främst beroende på att systemet inte används i 10
vardagen. Det är ofta bara någon enstaka tjänsteman i en kommun som kan hantera WIS. Analysgruppens bedömning Analysgruppen konstaterar att rapporteringen mellan kommun och länsstyrelse fungerar väl. Dock anser analysgruppen att MSB bör utreda hur WIS kan användas i det vardagliga arbetet eftersom många kommuner inte kan se vardagsnyttan av systemet och därför inte tror att det kan användas vid en kris. MSB bör ge kommunerna vägledning för användningen av WIS såväl under en kris som till vardags. 2.2 Den statliga ersättningen Kommunöverenskommelsen Överenskommelsen innebar att ett särskilt ersättningssystem med riktat statligt stöd till kommunerna utformades. Systemet, som bygger på en kombination av fasta belopp och belopp baserade på invånarantal, innehåller fyra komponenter: Ersättning för kvarstående uppgifter avseende höjd beredskap (förrådshållning, provning och underhåll av alarmeringsaggregat) Grundbelopp för att hålla en funktion med erforderlig kompetens för samordning av kommunens uppgifter i krishanteringssystemet (beredskapssamordnare eller motsvarande) Verksamhetsersättning (för analys, planering, utbildning, övning och rapportering) Startbidrag (för att underlätta för kommunerna att snarast komma igång med uppgifterna) Utöver detta finns en femte komponent, Tillägg, som utbetalas till Stockholm, Göteborg och Malmö samt till 40 kommuner i anslutning till dessa storstäder. Storstadstillägget motiveras av den speciella hotbilden i storstäderna och av behovet av aktivt arbete över kommungränserna i dessa områden. Den årliga utbetalningen till kommunerna enligt dessa fördelningsprinciper beräknades av staten och Svenska Kommunförbundet till 250 milj. kr. i 2006 års prisläge. Ersättningen justeras varje år med hänsyn till förändringar i invånarantal och konsumentprisindex. Ersättningen år 2008 uppgick till totalt 267 milj. kr. Staten kan besluta att verksamhetsersättningen skall reduceras eller bortfalla för en kommun som inte fullgjort sina uppgifter enligt ovan. Kommundialogerna Flertalet kommuner saknar en ekonomisk plan för hur ersättningen skall fördelas på de lagstadgade uppgifterna. Ingen kommun har kunnat göra en bedömning om ersättningens storlek är rimlig i förhållande till uppgifterna. 11
En stor majoritet av kommunerna anser att ersättningen bör vara specialdestinerad. Man påpekar att den riktade ersättningen medverkat till en klar kvalitetsförbättring. De kommuner som inte vill ha en specialdestinerad ersättning pekar på att kommunen kan ta ansvar för att rätt prioriteringar görs. Det nämns också att det kan vara bättre att ersättningen ingår i det generella statsbidraget förutsatt att det finns ett stort intresse och en medvetenhet för krisberedskapsfrågorna. Analysgruppens bedömning En kommuns krisberedskapsuppgift är mer omfattande än vad framgår av lagen och finansieras därför även av kommunens egna medel. En kommun kan också ansöka hos staten om särskilda medel för tekniska förstärkningsåtgärder för den kommunala ledningen. Den statliga ersättningen är dessutom endast avsedd för verksamhet som är till nytta för hanteringen av sådana mycket omfattande och svåra extraordinära händelser som allvarligt kan påverka kommunernas verksamhet. En tydlig effekt av ersättningen har varit att kommunernas resurser för samordning (beredskapssamordnare etc.) förstärkts. När det gäller den statliga ersättningens storlek i förhållande till de nya uppgifterna har som redan nämnts några kommuner har ansett att avdelade medel för höjd beredskap inte täcker kommunernas kostnader. Analysgruppen har funnit att fördelningen av ersättningen för uppgifterna enligt överenskommelsen har inneburit att ett antal kommuner inte fått täckning för sina kostnader. Kommundialogerna har inte gett underlag för en säker bedömning av ersättningens storlek i förhållande till uppgifterna. SKL anser att riktade statsbidrag ibland kan vara befogade, men att de ofta innebär ett ingrepp i det lokala självstyret och möjligheten att göra egna avvägningar utifrån lokala förutsättningar. Således bör systemet med riktade bidrag nu efter uppbyggnadsperiodens slut ses över. Det bör noteras att denna uppfattning är SKL:s egen. Analysgruppen konstaterar att ett ändrat system för statens ersättning kan innebära att uppföljningen av kommunernas verksamhet behöver förändras. 