Europaparlamentet 2014-2019 Fiskeriutskottet 24.6.2015 ARBETSDOKUMENT Gemensamma regler för genomförandet av den gemensamma fiskeripolitikens externa dimension, inbegripet fiskeavtalen Fiskeriutskottet Föredragande: Linnéa Engström DT\1066191.doc PE560.800v01-00 Förenade i mångfalden
Vad innebär den externa dimensionen? Europeiska fartyg har i århundraden fiskat utanför vattnen i nordöstra Atlanten, så fjärrfiske har en lång tradition i Europa. Det som har kommit att gå under namnet den externa dimensionen har utgjort en viktig del av den gemensamma fiskeripolitiken alltsedan den formellt instiftades 1982 med den första grundförordningen. Trots att en av de faktorer som ledde till att den gemensamma fiskeripolitiken utvecklades var skapandet av exklusiva ekonomiska zoner runtom i världen, vilket medförde att europeiska fartyg utestängdes från många av sina mest lönsamma fiskevatten och att det följaktligen blev nödvändigt att förhandla om fiskeavtal med olika tredjeländer, nämns inte den externa dimensionen uttryckligen i den gemensamma fiskeripolitikens grundförordning förrän 2013. I EU har man generellt sett ansett att den externa dimensionen omfattar fiske utanför EU:s exklusiva ekonomiska zoner som bedrivs av EU-flaggade fartyg, i enlighet med två olika typer av arrangemang. Det första är fiske på det fria havet, bortom områden som omfattas av nationell jurisdiktion. Sådant fiske förekommer naturligtvis i stor omfattning, och mycket av det, även om inte allt, regleras vanligtvis av regionala fiskeriförvaltningsorganisationer. EU tillhör många sådana förvaltningsorganisationer, bl.a. Iccat för tonfiske i Atlanten och NEAFC och Nafo för fiske efter andra bestånd än tonfisk i nordöstra respektive nordvästra Atlanten 1. Fiske i vatten utanför EU sker också i vatten som lyder under tredjeländers jurisdiktion. Detta kan ske inom ramen för ett bilateralt avtal med tredjelandet i fråga. EU har under årens lopp haft omkring 15 20 sådana avtal i kraft samtidigt, främst med utvecklingsländer i syd, men också med tre nordliga grannar, nämligen Norge, Island och Färöarna, liksom med Grönland. Detta sistnämnda avtal är dock en sorts hybridavtal med drag som är kännetecknade för avtalen med såväl syd som nord. Om det inte finns bilaterala avtal med tredjeländer kan EU-flaggade fartyg fiska på grundval av licensavtal som förhandlats fram direkt med kuststaten. Denna verksamhet reglerades genom enskilda förordningar, såsom om förvaltningsåtgärder som överenskommits inom ramen för regionala fiskeriförvaltningsorganisationer eller för de olika bilaterala avtalen. Detta är dock inte fallet för de avtal som EU-företag förhandlar fram med kuststaterna. 2013 års reform av den gemensamma fiskeripolitiken När kommissionen lade fram sina meddelanden och förslag till reformen av den gemensamma fiskeripolitiken 2011 tog den för första gången med bestämmelser om den externa dimensionen. De var dock begränsade till fiske som bedrevs inom ramen för regionala fiskeriförvaltningsorganisationer eller bilaterala avtal. För första gången innehöll lagstiftningsförslaget till ny grundförordning bestämmelser om båda dessa former. 1 För information om de områden som omfattas av dessa regionala fiskeriförvaltningsorganisationer se http://ec.europa.eu/fisheries/documentation/publications/2015-cfp-international_en.pdf. PE560.800v01-00 2/5 DT\1066191.doc
I den slutliga versionen av grundförordningen 1, som man kom överens om 2013, omfattade tillämpningsområdet för den gemensamma fiskeripolitiken EU-fiskefartyg utanför EU:s vatten och det antogs ett formellt krav om samstämdhet mellan den interna och den externa dimensionen av den gemensamma fiskeripolitiken. Genom ett kapitel om den externa dimensionen formaliserades en rad mål och metoder. Vad gäller regionala fiskeriförvaltningsorganisationer omfattar dessa nu följande: Grundande av EU:s ståndpunkter på bästa tillgängliga vetenskapliga rön. Iakttagande av målen i den gemensamma fiskeripolitiken, särskilt att behålla fiskbestånden över nivåer som kan ge maximal hållbar avkastning. Stärkande av de regionala fiskeriförvaltningsorganisationernas roll och resultat. Stärkande av efterlevnaden av internationellt överenskomna regler. Bilaterala avtal, som efter reformen kallas partnerskapsavtal om hållbart fiske, ska nu omfatta vissa bestämmelser: De ska vara fördelaktiga både för EU och för tredjelandet, inbegripet tredjelandets befolkning och fiskerinäring och EU:s flottor. EU:s fiskefartyg ska endast fånga överskott av den tillåtna fångsten 2, vilket beräknas på grundval av uppgifter om samtliga fiskeflottors fiskeansträngning, såväl lokala som andra fjärrfiskande flottor. En exklusivitetsklausul, som innebär att EU-fartyg endast får bedriva fiske i vattnen tillhörande ett tredjeland med vilket EU har ett bilateralt avtal, och enligt villkoren i det avtalet. En klausul avseende respekt för demokratiska principer och mänskliga rättigheter. Förhands- och efterhandsutvärderingar ska genomföras. Ekonomiskt stöd till sektoriell verksamhet för tredjelandet ska frikopplas från betalningar för tillträde till fiskeresurser. Många av dessa bestämmelser hade ingått i avtalen under många år, och det som skedde nu var helt enkelt att de formaliserades som rättsliga krav. Andra aspekter av den externa dimensionen I sitt arbete med reformen av den gemensamma fiskeripolitiken ansåg parlamentet att många andra aspekter rättmätigt kunde betraktas som en del av den externa dimensionen. Till dessa hör bland annat följande: 1 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013. 2 I enlighet med definitionen i artikel 62.2 och 62.3 i Unclos. DT\1066191.doc 3/5 PE560.800v01-00