2.3 Statens stöd Kommunöverenskommelsen Statens stöd till kommunerna skall enligt överenskommelsen ges av länsstyrelserna och KBM. Länsstyrelsen skall ge kommunerna stöd i form av information och utbildning i krishanteringsfrågor samt i arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser och övningar. KBM skall ta fram utbildningsmateriel, handböcker och metoder för kommunens krishantering. 12
Krisberedskapsmyndigheten skall också enligt överenskommelsen erbjuda kommunen utbildning, när det är ändamålsenligt att utbildningen genomförs på central nivå samt bidra till tekniska förstärkningsåtgärder för ledning och kommunalteknisk försörjning i kommunen. Kommundialogerna En majoritet av kommunerna säger sig vara nöjda med stödet från länsstyrelsen. Några kommuner efterfrågar en mer aktiv roll från länsstyrelsens sida t.ex. genom att det regionala rådet blir mer resultatinriktat. Stöd som efterfrågas gäller t.ex. utbildning, övning, stabsmetodik, geografiska informationssystem, information om vad som är på gång samt samordning av kontakter med statliga aktörer. För KBM:s del nämns bl.a. webbplatsen, material som tas fram och bidragen till reservkraft som exempel på uppskattat stöd. Analysgruppens bedömning Analysgruppen anser att ett aktivt stöd från länsstyrelsen är en förutsättning för att kommunerna skall kunna uppfylla sina skyldigheter enligt lagen. Behovet av stöd finns på många områden men ofta handlar det om att verka för bildandet av nätverk och samarbete över kommungränserna. I många fall är det lämpligt att stödet ges av den nationella nivån. Det är viktigt att både länsstyrelserna och MSB har en fortlöpande dialog med kommunerna om behovet av stöd. 2.4 Vilken förmåga har kommunerna uppnått? Kommunöverenskommelsen innehåller även en beskrivning av den förmåga att hantera sårbarheter och kriser som kommunen skall ha i samhällets krishanteringssystem. Det är i första hand mot denna målbild som kommunens egen uppföljning av sin förmåga och statens uppföljning av krisberedskapen på den lokala nivån skall ske. Ur den årliga uppföljningen för 2008 har nedanstående uppgifter hämtats: De 15 kommuner som medverkade i avstämningen gjorde vid utgången av år 2008 följande bedömning av sin förmåga. 5 kommuner ansåg sig helt ha uppnått kravet på god kunskap om risker och sårbarhet, som kan påverka kommunens verksamhet. 9 kommuner ansåg att kravet delvis var uppnått och 1 att det ej var uppnått. 1 kommun ansåg sig ha en planering för hur risker och sårbarhet skall undanröjas eller minskas och en planering för hur den skall 13
hantera konsekvenserna av en extraordinär händelse. 12 kommuner hade delar av en sådan planering och 2 hade det inte. 8 kommuner ansåg sig ha en god förmåga att hantera en extraordinär händelse medan 7 hade delar av denna förmåga. 3 kommunen har en samlad bild av risker, sårbarhet och förberedelser för krishanteringen och kan samordna aktörerna inom kommunens geografiska område. 8 kommuner uppfyller delvis detta mål och 4 kommuner uppfyller det ej. Detta underlag grundar sig således på varje kommuns egen bedömning. Analysgruppen noterar att avsikten varit att kommunerna under uppbyggnadsperioden skulle fokusera på de nya uppgifterna, vilket också skett. Det är därför ännu för tidigt att dra några säkra slutsatser i vilken utsträckning kommunerna uppfyller målbilden. 