Privata avtal mellan EU-företag och regeringar i tredjeländer : Det är förbjudet med privata avtal med länder med vilka EU har ett bilateralt avtal (exklusivitetsklausulen), men däremot finns det inget som hindrar ett EU-baserat företag från att ingå ett privat avtal med andra tredjeländer. Samriskföretag: Detta är avtal mellan EU-företag och lokala partner i tredjeländer som kan omfatta fiskeverksamhet. Befraktningsavtal: Sådana avtal kan omfatta att ett fartyg tillfälligt byter flagg, vilket medför osäkerhet om vilken stat som är ansvarig för att kontrollera fartygets verksamhet. Handel: Fisk är en av världens största handelsvaror, och EU är fortfarande världens största marknad för fisk. Handel mellan EU och tredjeländer med fiskeriprodukter måste tas med när den externa dimensionen beaktas. Andraregister: Vissa EU-medlemsstater har inrättat alternativa register för fartyg, vilket kan omfatta olika regellättnader bl.a. vad gäller skatter. Unionsmedborgare: Unionsmedborgare arbetar också på fartyg som för tredjeländers flagg, t.ex. som befälhavare eller fiskeskeppare, och grundförordningen och IUUförordningen innehåller redan bestämmelser om deras verksamhet. Hur ser EU:s externa flotta ut? Inte ens nu är det dock möjligt att få en klar och tydlig bild av vare sig storleken på EU:s externa flotta eller av dess verksamhet och fångster. 2008 genomfördes en studie för kommissionens räkning om den externa flottan. Den kom fram till att flottan vid den tidpunkten bestod av 718 fartyg. Flera år senare granskade STECF:s årliga ekonomiska rapport om EU:s fiskeflotta för 2014 frågan och kom fram till siffran 335 fartyg. Detta innebär dock inte att EU:s externa flotta har minskat med över hälften, utan skillnaden beror till stor del på att de två studierna använder sig av skilda kriterier för att besluta att ett fartyg tillhör den externa flottan. Studien från 2008 definierar den externa flottan som fiskefartyg som 90 % av tiden befinner sig utanför EU:s vatten (medlemsstaternas exklusiva ekonomiska zoner), inbegripet fartyg av alla storlekar som fiskar i världens samtliga regioner. Den senare studien tog med fartyg som fiskade mer än 50 % av tiden utanför EU:s vatten, men begränsade dem till fartyg på 24 meter eller längre som endast fiskade utanför Nordatlanten eller Medelhavet. De två siffrorna är därför inte jämförbara och vi har inte en konsekvent definition av den externa flottan. Det går inte heller att få en tydlig bild av de fångster som görs av EU-flaggade fartyg utanför medlemsstaternas vatten. Enligt kontrollförordningen måste medlemsstaterna samla in uppgifter om deras fartygs fångster oavsett var de fiskar i EU-vatten, på det fria havet eller i tredjeländers vatten. Endast vissa av dessa uppgifter är emellertid systematiskt tillgängliga för kommissionen. Fångster som görs i vatten tillhörande tredjeländer med vilka EU inte har ett PE560.800v01-00 4/5 DT\1066191.doc
bilateralt avtal liksom fångster som görs på det fria havet efter bestånd som inte förvaltas av en regional fiskeriförvaltningsorganisation samlas inte in systematiskt analyseras inte systematiskt av kommissionen. En annan uppgift som saknas på EU-nivå är vad som fångas enligt samriskföretagsavtal eller befraktningsavtal, såsom privata avtal som kan innebära att ett fartyg tillfälligt byter till ett tredjelands flagg. EU:s flottregister tillhandahåller inte uppgifter om EU-fartygens flaggningshistoria när de inte längre för en EU-flagg. Kort sagt, det finns många olika slags verksamhet som bedrivs av EU-fartyg, EU-företag eller EU-medborgare utanför EU:s vatten som helt enkelt är okänd på EU-nivå och som inte mäts. Det är inte ens klart om denna verksamhet är betydelsefull jämfört med den mer konventionella externa verksamhet som bedrivs enligt den gemensamma fiskeripolitiken, bilaterala avtal och regionala fiskeriförvaltningsorganisationer. Med tanke på storleken på EU:s marknad och flotta kräver genomförandet av den långtgående reform som slutfördes 2013, i syfte att göra alla aspekter av den gemensamma fiskeripolitiken hållbara ur miljömässig, social och ekonomisk synvinkel, att sådana brister omedelbart åtgärdas. Kommissionen har uppmanats att kollationera de uppgifter de har tillgång till i dessa frågor, och den information som erhålls kommer att utgöra föremål för andra dokument. DT\1066191.doc 5/5 PE560.800v01-00