2.5 Slutsatser Det är tydligt att kommunernas genomförande av de nya uppgifterna är mer tidskrävande än vad parterna förutsåg. Flera av referenskommunerna är fortfarande bara i början av processen, exempelvis när det gäller risk- och sårbarhetsanalyser och övning. Mot bakgrund av hittills genomfört arbete i kommunerna gör analysgruppen dock bedömningen att kommunerna kommer att kunna genomföra de nya uppgifterna som avsågs i Kommunöverenskommelsen. Avstämningen har inte gett ett säkert underlag för att bedöma om den statliga ersättningen motsvarar de kostnader som kommunerna har för uppgifterna. Det finns anledning att ompröva hur samordningen inom kommunens geografiska område skall säkerställas. Avstämningen visar att det finns stora svårigheter med att genomföra det geografiska områdesansvaret i kommunerna på det sätt som avsågs i överenskommelsen. Uppgiften upplevs ofta som otydlig och teoretisk. Avstämningen visar att det inte är möjligt att bilda krishanteringsråd i alla kommuner med en god representation från berörda aktörer. Samordningen av aktörernas beredskapsförberedelser och krishantering bör i större utsträckning ske på den regionala nivån eller genom samverkan mellan kommuner. Det är viktigt att staten skyndsamt slutför det påbörjade arbetet med att anpassa förrådshållningen på lokal nivå av materiel för höjd beredskap till nu gällande hotbild. Analysgruppen har funnit att fördelningen av ersättningen för denna uppgift inneburit att ett antal kommuner inte fått täckning för sina kostnader. Ett nytt materielhållningssystem inklusive avveckling av andningsskydden kommer att innebära att kostnader och kostnadsansvar förändras. Analysgruppen har funnit att länsstyrelsens stöd till kommunerna är av avgörande betydelse för utvecklingen av kommunernas krisberedskap. Det 14
gäller framför allt kommunernas arbete med risk- och sårbarhetsanalyser och övningar samt nätverksbyggande. Centrala myndigheter såsom Jordbruksverket och Livsmedelsverket bör ge stöd i form av utbildning, modeller för övningar, krishanteringsmetodik och vägledningar. Det är viktigt att staten har en dialog med kommunerna om stödets utformning. Staten och Svenska Kommunförbundet avsåg att förstärka samordningen av krisberedskapsarbetet i kommunerna. Särskilda medel avsattes för detta ändamål i den statliga ersättningen. I alla kommuner i referensgruppen finns nu en fungerande samordningsfunktion (beredskapssamordnare eller motsvarande) med god kompetens. Därmed finns enligt analysgruppen bättre förutsättningar för det fortsatta arbetet med att utveckla krisberedskapen. Det är viktigt att kommunerna ges mer tid för den fortsatta processen med uppbyggnaden av krisberedskapen. 15
Bilaga 1 Bedömningsunderlag Uppbyggnadsperioden Kommun.. Datum. Underskrift/signatur
Deltagare Kommunen KBM SKL
Kommunen har en planering för uppbyggnaden av krishanteringsarbetet under uppbyggnadsperioden Planeringen innehåller beskrivning av: Mål Roller och ansvar Resurser Aktiviteter Uppföljning Utvärdering Kommentarer Ekonomi Den statliga ersättningen planeras att användas enligt följande (tkr/år): Höjd beredskap Funktion för samordning Planering Risk- o sårbarhetsanalyser Övningar Utbildning Geografiskt områdesansvar Övrigt Kommentarer
Stöd från KBM och länsstyrelsen Vilket stöd använder sig kommunen av? Vilket stöd saknas? Är stödet tillräckligt för att lösa de uppgifter kommunen ålagts? Kommentarer Risk- och sårbarhetsanalyser 1. Kommunen har definierat vilka verksamheter som alltid måste kunna upprätthållas 2. Verksamheten har enligt punkt 1 analyserats i en metodisk analysprocess 3. Resultatet av analyserna utgör ett underlag för nämndernas/styrelsernas verksamhetsplanering och för den fysiska planeringen 4. Kommuninvånare och anställda har informerats om risk- och sårbarhetsanalyserna 5. Risk- och sårbarhetsanalyserna har används för att utveckla förmågan för att hantera inträffade kriser 6. Arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser har samordnats med övrigt förebyggande arbete i kommunen 7. Kommunen har en planering för det fortlöpande arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser Kommentarer
Geografiskt områdesansvar 1. Kommunen har ett krishanterings råd (eller motsvarande) 2. Rådet leds av krisledningsnämndens ordförande 3. Rådet samverkar med länsstyrelsen 4. Kommunen har gjort en samlad analys av de risker och den sårbarhet i kommunens geografiska område som kan leda till en extraordinär händelse 5. Kommunen har värderat vilka konsekvenser risk- och sårbarhetsanalysen får för kommunens egen verksamhet 6. Samordning sker mellan kommunen och de lokala krisaktörernas planering för hantering av en extraordinär händelse 7. Kommunen övar det geografiska områdesansvaret 8. Förberedelser finns för hur informationen till allmänheten vid en extraordinär händelse är samordnad mellan kommunen och de lokala krisaktörerna 9. Förberedelser finns för hur kommunen ska kunna lämna en samordnad rapport till länsstyrelsen om läget i kommunen i fråga om risker och sårbarhet samt av kommunen och de lokala krisaktörerna vidtagna och planerade åtgärder med anledning av en extraordinär händelse Kommentarer
Utbildning och övning Förtroende valda och anställda som kommunen bedömer ska få utbildning har fått utbildning avseende 1. Samhällets krishanteringssystem 2. Den egna kommunens roll 3. Kriskommunikation 4. Stabsmetodik och beslutsfattande vid extraordinära händelser 5. Kommunen har en politiskt beslutad utbildnings- och övningsplan 6. Krisledningsnämnd med beredningsgrupp (stab) och informationsfunktion har någon form av övningsaktivitet varje år 7. Övrig prioriterad verksamhet övar minst vartannat år 8. Kommunen utvärderar och dokumenterar genomförda övningar Kommentarer Höjd beredskap Kommunen säkerställer att kommunens ansvar för höjd beredskap infrias Kommentarer
Rapportering till länsstyrelsen 1. Kommunen har beslutat om ansvar och rutiner för sin rapportering till länsstyrelsen om sina åtaganden för att minska risker och sårbarheter och för att förbättra sin krishanteringsförmåga. 2. Kommunen har beslutat om ansvar och rutiner för sin rapportering till länsstyrelsen vid inträffad extraordinär händelse. Kommentarer Övrigt 1. Kommunen samverkar med andra kommuner i arbetet med uppbyggnad av krishanteringsarbetet. 2. Kommunen har rutiner för att en inträffad händelse undersöks för att i skälig omfattning klarlägga orsakerna till händelsen, förloppet och hur insatsen har genomförts. Undersökningen bör även utmynna i förslag till förbättringsåtgärder Kommentarer
Resultat Målbild Hur väl stämmer följande påståenden in på kommunens situation? (Använd en skala från 1 till 10 där 1 betyder inte alls och 10 mycket väl) Kommunen har god kunskap om risker och sårbarhet, som kan påverka kommunens verksamhet. Konsekvenserna för den egna verksamheten har analyserats. Kommunen har en planering för hur risker och sårbarhet skall undanröjas eller minskas. Kommunen har också en planering för hur den skall hantera konsekvenserna av en extraordinär händelse.. Kommunen har god förmåga att hantera en extraordinär händelse, d.v.s. att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa samhällsviktig verksamhet som måste upprätthållas och att ge invånare och media tillräcklig och korrekt information om händelsen.. Kommunen har en samlad bild av risker, sårbarhet och förberedelser för krishanteringen inom kommunens geografiska område.. Kommunen verkar för samordning av all krishantering i det förberedande arbetet och i det akuta skedet, som berörda aktörer inom det geografiska området ansvarar för. Kommunen kan vid behov och om så bedöms lämpligt samordna kontakterna med t.ex. länsstyrelsen och centrala myndigheter och andra kommuner.. Kommentarer
Bilaga 2. Utvärdering av överenskommelse mellan staten och Svenska Kommunförbundet - tillägg till Stockholm, Göteborg och Malmö och vissa kommuner i anslutning till dessa Bakgrund Promemorian redovisar Sveriges Kommuner och Landstings (SKL) samt Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps (MSB) utvärdering av det särskilda tillägget till storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö och vissa kommuner i anslutning till dessa storstäder (kranskommuner). De tre storstäderna ansvarar i samverkan med berörd länsstyrelse att detta arbete kommer till stånd. Tillägget benämns i det följande som Storstadstillägget och är en del i den överenskommelse som tecknades mellan dåvarande Svenska kommunförbundet och Krisberedskapsmyndigheten. Storstadstillägget motiverades av dels den speciella riskbilden i storstäderna, dels av att det krävs ett omfattande och aktivt arbete över kommungränserna i sammanhängande risk- och sårbarhetsfrågor. Förutom de tre storstäderna får 40 kommuner ersättning enligt storstadstillägget. Sammanlagt utbetalas 25 miljoner kronor per år till dessa kommuner. Denna bilaga har gjorts av en analysgrupp bestående av Leif Zetterberg, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Sara Deltér och Caroline Carlsson, Sveriges Kommuner och Landsting samt Sven Hammarstedt, på uppdrag av Sveriges Kommuner och Landsting och Anders Bergwall, på uppdrag av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Metod för utvärderingen Representanter från de tre storstäderna har kontinuerligt redovisat arbetsläget vid möten med företrädare för Krisberedskapsmyndigheten och Sveriges Kommuner och Landsting. Representanter för kranskommunerna har vid ett tillfälle deltagit i dessa möten. Dessutom har representanter från länsstyrelserna i Stockholms län, Västra Götalands län och Skåne län deltagit. Representanter för SKL har dessutom medverkat vid träffar för berörda kommuner i Stockholms län, Västra Götaland och Malmö i samband med att arbetet påbörjades. Ett bedömningsunderlag har tagits fram för avstämning av arbetet som motiverades av Storstadstillägget. Storstäderna ställde sig kritiska till bedömningsunderlaget. De önskade i stället ta fram ett gemensamt förlag på vilka uppgifter som skulle utvärderas samt på vilken nivå den ekonomiska uppföljningen skulle ske. I syfte att få en sammanfattande bedömning från storstäderna av effekterna av storstadstillägget sändes ett förfrågningsunderlag till storstäderna i maj 2008. Storstäderna har redovisat svaren skriftligt. 16
Utvärderingen grundar sig på en samlad bild av redovisningar från möten med storstäderna, den skriftliga redovisningen från frågeunderlaget och från den årliga enkäten om samhällets beredskapsförmåga. Utvärderingen har genomförts av Sveriges Kommuner och Landsting samt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap i samverkan. Utvärdering Inledning Stockholm, Göteborg och Malmö har olika förutsättningar när det gäller att utöva samverkansansvaret gentemot kranskommunerna. Antalet kranskommuner som respektive storstad har att samverka med skiljer sig markant åt och hot- och riskbild ser olika ut. Dessutom har respektive storstad valt att utgå från tidigare etablerade nätverk och samverkansformer. Med dessa utgångspunkter har SKL och MSB analyserat underlagen. En övergripande bedömning är att storstadstillägget bidragit till att processen med att stärka förmågan att hantera extraordinära händelser i storstadsregionerna har kommit igång. Samverkan har påbörjats mellan respektive storstad, dess kranskommuner och länsstyrelsen. Dessutom pågår arbetet med att skapa en gemensam riskbild i respektive storstadsregion. I nedanstående slutsatser har analysgruppen dock valt att redovisa förbättringsområden för att i avsnitt Sammanfattning göra en samlad bedömning. Slutsats Analysgruppen konstaterar att överenskommelsen mellan kommunerna och staten, som senare författningsreglerats, innebar ett nytt sätt för kommunerna att planera och genomföra förberedelser för att hantera kriser. Storstäderna liksom kranskommunerna prioriterade i initialskedet att införa de principer och synsätt som är grundläggande för krishanteringssystemet i den egna kommunen. Konkret innebär det att risk- och sårbarhetsanalyser genomförts i den egna kommunen på bekostnad av att genomföra och gemensamt analysera risker och sårbarheter över kommungränserna. Analysgruppen bedömer att storstadstillägget hade kunnat nyttjas effektivare om arbetet enligt tilläggets intentioner skett parallellt och samordnat med arbetet i den enskilda kommunen. På så sätt hade processen mot en gemensam riskbild kommit längre. Analysgruppen konstaterar att en samlad riskbild över kommungränserna i nuläget inte finns i något av de tre storstadsområdena. Analysgruppen har noterat att som en följd av att en samlad riskbild till stor del saknas har det inte i någon större omfattning genomförts aktiviteter i form av gemensamma övningar eller rutiner för informationsdelning och rapportering som stärker förmågan att hantera extraordinära händelser. Analysgruppen uppmärksammar behovet av samverkan mellan storstadsområdena och respektive länsstyrelse för att undvika dubbelarbete. Ett exempel på detta är Länsstyrelsens arbete med regionala risk - och 17
sårbarhetsanalyser och storstädernas arbete med att ta fram en samlad riskbild över kommungränserna. Analysgruppen konstaterar att mötesplatser eller forum bör skapas där kommunerna i storstadsregionerna möts för diskussioner och planering av åtgärder. Det kan röra sig om åtgärder för att minska risker och sårbarheter som är kopplade till storstadsproblematik med sammanhängande infrastruktur och stora befolkningsk0ncentrationer. Analysgruppen konstaterar att det saknas gemensamma mål, gemensam planering och budgetering för storstadsregionerna. I en mål- och budgeteringsprocess tillsammans med berörda kranskommuner bör målbilden beskrivas för hur risker och sårbarheter ska förebyggas och hur förmågan att hantera extraordinära händelser i storstadsregionerna ska stärkas. Analysgruppens uppfattning är att anspråken från kranskommunerna på den sammanhållande storstaden på samverkansbehov och samverkansformer saknas. Dessutom är gränsdragningen oklar mellan vilka aktiviteter som ska belasta storstadstillägget respektive den verksamhetsersättning som utbetalas till alla kommuner. Sammanfattning När det gäller vilka effekter storstadstillägget fått för förmågan att förebygga och hantera extraordinära händelser gör analysgruppen bedömningen att det inte har gått att mäta och fullt ut påvisa effekter av tillägget. En förklaring är att risk- och sårbarhetsanalyser och kartläggning av beroendeförhållanden är mer omfattande i en storstadsregion än i den mindre kommunen. Komplexiteten bland verksamheter och organisation (till exempel stadsdelsnämnder) är också en förklaring till att tidsfaktorn för att uppnå resultat blir längre. Representanter från Stockholm, Göteborg och Malmö har framfört synpunkten att storstadstillägget bör kvarstå ytterligare två år för att en mer rättvisande utvärdering ska kunna genomföras. Analysgruppen tar inte ställning i frågan om en eventuell förlängning av storstadstillägget. Dock anser analysgruppen att storstadstillägget bidragit till att processen med att analysera och förebygga risker och sårbarheter liksom att stärka förmågan att hantera en extraordinär händelse över kommungränserna påbörjats. Samverkan mellan storstaden, kranskommunerna och länsstyrelserna i frågor som rör kommungränsövergripande risker har utvecklats liksom arbetet med att ta fram en samlad riskbild som spänner över kommungränserna. 18
19